PI PDZP

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EVALUACIÓN DE CONSISTENCIA Y
RESULTADOS 2011-2012
DEL PROGRAMA
PARA EL DESARROLLO DE ZONAS
PRIORITARIAS
POSICIÓN INSTITUCIONAL
ABRIL DE 2012
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Programa para el Desarrollo
de Zonas Prioritarias
Posición Institucional
I.
Consideraciones generales
De acuerdo al numeral 23 del Programa Anual de Evaluación 2011; artículo 74 de la Ley General de
Desarrollo Social; numeral décimo sexto y décimo octavo de los Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal (Lineamientos), se
realizó la Evaluación de Consistencia y Resultados (ECyR) para el ejercicio fiscal 2011 y parte de
2012.
La ECyR tiene por objeto evaluar a través de 51 preguntas la consistencia y orientación a
resultados de los Programa Federales, agrupadas en 6 temas: diseño del programa, planeación y
orientación a resultados, cobertura y focalización del programa, principales procesos operativos,
instrumentos para medir el grado de satisfacción de los beneficiarios, y finalmente resultados del
programa respecto a la atención del problema para el que fue creado.
Dicha evaluación se realizó mediante trabajo de gabinete, con base en información
proporcionada por esta dependencia a través de las entidades o unidades administrativas responsable
del programa, así como información adicional que la instancia evaluadora hubiere considerado
necesaria para justificar su análisis.
El modelo de Términos de Referencia de la ECyR fue establecido por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), buscando con ello disponer de
instrumentos homogéneos que permitan realizar un análisis estandarizado de los programas de la
Administración Pública Federal que faciliten la comparación de los resultados.
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a través de la Dirección General de Evaluación
y Monitoreo de los Programas Sociales coordinó y supervisó la realización de estas evaluaciones
mediante un proceso participativo, donde intervinieron tanto las unidades responsables de la
operación de los programas como otras áreas de la dependencia que coadyuvan en temas de diseño,
planeación, seguimiento, elaboración de padrones, monitoreo y evaluación. En este proceso, se
mantuvo siempre un diálogo siempre respetuoso del punto de vista independiente que deriva del
carácter externo del evaluador, el cual se refleja en las valoraciones que hace del programa durante
los documentos de evaluación.
En este documento se presenta la postura a la ECyR, tanto de la Dirección General de
Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales como del Programa para el Desarrollo de Zonas
Prioritarias (PDZP), y en su caso se señalan las posibles diferencias de criterio respecto de las
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opiniones vertidas por el evaluador, señalando en todos los casos las razones objetivas que las
sustentan, desde el punto de vista institucional.
II. Comentarios Específicos Dirección General de Evaluación y Monitoreo (DGEMPS)
La DGEMPS reconoce el esfuerzo realizado por parte del (CONEVAL) por sistematizar y
homogeneizar el instrumento para la ECyR. También reconoce el esfuerzo de síntesis del evaluador
para presentar sus valoraciones de forma concisa, sin embargo se considera pertinente advertir al
lector de los siguientes aspectos respecto de la evaluación:
La complejidad de los problemas de desarrollo social, como el que busca atender el PDZP
requieren de una estrategia de atención que incluye diversos tipos de apoyo, desde
aquellos que demandan mecanismos de selección a nivel personas u hogares (como
pisos firmes), los que atienden a las personas o territorios mediante obras o acciones de
carácter comunitario (infraestructura social), y aquellos para actores sociales intermedios
o beneficiarios, según los Lineamientos normativos para la integración del padrón único de
beneficiarios de la SEDESOL. Esta multiplicidad de tipos de apoyo generó controversias
respecto de la interpretación que debe darse a aspectos evaluados, como las
características de los beneficiarios, su cuantificación, los criterios de selección, los
procedimientos de entrega de apoyos y el seguimiento a la ejecución de dichos apoyos. Si
bien el criterio que prevalece en la evaluación es el del evaluador, dicho criterio puede ser
distinto del empleado en otras evaluaciones de programas con características similares.
Controversias similares se presentaron en conceptos generales para el análisis de
preguntas específicas como “no beneficiarios” o “demanda total”. Las interpretaciones
discutidas vinculaban los conceptos a población potencial o a solicitantes (sean o no
población potencial). Nuevamente se respetó el criterio del evaluador pero puede ser
distinto del empleado en otras evaluaciones.
El método para la valoración final del Programa (Anexo 19), puede sesgar la lectura global
y subvaluar los avances significativos que el PDZP ha tenido en los apartados analizados.
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III. Comentarios Específicos Unidad de Microrregiones
La Unidad de Microrregiones, responsable de la operación del Programa, reitera el reconocimiento a
la labor realizada por el equipo Evaluador; sin embargo considera pertinente mencionar el total
desacuerdo respecto a las opiniones vertidas por los evaluadores en los temas que refieren al Diseño
y algunos puntos relacionados con la Planeación y Orientación a Resultados y Cobertura y
Focalización, a saber:
Con respecto a las recomendaciones “Revisar el problema y el diseño del Programa” y “Actualizar
el Diagnóstico conforme a una definición más clara del problema central que busca atender…”, es
necesario mencionar, tal como se hizo ampliamente en las reuniones sostenidas con el equipo
evaluador, que el enfoque territorial bajo el cual opera el Programa (y que representa el
instrumental teórico del mismo), impulsa el desarrollo de acciones integrales –tanto en el ámbito
comunitario como en la propia vivienda-. El lector de esta evaluación debe considerar que un
problema público se define por sus cauces de solución, es decir, en este caso, por la acción
integral (dotación de infraestructura, servicios, actividad económica, entre otros) que realiza el
Programa en estos territorios. Es así como el Problema parte de un diagnóstico de la situación de
las ZAP´s en el que se identificó a la insuficiente infraestructura junto con las condiciones
inadecuadas de las viviendas como uno de los problemas que conduce a Disparidades Regionales
(cuya reducción constituye el Fin de éste Programa). Se debe considerar que las características del
suministro de infraestructura en una localidad están altamente relacionadas con el mejoramiento
de una vivienda; de poco serviría la instalación de sistemas de agua en una localidad si éstos no
incluyeran las redes y las adecuaciones necesarias en el domicilio, de la misma forma que de poco
serviría la instalación de servicio sanitario sin suministro de agua entubada o los servicios de
drenaje o instalaciones que permitan tratar las aguas negras o las disposiciones humanas. Una de
las principales fortalezas del Programa, radica en el carácter integral de la atención que brinda, a
partir de que relaciona –en la lógica del enfoque territorial- la necesidad y la fuente de la demanda
(en sus aspectos sociales, económicos y antropológicos) con los fallos del mercado y la
localización (en sus circunstancias geopolíticas).
Con base en lo anterior, se reafirma la importancia que tiene el PDZP como vehículo para que los
territorios objetivo, cuenten con un mecanismo que permita atender de manera integral las
carencias detectadas en estas dos esferas, las cuales forman parte de un mismo problema. Este
argumento se encuentra justificado tanto el documento Diagnóstico como en la Estrategia de
cobertura del PDZP. En este sentido, se considera que la recomendación no toma en cuenta la
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retroalimentación establecida entre el Programa con el equipo evaluador a lo largo del proceso de
evaluación y, por ende, la lectura de la debilidad detectada como “La justificación teórica y empírica
no es consistente con el Diagnóstico del Programa”, así como las recomendaciones que derivan de
estos señalamientos, pueden ser consideradas como improcedentes y teñidas –asumiendo el
derecho del evaluador de hacer prevalecer sus criterios- de una posición ideológica y académica
particular respecto de lo que debería ser el programa.
Sobre la recomendación: Revisar la compatibilidad entre las definiciones y las unidades de
medición utilizadas para la caracterización de la población potencial y de la población objetivo
(Nota PP y PO 2011 y ROP 2011) y actualizar, a partir de ello, la cuantificación de ambas
poblaciones, cabe señalar que como resultado de la atención a Aspectos Susceptibles de Mejora
derivados de evaluaciones externas anteriores, el Programa, ha concluido satisfactoriamente la
definición y cuantificación de su población objetivo utilizando como unidad de medida “localidad”.
Esta unidad es compatible tanto con el enfoque territorial bajo el que opera el Programa, así como
con los tipos de apoyo que éste entrega y se constituye como una unidad de medida que sintetiza
de forma eficiente la cuantificación de la Población potencial, objetivo y atendida para tipos de
apoyo diversos. Tal y como la propia evaluación señala el Programa ha cuantificado su población
potencial en 132,081 localidades que cumplen con los criterios de intervención establecidas en las
Reglas de Operación del PDZP y ha cuantificado a su población objetivo para 2011 en 30,600
localidades de conformidad con el presupuesto disponible para dicho ejercicio; de tal forma que la
población potencial y objetivo del Programa se encuentra ya definida y cuantificada, por lo que
dicha recomendación puede considerarse como improcedente.
En relación a la recomendación acerca de Hacer consistente la justificación teórica y empírica con
el diagnóstico del problema, es necesario señalar que el enfoque territorial bajo el que opera el
Programa es un marco teórico general y amplio dentro del cual se inscribe el tipo de intervención
de este Programa, sin embargo, el PDZP no se encuentra en condiciones (como no se encuentra
en condiciones de hacerlo ningún otro Programa) de transformar en tipo de apoyo todos y cada
uno de los elementos deseables para alcanzar el desarrollo desde el punto de vista del enfoque
territorial. El PDZP aborda el problema al que se enfrenta considerando aquellas dimensiones del
enfoque territorial que se relacionan de forma más directa con la solución del Problema al que se
enfrenta. La recomendación del evaluador no se considera factible.
El equipo evaluador menciona que “el programa no cuenta con un padrón de beneficiarios apegado
a lo establecido en sus documentos normativos”. Al respecto, debe señalarse que a lo largo del
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proceso de interacción con el evaluador se insistió en que debido al diseño del Programa, los tipos
de intervención que lleva a cabo dificultan la recopilación de algunas variables establecidas en la
normatividad relacionada con la construcción de padrones (la cual se ajusta preferentemente a
programas con componentes de transferencia directa), particularmente en las obras comunitarias.
No obstante, se proporcionó información suficiente sobre la cantidad, características, ubicación y
ejercicio de los recursos de este tipo de acciones, además de un padrón de beneficiarios que se
conforma con los datos de la población atendida con acciones en vivienda. Asimismo, se detalló la
forma en cómo se elabora el padrón de beneficiarios al que se refiere el texto, tomando en cuenta
que, por la naturaleza de las obras que apoya el PDZP, esta información se construye a lo largo
del ejercicio fiscal, en la medida en que se van entregando los apoyos, y se prevé que su entrega
se realizará durante el primer trimestre del año subsecuente; por ello, es incorrecto afirmar que no
se cuenta con dicho padrón. En este contexto, la redacción del evaluador tampoco es acertada, ya
que da a entender que el Programa incumple con la normatividad, lo que no es necesariamente
cierto, además de que desconoce los esfuerzos que la Unidad responsable realiza en torno a este
importante tema y no considera la información que, a detalle, fue entregada para la realización de
la presente evaluación.
Por último, la recomendación asociada a la debilidad en comento: “Elaborar padrones de
beneficiarios con base en el tipo de beneficiario que recibió el apoyo […] para los apoyos
relacionados con “infraestructura social básica” y personas para los relacionados con
“mejoramiento de las viviendas”, no reconoce que este trabajo es implementado desde el ejercicio
fiscal 2010, tal y como se establece en la normatividad correspondiente.
En relación con la debilidad enunciada por el evaluador “El plan estratégico no contempla los
resultados que busca el Programa en el mediano y largo plazo, ni contiene metas ni indicadores
que permitan evaluar el alcance de sus mismas (sic)”, así como la recomendación que deriva de
ésta; es importante señalar al menos dos cosas: por principio, el documento al que se refiere en el
texto, es resultado de una planeación que se realizó –en su momento- con base en lo establecido
tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 así como en el Programa Sectorial de
Desarrollo Social 2007-2012, por lo que los resultados esperados sobre la planeación estratégica
tienen vigencia y pueden ser evaluados con relación a las metas con las que el PDZP se encuentra
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alineado en ambos documentos1; además, es improcedente afirmar que el documento en cuestión
no contiene una visión de mediano y largo plazo, dado que, en él se contempla una estrategia de
cobertura por atención de marginación descendente2 que perfectamente puede tener continuidad a
lo largo del tiempo, es decir; se establece claramente el principio rector de las intervenciones, las
cuales pueden ser ejecutadas o no por la siguiente administración, así, el documento presenta sin
duda una directriz factible de ejecución. En este ámbito, y en segundo lugar, es necesario
reconocer que el Programa no puede, en estricto sentido, establecer metas e indicadores para
ejercicios posteriores a la presente administración, por cuanto el horizonte de planeación depende
enteramente de los presupuestos asignados al Programa a través del Presupuesto de Egresos de
la Federación del ejercicio fiscal correspondiente el cual tiene un carácter anual. Resulta
improcedente exigir a cualquier programa el establecimiento de metas “a futuro”, cuando el marco
institucional y administrativo en general no proporciona la certeza presupuestal necesaria. La
recomendación del equipo evaluador no se considera factible.
Por las razones expuestas anteriormente, se considera que la valoración final del Anexo 19
“Valoración Final del Programa”, sobre la “necesidad de diseñar” una estrategia de cobertura es
también improcedente.
En la justificación del apartado IV.2 contenida en el Anexo 19 “Valoración Final del Programa”, el
evaluador señala: “El programa iguala su población potencial a su población objetivo”. Esta
afirmación no se considera acertada pues, justo en la Nota PP y PO 2011 se señala que “la
población objetivo del PDZP: la población objetivo es un subconjunto de la población potencial
que el programa podría atender considerando las limitaciones financieras e institucionales
existentes. Con la finalidad de apegarse a dicha definición, se propone que la población objetivo
se iguale al menos a la población que fue reportada como atendida en el ejercicio fiscal anterior.
Cabe señalar que los programas que dieron origen al PDZP operaron de forma independiente,
pero coordinada hasta 2008. En 2009 el PDZP inició operaciones con la lógica de los programas
fusionados, y durante ese año consolidó su propio esquema de operación, que utilizó desde 2010.
Por ello, la cifra de referencia adecuada es justo la de 2010 y que asciende a 30,600 localidades”.
1
El Plan Nacional de Desarrollo es el documento que establece los ejes de política pública a partir de los cuales se determinan los objetivos
nacionales, las metas y las estrategias que rigen la acción del gobierno, mientras que el Programa Sectorial de Desarrollo Social establece los
objetivos y las estrategias nacionales en materia de Desarrollo Social con apego al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
2
Tal y como se establece a lo largo del apartado 4.4 Estrategia de cobertura en el ámbito de la Planeación del Programa PDZP, se ejecutan
acciones que buscan reforzar las realizadas en los municipios de mayor marginación interviniendo tanto en otros territorios distintos a los
señalados en el Programa Sectorial como con apoyos que complementan la intervención. Así, el PDZP, de conformidad con la planeación
nacional, atiende de manera prioritaria los territorios señalados en el Programa Sectorial de Desarrollo Social y complementa la intervención en
otros territorios que presenten condiciones similares de marginación y rezago, en una lógica descendente, a grosso modo: primero se atenderán
los Municipios de Muy alta y Alta marginación, después los de Media marginación y por último los de Baja y Muy baja marginación.
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En este sentido, la valoración es errónea.
Con relación a los textos que conforman tanto el apartado Resumen ejecutivo como el de
Conclusiones, presentan ideas categóricas que no fueron expuestas en las preguntas relacionadas
con el/los temas en referencia; en algunos casos la pregunta correspondiente presenta la máxima
calificación posible de otorgar, mientras que en los apartados en comento se leen argumentos con
una tesitura muy distinta, la mayoría de las veces negativa, la cual puede sesgar la opinión del
lector que de manera ejecutiva no pueda consultar la totalidad del documento. La UMR advierte la
tendencia –a lo largo del documento entregado por el equipo evaluador- al análisis reduccionista y
segmentado de diferentes aspectos del programa, que no son puestos en relación, de manera
compleja, con otras variables y fenómenos que son determinantes en algunos resultados. Estos
aspectos adquieren relevancia magnífica en las implicaciones que la consulta por parte de lectores
no advertidos pueda generar en la opinión pública.
Es destacable el esfuerzo realizado por el CONEVAL, con base en la retroalimentación y experiencia
de las Unidades de Evaluación y Operación de los Programas para la mejora del instrumento y
proceso de evaluación. Agradeciendo este esfuerzo, consideramos también que aún se detectan
opciones de mejora, tanto en la aplicación del instrumento como en el diseño de los sistemas de
información utilizados en el proceso.
Finalmente, se agradece a los funcionarios de CONEVAL por los esfuerzos implicados en esta
evaluación, así como al evaluador externo por su dedicación y la retroalimentación aportada. Se
valorarán las debilidades observadas con la perspectiva de continuar trabajando en mejorar
continuamente los Programas Sociales, así como de mantener el compromiso de potenciar las
fortalezas detectadas.
Los avances reportados dan cuenta del esfuerzo de la Secretaría por consolidar una política social
institucional, orientada a resultados, con transparencia y rendición de cuentas. Contar con una política
social de Estado incentiva a realizar ejercicios similares en los tres niveles de gobierno.
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