ECyR2011 HABITAT

Evaluación de Consistencia y
Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Resumen Ejecutivo
El problema que atiende el Hábitat es la existencia de “zonas urbanas marginadas con alta
concentración de pobreza que presentan condiciones físicas y sociales desfavorables para el desarrollo
de sus habitantes”. Para identificar a la población con este problema, se utilizan dos enfoques: el
territorial, que considera las características físicas y de infraestructura, y el demográfico, que capta los
atributos socioeconómicos.
El “Diagnóstico del Programa Hábitat” (SEDESOL 2010f) identifica las causas del problema. Por una
parte, las altas tasas de migración a centros urbanos, que implica la desvinculación de la población de
sus normas y redes sociales, la expansión desordenada en la periferia de las ciudades y la urbanización
informal. Por la otra, la falta de coordinación e inversión gubernamental para proveer tanto satisfactores
básicos (agua potable, electricidad, drenaje y pavimentación), como complementarios (escuelas,
hospitales, transporte público y centros de trabajo, servicios y esparcimiento). Lo anterior genera
condiciones físicas y sociales desfavorables, que se traducen, por una parte, en falta de agua,
iluminación, movilidad, sanidad y salubridad; y, por la otra, en un tejido social mermado, que no
favorece el intercambio de apoyos entre la población, ni la comunicación de información que pudiera ser
aprovechada por las personas en su propio beneficio.
La SEDESOL cuenta con evidencias de programas similares en diversos países de América Latina y la
necesidad de una política integral para combatir la pobreza. El Hábitat es una intervención acotada al
mejoramiento de las condiciones físicas y sociales desfavorables de los Polígonos atendidos que no
incorpora políticas de formación de capital humano mediante educación y salud, de fomento del empleo
y de generación de ingresos, que son responsabilidad de otras dependencias. Como no se ha
elaborado un análisis de estrategias que compare al Hábitat con otras intervenciones que atacan la
pobreza urbana, tales como políticas de desarrollo económico, de redistribución fiscal del ingreso, de
desarrollo urbano, de seguridad pública y de fortalecimiento del Estado de derecho, no se muestra que
sea más eficaz que otras alternativas para revertir las condiciones físicas y sociales desfavorables de
los polígonos.
El Hábitat aporta directamente al logro de la meta del Programa Sectorial de Desarrollo Social
“incrementar de 84 a 90 por ciento (entre 2005 y 2012) la proporción de hogares ubicados en las zonas
urbano-marginadas identificadas con disponibilidad de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad),
respecto al total de hogares ubicados en las zonas urbano-marginadas”. El Hábitat contribuye a cumplir
las Metas del Milenio referidas a “reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas sin
acceso sostenible al agua potable y a servicios de saneamiento básicos” y “mejorar considerablemente,
para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios”.
La Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo (SEDESOL 2011s) se basa en la identificación
de las zonas de atención prioritaria (ZAP), que son las áreas urbanas con altos niveles de marginación
y pobreza. A partir de esta delimitación se define a la población potencial como los hogares en los
Polígonos Hábitat, que son las ZAP urbanas en ciudades de al menos 15 mil habitantes, más de 80%
de lotes ocupados, más de 50% de hogares en pobreza patrimonial, déficit de infraestructura y servicios
urbanos y sin tenencia irregular de la tierra; asimismo, define a la población objetivo como la meta anual
de hogares en los Polígonos a beneficiar. La unidad de medida de las poblaciones potencial y objetivo
no concuerda con el enfoque territorial del Programa; además, la definición de población potencial no
corresponde a toda la que presenta el problema y la de población objetivo no se refiere a la que se
busca atender en el mediano plazo. Se sugiere redefinirlas considerando al área urbana como unidad
de medida, por lo que la población potencial serían las ZAP urbanas, que son las que presentan el
problema, y la población objetivo serían los Polígonos Hábitat, que son las áreas urbanas elegibles para
la intervención del Programa.
Las ROP 2011 (DOF 2010) contienen el resumen narrativo de la MIR a lo largo del texto. El Fin,
“contribuir a la superación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las
zonas urbano-marginadas, al fortalecer y mejorar la organización y participación social, así como el
entorno urbano de dichos asentamientos”, y el Propósito, “condiciones físicas y sociales de las zonas
urbano-marginadas para el desarrollo de sus habitantes, mejoradas“, corresponden al objetivo general y
al objetivo específico, respectivamente.
Dado que los Componentes deben referirse a los productos o servicios entregados, pero en la MIR del
Hábitat se plantean como resultados de estos productos o servicios, sería conveniente reformularlos. El
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Componente “Organización, participación social y capacidades individuales y comunitarias de los
habitantes de los Polígonos Hábitat, fortalecidas” se podría cambiar a “Cursos, talleres y eventos
realizados en los CDS”; el Componente “Infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno urbano,
mejorados” se podría reformular como “Obras de infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno
urbano entregadas” y el Componente “Capacidades para la planeación y gestión del desarrollo social y
urbano de los gobiernos locales, fortalecidas” debería plantearse explícitamente en la MIR como una
Actividad: “Capacitación y asistencia técnica para la planeación y gestión del desarrollo social y urbano
de los gobiernos locales”.
Las fichas técnicas de todos los indicadores están completas. No se cuenta con indicadores para medir
la parte del Fin referente a calidad de vida, los cuales podrían construirse con variables que capten
ingresos u otro atributo de situación económica; inseguridad y delincuencia, nivel de salud, y valor de la
propiedad.
Dado que la vertiente Centros Históricos no se dirige a la población objetivo ni contribuye al logro de su
Propósito, no se justifica que sea parte de este Programa, por lo que se recomienda que la SEDESOL
solicite a la Cámara de Diputados que asigne su ejecución a otra dependencia con mayor pertinencia,
como la SECTUR o CONACULTA.
El Hábitat aprovecha recomendaciones de las evaluaciones externas. En atención a ellas, se priorizaron
las líneas de acción; se firman acuerdos con los gobiernos locales que comprometen su apoyo al
Programa y se impulsó la coordinación interinstitucional instalando Módulos de Promoción de
Programas Sociales en Polígonos Hábitat.
Se cuenta con planeación estratégica pero ésta carece de metas de mediano plazo. El Hábitat carece
de una estrategia de cobertura documentada; los cambios en la definición y cuantificación de la
población objetivo impiden determinar los avances en cobertura.
No se estima la posible demanda de apoyos para proyectos elegibles por parte de hogares de los
Polígonos Hábitat, si todavía no han manifestado explícitamente su interés o cuando el posible ejecutor
decide, de acuerdo a sus propios objetivos y prioridades, no integrar la propuesta ni realizar la solicitud
ante el Programa.
Se tienen procedimientos adecuados para seleccionar proyectos y beneficiarios, otorgar los apoyos y
ejecutar las obras y acciones. Además, se cuenta con mecanismos documentados para verificar estos
procedimientos. El SIIPSO contiene la información requerida para monitorear adecuadamente la
operación.
El procedimiento de recepción, registro y trámite no permite que los hogares de los Polígonos Hábitat
presenten directamente a la SEDESOL solicitudes de apoyo para proyectos elegibles, por lo que existe
el riesgo de excluir a la población objetivo que podría contar con proyectos que cumplen con los
criterios de elegibilidad pero que no tiene el apoyo del ejecutor, lo que limita el logro del Propósito del
Programa.
El Hábitat carece de mecanismos documentados de verificación del procedimiento de recepción,
registro y trámite de las solicitudes de apoyo, por lo que no se confirma de manera estandarizada que
los proyectos propuestos reflejan las necesidades e intereses de los avecindados del Polígono.
Con el fin de mejorar el proceso de apoyo a los solicitantes, en el período 2009-2011 se ha adecuado la
normatividad. Entre los principales cambios en las ROP están la formalización del proceso de selección
de los proyectos mediante la inclusión de un diagrama de flujo que indica responsabilidades de la
UPAPU, delegaciones de la SEDESOL e instancias ejecutoras, lo que estandariza el proceso; el
establecimiento de criterios de prioridad para la selección de proyectos y la simplificación de líneas de
acción; y la introducción del CUIS para homogeneizar la información básica en todos los programas
sociales, lo que simplifica su levantamiento y generación.
El presupuesto ejercido en 2011 fue de 3,546.5 millones de pesos, de los cuales 168.1 millones fueron
para gastos de operación, 3.4 millones para gastos de mantenimiento y 3,375.1 para el financiamiento
de los proyectos apoyados; este financiamiento se complementó con aportaciones de los gobiernos
locales por 3,072.4 millones de pesos.
El Programa cuenta con resultados de varias evaluaciones, incluyendo dos de impacto. El “Avalúo para
la Estimación de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las Inversiones en Infraestructura del Programa
Hábitat 2007” estimó que las inversiones en infraestructura generaron una plusvalía equivalente a 2.85
pesos por cada peso invertido. Por su parte, la “Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura
Básica 2007” encontró que en los Polígonos apoyados con obras de alcantarillado se redujo el
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porcentaje de viviendas sin conexión a drenaje tres puntos porcentuales más que en áreas similares sin
estos apoyos. En la Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura Básica 2007 no se hallaron
efectos estadísticamente significativos en el acceso al agua potable o a electricidad. Con el fin de
confirmar y actualizar los anteriores resultados, está en proceso la realización de otra evaluación de
impacto.
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Introducción
Se realiza esta evaluación en atención a los Términos de Referencia (TdR) establecidos por la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), con base en los lineamientos emitidos por el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), para la Evaluación de
Consistencia y Resultados 2011 del Programa Hábitat. Esta entrega contiene la evaluación final de
consistencia y resultados que, de acuerdo a dichos TdR, comprende los capítulos sobre el “Diseño”;
“Planeación y Orientación a Resultados”; “Cobertura y Focalización”; “Operación”; “Percepción de la
Población Atendida”, y “Medición de Resultados”, así como el Resumen Ejecutivo, las Conclusiones y
todos los anexos requeridos, entre los cuales se encuentran “Principales Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades, Amenazas y Recomendaciones”, “Comparación con los resultados de la Evaluación de
Consistencia y Resultados anterior” y “Resultado de las acciones para atender los aspectos
susceptibles de mejora”.
La evaluación de los programas públicos es el instrumento idóneo para determinar si un programa fue
diseñado correctamente y si está logrando los resultados planteados. El reconocimiento por parte de la
SEDESOL de la relevancia de la evaluación se ha traducido en su apoyo para facilitar que los trabajos
se realicen mediante un proceso ordenado y sistemático que permita determinar la pertinencia, eficacia
y resultados de la ejecución del Programa. Además, el carácter externo de la evaluación permite que
los análisis y conclusiones se expresen con objetividad e independencia de criterio.
Esta evaluación se desarrolla mediante un trabajo de gabinete y con apoyo en la información
proporcionada por la SEDESOL, que incluye la correspondiente matriz de marco lógico, sus fichas
técnicas y la información reportada en el Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda (PASH). El
análisis de la información se complementó con entrevistas a funcionarios de la Dirección General de
Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (DGEMPS), de la Unidad de Programas de Atención
a la Pobreza Urbana (UPAPU), instancia coordinadora nacional del Programa, y de otras áreas de la
SEDESOL. Los temas que se abordan en esta entrega son: justificación de la creación y diseño del
Programa; población potencial y objetivo; matriz de indicadores para resultados; posibles
complementariedades y coincidencias con otros programas federales; instrumentos de planeación;
orientación hacia resultados y procesos de evaluación; generación de información; procesos
establecidos en las ROP o normatividad aplicable; mejora y simplificación regulatoria; organización y
gestión; eficiencia y economía operativa; sistematización de la información; cumplimiento y avance en
los indicadores de gestión y productos; rendición de cuentas y transparencia; percepción de la
población atendida, y medición de resultados.
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IV.1 DISEÑO
IV.1.1 CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA
Con base en información solicitada a los responsables del programa, se debe adjuntar en el
Anexo 1 "Descripción General del Programa", una breve descripción de la información reportada
en un máximo de dos cuartillas. Dicha descripción debe considerar los siguientes aspectos:
1. Identificación del programa (nombre, siglas, dependencia y/o entidad coordinadora, año de
inicio de operación);
2. Problema o necesidad que pretende ;
3. Objetivos nacionales y sectoriales a los que se vincula;
4. Descripción de los objetivos del programa, así como de los bienes y/o servicios que ofrece;
5.
6.
7.
8.
9.
Identificación y cuantificación de la población potencial, objetivo y atendida;
Cobertura y mecanismos de focalización;
Presupuesto aprobado en el ejercicio fiscal sujeto a evaluación;
Principales metas de Fin, Propósito y Componentes, y
Valoración del diseño del programa respecto a la atención del problema o necesidad.
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IV.1.2 ANÁLISIS DE LA JUSTIFICACIÓN DE LA CREACIÓN Y DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
1
El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está identificado en un
documento que cuenta con la siguiente información:
a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una situación que
puede ser revertida.
b) Se define la población que tiene el problema o necesidad.
c) Se define el plazo para su revisión y su actualización.
Respuesta Si
Nivel
4
• El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y
• El problema cuenta con todas las características establecidas en la pregunta.
Justificación:
El “Diagnóstico del Programa Hábitat” (SEDESOL 2010f) cuenta con un árbol del problema que señala
las causas y efectos de la existencia de “zonas urbanas marginadas con alta concentración de pobreza
que presentan condiciones físicas y sociales desfavorables para el desarrollo de sus habitantes”, que es
el problema identificado. Se entiende que las condiciones físicas y sociales desfavorables son el hecho
negativo que puede ser revertido a través de intervenciones de política pública.
Para identificar a la población (hogares y personas) que padece el problema, el diagnóstico utiliza dos
enfoques: el geo-espacial, que considera las características físicas y de infraestructura del territorio, y el
demográfico, que señala las características socioeconómicas de la población que habita dicho territorio.
Aun cuando abarca a todos los habitantes de un territorio específico, en la formulación del problema no
se distingue por género; cabe aclarar que los efectos del problema sí están diferenciados. El
Diagnóstico cuenta con una caracterización de los efectos con perspectiva de género donde se explica
cómo afecta el problema a la situación socioeconómica de las mujeres, respecto de los hombres, en
términos de violencia familiar y distribución del tiempo en labores domésticas, remuneradas, recreativas
y de desarrollo de capacidades.
El Programa cuenta con una actualización realizada en el año 2011, “Notas sobre Población Potencial y
Población Objetivo” (SEDESOL 2011s), en la que se revisa la problemática social que atiende, así
como las definiciones de estas poblaciones. En este documento se señala que el diagnóstico debe
revisarse al menos cada 2 años, aunque esta obligación todavía no se ha establecido normativamente.
Por su parte, se plantea que la actualización de la cuantificación de las poblaciones se realice cada
cinco años con información censal que permita renovar los Polígonos Hábitat.
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Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que describa de manera específica:
a) Causas, efectos y características del problema.
b) Cuantificación, características y ubicación territorial de la población que presenta el
problema.
c) El plazo para su revisión y su actualización.
Respuesta Si
Nivel
4
• El programa cuenta con un diagnóstico del problema, y
• El diagnóstico cuenta con todas las características establecidas en la pregunta.
Justificación:
El Diagnóstico (SEDESOL 2010f) identifica las causas del problema. Por una parte, las altas tasas de
migración a centros urbanos, que implica la desvinculación de la población de sus normas y redes
sociales, la expansión desordenada en la periferia de las ciudades y la urbanización informal. Por la
otra, la falta de coordinación e inversión gubernamental para proveer tanto satisfactores básicos (agua
potable, electricidad, drenaje y pavimentación), como complementarios (escuelas, hospitales, transporte
público y centros de trabajo, servicios y esparcimiento).
Lo anterior genera condiciones físicas y sociales desfavorables, que se traducen, por una parte, en falta
de agua, iluminación, movilidad, sanidad y salubridad; y, por la otra, en un tejido social mermado, que
no favorece el intercambio de apoyos entre la población, ni la comunicación de información que pudiera
ser aprovechada por las personas en su propio beneficio.
Los efectos que esto produce son segregación urbana y bajo valor inmobiliario de las viviendas;
insuficiente desarrollo de capacidades, escasas opciones de movilidad social y bajo nivel de ingreso e
inseguridad pública y violencia familiar. Todo ello se traduce en una disminución de la calidad de vida
en las zonas urbano-marginadas.
Tanto el Diagnóstico de 2010 como su actualización de 2011 presentan la cuantificación y
características de la población que registra el problema. Además, tal y como se señaló en la respuesta
anterior, en estos documentos se establecen los plazos para actualizar el diagnóstico y cuantificar dicha
población. Por su parte, las Reglas de Operación 2011 (ROP) (DOF 2010) cuentan con la ubicación de
los Polígonos Hábitat, definidas a partir de criterios geo-espaciales y socioeconómicos, con base en las
Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).
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¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el
programa lleva a cabo?
Respuesta Si
Nivel
3
• El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que
sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y
• La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico del
problema, y
• Existe(n) evidencia(s) (nacional o internacional) de los efectos positivos atribuibles a
los beneficios o los apoyos otorgados a la población objetivo.
Justificación:
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) analizó la evolución y las lecciones aprendidas de las
políticas públicas de vivienda y urbanización de América Latina (Brakarz 2002). Este análisis justifica el
tipo de intervenciones que lleva a cabo el Hábitat, mostrando que, en una primera fase, durante los
años sesenta y setenta, las respuestas partieron de un creciente consenso en torno al papel de la
vivienda en la mitigación de la pobreza. El estudio explica que las intervenciones públicas fueron
modificándose a partir de los años ochenta y noventa, con base en el reconocimiento de que las
carencias no eran solamente la falta de vivienda, sino también el rezago de infraestructura urbana y la
imposibilidad de resolver todos los problemas únicamente con recursos públicos.
El nuevo enfoque para la política de vivienda y urbanización en la región adoptado por el Banco Mundial
“Política de Vivienda” (BM 1993), el BID y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos (ONU 1996) señala que se debe, por una parte, generar políticas que faciliten
el correcto funcionamiento de los mercados de vivienda, suelo urbanizado y financiamiento y, por la
otra, promover políticas que financien soluciones integrales de vivienda para los segmentos más
pobres.
A partir del reconocimiento de que el problema de los asentamientos en zonas marginadas es inevitable
y de gran magnitud, se genera un consenso de que la solución social y económicamente más deseable
es la intervención pública en las mismas zonas. Ello conlleva a la creación de diferentes políticas, desde
programas para regularizar las propiedades, hasta estrategias integrales de mejoramiento de barrios
para atenuar los efectos de la marginación y promover la incorporación de estos asentamientos a la
ciudad.
El Programa cuenta con evidencias sobre el problema de la pobreza y la necesidad de una intervención
integral. En su “Documento estratégico” (SEDESOL 2011i) presenta experiencias internacionales de
programas similares, así como resultados de sus evaluaciones externas que justifican su factibilidad y
pertinencia. Hábitat es una intervención integral de mejoramiento de las condiciones físicas y sociales
desfavorables de los polígonos que atiende, pero no es una intervención integral de combate a la
pobreza al no incorporar políticas de educación y salud que forman capital humano, de fomento del
empleo y de generación de ingresos, que son responsabilidad de otras dependencias. Sin embargo,
aún no ha elaborado un análisis de estrategias que compare la eficacia de otras intervenciones públicas
que reducen la pobreza urbana, tales como las políticas de desarrollo económico, de redistribución
fiscal del ingreso, de desarrollo urbano, de seguridad pública y de fortalecimiento del Estado de
derecho. Por ello, no se cuenta con argumentos teóricos o evidencias empíricas que muestren que el
Hábitat es una política pública más eficaz que otras alternativas para revertir las condiciones físicas y
sociales desfavorables para el desarrollo de sus habitantes.
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IV.1.3 ANÁLISIS DE LA CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS NACIONALES Y
El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa sectorial, especial o
institucional considerando que:
a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa sectorial,
especial o institucional, por ejemplo: población objetivo.
b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de
los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.
Respuesta Si
4
Nivel
4
• El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación del Propósito
con los objetivo(s) del programa sectorial, especial o institucional, y
• Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la pregunta,
y
• El logro del Propósito es suficiente para el cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s)
de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.
Justificación:
El propósito del Programa señalado en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) (SEDESOL
2011p) y en las ROP 2011, “mejorar las condiciones físicas y sociales de las zonas urbano-marginadas
para el desarrollo de sus habitantes”, se relaciona con el Objetivo 4 del Programa Sectorial de
Desarrollo Social 2007-2012 (PSDS) (SEDESOL 2007a), “mejorar la calidad de vida en las ciudades,
con énfasis en los grupos sociales en condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura
social y vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas”.
El logro del propósito del Programa Hábitat aporta directamente al cumplimiento de la meta 2 de dicho
Objetivo, “incrementar de 84 a 90 por ciento la proporción de hogares ubicados en las zonas urbanomarginadas identificadas con disponibilidad de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad), respecto
al total de hogares ubicados en las zonas urbano-marginadas” entre 2005 y 2012, que en la MIR 2011
del Hábitat corresponde al indicador de Fin 1.1, “índice de disponibilidad de servicios básicos (agua,
drenaje y electricidad) en los Polígonos Hábitat identificados”, cuya línea base y meta sexenal son las
mismas que las del Objetivo 4 del PSDS.
Las ROP también vinculan el propósito del Programa Hábitat con la Estrategia “Vivir Mejor” (PR 2007a)
que entre sus objetivos busca “cuidar y mejorar el entorno propiciando la cohesión del tejido social, así
como un desarrollo ordenado y regionalmente equilibrado del territorio”, a través de la provisión de
infraestructura social básica, el fortalecimiento del tejido social y el desarrollo de capacidades básicas
de las personas que les permitan elevar su productividad
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¿Con cuáles objetivos, ejes y temas del Plan Nacional de Desarrollo vigente está vinculado el
objetivo sectorial relacionado con el programa?
Justificación:
El Objetivo 4 del PSDS (SEDESOL 2007a), “mejorar la calidad de vida de las ciudades, con énfasis en
los grupos sociales en condiciones de pobreza, a través de la provisión de infraestructura social y
vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas”, relacionado con el
Programa Hábitat, esta vinculado con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) (PR 2007b), en
su Objetivo 1, “Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza, con
políticas públicas que superen el enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir
capacidades y generar oportunidades de trabajo”, del tema “Pobreza. Superación de la pobreza” del Eje
Rector 3, “Igualdad de oportunidades”, específicamente es las Estrategias 1.1 “Fortalecer los programas
existentes de superación de la pobreza, ampliándolos para incluir otras vertientes de apoyo social y
asegurar que lleguen a la población que realmente los necesita” y 1.2 “Impulsar prioritariamente el
desarrollo de los municipios de mayor marginación, a través de una efectiva focalización de recursos y
coordinación de esfuerzos entre el Gobierno Federal y los demás órdenes de gobierno”.
Asimismo, dicho Objetivo sectorial también se vincula con el Objetivo 1, “Incrementar la cobertura de
servicios de agua potable y saneamiento en el país”, correspondiente al Tema “Aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales. Agua” del Eje Rector 4, “Sustentabilidad ambiental”, en su
Estrategia 1.1 “Promover el desarrollo de la infraestructura requerida para atender las necesidades
existentes de servicios de agua potable y saneamiento en el país”.
Todo lo anterior incide en diversos aspectos vinculados con el combate a la pobreza urbana y el
mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas, al
fortalecer y mejorar la organización y participación social, así como el entorno urbano de dichos
asentamientos.
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¿Cómo está vinculado el Propósito del programa con las Metas del Milenio?
a) Directa: El logro del Propósito es suficiente para el cumplimiento de alguna(s) de
la(s) Meta(s) del Milenio.
Justificación:
El Programa Hábitat contribuye a las Metas del Milenio (ONU 2011) al vincularse, directamente, con el
Objetivo 7, “Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, a través del logro de la Metas que se
refieren a “Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al
agua potable y a servicios de saneamiento básicos” y “Haber mejorado considerablemente, para el año
2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios”.
Dicho vínculo se construye con los objetivos del Programa, que son el combate a la pobreza, mejorar la
calidad de vida y el desarrollo social y humano.
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IV.1.4 ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN POTENCIAL Y OBJETIVO
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Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos oficiales y/o en el
diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente información y características:
a) Unidad de medida.
b) Están cuantificadas.
c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información.
d) Se define un plazo para su revisión y actualización.
Respuesta Si
Nivel
4
• El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y
• Las definiciones cuentan con todas las características establecidas.
Justificación:
La Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo (SEDESOL 2011s) identifica las zonas de
atención prioritaria (ZAP), que son áreas urbanas con altos niveles de marginación y pobreza. A partir
de esta delimitación se define a la población potencial como los hogares en los Polígonos Hábitat, que
son las ZAP urbanas en ciudades de al menos 15 mil habitantes, más de 80% de lotes ocupados, más
de 50% de hogares en pobreza patrimonial, déficit de infraestructura y servicios urbanos y sin tenencia
irregular de la tierra. Esta definición no concuerda con la del CONEVAL porque no es “la población total
que presenta la necesidad y/o problema que justifica la existencia del Programa”, ya que excluye a
todas las ZAP urbanas que no cumplen los criterios para ser Polígonos Hábitat. La población objetivo se
define como la meta anual de hogares en los Polígonos a beneficiar. Esta definición no corresponde a
la de los “Lineamientos generales para la elaboración de diagnósticos de cuyos resultados se obtienen
propuestas de atención de programas de desarrollo social de la SEDESOL” (DOF 2009b), porque no se
refiere a la población que se planea atender en el corto y mediano plazos. Las deficiencias en ambas
definiciones no se presentaban en el “Diagnóstico del Programa Hábitat” (SEDESOL 2010f) que definía
a la población potencial como los hogares de las ZAP urbanas y como población objetivo a los hogares
asentados en los Polígonos Hábitat.
En dichas definiciones la unidad de medida son hogares, lo que no concuerda con el enfoque territorial
del Programa, que atiende a Polígonos Hábitat sin excluir a ningún hogar ubicado en ellos. La unidad
de medida más congruente sería la de área urbana, por lo que la población potencial serían las ZAP
urbanas que son las que presentan el problema o necesidad y la población objetivo serían los
Polígonos Hábitat que son las áreas urbanas elegibles para la intervención. Es conveniente mantener
estimaciones en términos de hogares y personas.
La metodología de cuantificación determina las ZAP urbanas, los Polígonos Hábitat y, por último, los
hogares y personas asentados en ellos, utilizando el Conteo de Población y Vivienda 2005 (Anexo 2).
La “Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo” establece que la medición de estas
poblaciones debe actualizarse cada cinco años, con información censal que permita volver a identificar
los Polígonos Hábitat.
Ninguna de las definiciones de población objetivo consideradas por el Programa o que se han
propuesto puede incluir a los centros históricos inscritos en la lista del Patrimonio Mundial de la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
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Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa (padrón de
beneficiarios) que:
a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento normativo.
b) Incluya el tipo de apoyo otorgado.
c) Esté sistematizada e incluya una clave única de identificación por beneficiario que no
cambie en el tiempo.
d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización.
Respuesta Si
Nivel
• La información de los beneficiarios cuentan con todas las características establecidas.
4
Justificación:
La Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios (DGGPB) de la SEDESOL cuenta
con procedimientos para la identificación y registro con clave única de los beneficiarios, que pueden ser
personas físicas o los ejecutores de los recursos como entidades federativas, municipios,
organizaciones de la sociedad civil o las delegaciones estatales de todos los programas de la
SEDESOL, que documentan y sistematizan el tipo, número y características de los beneficiarios, así
como los apoyos otorgados.
En el caso de Hábitat, el Anexo G de sus Lineamientos (SEDESOL 2011m) especifica normas
adicionales para la conformación de su padrón. La identificación, registro y sistematización de las
características de los beneficiarios y los apoyos recibidos, se realiza mediante un procedimiento
estandarizado. Por una parte, se aplica el Cuestionario Único de Información Socioeconómica (CUIS)
para los apoyos a hogares donde se necesita validar su situación de pobreza patrimonial; por la otra, se
captura la Cédula de Proyectos Hábitat (CPH) cuando la intención es beneficiar a la población en un
radio de influencia o de todo el Polígono, por lo que no se requiere validar la condición de pobreza por
hogar.
El Padrón Único de Beneficiarios del Programa Hábitat, componente del Padrón de la SEDESOL, se
actualiza cada vez que se aprueba un nuevo proyecto, al incorporar la información de su respectivo
CUIS o CPH.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
9
Si el programa recolecta información socioeconómica de sus beneficiarios, explique el
procedimiento para llevarlo a cabo, las variables que mide y la temporalidad de las mediciones.
Justificación:
Hábitat recolecta diferente tipo de información de sus beneficiarios, acorde a los apoyos que reciben. La
CPH se utiliza para obras de infraestructura urbana, estímulo a prestadores de servicio social y
promotores comunitarios, comités de contraloría social, cursos y talleres, y tutorías y campañas. Esta
Cédula se aplica a la población del polígono y a aquellos beneficiarios que utilicen los servicios e
instalaciones de los inmuebles apoyados por el programa, captando datos sobre identificación
geográfica, domicilio, nombre, apellidos paterno y materno, estado civil, Cédula Única de Registro de
Población (CURP), sexo, edad, acta de nacimiento, fecha y lugar de nacimiento, parentesco,
discapacidad, lenguas habladas, grado y nivel escolar, padecimiento de enfermedad crónica y
ocupación. Por su parte, el CUIS se aplica a hogares que reciben los siguientes tipos de apoyo:
reubicación de familias, reposición de enseres y muebles domésticos, apoyo para la adquisición de
lotes con servicios, equipamiento para personas con discapacidad, talleres para el desarrollo y la
nutrición, o entrega de aparatos funcionales. El CUIS, además de las variables que mide la CPH, capta
el tipo de vivienda, integrantes del hogar, condición de residencia, derechohabiencia de seguridad
social, embarazo y lactancia, educación, condición laboral, migración, proyectos futuros, recepción de
remesas y apoyos, seguridad alimentaria y condiciones de la vivienda.
El procedimiento de recolección es el siguiente:
1. El ejecutor (delegaciones, entidades sectorizadas de la SEDESOL, otras dependencias o entidades
federales, municipios y gobiernos de las entidades federativas) estima, para cada proyecto, el número
de personas y hogares a beneficiar.
2. El ejecutor levanta y captura, en el Sistema Integral de Información de los Programas Sociales
(SIIPSO), la CUIS o CPH según el tipo de proyecto.
3. La Delegación de la SEDESOL verifica metas y detecta inconsistencias que, en su caso, regresa al
ejecutor para su corrección.
4. La Delegación conforma el Padrón de Beneficiarios y lo envía a la Unidad de Programas de Atención
a la Pobreza Urbana (UPAPU).
5. La UPAPU integra el Padrón a nivel nacional y lo envía a la DGGPB.
6. La DGGPB valida duplicados y confronta las CURP con el Registro Nacional de Población
(RENAPO).
7. El ejecutor recibe el padrón con datos del nivel de pobreza de los hogares y elabora la lista final de
beneficiarios, la cual envía a la Delegación.
8. La Delegación conforma el Padrón Final de Beneficiarios y lo envía de nueva cuenta a la UPAPU
9. La UPAPU integra dicho Padrón a nivel nacional y lo envía a la DGGPB.
10. La DGGPB elabora el Padrón de Beneficiarios de los Programas de Desarrollo Social (PBPDS).
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Programa Habitat
IV.1.5 ANÁLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS
10 ¿En el documento normativo del programa es posible identificar el resumen narrativo de la Matriz
de Indicadores para Resultados (Fin, Propósito, Componentes y Actividades)?
Respuesta Si
Nivel
4
• Algunas de las Actividades, todos los Componentes, el Propósito y el Fin de la MIR se
identifican en las ROP o documento normativo del programa.
Justificación:
Las ROP 2011 (DOF 2010) contienen el resumen narrativo de la MIR a lo largo del texto. El Fin,
“contribuir a la superación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las
zonas urbano-marginadas, al fortalecer y mejorar la organización y participación social, así como el
entorno urbano de dichos asentamientos”, y el Propósito, “condiciones físicas y sociales de las zonas
urbano-marginadas para el desarrollo de sus habitantes, mejoradas“, corresponden a los apartados 2.1)
Objetivo general y 2.2) Objetivo específico, respectivamente. Por su parte, los Componentes y
Actividades de la MIR se reflejan en los apartados 3.1) Cobertura, 3.5) Tipos y montos de apoyo, y
3.5.1) Líneas de acción apoyadas y criterios de prioridad.
Dado que los Componentes deben referirse a los productos terminados o servicios proporcionados,
pero en la MIR del Hábitat se plantean como resultados de estos productos o servicios, sería
conveniente reformularlos. El Componente 1, “organización, participación social y capacidades
individuales y comunitarias de los habitantes de los Polígonos Hábitat, fortalecidas”, se podría cambiar
a “cursos, talleres y eventos realizados en los CDS”; el Componente 2, “infraestructura, equipamiento y
cuidado del entorno urbano, mejorados”, se podría reformular como “obras de infraestructura,
equipamiento y cuidado del entorno urbano entregadas”, y el Componente 4, “centros Históricos
inscritos en la lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO, conservados”, se podría replantear como
“obras y acciones para la conservación de Centros Históricos inscritos en la lista del Patrimonio Mundial
de la UNESCO realizadas”.
Por su parte, el Componente 3, “capacidades para la planeación y gestión del desarrollo social y urbano
de los gobiernos locales, fortalecidas”, no corresponde a este nivel debido a que no es un producto o
servicio que se proporciona a la población objetivo sino a los municipios que representan a los
polígonos. El fortalecimiento de la las capacidades de gestión y planeación municipal es fundamental
para una ejecución pertinente, eficiente y eficaz del Programa, por lo que los apoyos para este
fortalecimiento deben plantearse explícitamente en la MIR como una Actividad: “capacitación y
asistencia técnica para la planeación y gestión del desarrollo social y urbano de los gobiernos locales”.
Cabe señalar que las Actividades, “promoción del Desarrollo Social y Comunitario”, “promoción del
Mejoramiento del Entorno Urbano, y “promoción del Desarrollo Urbano”, están escritas de forma
demasiado sintética, por lo que no manifiestan las actividades que se ejecutan para la entrega de los
bienes y servicios ofrecidos, tales como validación de proyectos; transferencia de recursos a los
ejecutores; impartición de talleres de capacitación para la planeación, etc.
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Programa Habitat
11 Las Fichas Técnicas de los indicadores del programa cuentan con la siguiente información:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Nombre.
Definición.
Método de cálculo.
Unidad de Medida.
Frecuencia de Medición.
Línea base.
Metas.
Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular ó nominal).
Respuesta Si
Nivel
4
• Del 85% al 100% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las
características establecidas.
Justificación:
Todos los indicadores de Fin, Propósito, Componentes y Actividades cuentan con nombre, definición,
método de cálculo, unidad de medida, frecuencia de medición, línea base, metas sexenales y
comportamiento del indicador. Por la periodicidad de su medición, cinco indicadores no establecen meta
para 2011.
El indicador “Índice de disponibilidad de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad) en los
Polígonos Hábitat identificados" es relevante a nivel de Fin ya que considera elementos que conforman
la pobreza multidimensional, pero no es adecuado para medir la calidad de vida; además, su
agregación no permite distinguir de qué manera se alcanzan los resultados. Los demás indicadores de
Fin no son relevantes a este nivel. El "Índice de capital social en polígonos intervenidos" es relevante a
nivel de Propósito y la “Disponibilidad de infraestructura urbana complementaria (alumbrado,
guarniciones, y banquetas y calles pavimentadas) en los polígonos intervenidos" a nivel de
Componente.
Sólo los indicadores “Grado de satisfacción con condiciones físicas del entorno urbano en polígonos
intervenidos” y “Grado de satisfacción con condiciones sociales en polígonos intervenidos” es relevante
para medir el Propósito. Los demás indicadores de este nivel, tales como “Polígonos Hábitat atendidos”,
“Manzanas atendidas con obras” y “Hogares beneficiados”, serían relevantes a nivel de componente, ya
que captan los apoyos que otorga el Programa.
Asimismo, los indicadores de Actividades, “Porcentaje de Polígonos Hábitat apoyados con proyectos
para la Organización y participación social y desarrollo de capacidades individuales y comunitarias”,
“Porcentaje de Polígonos Hábitat apoyados con proyectos de infraestructura, equipamiento y cuidado
del entorno urbano” y “Porcentaje de Municipios apoyados con proyectos para la planeación y gestión
del desarrollo social y urbano”, no son relevantes a este nivel pero pueden ser incorporados a nivel
Componente en la medida que cuantifican el avance de cobertura de los apoyos del Hábitat. A nivel
Actividad faltan indicadores de gestión que, en correspondencia con la pregunta 10, se refieran a
proyectos validados del total de proyectos programados; recursos ejercidos en tiempo del total de
recursos autorizados; talleres de capacitación para la planeación impartidos del total programado, etc.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
12 Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las siguientes características:
a) Cuentan con unidad de medida.
b) Están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas.
c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y financieros
con los que cuenta el programa.
Respuesta Si
Nivel
3
• Del 70% al 84% de las metas de los indicadores del programa tienen las
características establecidas.
Justificación:
Todos los indicadores de la MIR cuentan con unidad de medida. La gran mayoría están expresados en
números absolutos (18 indicadores) y el resto en términos porcentuales (ocho indicadores).
Del total de 26 indicadores, cinco no cuentan con metas que permitan evaluar el desempeño de manera
anual, que impide dar un seguimiento permanente.
De los 21 indicadores que tienen meta, solo cuatro no se consideran orientados al desempeño en la
medida que se observó que en dos años consecutivos 2011 y 2010, las metas se han rebasado más
allá de un error de pronóstico del 5%, lo que puede implicar que se establecen de tal forma que con
antelación se sabe que pueden ser alcanzadas y rebasadas.
En los 17 indicadores restantes se pueden observar ajustes a la baja o alza que pueden ser
relacionados con la nueva información que se genera, que derivan en la incorporación de nueva
información de posibles riesgos para mejorar los pronósticos.
Tomando en cuenta que para los 21 indicadores con meta anual, en 2010 únicamente 13 fueron
alcanzadas (SEDESOL 2010n), que en 2011 solamente siete fueron alcanzadas (PASH 2011c), y que
el Programa cuenta con recursos humanos y financieros similares a los de 2010, se considera que la
factibilidad de los indicadores que alcanzaron su meta es alta y la del resto es media.
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Programa Habitat
IV.1.6 ANÁLISIS DE POSIBLES COMPLEMENTARIEDADES Y COINCIDENCIAS CON OTROS
13 ¿Con cuáles programas federales y en qué aspectos el programa evaluado podría tener
complementariedad y/o coincidencias?
Justificación:
El Hábitat puede complementarse con los programas siguientes:
Programa Agua Limpia (CONAGUA-SEMARNAT). Una vez que el Hábitat ha introducido redes de agua
potable y alcantarillado, el Programa "Agua Limpia" puede otorgar apoyos para la desinfección del agua
para consumo humano.
Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar
Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH), en la medida que una vez que se regulariza la
situación patrimonial de los asentamientos urbanos, el Hábitat puede atender al mismo territorio con
apoyos para desarrollar infraestructura.
Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda "Esta es tu Casa", en la
medida que los apoyos para desarrollo urbano y comunitario se pueden introducir al mismo tiempo que
se otorga el financiamiento para la adquisición, construcción o mejora de vivienda, de tal forma que el
desarrollo de los barrios sea integral
Programa de Coinversión Social” (PCS), si sus beneficiarios utilizan los Centros de Desarrollo
Comunitario (CDC) para el otorgamiento de los apoyos dirigidos a generación de capital social y mejora
de condiciones de desarrollo comunitario y equidad.
Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), si éste apoya el financiamiento de
proyectos en la mismas zonas donde posteriormente se realizaran proyectos de infraestructura de
Hábitat.
Por otra parte, se encuentra que el Hábitat podría coincidir con:
Los programas Rescate de Espacios Públicos (PREP), 3x1 para migrantes, Desarrollo de Zonas
Prioritarias (PDZP) y Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para Zonas Urbanas (APAZU), ya que
algunos de los tipos de apoyos en infraestructura de estos programas son similares a los de Hábitat. Si
bien las ROP 2011 plantean que debe haber coordinación interinstitucional para evitar que se presenten
duplicidades, afectaciones o contraposiciones con otros programas federales, no existe una prohibición
explícita en la normatividad de la SEDESOL ni un mecanismo en las ROP que regule cómo se debe
actuar para aprovechar complementariedades y sinergias en áreas territoriales donde existan
atribuciones concurrentes.
Los Programas de Promoción y Desarrollo de Programas y Proyectos Turísticos de/en las Entidades
Federativas, ya que los proyectos de mejoramiento de imagen urbana (conservación o revitalización de
los centros históricos y patrimoniales, y provisión o rehabilitación del mobiliario urbano) a ciudades y
sitios Patrimonio de la Humanidad es coincidente con la vertiente Centros Históricos del Hábitat, que
otorga apoyos similares.
El Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), en la
medida que otorga apoyos para la construcción de Centros de Atención de víctimas contra la violencia
en el mismo territorio donde opera el Hábitat.
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Programa Habitat
IV.2 PLANEACIÓN Y ORIENTACIÓN A RESULTADOS
IV.2.1 INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN
14 La Unidad Responsable del programa cuenta con un plan estratégico con las siguientes
características:
a) Es resultado de ejercicios de planeación institucionalizados, es decir, sigue un
procedimiento establecido en un documento.
b) Contempla el mediano y/o largo plazo.
c) Establece los resultados que quieren alcanzar, es decir, el Fin y el Propósito del programa.
d) Cuenta con indicadores para medir los avances en el logro de sus resultados.
Respuesta Si
Nivel
• El plan estratégico tiene tres de las características establecidas.
3
Justificación:
El “Documento Estratégico del Programa Hábitat” (SEDESOL 2011i) explica, de forma general, los
ejercicios de actualización anual de sus ROP, Lineamientos y metas. Las comunicaciones escritas entre
diversas áreas administrativas de la SEDESOL, muestran que dicho documento es fruto de ejercicios
institucionalizados que siguen un guion y un procedimiento establecido.
Por otro lado, en el Documento Estratégico no se establece una planeación de mediano y largo plazo
que fije las metas para cada uno de sus indicadores y los compromisos para resolver el problema de un
determinado porcentaje de su población objetivo para el mediano plazo (al menos tres años) ni en años
intermedios. Simplemente estipula que la cuantificación de la población objetivo debe actualizarse cada
5 años con información censal; se señala que la siguiente revisión sea en el año 2012. El Documento
tampoco contiene información sobre las metas y compromisos que se programaron hace cinco años, a
partir de los datos del Conteo de Población y Vivienda de 2005, a efecto de compararlos con los
resultados alcanzados. Cabe aclarar que mientras no se cuente con información completa ni
homogénea a nivel nacional sobre indicadores basados en déficits, no es posible establecer metas a
mediano o largo plazo.
El citado documento contiene explícitamente el Fin y Propósito del Programa, tal como están
redactados en su MIR. Asimismo, cuenta con cada uno de sus respectivos indicadores.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
15 El programa cuenta con planes de trabajo anuales para alcanzar sus objetivos que:
a) Son resultado de ejercicios de planeación institucionalizados, es decir, siguen un
procedimiento establecido en un documento.
b) Son conocidos por los responsables de los principales procesos del programa.
c) Tienen establecidas sus metas.
d) Se revisan y actualizan.
Respuesta Si
Nivel
• Los planes de trabajo anuales tienen todas de las características establecidas.
4
Justificación:
Todos los programas sociales de la SEDESOL, incluido el Hábitat, están contemplados en el “Plan
Operativo de los Programas de Desarrollo Social, Ramo 20” (SEDESOL 2011u), elaborado anualmente,
en cumplimiento al Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los
Artículos 9, 12 y 16 de la Ley de Planeación y a los artículos 12 al 17 del Capítulo II de la Ley General
de Desarrollo Social.
Dicho “Plan Operativo” es resultado de ejercicios de planeación institucionalizados que siguen un
procedimiento establecido en el mismo documento, el cual describe de forma esquemática la ruta crítica
para su elaboración, incluyendo fechas y actividades.
Este Plan contiene las principales metas anuales y acciones del Programa Hábitat. Con el fin de que los
operadores estén enterados de las tareas que les corresponden, se elabora una matriz de planeación y
operación donde se asignan las diferentes responsabilidades.
Para la elaboración anual del “Plan Operativo”, se revisa y actualiza el contenido de los programas de
los años previos.
S48
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.2.2 DE LA ORIENTACIÓN HACIA RESULTADOS Y ESQUEMAS O PROCESOS DE
16 El programa utiliza informes de evaluaciones externas
a) De manera regular, es decir, uno de los elementos para la toma de decisiones sobre
cambios al programa son los resultados de evaluaciones externas.
b) De manera institucionalizada, es decir, sigue un procedimiento establecido en un
documento.
c) Para definir acciones y actividades que contribuyan a mejorar su gestión y/o sus
resultados.
d) De manera consensada, participan operadores, gerentes y personal de la unidad de
planeación y/o evaluación.
Respuesta Si
Nivel
4
• El programa utiliza informes de evaluación externa y tiene todas las características
establecidas.
Justificación:
El Programa utiliza de manera anual los informes de evaluaciones externas para su toma de decisiones.
Esto se ve reflejado en diversos documentos, tales como “Aspectos Susceptibles de Mejora” (ASM)
(SEDESOL 2011a), los de “Posición Institucional” (SEDESOL 2010n) y de “Avances” (SEDESOL
2010p), así como en los cambios reflejados en el diseño, normatividad y operación del Programa.
Actualmente se cuenta con un mecanismo institucionalizado para el seguimiento de los ASM de las
evaluaciones externas, donde se definen acciones y actividades para mejorar el Programa. Dicho
mecanismo debe ser atendido por todos los programas presupuestarios de la Administración Pública
Federal, incluido el Hábitat. Cabe aclarar que no se cuenta con un documento que exponga los
procedimientos y actividades que deben llevarse a cabo al interior de la SEDESOL para atender las
observaciones de las evaluaciones externas del Hábitat.
De la revisión documental se observa que el Programa ha realizado cambios a partir de los resultados
de las evaluaciones externas y los ASM, entre ellos la priorización de recursos en las ROP que
favorecen la inversión en proyectos de infraestructura básica; el establecimiento de acuerdos con los
ejecutores que comprometan recursos de éstos, así como su apoyo al cumplimiento de las metas del
Programa, y la actualización de los Lineamientos (SEDESOL 2011l) para dar una secuencia lógica que
optimice los proyectos de inversión e incremente el impacto del Programa. Por otra parte, el
“Documento Estratégico del Hábitat” (SEDESOL 2011i) también señala que la actualización anual de
las ROP, los lineamientos y la MIR se realiza con base en los ASM derivados de evaluaciones externas.
El Documento Estratégico también indica que para la actualización de los documentos normativos y la
MIR se cuenta con la retroalimentación de los funcionarios involucrados en el Hábitat, la cual se recaba
durante las reuniones nacionales del Programa.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
17 Del total de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) clasificados como específicos y/o
institucionales de los últimos tres años, ¿qué porcentaje han sido solventados acorde con lo
establecido en los documentos de trabajo y/o institucionales?
Respuesta Si
Nivel
3
• Del 70 al 84% del total de los ASM se han solventado y/o las acciones de mejora
están siendo implementadas de acuerdo con lo establecido en los documentos de
trabajo e institucionales.
Justificación:
Acorde a los documentos de trabajo derivados del mecanismo “Seguimiento a los ASM” (SEDESOL
2011ae), el Programa ha solventado al 100%, 5 de 7 ASM específicos y 6 de 7 ASM institucionales.
En 2007-2008, los ASM específicos (SEDESOL 2011ac) completados son: “Implementar instrumentos
que permitan la medición sistemática de la percepción y satisfacción de la población objetivo”; “fomentar
la difusión de las evaluaciones externas para las Delegaciones y autoridades municipales”, e “impulsar
la coordinación interinstitucional para la concurrencia de recursos en las Zonas Urbanas-Marginadas
Programa Hábitat”. Los ASM institucionales completados son: “Acordar con las instancias ejecutoras la
atención de las prioridades definidas por el Programa que contribuyen a mejorar la calidad de vida de
los habitantes de las zonas urbanas marginadas”, “Actualizar los mecanismos de control y seguimiento
físico-financiero de los proyectos apoyados por el Programa e impulsar la constitución de comités de
contraloría social” y “Actualizar el diagnóstico sobre pobreza urbana; generar proyectos integrales por
polígono que incluyan un diagnóstico detallado de los rezagos y necesidades de cada uno de ellos; con
base en lo anterior, generar indicadores y establecer metas”
Para 2008-2009, de los ASM específicos (SEDESOL 2011ad), se terminaron “Dar prioridad a las líneas
de acción que contribuyen en mayor medida al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de
las zonas urbanas-marginadas” y “Mejoramiento de la Matriz de Indicadores”. De los ASM
institucionales se concluyeron: “Actualizar y difundir los diagnósticos de los problemas que atienden los
programas sociales, documentando la medición de la población potencial y objetivo para su
incorporación en las estrategias de cobertura, cambios en el diseño y definición de estrategias óptimas
de atención”, “Continuar con el proceso de mejora de las Matrices de Indicadores para Resultados,
documentando la solidez técnica de los indicadores, su relevancia, el establecimiento de líneas de base
y metas”, y “Contar con una agenda de evaluación de resultados de los programas sociales,
privilegiando las evaluaciones de impacto y de seguimiento a beneficiarios, previo análisis de
factibilidad”
En 2007-2008, el ASM específico no concluido, “subsanar la falta de una evaluación de impacto”, tiene
un avance de 50% y el ASM institucional “Acotar gradualmente las líneas de acción que apoya el
Programa para que únicamente permanezcan aquéllas que contribuyen en mayor medida con el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas” tiene un avance
de 0%.
Para 2009-2010, una de las dos actividades del ASM específico, “Actualizar la cuantificación de la
población potencial y objetivo del Programa Hábitat con base en la información de 2010”, no se ha
completado.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
18 ¿Con las acciones definidas en los documentos de trabajo e institucionales, que a la fecha se han
implementado, provenientes de los Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles
de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la
Administración Pública Federal de los últimos tres años, se han logrado los resultados
establecidos?
Justificación:
De los ASM específicos 2007-2008, “implementar instrumentos que permitan la medición sistemática de
la percepción y satisfacción de la población objetivo”, se concretó en una metodología que se aplicará
en la evaluación de impacto; “fomentar la difusión de las evaluaciones externas para las delegaciones y
autoridades municipales”, derivó en materiales de difusión para ello; e “impulsar la coordinación
interinstitucional para la concurrencia de recursos en las Zonas Urbanas-Marginadas Programa
Hábitat”, implicó instalar 115 Módulos de Promoción de Programas Sociales, para lograr mayor
integración de las intervenciones en los Polígonos.
De los ASM institucionales 2007-2008, “Acordar con las instancias ejecutoras la atención de las
prioridades definidas por el Programa que contribuyen a mejorar la calidad de vida de los habitantes de
las zonas urbanas marginadas”, implicó establecer en las ROP prioridades sobre los componentes;
“Actualizar los mecanismos de control y seguimiento físico-financiero de los proyectos apoyados por el
Programa e impulsar la constitución de comités de contraloría social”, se concretó en la actualización
del SIIPSO y las ROP para constituir dichos comités; y “Actualizar el diagnóstico sobre pobreza urbana;
generar proyectos integrales por polígono que incluyan un diagnóstico detallado de los rezagos y
necesidades de cada uno de ellos” resultó en un diagnóstico actualizado y la previsión en las ROP de la
participación de la comunidad en identificación de sus necesidades y prioridades para elaborar los
proyectos.
Como resultado del ASM específico 2008-2009, “dar prioridad a las líneas de acción que contribuyen en
mayor medida al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas
marginadas”, se priorizaron en las ROP las líneas de acción, se comprometió el apoyo de los gobiernos
locales y se estipuló que sólo se autoricen proyectos de infraestructura complementaria cuando ya
exista infraestructura básica o se prevea su introducción.
Del ASM institucional 2008-2009, “Actualizar y difundir los diagnósticos de los problemas que atienden
los programas sociales, documentando la medición de la población potencial y objetivo para su
incorporación en las estrategias de cobertura, cambios en el diseño y definición de estrategias óptimas
de atención” se dispone de información en el portal de la SEDESOL y del ASM, “contar con una agenda
de evaluación de resultados de los programas sociales, privilegiando las evaluaciones de impacto y de
seguimiento a beneficiarios, previo análisis de factibilidad. Integración” se han establecido las agendas
para 2010 y 2011
El ASM específico 2009-2010, “Mejoramiento de la Matriz de Indicadores”, ha implicado un proceso
continuo de ajustes en la MIR 2011.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
19 ¿Qué recomendaciones de la(s) evaluación(es) externa(s) de los últimos tres años no han sido
atendidas y por qué?
Justificación:
La recomendación de la evaluación externa 2007-2008, "Acotar gradualmente las líneas de acción que
apoya el Programa para que únicamente permanezcan aquéllas que contribuyen en mayor medida con
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas”, implicaba
eliminar el financiamiento de proyectos de protección, conservación y revitalización de los Centros
Históricos reconocidos como Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO, “ya que consideró que no
contribuye directamente al logro de los objetivos del Hábitat” (SEDESOL 2011p). Esta recomendación
aún no ha sido atendida. En un principio, la Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales (UPRI)
de la SEDESOL comunicó al Programa que esta línea de acción podría ser eliminada en 2010, para
mejorar la alineación de los Componentes hacia el logro del Propósito (SEDESOL 2011p). Esto no
sucedió; por el contrario, después de que la evaluación externa 2009-2010 insistió en esta
recomendación, la respuesta cambió y el Programa Hábitat argumentó justificadamente su obligación
de ejecutar esta vertiente por ser un mandato de la Cámara de Diputados y no una facultad de la
UPAPU. Se entiende que no corresponde a la SEDESOL la decisión de eliminar esta vertiente ya que
es la Cámara de Diputados la que tiene atribuciones para darle la responsabilidad de esta modalidad a
otra área de la Administración Pública Federal con mayor pertinencia, como la Secretaría de Turismo
(SECTUR) o el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA).
La recomendación documentada en la EED 2008-2009 no atendida, “revalorar la concentración de
inversiones en muy pocos Polígonos, de tal forma que se obtenga una mejor distribución de los
recursos”, se consideró no factible por el Programa, en la medida que provocaría una disminución en
los impactos. Por el contrario, el Programa argumenta correctamente que se busca mantener la
intervención en las mismas zonas, en tanto prevalezcan los rezagos, y que sólo se podría ampliar la
cobertura sin atomizar las inversiones con mayores recursos.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
20 A partir del análisis de las evaluaciones externas realizadas al programa y de su experiencia en la
temática ¿qué temas del programa considera importante evaluar mediante instancias externas?
Justificación:
Se sugiere que la SEDESOL realice un análisis de estrategias que compare la eficacia del Hábitat con
la de otras intervenciones públicas que reducen la pobreza urbana, con el objetivo de que presente
evidencias que muestren la forma más costo-efectiva de integrar las políticas y programas federales
que buscan resolver este problema; es decir, si conviene tener un programa como Hábitat de forma
independiente o es mejor tener una estrategia que coordine las diferentes intervenciones ya existentes.
En atención a las recomendaciones de las evaluación externa de Consistencia y Resultados 2007-2008,
el Programa ha modificado la definición y cuantificación de las poblaciones potencial y objetivo, de las
que se hace un recuento en la “Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo” de 2011. Con el
fin de conocer si la información sobre los polígonos es suficiente y contiene las características
requeridas para la planeación estratégica, establecimiento de metas de mediano plazo, formulación de
una estrategia de cobertura e identificación de los proyectos elegibles, se sugiere evaluar la
metodología de cuantificación y caracterización de los polígonos y de los avecindados alrededor de
ellos.
Se recomienda que el Programa evalúe todo su proceso de planeación estratégica, incluyendo la
determinación de sus metas y compromisos a mediano y largo plazo, y el establecimiento de su
estrategia de cobertura
Se sugiere que una instancia externa dictamine la representatividad, periodicidad, forma de aplicación y
resultados de los dos instrumentos internos, publicados en el anexo V de las ROP, para medir
satisfacción en la modalidad “Desarrollo Social y Comunitario”.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.2.3 DE LA GENERACIÓN DE INFORMACIÓN
21 El Programa recolecta información acerca de:
a) La contribución del programa a los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.
b) Los tipos y montos de apoyo otorgados a los beneficiarios en el tiempo.
c) Las características socioeconómicas de sus beneficiarios.
d) Las características socioeconómicas de las personas que no son beneficiarias, con fines de
comparación con la población beneficiaria.
Respuesta Si
Nivel
• El programa recolecta información acerca de tres de los aspectos establecidos.
3
Justificación:
Hábitat recolecta y presenta, en sus informes trimestrales, datos sobre la proporción de hogares
ubicados en las zonas urbano-marginadas identificadas con disponibilidad de servicios básicos, que
capta su contribución al Objetivo 4 del PSDS (SEDESOL 2007a) “mejorar la calidad de vida en las
ciudades, con énfasis en los grupos sociales en condición de pobreza, a través de la provisión de
infraestructura social y vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas”.
Esta meta corresponde en la MIR 2011 al indicador de Fin, “índice de disponibilidad de servicios
básicos (agua, drenaje y electricidad) en los Polígonos Hábitat identificados” El Cuarto Informe
Trimestral (SEDESOL 2011ah) de dicho año reporta 15 mil 810 proyectos aprobados, de los cuales 9
mil 450 fueron a la modalidad de desarrollo social y comunitario, 6 mil 277 a la modalidad de
mejoramiento del entorno urbano y 46 a la vertiente de centros históricos.
Los informes trimestrales también reportan los tipos y montos de apoyo otorgados, mencionando las
visitas de campo realizadas para la revisión de las obras apoyadas. El SIIPSO (SEDESOL 2011z)
también indica los montos y tipos de apoyo que el Programa otorga, así como la fase en que se
encuentra la aprobación del proyecto y sus avances físicos y financieros.
Hábitat recolecta y sistematiza información socioeconómica de su población beneficiaria para la
conformación de su padrón de beneficiarios, a través del CUIS y la CPH, acorde a Lineamientos de
padrones y las normas de captura y recolección de la DGGPB, así como a una metodología para la
identificación de Polígonos Hábitat.
Con fines de comparación con la población beneficiaria, el Programa no recolecta información de las
características socioeconómicas de las personas que no son beneficiarias. Para los apoyos donde se
requiere validar información de pobreza, el CUIS recolecta información de las personas que no serán
beneficiadas; sin embargo, abarca una proporción pequeña de esta población y no se realiza de forma
sistemática. La evaluación de impacto del Hábitat que se está elaborando actualmente contempla
obtener este tipo de información.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
22 El programa recolecta información para monitorear su desempeño con las siguientes
características:
a) Es oportuna.
b) Es confiable, es decir, está validada por quienes las integran.
c) Está sistematizada.
d) Es pertinente respecto de su gestión, es decir, permite medir los indicadores de Actividades
y Componentes.
e) Está actualizada y disponible para dar seguimiento de manera permanente.
Respuesta Si
Nivel
4
• La información que recolecta el programa cuenta con todas las características
establecidas.
Justificación:
La información requerida para los procesos de recepción, registro y trámite de propuestas, selección de
proyectos, transferencia de proyectos y ejecución de obras se almacena en el SIIPSO (SEDESOL
2011o), que es la herramienta informática mediante la cual se logra que la información que requiere el
Hábitat para que su operación esté sistematizada.
La información es cargada en el sistema, a través de internet, de manera directa por quienes la
generan, lo que evita errores en su transmisión, mejorando su confiabilidad sin necesidad de validación
adicional por quienes la integraron, ya sea los ejecutores o algunas de las áreas de la delegación o de
la UPAPU que revisan las propuestas, seleccionan los proyectos y realizan las trasferencias de los
recursos.
Además, esta información puede ser consultada de manera inmediata por quienes la requieren para la
toma de decisiones o seguimiento de la gestión, asegurando su disponibilidad oportuna.
El SIIPSO proporciona todos los datos necesarios para calcular los indicadores que miden los avances
en las actividades de validación y selección de proyectos, transferencia de recursos y ejecución de
obras y acciones. La información de este sistema es un insumo clave para elaborar los informes y
reportes que, de acuerdo a la normatividad, entrega el Programa a diferentes instancias.
La información que debe ser incorporada al SIIPSO y los plazos para su captura y revisión están
claramente establecidos en los Lineamientos (SEDESOL 2010i) y en el Manual e instructivos del propio
SIIPSO (SEDESOL 2011o), por lo que la información está actualizada y en la medida que se transmite
automáticamente, está disponible para quienes requieren consultarla para dar seguimiento a la gestión
del Programa.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.3 COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
IV.3.1 ANÁLISIS DE COBERTURA
23 El programa cuenta con una estrategia de cobertura documentada para atender a su población
objetivo con las siguientes características:
a) Incluye la definición de la población objetivo.
b) Especifica metas de cobertura anual.
c) Abarca un horizonte de mediano y largo plazo.
d) Es congruente con el diseño del programa.
Respuesta No
Justificación:
El Programa no cuenta con una estrategia de cobertura documentada que indique cómo se planea
atender a la población objetivo, especificando metas anuales en un horizonte de mediano y largo
plazos. Esta carencia coincide con la falta de planeación estratégica de mediano y largo plazos. Sin
embargo, el “Documento Estratégico del Programa” (SEDESOL 2011i)) sí cuenta con una serie de
fases que son pertinentes para diseñar una estrategia de cobertura. Este documento propone, como
primer paso, estimar la meta global de cobertura conforme a los recursos disponibles y, como segundo,
aplicar una fórmula de distribución en función del: número de hogares pobres urbanos en la entidad
federativa, los rezagos en servicios básicos en la ciudades y la pobreza concentrada o localizada en el
universo de Polígonos identificados. Adicionalmente, menciona los datos del Censo de Población y
Vivienda 2010 como fuente de información para la actualización de la población potencial y objetivo.
Las ROP (DOF 2010) también contienen información útil para la elaboración de una estrategia de
cobertura. En ellas se plantea la conveniencia de que, mientras existan carencias, el Hábitat intervenga
en los mismos Polígonos por varios años, hasta que ya no se requieran intervenciones adicionales.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
24 ¿El programa cuenta con mecanismos para identificar su población objetivo? En caso de contar
con estos, especifique cuáles y qué información utiliza para hacerlo.
Justificación:
El “Diagnóstico de Programa Hábitat” (SEDESOL 2010f) explica el mecanismo para identificar su
población potencial y objetivo que, aunque cambiaron sus definiciones en 2011, sigue siendo
aprovechado. La información utilizada para ello proviene del Conteo de Población y Vivienda 2005 y se
prevé su actualización en 2012, con datos del Censo de Población y Vivienda 2010.
Para identificar los hogares de las ZAP urbanas, se realiza un análisis geoespacial cuya unidad básica
es la manzana, a partir de la cual se determinan aquéllas que presentan mayores concentraciones de
hogares en condiciones de pobreza. Para estimar a la población objetivo, que hasta antes de la
actualización de 2011, eran los hogares pertenecientes a los Polígonos Hábitat, se utilizaron tres
procedimientos sucesivos:
1. “Identificación y cálculo de Polígonos Hábitat”, para el que se considera información
sociodemográfica y cartográfica a nivel hogar, vivienda y manzana, junto con un índice de marginación
e información de pobreza patrimonial. Con esta información se elijen “manzanas semilla” y se realiza un
análisis espacial iterativo que agrupa manzanas con condiciones homogéneas y continuidad geográfica.
Finalmente, se corrige el error de establecer como Polígonos Hábitat a grupos de manzanas ubicados
en distintos municipios, acotándolos al Sistema Urbano Nacional vigente.
2. “Identificación y cálculo de Regiones de Concentración de Pobreza (RCP)”, para el que también se
realiza un análisis espacial iterativo donde: se selecciona la manzana con mayor cantidad de hogares
pobres, se establecen distancias mínimas y máximas alrededor de dicha manzana, y se realiza un
proceso de iteración que termina cuando se obtienen alrededor de 300 hogares pobres, se llega a 500
metros de la “manzana pivote” o se cumplen ambas condiciones.
3. “Identificación de áreas adicionales” que resultan de propuestas de los gobiernos locales elaboradas
con bases de datos y fuentes distintas a las de la SEDESOL, mediante una metodología que permita
ver el cumplimiento de los criterios de elegibilidad.
Estos conjuntos se reagrupan para lograr continuidad y homogeneidad geográfica, eliminando
manzanas duplicadas y aquéllas de localidades aisladas o que tienen pocos hogares pobres.
Finalmente, los gobiernos locales validan los resultados de los diferentes procedimientos.
Con la actualización de las definiciones en 2011 (SEDESOL 2011s), el mecanismo descrito para
identificar a la población objetivo ahora se utiliza para la población potencial, mientras que la población
objetivo equivale a “la meta anual de hogares residentes en los Polígonos que se beneficien de la
intervención del Programa Hábitat”. Cabe señalar que en la actualización de 2012 se usarán los nuevos
criterios de pobreza multidimensional de CONEVAL, en donde se sustituirá la Línea de pobreza
patrimonial por la Línea de Bienestar.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
25 A partir de las definiciones de la población potencial, la población objetivo y la población atendida,
¿cuál ha sido la cobertura del programa?
Justificación:
Debido a los cambios en la definición de población objetivo, se dificulta la comparación de los niveles de
cobertura, entendida como población atendida entre población objetivo. Una vez que el Programa
defina sus poblaciones potencial y objetivo en términos territoriales, será necesario calcular la cobertura
de forma retrospectiva con las nuevas definiciones.
La evolución de la cobertura del Programa durante el periodo 2007-2010 (SEDESOL 2011s) es la
siguiente:
La Evaluación de Consistencia y Resultados (ECyR) 2007, donde se define a la población objetivo
como “los hogares en las Zonas Urbanas Marginadas (ZUM) donde se concentran los hogares en
pobreza patrimonial”, reporta una cobertura de 33.8% [(658,458/1,949,128)*100].
De acuerdo con la EED 2008-2009, en que se define a la población objetivo como “hogares pobres
residentes en Polígonos Hábitat”, la cobertura disminuyó a 33% [(633,826/1,949,128)*100].
En la EED 2009-2010 (CONEVAL 2010), que define a la población objetivo como “hogares asentados
en Polígonos Hábitat, en zonas urbanas marginadas con mayor concentración de hogares en situación
de pobreza (50% o más), ubicados en ciudades de al menos 15 mil habitantes, con déficit de
infraestructura y con tenencia de la tierra regularizada”, la cobertura aumentó a 82%
[(1,609,089/1,952,667)*100].
En 2010 se adecuó la definición de población objetivo para incluir el total de hogares que residen en los
Polígonos Hábitat, y no sólo los que están en situación de pobreza, lo que implicó un aumento de esta
población. La EED 2010-2011 (CONEVAL 2011), en que se define la población objetivo como “hogares
asentados en polígonos Hábitat, en zonas urbanas marginadas con mayor concentración de hogares en
situación de pobreza (50% o más), ubicados en ciudades de al menos 15 mil habitantes, con déficit de
infraestructura, equipamiento y servicios urbanos”, reporta una cobertura de 43%
[(1,772,584/4,133,013)*100]
Finalmente, la actualización de definiciones de las “Notas” (SEDESOL 2011s) que ahora define a la
población potencial como los “hogares asentados en los Polígonos Hábitat identificados” y a la
población objetivo como la “meta anual de hogares residentes en los Polígonos que se beneficien”,
cuya estimación para 2011 fue de 1,661,325 hogares, permitirá calcular la cobertura cuando se obtenga
la información sobre población atendida.
S48
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.4 OPERACIÓN
IV.4.1 ANÁLISIS DE LOS PROCESOS ESTABLECIDOS EN LAS ROP O NORMATIVIDAD
26 Describa mediante Diagramas de Flujo el proceso general del programa para cumplir con los
bienes y los servicios (Componentes), así como los procesos clave en la operación del programa.
Justificación:
La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio emite el Oficio de Distribución de
Subsidios para los apoyos por vertiente y entidad federativa y, a través de la UPAPU, lo remite a las
delegaciones de la SEDESOL. En el oficio se establecen el techo por entidad federativa, la propuesta
de distribución de subsidios por municipio y la fecha límite para recibir propuestas. Mediante un
instrumento jurídico de coordinación suscrito por ambas instancias, la delegación acuerda con las
entidades federativas la distribución de los recursos federales y locales por municipio, así como las
ciudades y polígonos seleccionados.
A partir de la promoción, el ejecutor y la población de los Polígonos Hábitat elaboran los planes de
desarrollo que les permiten identificar las necesidades y prioridades de las obras y acciones que
requiere su entorno. El ejecutor, con base en los planes de desarrollo, identifica las obras y acciones
elegibles de acuerdo con las ROP, y elabora una propuesta de proyecto, integrando un expediente
técnico con anexos y perfil ejecutivo, con lo cual sustenta la propuesta de obras que presenta a la
delegación.
La delegación analiza que la propuesta cumpla con la normatividad y aspectos técnicos aplicables; en
caso afirmativo, autoriza la solicitud. A partir de esta autorización, la UPAPU y otras direcciones
generales de la Subsecretaría revisan conjuntamente los aspectos técnicos y normativos de las obras y
acciones autorizadas por la delegación. Posteriormente, la UPAPU emite el número de expediente para
el proyecto y lo envía a la delegación, que elabora el Oficio de Aprobación respectivo y lo remite a la
instancia ejecutora.
Para los proyectos aprobados, los subsidios se ministran a las delegaciones de acuerdo al calendario
financiero. A su vez, la delegación entrega los apoyos económicos a la instancia ejecutora a través de
una transferencia electrónica. Los subsidios se ministran al ejecutor de acuerdo con el avance físico de
cada proyecto y con base en el calendario de aportaciones federales y locales.
La instancia ejecutora lleva a cabo las obras o acciones de conformidad con el “Manual Administrativo
de Aplicación General en Materia de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”, o el
“Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Público” (DOF 2010).
Al concluir las obras o acciones, el ejecutor elabora el Acta de entrega-recepción de cada una de ellas.
Dicho documento se remite a la delegación, al gobierno de la entidad federativa y al municipal, dentro
de los treinta días naturales siguientes. Asimismo, la Delegación y los Ejecutores integran el Cierre de
Ejercicio, mismo que remiten a la UPAPU en impreso y medios magnéticos para que verifique la
congruencia de la información.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
27 Solicitud de Apoyos
¿El programa cuenta con información sistematizada que permite conocer la demanda total de
apoyos y las características de los solicitantes? (socioeconómicas en el caso de personas físicas
y específicas en el caso de personas morales)
Respuesta Si
Nivel
1
• El programa cuenta con información sistematizada, pero ésta no permite conocer la
demanda total de apoyos ni las características de los solicitantes.
Justificación:
El Programa cuenta con el SIIPSO (SEDESOL 2011k), el cual es una aplicación informática vía Internet
que sistematiza la información proporcionada por los ejecutores a través de las solicitudes de proyectos
para conformar sus expedientes. También es responsabilidad del ejecutor registrar en el SIIPSO la
información obtenida de los beneficiarios mediante la aplicación del CUIS o la CPH.
Respecto a la demanda total de apoyos, el Programa elimina de la base de datos el registro de todos
los proyectos no aprobados, incluyendo sus correspondientes CPH y CUIS. Además, como parte de las
actividades concernientes al cierre del ejercicio fiscal, el ejecutor debe eliminar del SIIPSO todos los
proyectos que no se llevaron a cabo, independientemente de la causa de esta situación. Tanto entre los
proyectos no aprobados como entre los no ejecutados que fueron aprobados, pueden existir proyectos
viables que deben ser considerados parte de la demanda total, aunque el Programa no mantiene
registros sistematizados de ellos. Lo anterior implica que Hábitat cuenta con información sistematizada
sobre sus beneficiarios, pero no sobre la demanda total de apoyos ni las características de todos los
solicitantes.
Cabe agregar que no se capta información de la posible demanda de apoyos por parte de hogares y
personas que podrían ser atendidos por el Programa pero que todavía no han manifestado
explícitamente su interés. En particular, no se conoce la demanda de quienes cumplen con los
requisitos de elegibilidad para recibir los apoyos pero que no pueden solicitarlos debido a que el posible
ejecutor decide, de acuerdo a sus propios objetivos y prioridades, no integrar la propuesta ni realizar la
solicitud ante el Programa.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
28 Los procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo cuentan con las
siguientes características:
a) Corresponden a las características de la población objetivo.
b) Existen formatos definidos.
c) Están disponibles para la población objetivo.
d) Están apegados al documento normativo del programa.
Respuesta Si
Nivel
3
• El programa cuenta con procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las
solicitudes de apoyo, y
• Los procedimientos cuentan con tres de las características descritas.
Justificación:
Los procedimientos sí corresponden a las características de la población objetivo puesto que permiten
que los hogares asentados en Polígonos Hábitat participen identificando sus necesidades y prioridades.
Por su complejidad, la propuesta del proyecto es elaborada por el ejecutor de acuerdo a las ROP (DOF
2010), requiriendo de los posibles beneficiarios únicamente información asequible para ellos.
Los procedimientos utilizan como formatos el CUIS, la CPH y los anexos que se generan a través del
SIIPSO.
Los procedimientos no están disponibles para todos los hogares y personas que constituyen la
población objetivo, ya que no se permite que éstos presenten directamente a las delegaciones de la
SEDESOL las solicitudes de apoyo para la realización de obras o acciones que cumplan con los
criterios de elegibilidad del Programa; como se mencionó anteriormente, los ejecutores son los únicos
encargados de registrar las solicitudes para iniciar el trámite con los operadores del Hábitat. Los
hogares y personas son atendidos por el Programa únicamente cuando el ejecutor decide integrar la
propuesta de solicitud de apoyos, lo que depende de sus objetivos y de sus prioridades de asignación
del presupuesto, lo que no tiene que coincidir necesariamente con las del Programa. En este sentido, el
Hábitat tiene el riesgo de excluir a la población objetivo que cumple completamente con los criterios de
elegibilidad, pero que no tiene el apoyo del ejecutor, lo que limita el logro del Propósito del Programa.
Los “Lineamientos” (SEDESOL 2011l) y el “Manual de Procedimientos de la Unidad de Programas de
Atención a la Pobreza Urbana” (SEDESOL 2011n), que detallan los procedimientos para recibir,
registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo, son congruentes con los procedimientos establecidos
en las ROP, que es el documento normativo del Programa Hábitat.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
29 El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento para recibir,
registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo con las siguientes características:
a) Son consistentes con las características de la población objetivo.
b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras
c) Están sistematizados.
d) Están difundidos públicamente.
Respuesta No
Justificación:
El Hábitat no cuenta con un mecanismo de verificación del procedimiento para recibir, registrar y dar
trámite a las solicitudes de apoyo. El Programa plantea que no puede verificar que las propuestas
reflejen las necesidades y prioridades de los avecindados del Polígono, ya que su elaboración, de
acuerdo con las necesidades de la población, las prioridades de Hábitat y las propias prioridades de
gobierno, es atribución autónoma de los municipios. No obstante esta posición, el equipo evaluador
considera que la verificación por parte del Programa de la incorporación de los requerimientos de los
habitantes del Polígono es una tarea crítica, ya que de lo contrario el Hábitat no logrará beneficiar
adecuadamente a toda su población objetivo. Para ello se podría aprovechar a las contralorías sociales
y los observatorios urbanos locales.
El Programa también plantea que la automatización de las actividades relacionadas con estos
procedimientos, como la captura y administración de información y documentos, elimina la necesidad
de verificar estas tareas. Es importante señalar que todas estas actividades se llevan a cabo a través
del SIIPSO, el cual sistematiza el flujo de trabajo de ejecutores y operadores, reduciendo la posibilidad
de errores. Sin embargo, es posible que haya puntos vulnerables a lo largo de los procedimientos, los
cuales podrían estar sujetos a verificación; por ejemplo, se podría comprobar en campo que los sitios
donde se realizarían las obras y acciones sean técnicamente adecuados y que los costos presentados
en la propuesta son congruentes con los costos locales.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
30 Selección de beneficiarios y/o proyectos
Los procedimientos del programa para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen las
siguientes características:
a) Incluyen criterios de elegibilidad claramente especificados, es decir, no existe ambigüedad
en su redacción.
b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
c) Están sistematizados.
d) Están difundidos públicamente.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los procedimientos para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen todas las
características establecidas.
Justificación:
En los procedimientos para la “Emisión de Opinión Normativa y Técnica” se revisan detalladamente los
criterios de elegibilidad. Cada procedimiento remite específicamente al correspondiente apartado de las
ROP o de los Lineamientos del Programa (SEDESOL 2011m), según sea el caso. En las ROP se indica
el proceso para la selección de beneficiarios que contempla que el ejecutor presente la propuesta de
proyecto a la Delegación, que a partir de la valoración del cumplimiento de la normatividad y los
aspectos técnicos aplicables, autoriza, si procede, el proyecto. La UPAPU y las Direcciones Generales
de la Subsecretaría revisan conjuntamente los proyectos autorizados por la delegación para emitir el
número de expediente del proyecto.
Las delegaciones llevan a cabo los mismos procedimientos de selección para todas las propuestas de
proyecto, considerando la normatividad establecida para este procedimiento y aprovechando que los
ejecutores deben utilizar los cuestionarios y formatos estandarizados en el SIIPSO para integrar el
expediente técnico de cada propuesta. El que todas las actividades de selección se apoyen en el
SIIPSO facilita que estén sistematizadas.
En la medida que los procedimientos de selección están contenidos en las ROP, Lineamientos y
Manuales de Procedimientos, están difundidos públicamente en la normateca interna de la página Web
del Programa Hábitat.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
31 El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de selección
de beneficiarios y/o proyectos y tienen las siguientes características:
a) Permiten identificar si la selección se realiza con base en los criterios de elegibilidad y
requisitos establecidos en los documentos normativos.
b) Están estandarizados, es decir son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
c) Están sistematizados.
d) Son conocidos por operadores del programa responsables del proceso de selección de
beneficiarios y/o proyectos.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los mecanismos para verificar la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen todas
las características establecidas.
Justificación:
Si bien la delegación tiene la atribución de autorizar los apoyos para obras y acciones, la UPAPU
verifica, antes de emitir el número de expediente del proyecto que los proyectos autorizados cumplan
con los criterios técnicos y normativos establecidos. En particular, la revisión normativa que realiza la
UPAPU permite verificar que los proyectos autorizados cumplan con los criterios y requisitos de
elegibilidad establecidos en las ROP y en los Lineamientos.
Una vez seleccionados los proyectos por las Delegaciones, la UPAPU valida todas las obras y acciones
seleccionadas mediante procedimientos de verificación están estandarizados, considerando en todos
los casos los mismos lineamientos. Este mecanismo de verificación, al igual que los procedimientos de
selección, se realiza, por medio de la información contenida en el SIIPSO, por lo cual están
sistematizados.
Los operadores en las delegaciones tienen claro que para recibir el número de expediente, requerido
para iniciar la transferencia de recursos a los ejecutores, se requiere la verificación de la UPAPU, que
no emite el número de expediente para los proyectos que no cumplan con los criterios técnicos y
normativos.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
32 Tipos de apoyos
Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen las siguientes
características:
a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
b) Están sistematizados.
c) Están difundidos públicamente.
d) Están apegados al documento normativo del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen todas las
características establecidas.
Justificación:
La ministración de los subsidios a los ejecutores se realiza de acuerdo con el numeral 5.8, “Ejercicio de
los subsidios” de los “Lineamientos de Operación del Programa” (SEDESOL 2011l), que son
obligatorios para todos los operadores y ejecutores. En estos Lineamientos se estipula que sólo se
podrá disponer de los subsidios a través del Sistema Integral de Administración Financiera Federal
(SIAFF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que opera de manera estandarizada
para todos los proyectos. En todos los casos se ministran los recursos a través de cuentas bancarias
productivas que deben contratar, tanto las delegaciones federales de la SEDESOL como los ejecutores,
para administrar los recursos provenientes del Hábitat. También se estipula que la ministración de los
subsidios federales al ejecutor debe llevarse a cabo de acuerdo con el avance físico de cada proyecto y
el calendario financiero de aportaciones.
Los procedimientos para otorgar los apoyos están sistematizados y soportados por las siguientes
aplicaciones informáticas: Por un lado, el SIAFF que permite administrar los recursos y, por el otro, el
Sistema Integral de Presupuesto y Contabilidad (SIPREC) de la SEDESOL y el Sistema de Contabilidad
y Presupuesto (SICOP) de la SHCP, que se utilizan para registrar los compromisos financieros del
Programa.
Los procedimientos para otorgar apoyos se encuentran referidos en las ROP y en los Lineamientos de
Operación, los cuales están difundidos públicamente en el portal de la SEDESOL
(http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Reglas_de_Operacion_y_Lineamientos).
Los procedimientos establecidos en los Lineamientos de Operación del Programa (SEDESOL 2011l)
son congruentes con el apartado 4, “Mecánica de operación”, señalada en las ROP (DOF 2010).
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38
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
33 El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de entrega
de apoyos a beneficiarios y tienen las siguientes características:
a) Permiten identificar si los apoyos a entregar son acordes a lo establecido en los
documentos normativos del programa.
b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
c) Están sistematizados.
d) Son conocidos por operadores del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los mecanismos para verificar el procedimiento de entrega de apoyos a beneficiarios
tienen todas las características establecidas.
Justificación:
La UPAPU verifica mediante el SIIPSO la transferencia de recursos de la delegación a los ejecutores,
revisando que los montos entregados correspondan a lo establecido en los instrumentos jurídicos y a la
calendarización de transferencias de acuerdo al programa de ejecución del proyecto. También se
verifica que los recibos entregados por el ejecutor correspondan a los recursos transferidos y a los
movimientos en las cuentas bancarias de la delegación y del ejecutor.
En el SIIPSO se almacena la documentación e información requerida para la verificación de la entrega
de apoyos, en particular los recibos electrónicos y los comprobantes de los movimientos bancarios de la
cuentas de la delegación y del ejecutor, lo que implica que los mecanismos de verificación estén
sistematizados. Además, todos los ejecutores deben incorporar la información comprobatoria en el
SIIPSO, utilizando los mismos procedimientos y formatos, lo que permite que la verificación se realice
de manera estandarizada para todos los proyectos.
Adicionalmente, por tratarse de recursos federales, el procedimiento de transferencia de los recursos
puede ser auditado siguiendo la normatividad respectiva y en el ámbito de su competencia, por
instancias federales, tales como órgano interno de control de la SEDESOL y la Secretaría de la Función
Pública (SFP). Tanto la SEDESOL, a nivel central y estatal, como el ejecutor deben apegarse a los
ordenamientos que establezcan los organismos fiscalizadores de los recursos federales.
Los propios operadores del Programa se encargan de incorporar en el SIIPSO la comprobación de las
transferencias bancarias que realizan, con el fin de que puedan ser verificadas. Además, como los
recursos son de carácter federal, es del conocimiento de los operadores que pueden ser auditados por
instancias federales.
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39
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
34 Ejecución
Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen las siguientes características:
a)
b)
c)
d)
Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
Están sistematizados.
Están difundidos públicamente.
Están apegados al documento normativo del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen todas las
características establecidas.
Justificación:
Existen procedimientos de ejecución de obras o acciones que son comunes a todos los ejecutores, lo
cuales se realizan de manera estandarizada, en cumplimiento de la normatividad correspondiente.
Entre estos procedimientos estipulados en los Lineamientos están la Comprobación del gasto (numeral
5.11), el Seguimiento de Avances Físicos y Financieros (numeral 5.16) y, la Terminación y entrega de
obras y acciones (numeral 5.12).
Estos procedimientos se sistematizan con apoyo del SIIPSO, el cual integra los expedientes de los
proyectos y mediante el tablero de control permite al Programa observar los avances físicos y
financieros.
La normatividad detallada sobre la ejecución de obras o acciones financiadas por el Hábitat está
estipulada en los Lineamientos del Programa, los cuales están apegados a las ROP, que es el
documento normativo del Programa.
En la medida que las ROP y, en especial los Lineamientos, son los documentos que norman la
ejecución de obras y acciones, este procedimiento es de conocimiento público.
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Programa Habitat
35 El programa cuenta con mecanismos documentados para dar seguimiento a la ejecución de obras
y acciones y tienen las siguientes características:
a) Permiten identificar si las obras y/o acciones se realizan acorde a lo establecido en los
documentos normativos del programa.
b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
c) Están sistematizados.
d) Son conocidos por operadores del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los mecanismos para dar seguimiento a la ejecución de obras y/o acciones tienen
todas las características establecidas.
Justificación:
Para verificar que los subsidios sean ministrados al Ejecutor de conformidad con el avance físico de
cada proyecto, según lo estipula el numeral 5.8 de los Lineamientos, los ejecutores deben ingresar
mensualmente en el Tablero de Control del SIIPSO la memoria fotográfica de los proyectos con el fin de
que permita verificar que la información sobre sus avances físicos coincida con los avances reales
(numeral 5.16 de los Lineamientos). Para ello las fotografías deberán corresponder a la situación previa,
durante y posterior a la ejecución del proyecto y deberán tomarse, en los tres casos, preferentemente
desde el mismo sitio y desde el mismo ángulo. Cabe agregar que, además de la memoria fotográfica se
pueden adjuntar audiovisuales.
Para las acciones de desarrollo comunitario apoyadas, como talleres y cursos, también aplican las
memorias fotográficas, material audiovisual y los reportes o los propios estudios; en algunos casos se
utilizan listas de asistencia pero no son obligatorias.
La delegación, acompañada en algunos casos por la UPAPU, realiza visitas a los ejecutores para
revisar documental y físicamente en campo una muestra de proyectos; estas visitas se realizan al
menos una vez al año, de acuerdo a la disponibilidad de recursos.
Los elementos que aportan los mecanismos anteriores, establecidos en los Lineamientos de Operación,
permiten al Programa dar seguimiento a las actividades de ejecución, con el fin de verificar que se
lleven a cabo de acuerdo con su normatividad.
Todas las instancias ejecutoras son responsables de mantener actualizados los elementos de
supervisión de los avances físicos así como la evidencia fotográfica y documental a través del SIIPSO.
Otro elemento de verificación utilizado en el caso de las actividades de los Centros de Desarrollo
Comunitario (CDC) son las listas de asistencia, aunque éstas no son obligatorias.
Los mecanismos de seguimiento están sistematizados por medio del tablero de control del SIIPSO, que
integra la información requerida para dar seguimiento a las obras y acciones del Programa Hábitat.
Los mecanismos de verificación están contenidos en los Lineamientos, ampliamente conocido por los
operados del Programa en las delegaciones y por los ejecutores, ya que es el documento que norma
sus acciones.
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IV.4.2 MEJORA Y SIMPLIFICACIÓN REGULATORIA
36 ¿Cuáles cambios sustantivos en el documento normativo se han hecho en los últimos tres años
que han permitido agilizar el proceso de apoyo a los solicitantes?
Justificación:
Entre los cambios normativos durante el período 2009-2011 se identifica la formalización del proceso de
selección de los proyectos mediante la incorporación de un diagrama de flujo a las ROP, indicando
responsabilidades de la UPAPU (SEDESOL 2011n), delegaciones de la SEDESOL e instancia
ejecutora, lo que estandariza el proceso y lo vuelve más ágil, preciso y transparente; asimismo, se
establecieron criterios de prioridad para la selección de proyectos y se simplificaron líneas de acción.
En las ROP 2010 (DOF 2010) se introduce el CUIS para homogeneizar la información básica en todos
los programas sociales, lo que simplifica el levantamiento y genera información común para operar una
plataforma informática única para todos los programas de la SEDESOL; de esta forma se agiliza tanto
el registro y trámite de solicitudes como la selección de proyectos, y se evitan duplicidades en los
apoyos. También se introduce la CPH para proyectos que no requieren conocer de manera
individualizada la situación de pobreza patrimonial de los hogares, lo que facilita y agiliza su selección.
Al reconocer la vulnerabilidad de asentamientos humanos en pobreza patrimonial y la necesidad de
allegar recursos en forma más rápida, en 2011 se promueven proyectos con sustentabilidad y de
mejoramiento y conservación del medio ambiente.
Con el fin de atender oportunamente a hogares damnificados por desastres naturales se especificó el
procedimiento para la entrega de enseres domésticos. Además, se fortalecieron las actividades de
análisis de riesgos y se reagruparon los apoyos, lo que permite una atención oportuna en caso de que
ocurran estos desastres.
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IV.4.3 ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN
37 ¿Cuáles son los problemas que enfrenta la unidad administrativa que opera el programa para la
transferencia de recursos a las instancias ejecutoras y/o a los beneficiarios y, en su caso, qué
estrategias ha implementado?
Justificación:
El SIAFF operado por la SHCP es la herramienta informática básica para la transferencia de recursos a
los ejecutores y para el control presupuestal en tiempo real. Este sistema se vincula al SICOP de la
SHCP, que permite la captura de las Cuentas por Liquidar Certificadas (CLC), Rectificaciones y
Reintegros, cargándolos automáticamente al SIAFF. Por su parte, la SEDESOL controla el ejercicio del
presupuesto y sus modificaciones mediante el SIPREC, introducido en 2009.
De acuerdo con los Lineamientos (SEDESOL 2011l), las delegaciones son las responsables de efectuar
pagos y liberar recursos presupuestarios, con base en los criterios normativos del SIAFF y el calendario
de gasto establecido en el SIPREC y SICOP. Aun cuando están diseñados para operar conjuntamente,
se podían presentar dificultades en la transferencia de recursos debido a posibles inconsistencias entre
los sistemas, según se desprende de la comunicación escrita del Programa en la que además se
señalan el retraso de las aportaciones del pari passu de las instancias ejecutoras; las
recalendarizaciones derivadas de ello; la insuficiente capacitación para el uso del SICOP dada su
reciente implementación y, los plazos inherentes a la validación y autorización de proyectos, como otras
causas de la transferencia de recursos. Para evitar estas dificultades se ha proporcionado información,
capacitación y apoyos documentales a los encargados de utilizar estos sistemas.
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IV.4.4 EFICIENCIA Y ECONOMÍA OPERATIVA DEL PROGRAMA
38 Eficiencia y eficacia
El programa identifica y cuantifica los gastos en los que incurre para generar los bienes y los
servicios (Componentes) que ofrece y los desglosa en los siguientes conceptos:
a) Gastos en operación: Directos e Indirectos.
b) Gastos en mantenimiento: Requeridos para mantener el estándar de calidad de los activos
necesarios para entregar los bienes o servicios a la población objetivo (unidades móviles,
edificios, etc.). Considere recursos de los capítulos 2000 y/o 3000.
c) Gastos en capital: Son los que se deben afrontar para adquirir bienes cuya duración en el
programa es superior a un año. Considere recursos de los capítulos 5000 y/o 6000 (Ej:
terrenos, construcción, equipamiento, inversiones complementarias).
d) Gasto unitario: Gastos Totales/población atendida (Gastos totales=Gastos en operación +
gastos en mantenimiento). Para programas en sus primeros dos años de operación se
deben de considerar adicionalmente en el numerador los Gastos en capital.
Respuesta Si
Nivel
3
• El programa identifica y cuantifica los gastos en operación y desglosa tres de los
conceptos establecidos.
Justificación:
El Programa Hábitat identifica y cuantifica que los gastos requeridos para proporcionar sus apoyos
ascendieron en 2011 a 171.4 millones de pesos, de los cuales los gastos de operación fueron 168.1
millones de pesos conformados por: 118.2 millones de pesos en gastos del capítulo 1000 (Servicios
personales), 8.8 millones de pesos en gastos del capítulo 2000 (Materiales y suministros, excluyendo
los relativos a mantenimiento), y 41.1 millones de pesos en gastos del capítulo 3000 (Servicios
generales, excluyendo los relativos a mantenimiento). Puesto que el Programa no ejecuta directamente
los proyectos sino que realiza las actividades necesarias para seleccionarlos, financiarlos y supervisar
su ejecución, todos sus gastos de operación son indirectos. Por su parte, los gastos de mantenimiento
ascendieron a 3.4 millones de pesos, conformados por: 406.6 mil pesos en gastos del capítulo 2000
(Materiales y suministros) y 2,957.0 miles de pesos en gastos del capítulo 3000 (Servicios generales).
La proporción que representa la suma de los gastos de operación y mantenimiento respecto del total
ejercido es de 4.8%, valor inferior al tope de 6% establecido para gastos operativos en las ROP del
Programa.
El Programa no destinó recursos a gastos de capital; los apoyos otorgados corresponden al capítulo
4000 (Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas), gastos que en 2011 alcanzaron un
monto de 3,375.1 millones de pesos.
El Programa no calcula sus gastos unitarios, aunque cuenta con la información necesaria para ello.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
39 Economía
¿Cuáles son las fuentes de financiamiento para la operación del programa y qué proporción del
presupuesto total del programa representa cada una de las fuentes?
Justificación:
Con base en el CONEP: Módulo de Conciliación del Ejercicio Presupuestario (CONEP) del Sistema
Integral de Programación y Presupuesto (PIPP) y el Cuarto Informe Trimestral de 2011 (SEDESOL
2011f), el Programa destinó al financiamiento de los proyectos apoyados un monto total de 6,447.5
millones de pesos, conformado por la aportación federal de 3,375.1 millones de pesos y las
aportaciones locales de 3,072.4 millones de pesos. Dichas aportaciones representan el 52.3 por ciento
y 47.6 por ciento, respectivamente, del total de financiamiento a los proyectos apoyados por el
Programa.
Al 31 de diciembre de 2011, se reportó un avance en el ejercicio del presupuesto federal de 3,546.5
millones de pesos, de un presupuesto modificado por 3,549.2 millones de pesos, avance que equivale
al 99.9%.
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Programa Habitat
IV.4.5 SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
40 Las aplicaciones informáticas o sistemas institucionales con que cuenta el programa tienen las
siguientes características:
a) Cuentan con fuentes de información confiables y permiten verificar o validar la información
capturada.
b) Tienen establecida la periodicidad y las fechas límites para la actualización de los valores
de las variables.
c) Proporcionan información al personal involucrado en el proceso correspondiente.
d) Están integradas, es decir, no existe discrepancia entre la información de las aplicaciones o
sistemas.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los sistemas o aplicaciones informáticas del programa tienen todas las características
establecidas.
Justificación:
El Programa cuenta con las siguientes aplicaciones informáticas. El SIIPSO registra y controla las
solicitudes de apoyo. El SIPREC registra los movimientos presupuestarios de los subsidios. El SIAFF y
el SICOP son utilizados por la SHCP. El Sistema Informático de la Contraloría Social (SICS) de la SFP
monitorea las actividades de contraloría social. Y el Sistema de Información del Programa Emergente
de Reconstrucción de Vivienda (SIPREV) reporta información de los hogares beneficiarios del apoyo a
ciudades afectadas por desastres naturales.
Estos sistemas, operados vía Web, están sujetos a la normatividad y políticas las respectivas
dependencias, que buscan garantizar la seguridad e integridad de la información en sus bases de
datos. Se accede a estas aplicaciones mediante cuentas habilitadas de acuerdo al perfil y funciones de
los usuarios, quienes pueden verificar la información almacenada en ellas.
La periodicidad con que se ingresa y actualiza la información está sujeta a la operación de la
dependencia propietaria. Conforme a las ROP y Lineamientos de Hábitat, existen reportes que deben
capturarse semanal, mensual o trimestralmente, además de fechas límite para entrega de propuestas,
solicitud de cancelaciones, modificaciones y cierres de ejercicio, que se gestionan por medio del
SIIPSO.
El SIIPSO proporciona información operativa y ejecutiva a los ejecutores, a las delegaciones de la
SEDESOL y a la UPAPU. El SIPREC provee información a los administradores del presupuesto y las
Unidades Responsables del Programa. El SICS considera a los ejecutores, los operadores, al Órgano
Interno de Control (OIC) y la SFP. El SIAFF y SICOP atienden a los operadores del Programa a través
de la Dirección General de Programación y Presupuesto de la SEDESOL (DGPP).
Los sistemas sustantivos del Hábitat están integrados y su información es consistente entre ellos. Cada
nuevo beneficiario en el SIIPSO, de manera no automatizada, genera un movimiento presupuestal en el
SIPREC al otorgar el apoyo. El SIPREC es el sistema administrativo de la SEDESOL y tiene
comunicación con el SICOP de forma automatizada; todos los movimientos del primero se reflejan en el
segundo. El SIAFF es actualizado con los movimientos del SICOP.
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46
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.4.6 CUMPLIMIENTO Y AVANCE EN LOS INDICADORES DE GESTIÓN Y PRODUCTOS
41 ¿Cuál es el avance de los indicadores de servicios y de gestión (Actividades y Componentes) y de
resultados (Fin y Propósito) de la MIR del programa respecto de sus metas?
Justificación:
El Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda 2011 (PASH 2011c), en la cuenta pública reporta los
resultados de los indicadores del Programa. A nivel de Propósito se reportan 1,546 Polígonos
beneficiados, superando en un 8.8% su meta modificada de 1,421, aunque en 2010 la meta se superó
en 19%, ya que se atendió a 1,518 polígonos. Al igual que en 2010, se superó la meta de manzanas
atendidas con obras apoyando a 91,222, en vez de las 61,555 manzanas. Se estima que los hogares
beneficiados suman 1’632,481, cumpliendo en 98.2% la meta de 1’661,325. En 2010 los hogares
beneficiados fueron 1’772,584 alcanzando el 100.5% de la meta de 1’762,436. Los hogares
beneficiados con redes de servicios básicos fueron 89,399 quedando al 93.7% del cumplimiento de la
meta modificada de 95,464 hogares. El indicador no se había creado en 2010. Los otros dos
indicadores de Propósito relacionados con los grados de satisfacción con el entorno físico y las
condiciones sociales de los Polígonos tienen periodicidad bianual y se reportarán al cierre de 2012.
Entre los indicadores de Componente se reportan 1’010,920 beneficiarios con acciones para el
desarrollo social y comunitario, cumpliendo en 83.2% la meta modificada de 1’215,000 personas. En
2010 el cumplimiento de este indicador fue de 93.5% con 834,078 en vez de 892,193 beneficiarios
programados. Los CDC apoyados fueron 431 superando la meta de 291. Durante 2010 también se
superó la meta de 306 CDC ya que se apoyaron a 381. En 2011, se financió la introducción de 804, 751
metros lineales de redes de agua potable, drenaje y electricidad, alcanzando el 98.5% de la meta
modificada de 817,401. En 2010 se introdujeron 927,773 metros lineales, 91.5% de los 1’013,077
programados. Los metros cuadrados de pavimentación, construcción y mejoramiento de vialidades
financiados fueron 5’226,026, alcanzando 95.2% la meta modificada de 5’486,956 metros cuadrados.
En 2010 se programaron, construyeron, pavimentaron y mejoraron 5’994,195 metros cuadrados de los
4’778,375 programados. En 2011 se desarrollaron 40 proyectos de revitalización de los Centros
Históricos, logrando cubrir el 83.3% de 48 programados como meta modificada. En 2010 se
implementaron 49 proyectos en vez de los 46 programados.
Los indicadores de Actividad arrojan que el cumplimiento del porcentaje de Polígonos Hábitat apoyados
con proyectos para la organización social fue de 95.1% superando la meta de modificada 92.9%, cifra
similar al 92.4% logrado en 2010. El porcentaje de Polígonos Hábitat apoyados con proyectos de
infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno urbano fue de 88.6%, cifra superior a la meta de
87.7%, pero inferior a lo logrado en 2010 cuando se alcanzó un 92.82%.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.4.7 RENDICIÓN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA
42 El programa cuenta con mecanismos de transparencia y rendición de cuentas con las siguientes
características:
a) Las ROP o documento normativo están disponibles en la página electrónica de manera
accesible, a menos de tres clics.
b) Los resultados principales del programa son difundidos en la página electrónica de manera
accesible, a menos de tres clics.ión presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI).
c) Cuenta con un teléfono o correo electrónico para informar y orientar tanto al beneficiario
como al ciudadano en general, disponible en la página electrónica, accesible a menos de
tres clics.
d) La dependencia o entidad que opera el Programa no cuenta con modificación de respuesta
a partir de recursos de revisión presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI).
Respuesta Si
Nivel
4
• Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tienen todas las
características establecidas.
Justificación:
Las ROP del Programa aparecen en el primer clic después que se selecciona Hábitat en el archivo de
programas de la SEDESOL.
Desde este mismo punto, se accede en dos clics a los principales resultados del Programa,
condensados en los informes trimestrales. Desde el apartado de Informes Trimestrales de presupuesto
ejercido se llega al Cuarto Informe Trimestral 2011 (SEDESOL 2011f) que presenta los datos más
actualizados.
La página inicial de Hábitat ofrece datos de contacto como teléfono para el interior de la República
Mexicana y Ciudad de México, correo electrónico y horario de atención. Estos medios de comunicación
pueden utilizarse tanto por los beneficiarios como por los ciudadanos interesados en el Programa.
En nota informativa expresa, la instancia evaluada señala que a la fecha no se han recibido solicitudes
de modificación a partir de recursos de revisión presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos (IFAI).
Adicionalmente, las ROP 2011 (DOF 2010) contienen un apartado sobre mecanismos de transparencia,
que aborda el proceso de difusión, la conformación de la contraloría social (integrada por los propios
beneficiarios del Programa), el padrón de beneficiarios y acciones de blindaje electoral. En cada nuevo
ejercicio fiscal se realiza la consulta sobre las modificaciones a las ROP con la Cámara de Diputados,
buscando perfeccionar y mejorar las reglas y los procesos entre los cuales se encuentra el de
transparencia; además, el ejercicio de revisión de las ROP representa asimismo una labor para
transparentar el Programa.
La difusión de las evaluaciones aplicadas hasta ahora, constituye una muestra del interés por hacer del
conocimiento público las observaciones recibidas y la forma en que se incorporan en los sucesivos
ajustes al diseño y operación de este instrumento de política pública.
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48
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.5 PERCEPCIÓN DE LA POBLACIÓN ATENDIDA
IV.5 PERCEPCIÓN DE LA POBLACIÓN ATENDIDA
43 El programa cuenta con instrumentos para medir el grado de satisfacción de su población
atendida con las siguientes características:
a) Su aplicación se realiza de manera que no se induzcan las respuestas.
b) Corresponden a las características de sus beneficiarios.
c) Los resultados que arrojan son representativos.
Respuesta Si
Nivel
4
• Los instrumentos para medir el grado de satisfacción de la población atendida tienen
todas las características establecidas.
Justificación:
Uno de los instrumentos para medir el grado de satisfacción, parte de una evaluación de impacto de El
Colegio de la Frontera Norte (COLEF 2008b), cuenta con todas las características requeridas. A partir
de la línea basal levantada en 2009 se tiene información para dos indicadores de la MIR (“grado de
satisfacción con condiciones físicas del entorno urbano en polígonos intervenidos” (SEDESOL 2009b) y
“grado de satisfacción con condiciones sociales en polígonos intervenidos” (SEDESOL 2009a)). Para
medir la satisfacción, el cuestionario incluye 18 preguntas sobre entorno urbano y 12 sobre desarrollo
comunitario, las cuales se encuentran redactadas de forma clara y neutral para no inducir las
respuestas. El diseño muestral es probabilístico, por conglomerados, trietápico y representativo de los
Polígonos Hábitat. Las Fichas Técnicas Complementarias de los indicadores reportan que 54% de los
hogares en Polígonos intervenidos están satisfechos con su entorno urbano y 82% están satisfechos
con el desarrollo social y comunitario de su colonia.
Además, para 2010 y 2011 se ha contado con dos instrumentos internos, publicados en el Anexo V de
las ROP (DOF 2009a y 2010), para medir la satisfacción de los beneficiarios de la modalidad
“Desarrollo Social y Comunitario”. La información es generada por los responsables de la operación del
Hábitat, de forma descentralizada y con las restricciones que esto representa, por lo que el
procesamiento y análisis no ha podido realizarse con la celeridad que el Programa desearía. El primer
cuestionario se aplica a los beneficiarios que hayan tomado cursos, talleres o tutorías, y el segundo a
quienes hayan utilizado los inmuebles construidos. Las preguntas son de opción múltiple, captan cuatro
niveles de satisfacción y están redactadas de forma que no inducen las respuestas. La información que
presenta el Programa no permite valorar su representatividad, su periodicidad y su forma de aplicación;
tampoco se cuenta con sus resultados.
Con base en la encuesta multitemática de la evaluación de impacto, la EED 2010-2011 (CONEVAL
2011) reporta el “grado de satisfacción con condiciones físicas del entorno urbano en polígonos
intervenidos”. Los resultados para el levantamiento de la línea basal en 2009 y el intermedio en 2010,
fueron de 51% y 50%, respectivamente; el siguiente resultado se reportará en su informe final. Es
importante señalar que la cifra reportada por la EED para 2009 no coincide con el 54% reportada en la
ficha técnica complementaria de este indicador.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.6 MEDICIÓN DE RESULTADOS
IV.6 MEDICIÓN DE RESULTADOS
44 ¿Cómo documenta el programa sus resultados a nivel de Fin y de Propósito?
a) Con indicadores de la MIR.
b) Con hallazgos de estudios o evaluaciones que no son de impacto.
c) Con información de estudios o evaluaciones rigurosas nacionales o internacionales
que muestran el impacto de programas similares.
d) Con hallazgos de evaluaciones de impacto.
Justificación:
El Programa documenta sus resultados a nivel de Fin y Propósito con:
a)Indicadores de la MIR, generados con información de los Censos y Conteos de Población y Vivienda,
encuesta multitemática y el SIIPSO.
b)Evaluaciones que no son de impacto. Por un lado, el “Monitoreo de Obra Pública 2009”, supervisó la
planeación, ejecución y percepción de los resultados de la obra pública realizada de 2002 a 2007 en
distintos programas, incluido el Hábitat. Por el otro, la “Evaluación de los Centros de Desarrollo
Comunitario (CDC) Apoyados por el Programa Hábitat 2008” (Graizbord 2007) analizó los procesos de
gestión y operación de los CDC para verificar cómo y en qué medida los servicios sociales que ofrecen
inciden en el desarrollo comunitario.
c)Considerando que es un programa con objetivos y operación similar a Hábitat, se proporcionó
documentación sobre el “Programa Chile Barrio” (MVU 1998), establecido en 1982, el cual tiene una
evaluación de impacto rigurosa elaborada en 2007. Adicionalmente, se cuenta con la “Evaluación de
Impacto de los Centros Comunitarios de Desarrollo Social (CCDS) de Nuevo León” (Ahumada et al
2007) que midió impactos de los CCDS en el capital humano de niños y mujeres adultas, capital social,
violencia intrafamiliar, nutrición, disfrute de tiempo libre, bienestar percibido y aprovechamiento de
servicios de otros organismos. Asimismo, se cuenta con un documento donde se analizan las
coincidencias de los indicadores de Fin y Propósito del Hábitat con los resultados de la evaluación de
impacto de Chile Barrio y de la Evaluación de Impacto de los CCDS de Nuevo León.
d)Con el fin de tener evidencias de los efectos del Programa, se realizó la “Evaluación del Programa
Hábitat en Infraestructura Básica 2007” (Levy 2007), que mide los cambios en el acceso a electricidad,
agua entubada y saneamiento resultantes de las intervenciones del Hábitat. Adicionalmente, se cuenta
con el “Avalúo para la Estimación de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las Inversiones en
Infraestructura del Programa Hábitat 2007”, que busca medir el impacto del Programa a través del
cambio en el valor de los terrenos de los Polígonos Hábitat. Cabe señalar que actualmente el COLEF
está realizando la Evaluación de Medición de Impactos del Programa Hábitat que proporcionará
resultados a finales de 2012.
S48
50
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
45 En caso de que el programa cuente con indicadores para medir su Fin y Propósito, inciso a) de la
pregunta anterior, ¿cuáles han sido sus resultados?
Respuesta Si
Nivel
• Hay resultados positivos del programa a nivel de Fin o de Propósito.
2
Justificación:
No se cuenta con información de 2011 para los indicadores de Fin.
Para el nivel de Propósito, la EED 2010-2011 (CONEVAL 2011) y el PASH 2011 (PASH 2011c)
reportan los hallazgos siguientes:
•1,518 y 1,546 Polígonos Hábitat atendidos en 2010 y 2011, respectivamente.
•65,949 y 91,222 manzanas atendidas con obras en 2010 y 2011, respectivamente.
•1,772,584 y 1,632,481 hogares beneficiados en 2010 y 2011, respectivamente.
•El grado de satisfacción con las condiciones físicas del entorno urbano en Polígonos intervenidos se
redujo de 51 a 50% de 2009 a 2010 (SEDESOL 2009b).
•El grado de satisfacción con condiciones sociales en Polígonos intervenidos fue de 82% en 2009
(SEDESOL 2009a).
La EED 2010-2011 y el PASH 2011 todavía no reportan el valor de algunos indicadores de Fin que son
importantes para conocer el posible impacto del Programa, tales como “Índice de disponibilidad de
servicios básicos (agua, drenaje y electricidad) en los Polígonos Hábitat identificados” e “Índice de
capital social en Polígonos intervenidos”. Se prevé que la Evaluación de Medición de Impactos que
realiza el COLEF proporcione las estimaciones de estos indicadores.
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51
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
46 En caso de que el programa cuente con evaluación(es) externa(s) que no sea(n) de impacto y que
permite(n) identificar hallazgo(s) relacionado(s) con el Fin y el Propósito del programa, inciso b) de
la pregunta 44, dichas evaluaciones cuentan con las siguientes características:
I. Se compara la situación de los beneficiarios en al menos dos puntos en el tiempo, antes y
después de otorgado el apoyo.
II. La metodología utilizada permite identificar algún tipo de relación entre la situación actual
de los beneficiarios y la intervención del Programa.
III. Dados los objetivos del Programa, la elección de los indicadores utilizados para medir los
resultados se refieren al Fin y Propósito y/o características directamente relacionadas con
ellos.
IV. La selección de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados entre
los beneficiarios del Programa.
Respuesta Si
Nivel
3
• El programa cuenta con evaluación(es) externa(s), que no son de impacto, que
permite(n) identificar uno o varios hallazgos relacionados con el Fin y/o el Propósito del
programa, y tiene(n) tres de las características establecidas.
Justificación:
El estudio de Monitoreo de Obra Pública 2009 examina las obras de construcción física nueva,
ejecutadas entre 2003 y 2007, pero no compara puntos en el tiempo. Además, este estudio cuenta con
una encuesta a beneficiarios sobre la utilidad, funcionamiento, estado físico y mantenimiento de las
obras examinadas. Los indicadores utilizados permiten revisar características relacionadas con el Fin
(organización, participación social y entorno urbano) y el Propósito (condiciones físicas de las obras
públicas) del Programa. Del examen del diseño de la muestra, realizada conforme a los TdR de la
SEDESOL (UAM 2007), se concluye que los resultados referentes a la revisión de los expedientes
técnicos, la verificación directa de la existencia de las obras y las preguntas generales de operación son
representativos a nivel nacional por programa. Sin embargo, el diseño no permite que la desagregación
de los resultados por tipo de obra revisada y los cuestionarios de beneficiarios sean representativos a
nivel nacional.
Para la Evaluación de los Centros de Desarrollo Comunitario Apoyados por el Programa Hábitat 2008
(Graizbord 2007) se levantó una encuesta a una muestra aleatoria representativa de 220 CDC en un
solo punto en el tiempo. Esta evaluación contiene información cuantitativa de percepción de
beneficiarios respecto a los servicios ofrecidos en los CDC, así como a su estado físico. Además,
cuenta con información cualitativa sobre sus contribuciones a la ampliación de competencias y
capacidades y al fortalecimiento del capital social. La evaluación analiza el tipo y características de la
oferta de servicios, cursos y talleres; las actividades con mayor demanda; el perfil de los usuarios, la
percepción de los beneficiarios y prestadores de servicio y las causas por las que la población no asiste
a los CDC; lo anterior permite observar características relacionadas con el Propósito del Programa
referente al mejoramiento de las condiciones sociales.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
47 En caso de que el programa cuente con evaluación(es) externa(s), diferente(s) a evaluaciones de
impacto, que permite(n) identificar uno o varios hallazgos relacionados con el Fin y/o el Propósito
del programa, ¿cuáles son los resultados reportados en esas evaluaciones?
Justificación:
“Monitoreo de Obra Pública 2009”. Entre los principales resultados de este estudio se encuentra que
más de la mitad de los beneficiarios desconocía quién efectuó la gestión para edificar la obra, a pesar
de que el Programa promueve la planeación participativa, que 87% de las obras contaban con
documentación de avance físico-financiero y que 81% tenían bitácora de obra. De las 296 obras sujetas
a revisión, el 100% se había concluido. Por otra parte, de las obras revisadas, solamente nueve no se
encontraban operando debido a que registraban problemas de deterioro, ausencia de conexión a las
redes públicas (obras hidráulicas y de electricidad) o falta de mantenimiento preventivo. Además, de los
beneficiarios que señalaron que la obra estaba operando, el 97% consideraba que era muy útil o útil.
Por otra parte, únicamente 6% de los beneficiarios contestó que la obra no funcionaba y de ellos 45%
indicó que la principal causa era que “la obra no está terminada”; 37% que “faltan cosas para que pueda
funcionar” y 30% que “la obra no se encuentra conectada a la red de suministros”.
“Evaluación de los Centros de Desarrollo Comunitario Apoyados por el Programa Hábitat 2008”. De
acuerdo con esta evaluación las principales ventajas de los CDC son su accesibilidad (88% de los CDC
está en los polígonos de pobreza identificados por la SEDESOL); la disposición para responder a las
necesidades de la población (13 de los 32 coordinadores entrevistados utiliza encuestas, 4 realizan
reuniones con usuarios y 4 reciben las demandas por petición directa); la gratuidad o bajos costos para
su utilización; y el compromiso y vocación de los prestadores de servicio (97% de los usuarios los
evaluó favorablemente). A partir de entrevistas a los usuarios, se perciben beneficios como la elevación
de la autoestima, la modificación de conductas, el mejoramiento de oportunidades de recreación y
superación personal y el fortalecimiento de los vínculos sociales, ya que los CDC funcionan como
espacios de convivencia y recreación.
S48
53
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
48 En caso de que el programa cuente con información de estudios o evaluaciones nacionales e
internacionales que muestran impacto de programas similares, inciso c) de la pregunta 44, dichas
evaluaciones cuentan con las siguientes características:
I. Se compara un grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios de características
similares.
II. La(s) metodología(s) aplicadas son acordes a las características del programa y la
información disponible, es decir, permite generar una estimación lo más libre posible de
sesgos en la comparación del grupo de beneficiarios y no beneficiarios.
III. Se utiliza información de al menos dos momentos en el tiempo.
IV. La selección de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados.
Respuesta Si
Nivel
• La evaluación de impacto tienen todas las características establecidas.
4
Justificación:
La evaluación de impacto de Chile Barrio utiliza métodos de apareamiento (matching) de corte
transversal y de diferencia en diferencia, comparando un grupo de beneficiarios con otro de no
beneficiarios de características similares. Aprovecha información de una encuesta retrospectiva
aplicada a una muestra probabilística representativa a nivel nacional. Las metodologías de estimación
son las más plausibles, dada la ausencia de una aleatorización antes de la intervención y la carencia de
línea basal para la mayoría de los indicadores. Dada la información disponible, los análisis realizados
permiten generar una estimación lo más libre posible de sesgos. No obstante, cuando no fue posible
aplicar el método de diferencia en diferencia, el método de apareamiento tiene el riesgo de reportar
estimaciones con sesgos, causados por las variables no observables.
La Evaluación de Impacto de los Centros Comunitarios de Desarrollo Social (CCDS) de Nuevo León
mide los impactos en el bienestar de la población beneficiaria con dos grupos de control; el primero, de
residentes de viviendas ubicadas en la zona de influencia de los CCDS pero que no asisten a ellos y el
segundo de residentes de viviendas en zonas donde todavía no hay CCDS pero están en proceso de
construirse. Ante la falta de una línea basal, se desarrolló una Encuesta con preguntas retrospectivas a
un año, mediante la cual se obtuvo información en 480 viviendas de beneficiarios y 721 de los grupos
de control, seleccionadas de forma aleatoria. Se recabó información sobre niños entre 5 y 15 años y
mujeres adultas, que fueron las poblaciones de interés. El tamaño de la muestra es representativo de
los 7 Centros que se consideraron para la evaluación y las submuestras reflejan la proporción de
asistentes registrados. Se estimaron impactos con los métodos de apareamiento (matching), diferencia
en diferencias y una combinación de ambos. En conjunto, todos estos métodos generan una estimación
lo más libre de sesgos dada la información disponible.
S48
54
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
49 En caso de que el programa cuente con información de estudios o evaluaciones nacionales e
internacionales que muestran impacto de programas similares ¿qué resultados se han
demostrado?
Justificación:
Los resultados de impacto del Programa Chile Barrio han sido positivos. Se encontró evidencia de
aumentos en los ingresos del hogar, de alrededor de 7.400 pesos chilenos, y en los gastos del hogar,
de 31 puntos porcentuales. También se detectó una reducción a la mitad de los atrasos en los pagos de
servicios. Respecto a la satisfacción con la vivienda, se reportó una mejoría de 30 puntos porcentuales.
La mejoría en la calidad de su entorno se reflejó en la disminución de 35 puntos porcentuales en la
intención de mudarse, el aumento de 30 puntos porcentuales en el deseo de permanecer y un
incremento de 22 puntos porcentuales en la satisfacción con el barrio. La evaluación encuentra
evidencia positiva en cuanto a una mayor escolaridad, ya que ésta creció en promedio en 0.21 años, y a
una mayor probabilidad de empleo de los jefes de hogar, ya que aumentó en 41 puntos porcentuales.
Finalmente, la evaluación muestra un incremento de 18 puntos porcentuales en la percepción de la
capacidad de organización de los vecinos frente a los problemas del barrio.
La Evaluación de Impacto de los Centros Comunitarios de Desarrollo Social de Nuevo León (Ahumada
et al 2007), reporta impactos positivos y estadísticamente significativos en diversos indicadores. En
particular, se detectó menor consumo de alimentos “chatarra” (30%); mejor ocupación del tiempo libre:
menor uso de la televisión (5%) y mayor participación en actividades artísticas, deportivas y recreativas
(26%); mayor probabilidad de empezar a trabajar de las mujeres adultas (4%); mayor involucramiento
en organizaciones escolares (5%) y recreativas (15%); mejor aprovechamiento de los servicios
ofrecidos por el gobierno y otras organizaciones: servicios médicos (7%), trámites diversos (4%) y
financiamiento de proyectos productivos (8%); mejor percepción de que aumentó el bienestar de las
mujeres en el año previo (13%) y en la percepción de que aumentará en el futuro (10%).
S48
55
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
50 En caso de que el programa cuente con evaluaciones de impacto, inciso d) de la pregunta 44, con
qué características de las siguientes cuentan dichas evaluaciones:
I. Se compara un grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios de características
similares.
II. La(s) metodología(s) aplicadas son acordes a las características del programa y la
información disponible, es decir, permite generar una estimación lo más libre posible de
sesgos en la comparación del grupo de beneficiarios y no beneficiarios.
III. Se utiliza información de al menos dos momentos en el tiempo.
IV. La selección de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados.
Respuesta Si
Nivel
• La evaluación de impacto tiene todas las características establecidas.
4
Justificación:
Para la Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura Básica (Levy 2007) se seleccionaron
muestras representativas de dos grupos de comparación con características similares a las del grupo
apoyado, con base en información del Censo de Población 2000, previo a la ejecución de los proyectos
de agua, alcantarillado y electricidad, y el Conteo de Población 2005, posterior a dicha ejecución. Se
realizan pruebas de poder para asegurar la detección de impactos con el número de datos disponibles,
así como pruebas de balanceo para confirmar que los grupos sean similares. Para las estimaciones se
utilizan los métodos de comparación de medias de las variables de impacto entre los grupos de
tratamiento y control y de regresión de diferencias en diferencias, los cuales son adecuados conforme a
la información disponible.
El estudio “Avalúo para la Estimación de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las Inversiones en
Infraestructura del Programa Hábitat 2007” desarrolla una metodología para evaluar el impacto de las
inversiones en infraestructura, calculando, para un momento en el tiempo, la diferencia de valor
monetario de los terrenos de Polígonos apoyados respecto de terrenos similares sin intervención. Para
ello, se aplican métodos usuales de valuación de un inmueble (mercado, costos e ingresos) y se genera
una encuesta a hogares para identificar los factores de generación de plusvalía inmobiliaria. El reporte
indica que la muestra probabilística de 80 Polígonos seleccionados es representativa a nivel nacional,
conforme a la muestra seleccionada de un total de 521 Polígonos intervenidos.
Actualmente, El COLEF realiza una Evaluación Multianual de Impacto del Hábitat que incluirá
mediciones de la modalidad de generación de capital social y humano, así como de valor inmobiliario.
El estudio prevé el levantamiento de una línea basal en 2009 y un seguimiento en 2011, para los que el
COLEF ha preparado instrumentos específicos. Una ventaja del diseño de esta evaluación es que la
SEDESOL preseleccionó 516 Polígonos (19,427 manzanas) factibles de controlar y que no habían sido
intervenidos al momento de seleccionar la muestra a principios de 2009, con el objetivo de asegurar
que, una vez hecha la asignación aleatoria, se asegure que todos los Polígonos de tratamiento sean
intervenidos y los del grupo de control no reciban apoyo antes de 2011.
S48
56
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
51 En caso de que se hayan realizado evaluaciones de impacto que cumplan con al menos las
características señaladas en los incisos a) y b) de la pregunta anterior, ¿cuáles son los resultados
reportados en esas evaluaciones?
Respuesta Si
Nivel
2
• Se reportan efectos positivos del programa en variables relacionadas con el Fin o el
Propósito del programa.
Justificación:
De la revisión de los hallazgos de la Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura Básica 2007
(Levy 2007) se concluye que únicamente en el acceso a drenaje se obtienen impactos favorables y
robustos. Los Polígonos que implementaron programas de alcantarillado con apoyo del Hábitat,
redujeron el porcentaje de viviendas sin conexión a drenaje, aproximadamente tres puntos porcentuales
más que los Polígonos similares que no tuvieron apoyo del Programa.
No se observan efectos estadísticamente significativos en el acceso al agua en la vivienda. Respecto al
acceso al agua entubada en el terreno, se observan impactos estadísticamente significativos y
favorables sólo con una de las especificaciones, por lo que los resultados no se consideran robustos.
Las estimaciones sobre el acceso a electricidad tampoco son robustas, ya que sólo una de las
especificaciones tiene un impacto estadísticamente significativo.
Para explicar la falta de evidencia estadísticamente significativa de los resultados, el estudio examinado
presenta tres argumentos. El primero es la posibilidad de que los efectos sean pequeños debido a
recursos insuficientes o fragmentados en acciones muy diversas. El segundo es que los municipios que
reciben apoyos del Hábitat pueden haberlos reasignado para proyectos de otros polígonos, dentro del
mismo municipio, que no recibieron apoyo del Programa. El tercero es que la medición de los efectos
en los hogares no refleja los efectos totales, ya que el Hábitat no sólo apoya proyectos de ampliación de
acceso a servicios, sino también apoya otros proyectos que no afectan directamente a los indicadores
de los tres servicios considerados en la evaluación.
“Avalúo para la Estimación de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las Inversiones en Infraestructura
del Programa Hábitat 2007”. El principal resultado de la evaluación es que las inversiones en
infraestructura del Programa Hábitat en 78 Polígonos generaron una plusvalía de 3,870 millones de
pesos, equivalente a 2.85 pesos por cada peso invertido, lo cual es indicativo del impacto positivo del
Programa en términos monetarios.
Como se señaló previamente, la Evaluación de Medición de Impactos del Programa Hábitat (COLEF
2008b), que realiza actualmente el COLEF, proporcionará resultados a fines de 2012.
S48
57
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Conclusiones
El problema que atiende el Hábitat es la existencia de “zonas urbanas marginadas con alta
concentración de pobreza que presentan condiciones físicas y sociales desfavorables para el desarrollo
de sus habitantes”. Para identificar a la población con este problema, se utilizan dos enfoques: el
territorial, que considera las características físicas y de infraestructura, y el demográfico, que capta los
atributos socioeconómicos.
La SEDESOL cuenta con evidencias de programas similares en diversos países de América Latina y la
necesidad de una política integral para combatir la pobreza. El Hábitat es una intervención acotada al
mejoramiento de las condiciones físicas y sociales desfavorables de los Polígonos que atiende, pero no
incorpora políticas de formación de capital humano mediante educación y salud, de fomento del empleo
y de generación de ingresos, que son responsabilidad de otras dependencias. Como no se ha
elaborado un análisis de estrategias que compare al Hábitat con otras intervenciones que atacan la
pobreza urbana, tales como políticas de desarrollo económico, de redistribución fiscal del ingreso, de
desarrollo urbano, de seguridad pública y de fortalecimiento del Estado de derecho, no se muestra que
sea más eficaz que otras alternativas para revertir las condiciones físicas y sociales desfavorables de
los polígonos.
El Hábitat aporta directamente al logro de la meta del Programa Sectorial de Desarrollo Social
“incrementar de 84 a 90 por ciento (entre 2005 y 2012) la proporción de hogares ubicados en las zonas
urbano-marginadas identificadas con disponibilidad de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad),
respecto al total de hogares ubicados en las zonas urbano-marginadas”. El Hábitat contribuye a cumplir
las Metas del Milenio referidas a “reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas sin
acceso sostenible al agua potable y a servicios de saneamiento básicos” y “mejorar considerablemente,
para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios”.
La unidad de medida de las poblaciones potencial y objetivo no concuerda con el enfoque territorial del
Programa; además, la definición de población potencial no corresponde a toda la que presenta el
problema y la de población objetivo no se refiere a la que se busca atender en el mediano plazo. Se
sugiere redefinirlas considerando al área urbana como unidad de medida, por lo que la población
potencial serían las ZAP urbanas (áreas con altos niveles de marginación y pobreza), que son las que
presentan el problema, y la población objetivo serían los Polígonos Hábitat, que son las áreas urbanas
elegibles para la intervención del Programa.
Dado que los Componentes deben referirse a los productos o servicios entregados, pero en la MIR del
Hábitat se plantean como resultados de estos productos o servicios, sería conveniente reformularlos. El
Componente “Organización, participación social y capacidades individuales y comunitarias de los
habitantes de los Polígonos Hábitat, fortalecidas” se podría cambiar a “Cursos, talleres y eventos
realizados en los CDS”; el Componente “Infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno urbano,
mejorados” se podría reformular como “Obras de infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno
urbano entregadas” y el Componente “Capacidades para la planeación y gestión del desarrollo social y
urbano de los gobiernos locales, fortalecidas” debería plantearse explícitamente en la MIR como una
Actividad: “Capacitación y asistencia técnica para la planeación y gestión del desarrollo social y urbano
de los gobiernos locales”.
No se cuenta con indicadores para medir la parte del Fin referente a calidad de vida, los cuales podrían
construirse con variables que capten ingresos u otro atributo de situación económica; inseguridad y
delincuencia, nivel de salud, y valor de la propiedad.
Dado que la vertiente Centros Históricos no se dirige a la población objetivo ni contribuye al logro de su
Propósito, no se justifica que sea parte de este Programa, por lo que se recomienda que la SEDESOL
solicite a la Cámara de Diputados que asigne su ejecución a otra dependencia con mayor pertinencia,
como la SECTUR o CONACULTA.
El Hábitat aprovecha recomendaciones de las evaluaciones externas. En atención a ellas, se priorizaron
las líneas de acción; se firman acuerdos con los gobiernos locales que comprometen su apoyo al
Programa y se impulsó la coordinación interinstitucional instalando Módulos de Promoción de
Programas Sociales en Polígonos Hábitat.
Se cuenta con planeación estratégica pero ésta carece de metas de mediano plazo. El Hábitat carece
de una estrategia de cobertura documentada; los cambios en la definición y cuantificación de la
población objetivo impiden determinar los avances en cobertura.
S48
58
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
No se estima la posible demanda de apoyos para proyectos elegibles por parte de hogares de los
Polígonos Hábitat, si todavía no han manifestado explícitamente su interés o cuando el posible ejecutor
decide, de acuerdo a sus propios objetivos y prioridades, no integrar la propuesta ni realizar la solicitud
ante el Programa.
Se tienen procedimientos adecuados para seleccionar proyectos y beneficiarios, otorgar los apoyos y
ejecutar las obras y acciones. Además, se cuenta con mecanismos documentados para verificar estos
procedimientos. El SIIPSO contiene la información requerida para monitorear adecuadamente la
operación.
El procedimiento de recepción, registro y trámite no permite que los hogares de los Polígonos Hábitat
presenten directamente a la SEDESOL solicitudes de apoyo para proyectos elegibles, por lo que existe
el riesgo de excluir a la población objetivo que podría contar con proyectos que cumplen con los
criterios de elegibilidad pero que no tiene el apoyo del ejecutor, lo que limita el logro del Propósito del
Programa.
El Hábitat carece de mecanismos documentados de verificación del procedimiento de recepción,
registro y trámite de las solicitudes de apoyo, por lo que no se confirma de manera estandarizada que
los proyectos propuestos reflejan las necesidades e intereses de los avecindados del Polígono.
El Programa cuenta con resultados de varias evaluaciones, incluyendo dos de impacto. El “Avalúo para
la Estimación de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las Inversiones en Infraestructura del Programa
Hábitat 2007” estimó que las inversiones en infraestructura generaron una plusvalía equivalente a 2.85
pesos por cada peso invertido. Por su parte, la “Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura
Básica 2007” encontró que en los Polígonos apoyados con obras de alcantarillado se redujo el
porcentaje de viviendas sin conexión a drenaje tres puntos porcentuales más que en áreas similares sin
estos apoyos. En la Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura Básica 2007 no se hallaron
efectos estadísticamente significativos en el acceso al agua potable o a electricidad. Con el fin de
confirmar y actualizar los anteriores resultados, está en proceso la realización de otra evaluación de
impacto.rbano-marginadas”. El Hábitat contribuye a cumplir las Metas del Milenio referidas a “reducir a
la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a
servicios de saneamiento básicos” y “mejorar considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo
menos 100 millones de habitantes de tugurios”.
La unidad de medida de las poblaciones potencial y objetivo no concuerda con el enfoque territorial del
Programa; además, la definición de población potencial no corresponde a toda la que presenta el
problema y la de población objetivo no se refiere a la que se busca atender en el mediano plazo. Se
sugiere redefinirlas considerando al área urbana como unidad de medida, por lo que la población
potencial serían las ZAP urbanas (áreas con altos niveles de marginación y pobreza), que son las que
presentan el problema, y la población objetivo serían los Polígonos Hábitat, que son las áreas urbanas
elegibles para la intervención del Programa.
Dado que los Componentes deben referirse a los productos o servicios entregados, pero en la MIR del
Hábitat se plantean como resultados de estos productos o servicios, sería conveniente reformularlos. El
Componente “Organización, participación social y capacidades individuales y comunitarias de los
habitantes de los Polígonos Hábitat, fortalecidas” se podría cambiar a “Cursos, talleres y eventos
realizados en los CDS”; el Componente “Infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno urbano,
mejorados” se podría reformular como “Obras de infraestructura, equipamiento y cuidado del entorno
urbano entregadas” y el Componente “Capacidades para la planeación y gestión del desarrollo social y
urbano de los gobiernos locales, fortalecidas” debería plantearse explícitamente en la MIR como una
Actividad: “Capacitación y asistencia técnica para la planeación y gestión del desarrollo social y urbano
de los gobiernos locales”.
No se cuenta con indicadores para medir la parte del Fin referente a calidad de vida, los cuales podrían
construirse con variables que capten ingresos u otro atributo de situación económica; inseguridad y
delincuencia, nivel de salud, y valor de la propiedad.
Dado que la vertiente Centros Históricos no se dirige a la población objetivo ni contribuye al logro de su
Propósito, no se justifica que sea parte de este Programa, por lo que se recomienda que la SEDESOL
solicite a la Cámara de Diputados que asigne su ejecución a otra dependencia con mayor pertinencia,
como la SECTUR o CONACULTA.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
El Hábitat aprovecha recomendaciones de las evaluaciones externas. En atención a ellas, se priorizaron
las líneas de acción; se firman acuerdos con los gobiernos locales que comprometen su apoyo al
Programa y se impulsó la coordinación interinstitucional instalando Módulos de Promoción de
Programas Sociales en Polígonos Hábitat.
Se cuenta con planeación estratégica pero ésta carece de metas de mediano plazo. El Hábitat carece
de una estrategia de cobertura documentada; los cambios en la definición y cuantificación de la
población objetivo impiden determinar los avances en cobertura.
No se estima la posible demanda de apoyos para proyectos elegibles por parte de hogares de los
Polígonos Hábitat, si todavía no han manifestado explícitamente su interés o cuando el posible ejecutor
decide, de acuerdo a sus propios objetivos y prioridades, no integrar la propuesta ni realizar la solicitud
ante el Programa.
Se tienen procedimientos adecuados para seleccionar proyectos y beneficiarios, otorgar los apoyos y
ejecutar las obras y acciones. Además, se cuenta con mecanismos documentados para verificar estos
procedimientos. El SIIPSO contiene la información requerida para monitorear adecuadamente la
operación.
El procedimiento de recepción, registro y trámite no permite que los hogares de los Polígonos Hábitat
presenten directamente a la SEDESOL solicitudes de apoyo para proyectos elegibles, por lo que existe
el riesgo de excluir a la población objetivo que podría contar con proyectos que cumplen con los
criterios de elegibilidad pero que no tiene el apoyo del ejecutor, lo que limita el logro del Propósito del
Programa.
El Hábitat carece de mecanismos documentados de verificación del procedimiento de recepción,
registro y trámite de las solicitudes de apoyo, por lo que no se confirma de manera estandarizada que
los proyectos propuestos reflejan las necesidades e intereses de los avecindados del Polígono.
El Programa cuenta con resultados de varias evaluaciones, incluyendo dos de impacto. El “Avalúo para
la Estimación de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las Inversiones en Infraestructura del Programa
Hábitat 2007” estimó que las inversiones en infraestructura generaron una plusvalía equivalente a 2.85
pesos por cada peso invertido. Por su parte, la “Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura
Básica 2007” encontró que en los Polígonos apoyados con obras de alcantarillado se redujo el
porcentaje de viviendas sin conexión a drenaje tres puntos porcentuales más que en áreas similares sin
estos apoyos. En la Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura Básica 2007 no se hallaron
efectos estadísticamente significativos en el acceso al agua potable o a electricidad. Con el fin de
confirmar y actualizar los anteriores resultados, está en proceso la realización de otra evaluación de
impacto.
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Bibliografía
P.
FUENTE
TITULO
AUTOR
AÑO
FECHA
S48
DATOS.PUB.
61
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Formato del Anexo 17 “Principales Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades, Amenazas y Recomendaciones"
IV.1 DISEÑO
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
El Programa cuenta con la cuantificación y
características de la población que registra el
problema, planteadas tanto en el “Diagnóstico del
Programa Hábitat” de 2010 como en la “Nota sobre
Población Potencial y Población Objetivo" de 2011.
La ubicación de los Polígonos Hábitat, definidos a
partir de criterios geo-espaciales y socioeconómicos
con base en las Zonas de Atención Prioritaria de
SEDESOL se encuentra establecida en las ROP.
Todos los indicadores de Fin, Propósito
Componentes y Actividades cuentan con nombre,
definición, método de cálculo, unidad de medida,
frecuencia de Medición, línea base, metas sexenales
y comportamiento.
2
Recomendación
2
11
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
Recomendación
El Hábitat no ha elaborado un análisis de estrategias
que lo compare con otras intervenciones públicas
que reducen la pobreza urbana, tales como políticas
de desarrollo económico, de redistribución fiscal del
ingreso, de desarrollo urbano, de seguridad pública y
de fortalecimiento del Estado de derecho, con el fin
de examinar si el Hábitat es más eficaz que otras
intervenciones para revertir las condiciones físicas y
sociales desfavorables para el desarrollo de sus
habitantes.
Ni las definiciones de población objetivo del
"Documento Diagnóstico del Hábitat" y de la "Nota
sobre Población Potencial y Población Objetivo
2011", ni la de las ROP, "hogares asentados en los
Polígonos Hábitat", pueden incluir a los centros
históricos inscritos en la lista del Patrimonio Mundial
de la UNESCO.
La unidad de medida de las poblaciones potencial y
objetivo son hogares, lo que no concuerda con el
enfoque territorial del Programa, que apoya a
Polígonos Hábitat sin excluir a ninguno de los
hogares dentro de ellos. Además, la definición de
población potencial no corresponde a la población
total que presenta el problema atendido y la de
población objetivo no se refiere a la población que el
Programa planea atender en el corto y mediano
plazos.
Los Componentes no son para este nivel. La
“organización, participación social y capacidades
individuales y comunitarias de los habitantes de los
Polígonos Hábitat, fortalecidas” y la “infraestructura,
equipamiento y cuidado del entorno urbano,
mejorados” no son productos, sino resultados que
son Propósitos. Las “capacidades para la planeación
y gestión del desarrollo social y urbano de los
gobiernos locales, fortalecidas” no son productos
sino una Actividad.
No existen indicadores para medir la parte del Fin
referente a calidad de vida. El “Índice de
disponibilidad de servicios básicos en los Polígonos
3
Se sugiere que el Hábitat realice este ejercicio de análisis con el
objetivo de presentar evidencias que muestren la forma más
costo-efectiva de integrar las políticas y programas federales que
buscan resolver el problema de la pobreza urbana; es decir, si
conviene tener un programa como Hábitat de forma
independiente o es mejor tener una estrategia que coordine las
diferentes intervenciones ya existentes.
7
Se recomienda que la SEDESOL solicite a la Cámara de
Diputados que asigne la ejecución de la vertiente de centros
históricos a otra área de la Administración Pública Federal con
mayor pertinencia, como la SECTUR o CONACULTA.
7
La unidad de medida más congruente con el enfoque territorial
sería la de área urbana, por lo que la población potencial serían
las ZAP urbanas, que son las que presentan el problema, y la
población objetivo serían los Polígonos Hábitat, que son las áreas
urbanas elegibles para el Programa. Aun cambiando la unidad de
medida, es conveniente mantener complementariamente
estimaciones en términos de hogares y personas, dado que el
Programa beneficia en última instancia a personas.
10 Reformular los Componentes para que se refieran a los productos
entregados para lograr el Propósito. El Componente 1 se podría
cambiar a “talleres y eventos realizados en los CDS” y el
Componente 2 a “obras de infraestructura, equipamiento y
cuidado del entorno urbano entregadas”. Se sugiere que el tercer
Componente se reubique a nivel de Actividad como “capacitación
y asistencia técnica para la planeación y gestión del desarrollo
social y urbano de los gobiernos locales”.
11 Se sugiere incluir indicadores a nivel de Fin que capten la calidad
de vida, tales como ingresos u otro indicador de situación
económica, inseguridad y delincuencia, nivel de salud y valor de
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Hábitat identificados" no es adecuado para ello y los
demás indicadores no son relevantes a este nivel, ya
que el "Índice de capital social en polígonos
intervenidos" debe ser de Propósito y el indicador
“Disponibilidad de infraestructura urbana
complementaria en los polígonos intervenidos" debe
ser de Componente.
la propiedad.
IV.2 PLANEACIÓN Y ORIENTACIÓN A RESULTADOS
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
El Programa ha aprovechado recomendaciones de
las evaluaciones externas. Como resultados, entre
otros, de los ASM atendidos se normó la priorización
de las líneas de acción; se firmaron acuerdos con los
gobiernos locales que comprometen su apoyo para
lograr objetivos y metas; se impulsó la coordinación
interinstitucional, instalando 115 Módulos de
Promoción de Programas Sociales en polígonos
Hábitat, y se diseño una metodología rigurosa para
medir la satisfacción de beneficiarios.
La información requerida para monitorear el
desempeño del Hábitat está contenida en el SIIPSO,
que es la herramienta informática mediante la cual
se almancena y sistematiza la información utilizada
en los procesos de recepción, registro y trámite de
propuestas, selección de proyectos, transferencia de
proyectos y ejecución de obras.
18
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
En el Documento Estratégico no se establece una
planeación que fije las metas para cada uno de sus
indicadores y los compromisos para resolver el
problema de un determinado porcentaje de su
población objetivo para el mediano plazo y en años
intermedios.
No hay un posicionamiento del Programa respecto
de la recomendación en la EED 2010-2011 referente
a “informar sobre cuáles polígonos no han podido
graduarse del programa, no obstante que las
intervenciones deberían haberlo permitido”.
Recomendación
22
Recomendación
14 Se recomienda formular un plan estratégico que establezca
acciones y metas para un horizonte de mediano plazo.
19 Se sugiere que el Programa de una respuesta a esta
recomendación.
IV.3 COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
El Diagnóstico de Programa Hábitat explica el
mecanismo para identificar su población potencial y
objetivo que, aunque cambiaron sus definiciones en
2011, sigue siendo aprovechado.
24
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
El Programa no cuenta con una estrategia de
cobertura documentada que indique cómo se planea
atender a la población objetivo. Esta carencia
coincide con la falta de planeación estratégica de
mediano y largo plazos.
Debido a los cambios en la definición de población
objetivo, se dificulta la comparación de los niveles de
cobertura, entendida como población atendida entre
población objetivo.
Recomendación
Recomendación
23 Se recomienda que el Hábitat elabore una estrategia de
cobertura.
25 Una vez que el Programa defina como su población objetivo a los
Polígonos Hábitat, que son las áreas urbanas elegibles para la
intervención del Programa, se sugiere calcular de manera
retrospectiva la evolución de su cobertura a partir de 2008.
S48
63
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
IV.4 OPERACIÓN
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
Se tienen procedimientos adecuados para
seleccionar proyectos y beneficiarios, otorgar los
apoyos y ejecutar las obras y acciones.
El Programa cuenta con mecanismos documentados
para verificar sus procedimientos de selección de
proyectos y beneficiarios, otorgamiento de los
apoyos y ejecución de las obras y acciones.
30
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
No se estima la posible demanda de apoyos para
proyectos elegibles por parte de hogares de los
polígonos Hábitat, si todavía no han manifestado
explícitamente su interés o cuando el posible
ejecutor decide, de acuerdo a sus propios objetivos y
prioridades, no integrar la propuesta ni realizar la
solicitud ante el Programa.
El procedimiento de recepción, registro y trámite no
está disponible para todos los hogares de los
polígonos Hábitat, ya que no se permite que éstos
presenten directamente a la SEDESOL solicitudes
de apoyo para proyectos elegibles, por lo que existe
el riesgo de excluir a la población objetivo que podría
contar con proyectos que cumplen con los criterios
de elegibilidad pero que no tiene el apoyo del
ejecutor, lo que limita el logro del Propósito del
Programa.
El Hábitat no cuenta con mecanismos documentados
de verificación del procedimiento de recepción,
registro y trámite de las solicitudes de apoyo, por lo
que no se confirma de manera estandarizada que los
proyectos propuestos reflejan las necesidades e
intereses de los avecindados del Polígono.
Recomendación
31
Recomendación
27 Estimar la demanda total de apoyos de los residentes de los
polígonos Hábitat con base en información del Censo de
Población y de registros administrativos del propio Programa.
28 E x p l o r a r a l t e r n a t i v a s d e d i s e ñ o d e l P r o g r a m a y s u s
procedimientos para atender de manera directa solicitudes de
apoyo para proyectos elegibles por parte de los hogares de los
polígonos Hábitat, permitiendo que no sólo los municipios sean
ejecutores y fuentes de cofinanciamiento y estableciendio
mecanismos para gestionar el aval del municipio cuamdo sea
necesario.
29 Establecer lineamientos para la verificación del procedimiento de
recepción, registro y trámite, especificando responsables,
mecanismos e instrumentos de verificación, criterios de
valoración, y condiciones y frecuencia de aplicación.
IV.5 PERCEPCIÓN DE LA POBLACIÓN ATENDIDA
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
El instrumento para medir el grado de satisfacción
contenido en la evaluación de impacto actualmente
en proceso está redactado de forma clara y neutral
para no inducir las respuestas, y tiene un diseño
muestral probabilístico, por conglomerados,
trietápico y representativo de los Polígonos Hábitat.
43
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
El Programa cuenta con dos instrumentos internos
para medir la satisfacción en la modalidad
“Desarrollo Social y Comunitario”. La información es
generada por los operadores del Hábitat, de forma
descentralizada; su procesamiento y análisis no ha
podido realizarse con la celeridad que el Programa
desea. Además, la información que presenta el
Programa no permite valorar su representatividad,
periodicidad, forma de aplicación y resultados.
Recomendación
Recomendación
43 Se sugiere que el Programa elabore y difunda un documento
metodológico de estos instrumentos, así como su análisis y
reporte de resultados.
IV.6 MEDICIÓN DE RESULTADOS
S48
64
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
El Programa cuenta con evaluaciones que, aunque
no son de impacto, documentan resultados
estratégicos. El “Monitoreo de Obra Pública 2009”
examinó la planeación, ejecución y percepción de
resultados en distintos programas, incluido el
Hábitat. Por el otro, la “Evaluación de los Centros de
Desarrollo Comunitario (CDC) Apoyados por el
Programa Hábitat 2008” analizó los procesos de
gestión y operación de los CDC para la incidencia
del Hábitat incide en el desarrollo comunitario
Se cuenta con un documento donde se analizan las
coincidencias de los indicadores de Fin y Propósito
del Hábitat con los resultados de la evaluación de
impacto de Chile Barrio y de la Evaluación de
Impacto de los CCDS de Nuevo León, que son
programas con objetivos y operación similar a
Hábitat.
El Programa tiene evaluaciones de impacto. La
“Evaluación del Programa Hábitat en Infraestructura
Básica 2007” valora los cambios en el acceso a
electricidad, agua entubada y saneamiento. Además,
el “Avalúo para la Estimación de la Plusvalía
Inmobiliaria Generada por las Inversiones en
Infraestructura del Programa Hábitat 2007” mide
impactos a través del valor de los terrenos. Está en
proceso la Evaluación Multianual de Impacto de
Hábitat que presentará resultados en 2012.
El principal resultado del “Avalúo para la Estimación
de la Plusvalía Inmobiliaria Generada por las
Inversiones en Infraestructura del Programa Hábitat
2007” es que las inversiones en infraestructura del
Programa Hábitat en 78 polígonos generaron una
plusvalía de 3,870 millones de pesos, equivalente a
2.85 pesos por cada peso invertido, lo cual es
indicativo del impacto positivo del Programa en
términos monetarios.
De la revisión de los hallazgos de la Evaluación del
Programa Hábitat en Infraestructura Básica 2007 se
concluye que los Polígonos que implementaron
programas de alcantarillado con apoyo del Hábitat,
redujeron el porcentaje de viviendas sin conexión a
drenaje, aproximadamente tres puntos porcentuales
más que los Polígonos similares que no tuvieron
apoyo del Programa.
46
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
En general, en la Evaluación del Programa Hábitat
en Infraestructura Básica 2007 no se hallaron
efectos estadísticamente significativos en el acceso
al agua potable en la vivienda y en el terreno o en el
acceso a electricidad.
Recomendación
48
50
51
51
Recomendación
51 Confirmar con la evaluación de impacto que está en proceso la
pertinencia del Programa para reducir los rezagos en
infraestructura de agua potable y electrificación.
S48
65
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
Formato del Anexo 19 “Valoración Final del programa"
TEMA
IV.1 DISEÑO
NIVEL
JUSTIFICACIÓN
3,78 El diagnóstico es adecuado. Falta análisis de alternativas. Su población
objetivo debe redefinirse.
IV.2 PLANEACIÓN Y
ORIENTACIÓN A
RESULTADOS
3,50 El plan anual y el estratégico tienen atributos requeridos pero sin metas de
IV.3 COBERTURA Y
FOCALIZACIÓN
0,00 El Hábitat no cuenta con una estrategia de cobertura documentada para el
IV.4 OPERACIÓN
3,25 Documenta bien sus procesos y sólo uno no se verifica. No estima su demanda
mediano y largo plazo.
mediano y largo plazos.
total de apoyos.
IV.5 PERCEPCIÓN DE
LA POBLACIÓN
ATENDIDA
4,00 Tiene un instrumento riguroso para medir satisfacción, con línea basal y tendrá
IV.6 MEDICIÓN DE
RESULTADOS
3,00 No reporta resultados de Fin. Una evaluación mostró bajos impactos. Tendrá
TOTAL
2,92 El Hábitat tiene un adecuado cumplimiento en casi todos los temas, con
resultados en 2012.
otra evaluación en 2012.
excepción del de cobertura.
NOTA: El Nivel se establece en un rango de 0-4 y sólo considera las preguntas binarias con nivel de respuesta definido
(no se toman en cuenta para el cálculo las preguntas en las que se respondió No Aplica).
S48
66
Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
FORMATO DE ANEXOS
ANEXOS
Anexo Solicitado
Anexo 1
Descripción General del Programa
Anexo 2
Metodología para la cuantificación de las poblaciones
Potencial y Objetivo
Anexo 3
Procedimiento para la actualización de la base de datos
de beneficiarios
Anexo 4
Resumen Narrativo de la Matriz de Indicadores para
Resultados
Anexo 5
Indicadores
Anexo 6
Metas del programa
Anexo 7
Complementariedad y coincidencias entre programas
federales
Anexo 8
Avance de las acciones para atender los aspectos
susceptibles de mejora
Anexo 9
Resultado de las acciones para atender los aspectos
susceptibles de mejora
Anexo 10
Análisis de recomendaciones no atendidas derivadas de
evaluaciones externas
Anexo 11
Evolución de la Cobertura
Anexo 12
Información de la Población Atendida
Anexo 13
Diagramas de flujo de los Componentes y procesos
claves
Anexo 14
Gastos desglosados del programa
Anexo 15
Avance de los Indicadores respecto de sus metas
Anexo 16
Instrumentos de Medición del Grado de Satisfacción de
la Población Atendida
Anexo 18
Comparación con los resultados de la Evaluación de
Consistencia y Resultados anterior
Anexo 20
Ficha Técnica con los datos generales de la instancia
evaluadora y el costo de la evaluación
Nombre del Archivo
Formato
Habitat Anexo 1.docx
Libre
Habitat Anexo 2.docx
Libre
Habitat Anexo 3.docx
Libre
Habitat Anexo 4.docx
Libre
Habitat Anexo 5.xlsx
Definido
Habitat Anexo 6.xlsx
Definido
Habitat Anexo 7.xlsx
Definido
Habitat Anexo 8.xlsx
Definido
Habitat Anexo 9.xlsx
Libre
Habitat Anexo 10.xlsx
Libre
Habitat Anexo 11.xlsx
Definido
Habitat Anexo 12.xlsx
Definido
Habitat Anexo 13.docx
Libre con
instrucciones
Habitat Anexo 14.docx
Libre con
instrucciones
Habitat Anexo 15.xlsx
Definido
Habitat Anexo 16.docx
Libre
Habitat Anexo 18.docx
Libre
Habitat Anexo 20.xlsx
Definido y lo
llena
CONEVAL
S48
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012
Programa Habitat
ADJUNTOS
Preg.
Nombre del Archivo
0
Habitat Indice.docx
51
Habitat Bibliografía.docx
S48
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