1 Síntesis Ejecutiva 1.1 Diseño

1 Síntesis Ejecutiva
1.1 Diseño
En una primera etapa, el análisis del diseño se basó en desarrollar un esquema
teórico y real de oferta institucional para adultos mayores, mismo que se cruzó
con la demanda general de este grupo social, con los objetivos de:
•
Sustentar teóricamente la oferta del PAAM.
•
Identificar las demandas sociales de los adultos mayores atendidos por el
Programa.
•
Establecer posibles mejoras en el corto y mediano plazo.
A partir de este análisis, se encontró que el PAAM tiene un sustento teórico y
jurídico, pues una coincidencia que se encontró en la mayoría de los modelos
de atención social y en la Ley de Adultos Mayores, es que cuando no existe un
sistema de seguridad social universal (caso de México), las acciones a seguir
por el Estado para brindar protección a poblaciones vulnerables como los
adultos mayores, es la transferencia de recursos para cubrir sus necesidades
básicas. Igualmente, al contar con recursos escasos (presupuesto) se tiene que
priorizar su asignación, por lo que en el caso del PAAM, la SEDESOL
determinó de forma correcta a la población prioritaria, estableciendo como
prioridad de atención a la población de adultos mayores que vive en zonas
rurales de alta y muy alta marginación, y que se encuentra en pobreza
alimentaría. Es así como esta priorización da como resultado un cruce
adecuado con la demanda social establecida.
A pesar de lo anterior, conviene resaltar que el diseño actual del PAAM lo
convierte en un programa asistencial. El apoyo otorgado por el Programa sólo
constituye una parte de la seguridad económica del conjunto de necesidades
que conforman la demanda de este grupo social. Si lo que se quiere es graduar
a los adultos mayores pobres en un nivel mayor de bienestar, es fundamental
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lograr la integración y coordinación de las diversas políticas y programas de
atención a adultos mayores bajo una sola política de atención integral.
En una segunda etapa, se analizaron las ROP del Programa. Se estudió la
conveniencia de que el PAAM incluya dos tipos de apoyo, lo que derivó en la
siguiente recomendación:
•
En donde dice:
3.1 Objetivo General: Apoyar a los adultos mayores en
condiciones de pobreza alimentaría que no son atendidos
por algún programa federal y que viven en localidades
rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta
marginación, haciendo una transferencia a su ingreso
mediante apoyo económico. Simultáneamente se apoyarán
acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto
establezcan las presentes Reglas de Operación.
•
Cambiar por:
3.1 Objetivo General: Apoyar a los adultos mayores en
condiciones de pobreza alimentaría que no son atendidos
por algún programa federal y que viven en localidades
rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta
marginación, haciendo una transferencia a su ingreso
mediante apoyo económico.
•
Justificación:
El Programa tiene un problema de escasez de recursos
monetarios, y la asignación de estos a la acción de capacitación
nutricional tienen un costo de oportunidad muy alto para los
adultos mayores. Para el 2006, el presupuesto total asignado fue
de
$300’000,000.00 1 ,
y
los
beneficiarios
programados,
reportados por el enlace de la SEDESOL, fueron 115,993, en los
que se programo un total de $243’585,300.00. A esta cantidad
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http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/transparencia_adultos_mayores.htm
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hay que sumarle el costo del levantamiento de la ENAM
($30’000,000.00 aproximadamente), lo que hace un total de
$273’585,300.00, y restando 26’414,700.00 para gastos de
operación dentro de los cuales se contempla el recurso para
capacitación, por lo que con la eliminación de la capacitación, se
podría atender a un número considerable de adultos mayores.
De igual forma, en la prueba piloto se pudo observar que la
capacitación recibida (que es sólo un folleto o póster) no tiene
ningún efecto en los adultos mayores, lo que se podrá
comprobar más a fondo con el trabajo de campo.
•
En el mismo sentido de la propuesta anterior, se recomienda
eliminar de las reglas de operación:
3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los
Adultos Mayores.
•
Asimismo, se propone que en todos los apartados en donde se
mencione el concepto de pobreza alimentaría, éste se cambie por
pobreza de capacidades, que es más extensivo y que incluye a las
personas que se encuentran en el primer tipo de pobreza. Lo
anterior responde a que existe evidencia de que el subsidio sólo
complementa el ingreso de los adultos mayores, que lo necesitan
aún estando en pobreza de capacidades.
De implementarse la propuesta anterior, es fundamental dar
prioridad a los adultos mayores en pobreza alimentaría, respecto a
los que se encuentren en pobreza de capacidades.
1.2 Focalización
El objetivo de evaluar la focalización es determinar en qué medida los recursos
y las acciones se han dirigido a la población objetivo del Programa. Este
análisis se hizo por medio de una caracterización de los municipios y las
localidades a partir de los índices de marginación elaborados por CONAPO. A
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partir de ésta, se determinó el porcentaje de población objetivo que habita en
cada uno de ellos. El mismo ejercicio se realizó calculando el gasto ejercido
para el año 2006 y para el histórico (2003-2006) con el propósito de verificar su
evolución de acuerdo al nivel de marginación.
El primer ejercicio de focalización se realizó a nivel municipal, encontrando que
el
municipio no es una buena referencia para analizar si los recursos y
acciones del Programa se están dirigiendo hacia la población objetivo. Los
municipios pueden ser considerados de media, baja y muy baja marginación, y
sin embargo pueden tener localidades con alta y muy alta marginación. Por
esta razón, el segundo ejercicio de focalización se hizo a nivel de localidad, lo
que permitió determinar en qué medida se cumplen los criterios de focalización
del Programa.
Adicionalmente, gracias a que el PAAM cuenta con la ENAM puede lograr una
buena focalización, además de que está en posibilidades de que usar como
unidad de atención geográfica a la localidad, lo que lo distingue de otros
programas.
Para el 30 de noviembre del 2006 se atendieron a 11,857 localidades, de las
cuales el 16.6 por ciento fue de muy alta marginación y el 82.6 por ciento de
alta marginación y un 0.8 por ciento en localidades de nivel de marginación no
disponible; es decir, el 99.2 por ciento se distribuyó de acuerdo a las
lineamientos de focalización establecidos en ROP. Así mismo, se observa que
esto no sucedió en los primeros años (2003 y 2004) del Programa, ya que en
sus inicios funcionaba de forma distinta, y no contaba con los instrumentos de
hoy para la distribución de los recursos, tales como la ENAM y, obviamente,
con la curva de aprendizaje por parte de los gestores.
En lo que corresponde a la distribución de recursos, en 2003 el 98.4 por ciento
de éstos se destinó hacia las localidades objetivo (de alta y muy alta
marginación); para 2004 la proporción disminuyó a 95.2 por ciento,
aumentando a 99.0 por ciento en 2005 y llegando al 99.2 por ciento en 2006.
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Finalmente, se encontró que no se presenta duplicidad entre las acciones del
PAAM, respecto a los programas Oportunidades, PAL (Diconsa) y Liconsa.
1.3 Cobertura
La cobertura se analizó con el objetivo de conocer la forma como año con año
y de manera acumulada, el Programa ha venido incrementado o reduciendo su
atención sobre el total de su población objetivo. Los principales resultados son
los siguientes:
•
En los términos de sus ROP, el PAAM presenta una eficiente cobertura, ya
que atiende al 80 por ciento de las solicitudes recibidas.
•
El Programa cubre a 31 entidades federativas, excluyendo al Distrito
Federal.
•
Para el 30 de noviembre del 2006, el Programa presentaba un avance en su
cobertura pasando de 115,923 en 2005 a 126,972 beneficiarios; lo que
significa un 9.por ciento de crecimiento respecto a 2005.
•
La reducción del presupuesto ha generado que la cobertura y sus
indicadores principales se modifiquen de manera regresiva, aunque
prácticamente todas las entidades siguen presentando los mismos
porcentajes de beneficiarios atendidos.
•
El indicador de cobertura nacional arrojó que en 2003 el PAAM atendía al
14 por ciento de la población objetivo nacional, y que en 2004 se registró un
incremento del 2 por ciento; sin embargo, en el 2005 se presentó una caída
de 38 puntos porcentuales, llegando a un nivel de cobertura que prevaleció
para el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto
destinado al Programa.
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•
La caída en el presupuesto de 2003 a 2006 fue de – 44 por ciento. Ésta
caída se reflejo en la cantidad de personas apoyadas. En 2004 el PAAM
registró su mayor cantidad de beneficiarios atendidos (241,884 adultos
mayores), mientras que el 2006 registró su menor número (126,972
beneficiarios), lo que significa una caída del 52 por ciento.
•
Para 2006, el Programa presentó una cobertura de 7.3 por ciento respecto a
su población objetivo, que fue mayor a la que tenía en 2005 (6.8%); sin
embargo, la eficiencia de cobertura del Programa presenta un índice de 86
por ciento, que se puede calificar como buena en términos de las ROP del
Programa, y en virtud de que el 14 por ciento restante no fue atendido
debido a una falta de presupuesto y no por una ineficiencia en la gestión.
1.4 Operación
De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuenta con
tres procesos: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo y 3) Atención
social.
Elaboración de padrón:
•
A partir del análisis realizado a este proceso, es posible asegurar que existe
una relación entre los criterios de elegibilidad y los requisitos solicitados
para ser considerado beneficiario del Programa. Es decir, para cada criterio
de elegibilidad del Programa, con excepción de la condición de pobreza
alimentaría, se solicita al menos un documento que acredite el criterio.
•
En cuanto a la comprobación de la residencia en una localidad rural con
menos de 2,500 habitantes y de alta o muy alta marginación, los resultados
de la encuesta indican que ninguno de los beneficiarios actuales exhibió
una constancia de la autoridad municipal para dicho fin. El único documento
entregado fue el comprobante domiciliario, el cual fue mostrado solamente
por el 49.75 por ciento de los beneficiarios. De esta forma, únicamente la
mitad de las personas que actualmente recibe apoyos del Programa
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demostraron su lugar de residencia, tal y como lo estipulan las ROP. Es
probable que lo anterior se deba a que la credencial del IFE (presentada por
el 95.8 por ciento de los beneficiarios para identificarse) esté sustituyendo al
comprobante de domicilio. El problema es que muchas personas cambian
de residencia sin notificar al IFE, manteniendo la credencial de elector con
un domicilio anterior al actual.
•
En las entrevistas a encargados y responsables del PAAM en las
delegaciones estatales de la SEDESOL, estos declararon que en el proceso
de recepción de documentos, los posibles
beneficiarios, no siempre
entrega el total de los requisitos. Sin embargo, esto no representa un riesgo
para la adecuada asignación, debido a los instrumentos con los que
cuentan los gestores a nivel central.
•
Los encargados del PAAM reconocen la utilidad de contar con padrones de
beneficiarios para evitar duplicidades y complementariedades dentro del
PAAM y con otros programas.
Seguimiento Operativo:
De la encuesta que se aplicó a los beneficiarios del PAAM se obtuvieron
resultados que, en general, son favorables al desempeño del Programa en el
proceso de la entrega de apoyos, pero que también muestran que no ha
cumplido con ciertos lineamientos de su normatividad. Destacan los siguientes
resultados:
•
Del total de encuestados (1,913 beneficiarios), cerca del 95 por ciento
afirmó haber recibido los apoyos del PAAM. De los que no recibieron ningún
apoyo, cerca del 21 por ciento no lo obtuvo por alguna razón vinculada con
la imposibilidad del adulto mayor a presentarse personalmente, o a través
de un tercero, a recogerlo.
•
Entre quienes sí han recibido el apoyo, más del 40 por ciento lo ha hecho
en una sola ocasión, a pesar de que las ROP establecen que éste se
entregará en un mínimo de tres exhibiciones en el curso del año (numeral
4.4.1.1). De acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de entrega de los
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apoyos el Programa no ha cumplido cabalmente con lo establecido en su
normatividad.
•
Con respecto a los horarios de atención, la mitad de los beneficiarios que
recibieron apoyos señaló que son eficientes y menos del 2 por ciento
consideró que son ineficientes o muy ineficientes
•
El segundo apoyo que brinda el PAAM a sus beneficiarios es el menos
conocido. Del total de beneficiarios que afirmaron haber obtenido los
apoyos del Programa, menos de la mitad (44.36 por ciento) sabía que tiene
derecho
a
recibir
capacitación
nutricional
gratuita.
Esta
falta
de
conocimiento se ve complementada con la falta de provisión de dicho apoyo
por parte del Programa; por lo menos eso es lo que afirman sus
beneficiarios, pues más del 60 por ciento dijo no haber recibido material y/o
información de capacitación nutrimental.
Atención social:
En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y
Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de la
existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los mismos, se
encontraron los siguientes resultados:
o Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento
respondió que el Programa existía debido a la presencia de
familias pobres.
o Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por
ciento.
o Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36
por ciento.
o Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el
62.6 por ciento.
o Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al
Programa fueron el 5.9 por ciento.
o Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para
expresarse respecto al programa fueron el 0.06 por ciento.
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o Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por
ciento. Lo que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está
bien informado respecto de los objetivos, requisitos, tipos de
apoyo, sus derechos y obligaciones, y conoce los mecanismos
para expresarse respecto al Programa.
o El cálculo del ICST2 señala que únicamente el 39 por ciento de
los beneficiarios está bien informado y conoce los medios para
expresarse del PAAM. La diferencia con respecto al índice
anterior se debe a que los resultados en términos de
transparencia son inferiores a los de contraloría social.
1.5 Impacto
Para la evaluación del impacto del Programa se calcularon tres índices: el de
bienestar, ingresos de los beneficiarios y de impacto. Asimismo, se realizó un
análisis econométrico para determinar la elasticidad y relación entre el
bienestar y los factores de: edad, ingresos adicionales, ingresos del hogar e
impactos del PAAM. Los principales resultados de lo anterior son los
siguientes:
•
Del cálculo del índice de bienestar (donde el 10 significa el máximo
bienestar y 0 el mínimo) se observa que, en promedio, los beneficiarios
consideran que tienen un nivel de bienestar de 7.2. Destaca que el 73 por
ciento de los beneficiarios resultó con índices de entre 7 a 10 puntos.
•
El cálculo del índice de ingresos de los beneficiarios reflejó que el 60.7 por
ciento de los entrevistados no tiene ingresos adicionales; el 35.2 por ciento
goza de una fuente de ingreso adicional y el 3.8 por ciento cuenta con dos
fuentes de ingreso adicionales. Del grupo que manifestó tener por lo menos
una fuente de ingreso diferente al apoyo del PAAM, el 54.1 por ciento lo
obtiene por ayuda familiar; 19.7 por ciento tiene un salario; 11.2 por ciento
lo genera en un negocio propio; 10.5 por ciento lo consigue por remesas y
el 4.5 por ciento restante lo recibió de pensiones y rentas.
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•
Según el cálculo del índice de impacto en bienestar por el Programa, el
48.32 por ciento de los beneficiarios manifestó que su bienestar mejoró
gracias al apoyo del Programa, el 38.0 por ciento consideró que su situación
está igual de bien, mientras que el restante 13.7 por ciento dijo que su
situación sigue igual de mal o ha empeorado.
•
Los resultados del modelo econométrico aplicado al grupo de beneficiarios
muestran que la edad óptima para aumentar su calidad de vida es a los 68
años, y que después de los 70 por cada año adicional se pueden perder
hasta 0.3 puntos de la calidad de vida que se tenía a los 60 años de edad. A
partir de los 80 años, la pérdida de bienestar puede ser hasta de 0.6 puntos.
•
Los resultados del modelo econométrico aplicado al grupo de beneficiarios
muestran que existe una relación lineal entre el nivel de vida y los ingresos
adicionales de los beneficiarios.
•
En lo casos donde los niveles de ingreso son muy bajos (menos de 200
pesos mensuales), los grados del bienestar de los adultos mayores parecen
estar relacionados negativamente con el ingreso del hogar. Los niveles de
bienestar siguen siendo negativos hasta los ingresos menores de 500 pesos
al mes. Del análisis de elasticidades, quedó de manifiesto que el impacto
positivo del ingreso del hogar sobre el bienestar de los adultos mayores se
masifica cuando los niveles de ingreso están por arriba de los 800 pesos
mensuales.
1.6 Percepción
El objetivo de este apartado es conocer la percepción de los beneficiarios con
respecto a la transparencia del programa en el manejo de recursos y en su
operación, así como el grado de satisfacción sobre el apoyo y atención
recibidos. Los principales resultados son los siguientes:
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•
Tres cuartas partes de los beneficiarios percibe mucho beneficio de la
•
aportación del PAAM.
•
El 51 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a partir
de recibir el recurso del PAAM, seguramente porque éste les permite
aportar a los gastos del hogar.
•
Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM son el
último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de ahí la
importancia de su atención hacia los adultos mayores. Al respecto, el 88 por
ciento de los beneficiarios respondieron que la atención recibida es buena y
muy buena, así como la disposición para explicarles cualquier duda o
resolver algún problema en particular.
•
Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los
inscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención, capacidad
para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy buenas y/o
buenas.
•
Por ultimo, un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las empresas
que realizan la ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es tan
satisfactoria como con los dos casos anteriores. Cerca del 47 por ciento
consideró que su atención, paciencia, capacidad de resolver problemas es
buena y muy buena, mientras que el 45 por ciento no pudo contestar alguna
referencia al respecto, pues no son organizaciones arraigadas a las
localidades.
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