Capítulo 3.- Cobertura y Focalización

Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
Capítulo 3.- Cobertura y Focalización
49. ¿El programa cuenta con algún método para cuantificar y determinar la población
potencial y objetivo?
Respuesta.- No
Tanto para el ámbito nacional como por entidad federativa, NO existe un método claro y
sistemático para cuantificar la población potencial y objetivo. Estos conceptos que resultan
clave para dar sentido y orientación al programa, NO han sido definidos claramente ni
utilizados de manera consistente en los procesos de planeación – programación y
presupuestación, lo que muestra una de las grandes debilidades del programa, pues induce
a frecuentes contradicciones de cifras y resultados. Algunas veces se confunde la población
potencial con la objetivo y viceversa, y en otras se hace uso de categorías como población
programada en sustitución de la población objetivo.
Conforme a la documentación presentada por la DGAGP la “población potencial” asciende
para 2007 a la cantidad de 5’898,462 personas (jornaleros agrícolas) 1 , mientras que para la
“población objetivo” se indica la cifra de 2’631,362. Por otra parte, en el documento:
Planeación de Programas y Proyectos de Inversión 2002–2006 elaborado por los operadores
del PAJA indican que “en el país se estima 3.1 millones de jornaleros agrícolas, de los cuales
se considera que aproximadamente 1.2 millones son migrantes”. Estas cifras que podrían
interpretarse como la población objetivo han sido utilizadas en diversos documentos y
evidentemente contrastan con las cifras entregadas por la SEDESOL para la presente
evaluación.
La confusión conceptual y de cifras da origen a problemas serios en la interpretación de
resultados. Así, en el cuadro de “Indicador de FIN Atención a la demanda de proyectos de la
población jornalera”, se relaciona la “población atendida” con la “población programada”
nacional que para el año 2007 corresponde a las cifras de 535,643 y de 556,382 jornaleros
agrícolas respectivamente, lo que significa que el indicador reportado asciende a 96.27%. Sin
1
Fuente: Memoria de Cálculo del número de jornaleros agrícolas en el país. Documento Interno de Trabajo de
la DGAGP de la SEDESOL. Sin fecha, sin autor.
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embargo, por otra parte, en el Cuarto Informe Trimestral del PAJA” correspondiente al 31 de
diciembre de 2007, se reporta como “población programada” la cifra de 638,795 y como
“población jornalera total beneficiada”, es decir “población atendida” la cifra de 535,643, lo
que da por resultado un indicador de 83.85%.
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50. En caso de que el evaluador determine que el programa debe modificar los instrumentos
antes analizados, proponer los instrumentos y procedimientos a utilizar, así como realizar un
análisis de factibilidad de los mismos.*
Respuesta.El grupo evaluador fue informado que se encuentra en proceso el levantamiento de la
“Encuesta para población jornalera agrícola” que se espera facilite la cuantificación de la
población potencial. Mientras tanto, para dar solidez y visión global de largo plazo al PAJA es
necesario resolver a la brevedad posible la carencia de un análisis, actualizado y
fundamentado con la mejor información disponible de la población potencial y objetivo que se
considera enfrenta en el ámbito nacional el problema de “precarias condiciones de vida y de
trabajo”. Para lograrlo se recomienda:
a) Reunir y sistematizar todos los estudios, cálculos y análisis previos que se dispongan
y que se tengan noticias que se han llevado a cabo sobre la cuantificación de la
población jornalera agrícola potencial y objetivo, y así obtener conclusiones sobre las
debilidades y carencias de cada estudio y cálculo previo.
b) Definir términos de referencia generales y preliminares para la determinación
actualizada de la población potencial y objetivo incluyendo el método de cálculo y
bases de datos a utilizar como soporte.
c) Constituir un grupo de trabajo interno, considerando la posibilidad de contar con
especialistas externos, que se encarguen de definir conceptualmente cuál es el
universo de la población jornalera agrícola o en otras palabras de sentar las bases
para la cuantificación y distribución geográfica de la población potencial del PAJA
(cuántos son, dónde radican y cuales son sus destinos de trabajo) y recomendar
criterios para la determinación de la población objetivo, incorporando las opiniones
que proceden en sus términos de referencia definitivos y detallados.
d) Considerar cuando menos, dos opciones para la determinación de la población
potencial: 1. Estimación de la demanda de los principales productos agrícolas con uso
intensivo y semi-intensivo de mano de obra, clasificados según diversos criterios
(riego, temporal, frutales, perennes y semi perennes, hortalizas, etc.) cuantificar la
cantidad requerida en las labores agrícolas considerando diversas alternativas
tecnológicas por tipo de cultivo; convertir estas cantidades en los requerimientos de
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mano de obra de la superficie sembrada y cosechada (promedios nacionales , por
estado y por regiones). Realizar ajustes cuando proceda. Definir la demanda de mano
de obra; convertir jornales de mano de obra en número de jornaleros agrícolas por
regiones, municipios, estados y país; 2) Considerar como segunda opción la
explotación de las bases de datos censales y de las encuestas de empleo disponibles
para estimar número de jornaleros agrícolas y su distribución geográfica,
considerando factores de ajuste para eliminar duplicidades.
e) Se recomienda estudiar la posibilidad de construir el grupo especializado en el marco
del grupo interinstitucional que coordina la Secretaría del Trabajo.
f) En un momento posterior, la determinación de la población potencial y objetivo deberá
constituirse en uno de los principales insumos del diagnóstico global de la institución
que enfrenta la población jornalera agrícola y,
g) El propio diagnostico podría ser tema de discusión y análisis del grupo especializado
de trabajo.
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51. Cuantificar la población atendida total a nivel nacional para el periodo del 1 de enero del
2006 al 31 de diciembre del 2007. Esta información deberá desagregarse por entidad
federativa, por los Componentes del programa y por los atributos considerados en la
pregunta 24. Para presentar esta información utilizar el Cuadro No. 1 como referencia.*
Respuesta.En el período comprendido entre el 1 de enero del 2006 y el 31 de diciembre 2007 la
población atendida por el PAJA fue la siguiente:
Cobertura Anual del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
(Datos nacionales 2006 y 2007)
Población
Población
Población
Cobertura del
Eficiencia de
Potencial
Objetivo
Atendida
programa
cobertura
(PP)
(PO)
(PA)
(PA/PP x100)
PA/PO x100)
No. De
No. De
No. De
Personas
Personas
Personas
%
%
Año
2006
5,898,462
2,631,362
544,280
9.23
20.68
2007
5,898,462
2,631,362
535,643
9.08
20.36
FUENTE: Elaborado con datos básicos de población potencial y objetivo 2006 y 2007 y de población
atendida definitivos para 2006 y preliminares para 2007 proporcionados por la DGAGP de la SEDESOL.
Febrero 11 de 2008
Un mayor detalle por entidad federativa y municipio se presenta en el anexo 10: Población
Potencial, objetivo y atendida. Se hace mención que el PAJA no cuenta con estimaciones de
población objetivo por entidad federativa. También se observa que en diversos documentos
del PAJA se utiliza la denominación “población demandante” y en otros la de “población
programada” como sinónimos de la población objetivo, pero que evidentemente no son lo
mismo. Para evidenciar esta circunstancia basta contrastar las cifras oficialmente entregadas
a los evaluadores y que se muestran en el cuadro precedente, con la cifra de la llamada
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población demandante o programada nacional que asciende a 638,795 personas (página 3
del 4º Informe trimestral PAJA, diciembre 2007).
52. ¿El avance de la cobertura, que a la fecha presenta el programa, es el adecuado
considerando su Fin y Propósito?
Respuesta.- NO
Si se toman en cuenta las cifras aportadas por la DGAGP para la presente evaluación 2007,
de población potencial para calificar el FIN y de
población objetivo para calificar el
PROPÓSITO, los avances de cobertura pueden ser calificados como mínimos o
insuficientes, puesto que alcanzan tan solo alrededor de 9 por ciento de la población
jornalera agrícola nacional y alrededor del 20 por ciento de la población objetivo, distribuida
en ambos casos en 18 estados del país. (Véase Cuadros 1, 2 y 3 de Población Potencial,
objetivo y atendida del Anexo 10 de este informe.
Por otra parte,
si se toma como referente la “población programada” utilizada
frecuentemente por el PAJA como sinónimo de la “población objetivo”, entonces la
calificación de cobertura para 2007 podría decirse que es la adecuada, porque la relación
entre población atendida y demandante resulta en más del 96 por ciento como se reportó en
el 4º informe trimestral del PAJA. (Página 25 indicador de mejoramiento de las condiciones
de vida y de trabajo de la población jornalera. Diciembre del 2007); sin embargo, la población
programada NO debe tomarse como la población objetivo a menos que la institución
(SEDESOL) decida explícitamente que su objetivo en términos de población jornalera
agrícola, es atender tan solo la que le permita su presupuesto con independencia del tamaño
de la población potencial.
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53. ¿El programa cuenta con una estrategia de cobertura de corto, mediano y largo plazo?
Respuesta.- No
No se cuenta con una estrategia de cobertura para el corto, mediano y largo plazo, si por ello
se entiende la determinación de los pasos a seguir para alcanzar una cobertura que se
considera deseable y viable, que por otra parte, debería ser la expresión territorial (estados,
municipios y zonas de atención) en donde radica y concurre la población potencial o
alternativamente la población objetivo. En estos términos la carencia de una estrategia es la
consecuencia directa de la falta de una estimación confiable de la población potencial y de un
método para la determinación de la población objetivo.
Para el corto plazo no aplica el concepto de estrategia de cobertura. La cobertura de corto
plazo del PAJA está determinada por los 18 estados en los que ya se tiene presencia
institucional; tanto por la capacidad operativa para atender mediante la adecuada promoción
y organización social a las unidades de trabajo constituidas para ejecutar el programa, como
por las disponibilidades de presupuesto.
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54. ¿Esta estrategia es la adecuada? Si no es así, ¿qué modificaciones propondría?
Respuesta.- NO
Tomando en cuenta la respuesta a la pregunta 53, NO APLICA calificar una estrategia que
no existe. Para definirla se recomienda superar a la brevedad posible la carencia de un
diagnóstico global que entre otros aspectos, deberá incluir una cifra confiable de cuál es la
magnitud o si se prefiere cuál es el rango de magnitud de la población potencial y cuál es su
distribución geográfica al nivel territorial más bajo posible (estados, municipios y zonas de
atención prioritaria). Otro aspecto sustantivo a resolver será la determinación de la población
objetivo, misma que se recomienda se apoye en la definición previa de un conjunto de
criterios coherentes con los que orientan la política social y que deberán ser acordes con las
realidades, tendencias y experiencias acumuladas por el PAJA a lo largo de sus varios años
de operación,
Una definición más clara y diferenciada de ambos conceptos (Población
Potencial y Población Objetivo) ya fue recomendada en la respuesta a la pregunta 23.
Por otra parte, para efectos de la definición adecuada de una estrategia de cobertura, una
vez caracterizado el problema(s) por atender, habrá que proceder a la aplicación de la
metodología de marco lógico, procurando mantener como referente principal para el FIN a la
población potencial y para el propósito a la población objetivo. Sin embargo, debe tenerse
presente que aún logrando una consistente formulación de la matriz de marco lógico no se
dispondrá de una estrategia de cobertura si no se definen plazos de mediano y largo alcance
para lograr la atención plena de ambas poblaciones.
Para mayor abundamiento es indispensable considerar que la población objetivo es una
DEFINICIÓN asociada al propósito que lleva implícita una DECISIÓN indelegable que debe
ser asumida por la entidad gubernamental encargada de la política social. Así por ejemplo, si
la entidad responsable del programa, reconoce y confirma que la población jornalera agrícola
nacional asciende a 5.8 millones de personas y DECIDE que la población que ha venido
llamando “población programada” sea considerada como la población objetivo, deberá
asumir que su DECISIÓN es atender tan solo al 10 por ciento de la población que presenta el
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problema de “precarias condiciones de vida y de trabajo”. De esta manera sus indicadores de
seguimiento tendrán sentido y no serán contradictorios como lo son ahora.
55. En relación con la información de gabinete disponible se debe evaluar si el programa ha
logrado llegar a la población que se deseaba atender. Para esto es necesario utilizar
indicadores consistentes con los criterios analizados en la pregunta 27.*
Respuesta.El PAJA atiende en los estados en cobertura a los jornaleros agrícolas que cumplan con los
criterios especificados señalados en las ROP 2007: a) que sean preferentemente jefes o
jefas de familia; b) que presenten situación de pobreza; c) que carezcan de infraestructura y
servicios básicos; d) que no dispongan de condiciones de salubridad adecuadas y e) que la
mayor parte de los ingresos familiares provengan del trabajo asalariado en actividades
agrícolas. Estos criterios se constatan mediante el levantamiento de cédulas familiares
aplicadas por promotores sociales. El proceso de selección incluye una manifestación, bajo
protesta de decir verdad, de que no reciben otros apoyos equivalentes a los que el PAJA
otorga. Con las cédulas familiares se constituye un padrón de beneficiarios que se valida en
el COPLADE de cada estado. Mediante este método el PAJA define las unidades de
atención en que interviene y ya fue calificado por el grupo evaluador como adecuado en la
pregunta 27.
En relación a la pregunta de si el Programa a logrado llegar a la población que se deseaba
atender, la respuesta es SI, tomando en cuenta que el indicador propuesto para el FIN
contenido en la MML 2007 es superior al 96% considerando, tanto la población que el PAJA
llama programada, como los 18 estados en que el PAJA tiene cobertura y tomando en cuenta
que en 10 estados de este conjunto, el indicador es igual o superior a 100% lo que muestra
la efectividad del programa en la atención a la demanda de proyectos de desarrollo de
capacidades y oportunidades.
Cabe destacar que en otros términos esta misma pregunta puede ser contestada en sentido
negativo si, como lo exigen los lineamientos del CONEVAL, se relaciona la población
atendida con la población objetivo, de donde se desprende que el indicador de eficiencia de
cobertura es de apenas 20.36%. Para este caso se hace notar que los lineamientos del
CONEVAL señalan que “la población atendida es la población objetivo definida por el
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programa”, lo cual es evidentemente erróneo. Igualmente se observa que la pregunta 56
siguiente es igual a la presente pregunta 55.
56. ¿Se ha llegado a la población que se desea atender?
Respuesta.- No
Los lineamientos del CONEVAL exigen que se responda SI cuando la población atendida
coincide con la población objetivo del programa. Siguiendo este lineamiento, el PAJA NO ha
llegado a la población que desea atender puesto que, como ya se mostró en el cuadro
inserto en la respuesta a la pregunta 51 la eficiencia de la cobertura es de apenas 20% y
concentra su atención territorial en tan solo 18 estados del país.
Contradictoriamente a la respuesta positiva dada a la pregunta 55, en la que se afirmó que el
programa ha logrado alcanzar satisfactoriamente a la población que se deseaba atender,
basándose en los indicadores que relacionan población atendida contra la población
programada. También se puede afirmar que NO lo ha logrado, considerando ahora la cifra de
población objetivo entregada al equipo evaluador que suma 2.6 millones de personas y
como consecuencia la eficiencia de cobertura resulta apenas de 20% tomando en cuenta que
se atendieron en 2007 a 535,643 jornaleros agrícolas.
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