DOCUMENTO DECISORIO SOBRE EL EXAMEN DE LAS OBSERVACIONES GENERALES ELABORADO POR EL SUBCOMITÉ DE ACREDITACIÓN DEL CIC MAYO DE 2011 Presentado por el Grupo de Trabajo sobre el Examen de las Observaciones Generales ÍNDICE 1 1.1 1.2 2 ANTECEDENTES ........................................................................................................ 2 2.1 Resumen del mandato del Grupo de Trabajo sobre el Examen de las Observaciones Generales ...................................................................................... 2 3 3.1 4 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 2 Objeto del Documento Decisorio ........................................................................... 2 Estructura del Documento Decisorio .................................................................... 2 METODOLOGÍA........................................................................................................... 3 Consultas Realizadas con las Agrupaciones Regionales de INDH ..................... 3 RESULTADOS DE LAS CONSULTAS ........................................................................ 3 4.1 Normalización de la futura elaboración de las Observaciones Generales ......... 3 (a) Resultados de la consulta con las INDH ............................................................... 3 (b) Propuesta recomendada para que se adopte en la Reunión General del CIC ...... 5 4.2 Revisión de las Observaciones Generales existentes ......................................... 5 (a) Resultados de la consulta de las INDH ................................................................. 5 (b) Propuesta recomendada para que se adopte en la Reunión General del CIC ...... 5 4.3 Difusión entre las partes interesadas y sensibilización ....................................... 6 (a) Resultados de la consulta a las INDH ................................................................... 6 (b) Estrategias de difusión potenciales ....................................................................... 6 (c) Propuesta recomendada para que se adopte en la Reunión General del CIC ...... 8 5 APÉNDICE ................................................................................................................... 8 Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 1 1 INTRODUCCIÓN 1.1 Objeto del Documento Decisorio Este Documento Decisorio se preparó para que los miembros del Comité Internacional de Coordinación de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos (CIC) lo examinen en su XXIV Reunión General que se celebrará del 17 al 20 de mayo de 2011 en Ginebra, Suiza. El Documento Decisorio recomienda a los miembros del CIC que adopten la recomendación del Grupo de Trabajo del Subcomité de Acreditación (SCA) relativa a las Observaciones Generales de: 1. hacer más inclusivo y normalizar el proceso para la futura elaboración de Observaciones Generales; 2. revisar las actuales Observaciones Generales, y 3. fomentar una mayor difusión entre las partes interesadas de los procesos de acreditación del CIC y el uso de las Observaciones Generales. 1.2 Estructura del Documento Decisorio El informe consta de 3 secciones principales: La sección 2 (Antecedentes) resume el mandato del Grupo de Trabajo que adoptó el SCA en su periodo de sesiones de marzo-abril de 2010, celebrado en Ginebra, Suiza; La sección 3 (Metodología) describe las consultas emprendidas por el Grupo de Trabajo con las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) de las cuatro regiones: África, Américas, Asia-Pacífico y Europa; La sección 4 (Resultados de las consultas) propone cambios en el proceso de elaboración de nuevas Observaciones Generales, la revisión o complementación de las Observaciones Generales actuales, y una mejora en las actividades de comunicación y sensibilización de las partes interesadas con respecto a las normas pertinentes y al proceso de acreditación. 2 ANTECEDENTES 2.1 Resumen del mandato del Grupo de Trabajo sobre el Examen de las Observaciones Generales Las secciones 6.2 y 6.3 de las Normas de Procedimiento del SCA otorgan al SCA competencias para elaborar Observaciones Generales. En la práctica, el SCA redacta las Observaciones Generales en sus dos reuniones anuales y posteriormente son aprobadas por la Oficina del CIC cuando examina los informes de los periodos de sesiones del SCA. Al ser interpretaciones de las exigencias de los Principios de París, las Observaciones Generales constituyen una herramienta normativa fundamental utilizada para fortalecer el proceso de acreditación y examen, acelerar la madurez de las INDH, y mejorar la conformidad Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 2 de los Estados con los Principios de París. Sin embargo, en el 22° periodo de sesiones del CIC el SCA presentó un documento de debate sobre el examen propuesto de las Observaciones Generales, que indicaba dos factores fundamentales que contribuían a la infravaloración e infrautilización de las Observaciones Generales por parte de los miembros. Estos factores eran la falta de confianza en su pertinencia y objetivo, y la falta de claridad debido a las ambigüedades en su formulación. De acuerdo con la decisión de los miembros en el 22° periodo de sesiones del CIC, el SCA creó un Grupo de Trabajo cuyo cometido era examinar las Observaciones Generales y, más concretamente, hacer propuestas para: mejorar el proceso de redacción, completar y examinar el texto de las Observaciones Generales existentes y hacer que las partes interesadas comprendan mejor los Principios de París, las Observaciones Generales y el proceso de acreditación y examen. El Grupo de Trabajo presentó a la Oficina del CIC un informe provisional de sus avances en su segundo periodo de sesiones de 2010, celebrado el 7 de octubre de 2010 en Edimburgo, Escocia. Todas las propuestas contenidas en el mismo fueron aprobadas en ese momento. El Grupo de Trabajo está compuesto por representantes de la Comisión Canadiense de Derechos Humanos y de la Secretaría del Foro Asia-Pacífico de las INDH, y cuenta con el apoyo de la Secretaría del CIC (OACDH). 3 METODOLOGÍA 3.1 Consultas Realizadas con las Agrupaciones Regionales de INDH El Grupo de Trabajo preparó un cuestionario1 para obtener información sobre las experiencias y opiniones de las INDH sobre el proceso de acreditación del CIC y las Observaciones Generales. Se solicitó a los representantes regionales del CIC que, previa consulta con los comités regionales de coordinación, facilitaran la distribución del cuestionario, recopilaran y clasificaran las respuestas y las presentaran al Grupo de Trabajo del SCA y, cuando fuera posible, incluyeran una reunión sobre el proceso de acreditación del CIC en su próxima reunión regional. Los resultados de las consultas a las INDH incluidas en este Documento Decisorio representan los puntos de vista de las INDH de los cuatro grupos regionales: África, Américas, Asia-Pacífico y Europa. 4 RESULTADOS DE LAS CONSULTAS 4.1 Normalización de la futura elaboración de las Observaciones Generales (a) Resultados de la consulta con las INDH En su respuesta al apartado D del cuestionario sobre la elaboración de las Observaciones Generales futuras, las INDH manifestaron su apoyo a la iniciativa del SCA de notificar a los miembros del CIC y solicitar su aportación antes de que se redacte una Observación General. 1 El cuestionario se puede encontrar en el Anexo adjunto a este documento. Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 3 La mayoría de las INDH indican que estarían dispuestas a contribuir a la elaboración de las Observaciones Generales aunque señalaron que las prioridades nacionales podían limitar su capacidad en diversas ocasiones. Tal como indicaron las INDH consultadas, tener esa oportunidad ofrecería a los miembros del CIC un sentimiento de compromiso y aumentaría su confianza en la legitimidad y finalidad de las Observaciones Generales. Las INDH también destacaron la necesidad de fortalecer las vías de comunicación con el SCA y sugirieron el apoyo de sus representantes regionales y comités regionales de coordinación (CRC) para lograr esto. Las INDH también indicaron que se necesitaba más información sobre la aplicación de cada Observación General. Para elaborar las futuras Observaciones Generales y examinar y completar las ya existentes, deberían tenerse en cuenta los siguientes aspectos conceptuales y prácticos: (i) Comunicación con los miembros El SCA utiliza actualmente sus informes de los periodos de sesiones para avisar a los miembros de la intención de elaborar nuevas Observaciones Generales. Sin embargo, dado el tamaño y la complejidad de estos informes, el aviso suele perderse. Los miembros han manifestado que prefieren una comunicación directa en la que se les solicite su aportación sobre las nuevas Observaciones Generales. Los representantes regionales del SCA, los presidentes regionales del CIC y los CRC constituyen otros tantos medios de coordinar las comunicaciones y las respuestas por región. (ii) Mayor claridad y justificación Como dijimos anteriormente, una de las críticas que se ha hecho de las Observaciones Generales es que su breve estructura supone implícitamente que todos los miembros conocen de forma detallada las normas internacionales actuales. Este no es caso necesariamente, principalmente cuando se trata de nuevas instituciones. Los miembros han expresado su deseo de que se brinde información más detallada que justifique la Observación General teniendo en cuenta el Principio de París pertinente y sus conceptos subyacentes. (iii) Diferenciación de los distintos modelos institucionales y sistemas políticos Los miembros manifestaron su preocupación con respecto a la aplicación de diversas Observaciones Generales a INDH que se basan en modelos distintos o que actúan en sistemas políticos diferentes. Aunque los Principios de París tratan de elaborar principios amplios, que puedan aplicarse a todas las INDH, la variedad de modelos institucionales y sistemas políticos que existen actualmente hace que estas cuestiones debieran ser analizadas por el SCA y que se debería lograr la aportación de los miembros para la aplicación de determinadas Observaciones Generales. Se indicó que esto no debería emplearse para justificar la elaboración de normas distintas, principalmente en lo relativo a las cuestiones fundamentales, como la exigencia de un mandato constitucional o legislativo, la independencia y la seguridad de actuación de los miembros y la autonomía financiera. (iv) Decisión sobre la acreditación basada en las Observaciones Generales provisionales Para mantener la transparencia y objetividad del proceso de acreditación, una decisión sobre la acreditación no debería basarse en una Observación General pendiente de la aprobación de la Oficina del CIC. Al actuar de este modo, podría reprochársele a la Oficina del CIC que ha aceptado una Observación General para apoyar una determinada solicitud de acreditación. Cuando una decisión de acreditación no se pueda tomar de forma coherente con la interpretación del CIC de los Principios de París, se debería aplazar la acreditación hasta que la Oficina del CIC haya estudiado y aceptado una Observación General por sus propios méritos. Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 4 (b) Propuesta recomendada para que se adopte en la Reunión General del CIC El Grupo de Trabajo recomienda al SCA lo siguiente: establecer vías de comunicación formales con los presidentes regionales y los CRC para que los miembros estén al tanto y pueden hacer sus aportaciones a la redacción de las Observaciones Generales en las primeras etapas; incluir más información sobre la justificación y aplicación de una Observación General. Ello podría incluir los Principios de París correspondientes, sus conceptos subyacentes y, cuando sea posible, información indicativa de la aplicación práctica; cuando sea posible y apropiado, incluir información sobre la aplicación de las Observaciones Generales a modelos institucionales y sistemas políticos diferentes; adoptar procedimientos que faciliten la elaboración oportuna de Observaciones Generales y el examen de las solicitudes de acreditación, evitando al mismo tiempo las apariencias de conflicto entre estas dos funciones. 4.2 Revisión de las Observaciones Generales existentes (a) Resultados de la consulta de las INDH Las respuestas de las INDH sobre el apartado C del cuestionario en relación con la utilidad y valor de las Observaciones Generales existentes confirman la necesidad de que se revisen. Además de indicar las Observaciones Generales que han de aclararse, los encuestados establecieron los criterios que han de usarse, a saber: (b) Distinguir entre Observaciones Generales que aclaran los objetivos subyacentes de los Principios de París de las que se refieren a las mejores prácticas o a los procedimientos de acreditación del CIC. Mantener la concisión de la estructura actual de las Observaciones Generales, aunque ampliando el contexto de su aplicación práctica. Se sugiere lo siguiente: o citar el Principio de París del que proviene la Observación General y el fundamento subyacente; o estudiar su aplicación en el ámbito de modelos institucionales distintos; o estudiar su aplicación en el ámbito de sistemas políticos distintos; y o citar ejemplos de su aplicación práctica. Resolver cualquier discrepancia en el texto de una Observación General y en los Principios de París, y evaluar el lenguaje utilizado en la Observación General para eliminar ambigüedades potenciales. Propuesta recomendada para que se adopte en la Reunión General del CIC El Grupo de Trabajo recomienda al SCA lo siguiente: examinar las Observaciones Generales existentes para mejorar su comprensión, pertinencia y claridad. Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 5 4.3 Difusión entre las partes interesadas y sensibilización (a) Resultados de la consulta a las INDH El apartado B del cuestionario evaluaba la forma en que las INDH interpretaban el proceso de acreditación del CIC y las Observaciones Generales. Aunque la mayoría de las INDH comunicaron que conocían las exigencias de los Principios de París y el papel que éstos desempeñan en el proceso de acreditación, los encuestados consideraron que hacía falta mayor capacitación sobre estas cuestiones y con respecto a las obligaciones que emanan de las recomendaciones del SCA, incluso de las Observaciones Generales. Esta necesidad es especialmente importante cuando se producen rotaciones frecuentes de los miembros al no renovarse sus mandatos. De manera concreta, las INDH sugirieron que esta capacitación se centrara en el proceso y en el contenido para presentar una solicitud de acreditación, incluyendo en ello el uso de todos los documentos y herramientas pertinentes elaborados con esta finalidad, y todo aviso sobre modificaciones en tales documentos y herramientas. También se apuntó que sería útil para aprender presentar estudios de casos para ilustrar el cumplimiento en la práctica de los requisitos de los Principios de París. (b) Estrategias de difusión potenciales Dado el creciente interés por el proceso de acreditación del CIC y el impacto cada vez mayor de las recomendaciones que hace el SCA y su elaboración de las Observaciones Generales, serán necesarias nuevas formas de difusión y sensibilización a la vez que se mantienen los esfuerzos2 actuales en relación con la sensibilización en torno al proceso de acreditación y para lograr la aportación de las partes interesadas en su mejora. Todos los esfuerzos de difusión deberían basarse en un diálogo permanente entre el SCA y los grupos de partes interesadas (miembros del CIC, parlamentarios, organizaciones de la sociedad civil, etc.) para lograr que se tengan en cuenta las aportaciones de los miembros en la constitución y utilidad del proceso de acreditación del CIC. (i) Aprovechar los órdenes del día de las reuniones plenarias y regionales del CIC Las reuniones anuales del CIC y las reuniones regionales de las INDH constituyen una oportunidad para llegar a numerosas y diversas partes interesadas de la comunidad de INDH para realizar tareas de sensibilización e información en los ámbitos internacional y regional. Agregar el proceso del SCA como punto permanente del orden del día de estas reuniones permitiría compartir perspectivas sobre el proceso de acreditación y los métodos concretos y consecuencias sacadas por las INDH de los distintos modelos institucionales y sistemas políticos. También podría servir para mejorar la comunicación entre las INDH en relación con las cuestiones de acreditación. 2 Las actividades de difusión han incluido hasta ahora: La revisión del proceso de acreditación y sus métodos de trabajo con el fin de incrementar su rigor, transparencia e imparcialidad (Véase el acta de decisiones sobre la acreditación de marzo de 2008); La evaluación por parte de los miembros del CIC de su trabajo y recomendaciones a través de sus informes de los periodos de sesiones, que también servían de registro de sus proceso de evolución y métodos de trabajo; La inclusión de las presidencias regionales y organismos de coordinación del SCA en el trabajo del SCA mediante su asistencia y participación en los periodos de sesiones bianuales del SCA; La elaboración de las Observaciones Generales para fomentar un mejor conocimiento de las obligaciones que emanan de los Principios de París; La puesta en marcha de un grupo de trabajo para revisar la redacción y el proceso de elaboración de las Observaciones Generales, incluyendo en ello la preparación de una estrategia de difusión y sensibilización entre las partes interesadas para que se conozca mejor su uso e importancia. Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 6 (ii) Incluir y ampliar la participación de las presidencias regionales del CIC y de los CRC Las presidencias regionales y los CRC ofrecen puntos focales importantes para la difusión y sensibilización, ya que actúan como conductos eficaces entre el SCA y las INDH. Se encuentran en una posición magnífica para asumir una función de líderes para dar a conocer el proceso de acreditación en sus regiones y también pueden ser importantes para establecer una serie de mejores prácticas para cumplir las exigencias de las recomendaciones del SCA, incluyendo las Observaciones Generales. Por ello, se aconseja encarecidamente la participación habitual y constante de las presidencias regionales y coordinadores en los periodos de sesiones bianuales del SCA o la comunicación oficial regular con ellos. (iii) Comunicaciones regulares a través de los boletines regionales, boletines de la Secretaría del CIC (OACDH) y el sitio web del foro de INDH La inclusión de un componente en el proceso del SCA en los boletines regionales trimestrales y boletines de la Secretaría del CIC (OACDH) y el sitio web www.nhri.net también forma parte de un trabajo de difusión general ya que puede desempeñar un papel considerable para dar a conocer el trabajo del SCA ante la mayor variedad de partes interesadas posible. Entre los ejemplos del proceso del SCA que podrían presentarse estarían un resumen de los resultados clave del periodo de sesiones anterior del SCA, el anuncio de las Observaciones Generales que se han de elaborar, la finalización de las Observaciones Generales ya redactadas, y las novedades sobre los métodos de trabajo del SCA. (iv) Grupos de consulta y mesas redondas periódicos Cuando se considere necesario, la formación de grupos de consulta y la celebración de mesas redondas con determinadas partes interesadas para solicitarles sus opiniones sobre el proceso del SCA ayudarían a que el SCA comprendiera mejor las inquietudes de estos grupos y tal vez permitiría que se elaboraran propuestas que tuvieran en cuenta más fielmente los distintos puntos de vista y la realidad a la que se enfrentan las INDH. Estas actividades pueden tener la ventaja colateral de hacer que se conozca mejor la cuestión entre los líderes de opinión y se fomente el diálogo dentro de las regiones que representan. (v) Presentaciones y talleres Los expertos clave del proceso de acreditación del CIC pueden participar en presentaciones y talleres sobre esta cuestión, con el fin de informar mejor a la comunidad de INDH y mantenerla al tanto del proceso y métodos de trabajo en evolución del SCA. Estas actividades también pueden permitir que los grupos de partes interesadas hagan comentarios sobre nuevas cuestiones que se plantean en relación con la acreditación y conformidad del CIC con los Principios de París. Las INDH consultadas mencionaron a los Miembros del Parlamento, organismos gubernamentales con mandatos de derechos humanos, miembros del Comité de Órganos de los Tratados y los medios de comunicación como entidades a las que resultaría beneficiosa una formación sobre las exigencias de los Principios de París. Esa capacitación permitiría comprender mejor la necesidad de apoyar los procesos que fortalecen a las INDH y promover mejores iniciativas de cooperación entre los miembros de la red institucional de derechos humanos. (vi) Guía general clara sobre el proceso del SCA y las Observaciones Generales El documento titulado Compilation of SCA Working Methods (compilación de los métodos de trabajo del SCA), que recoge las normas, procedimientos y directrices relativos al proceso de acreditación del CIC, no constituye una guía clara. Además, de narrar de manera asequible el proceso de acreditación, una guía clara podría ilustrar la forma en que las recomendaciones del SCA se han cumplido en la práctica mediante la inclusión, por ejemplo, de estudios de casos sobre las medidas emprendidas por las INDH acreditadas para cumplir con sus obligaciones, de conformidad con las recomendaciones del SCA. Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 7 (c) Propuesta recomendada para que se adopte en la Reunión General del CIC El Grupo de Trabajo recomienda al SCA: elaborar sus estrategias de difusión y sensibilización de acuerdo con las sugerencias enumeradas anteriormente, con el apoyo apropiado de las presidencias regionales del CIC y de los Comités de Coordinación Regional, a fin de lograr una mejor comprensión de cómo utilizar el proceso de acreditación del CIC y las recomendaciones del SCA, incluidas las Observaciones Generales. 5 APÉNDICE Evaluación de las Observaciones Generales del SCA por parte de las INDH – Cuestionario. Documento Decisorio sobre el Examen de las Observaciones Generales 8