Procuración General de la Provincia de Río Negro

Expte. N°27756/15
“LOPEZ, MARIO LEONARDO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”
Procuración General de la Provincia de Río Negro
Sres. Jueces:
I
A fs. 61 de autos se me corre vista de las presentes actuaciones, a fin de
que me expida sobre la naturaleza jurídica de la acción intentada y legitimación para accionar
de los presentantes en autos (art.11 Ley K Nº 4199).
En prieta síntesis surge de lo actuado que el Dr. Rubens Hiza VILA, en
carácter de apoderado del Sr. MARIO LEONARDO LOPEZ, inicia acción declarativa de
inconstitucionalidad de las leyes Nº 4863 del año 2013 y Nº 5031 del corriente año, contra la
Provincia de Rio Negro y la Cooperativa de Trabajo 1 de Mayo Ltda, en los términos y
alcances previstos por los arts. 793, 794, ssgtes y cctes del CPCC.
Explica que en fecha 15/03/2014 su mandante adquirió al Sr. Carlos
Antonio MARCOLONGO, mediante dación en pago con reconocimiento de hipotecas y
embargos, la propiedad de los inmuebles identificados con nomenclatura catastral nº 05-1-J003-02A y 05-1-003-02M.
Relata que tales inmuebles le correspondían al Sr. Marcolongo por compra
que efectuara a EMBALAJES S.A. en fecha 26/03/2013.
Expone que hasta julio de 1999 Embalajes S.A. explotó en dicho inmueble
un aserradero que dio en locación a la firma Envases SRL y que, posteriormente, el personal
de aquella formó una Cooperativa de Trabajo, celebrando con la empresa propietaria un
comodato para continuar con la explotación.
Manifiesta que, en julio de 2012, Embalajes S.A. remite carta documento a
la Cooperativa a fin de comunicar la finalización de comodato precario, reclamando la
restitución del inmueble lo que hasta el presente, no se ha logrado concretar.
Continúa el relato refiriendo que en junio de 2012 ingresó a la Legislatura
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Provincial el Proyecto Nº 610/2012, que fuera aprobado por dicho Cuerpo mediante
Resolución Nº 164/12 declarando de interés y utilidad pública el establecimiento donde la
Cooperativa de Trabajo 1 de Mayo Ltda. explota el aserradero.
Especifica, además, que el Concejo Deliberante de la Municipalidad de
Roca remitió a la Legislatura Provincial comunicación Nº 001/14, solicitando se complete la
declaración de utilidad pública establecida por la referida resolución.
Finalmente narra que en fecha 2/04/2015 se sancionó, con fundamento en
la Ley Provincial Nº 4863/2013, la Ley Provincial Nº 5031, disponiendo en su art. 1ero. en lo
pertinente que“Se declaran de utilidad pública y sujetas a expropiación: a) las fracciones de
los terrenos sobre los que se encuentra ubicado el establecimiento aserradero que explota la
Cooperativa de Trabajo 1º de Mayo Ltda., sito en calle Alsina 2900 de la ciudad de General
Roca, conforme Plano de Mensura registrado bajo el número 681-75, Nomenclatura
Catastral: DC:5- C:1- S:J- CH: 003- P: 02A, 02B, 02M y 02L; ...”.
Explica que no resulta aplicable al caso la Ley 4863, pues no aparece
abarcado como supuesto de transferencia de establecimiento (arts. 225, 226 y cctes de la
LCT), ni se trata de un caso de arrendamiento o cesión transitoria del establecimiento (art. 227
de la LCT) y menos aún de una novación subjetiva (art. 229 de la LCT).
Expone que la situación de marras tampoco aparece abrazada por las
prescripciones del art. 191 bis de la Ley 24522 y su modificación por la Ley 26684, ni los
arts. 203 bis, 205 inc. 1 y 2.
Sostiene que no corresponde la aplicación de la Ley 4863, dado que la
misma establece el régimen de protección y promoción social de empresas recuperadas,
siendo que su mandante no es dueño ni integra con Envases SRL un grupo económico
destinado a la explotación del aserradero.
Manifiesta que la expropiación no puede ser un mecanismo para que la
Cooperativa de Trabajo se apodere de inmuebles que nunca tuvo en propiedad y que no le
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resultan imprescindibles para el desarrollo de su actividad laboral, pues bien pueden
desplazarse a otros predios.
Sostiene que no desconoce que la facultad expropiatoria es una de las
materias reservadas por las provincias dentro de su territorio. Sin embargo, el problema se
presenta cuando, a través de este mecanismo, se busca intervenir en relaciones jurídicas entre
particulares, cuya regulación depende del orden jurídico de fondo. Entiende que la normativa
provincial viene a coregular y completar los casos en los que los trabajadores organizados en
Cooperativas de Trabajo pueden hacerse de la empresa y continuar su explotación por fuera
de los casos regulados por el art. 191 bis, 203 bis, 205 inc. 1 y 2 de la Ley 24522 y su
modificación por la Ley 26684.
Explica entonces que la primera objeción constitucional es la inherente a la
actividad legisferante en exceso de competencia ya que, conforme el art. 75 inc. 12 de la CN,
a la Provincia no le corresponde asignar a las situaciones jurídicas aludidas por la Ley 4863 la
consecuencias jurídicas de ella y de la Ley 5031.
En tal sentido entiende que: “no se pude utilizar el instituto de la
expropiación para encubrir y/o disimular una respuesta jurigenea de fondo y consistente en
establecer un mecanismo legitimante del traspaso de una industria y/o establecimiento a sus
trabajadores reunidos en cooperativas de Trabajo a fin de dar continuidad a esas mismas
empresas...“. (sic)
Sostiene por otra parte que las leyes impugnadas son repugnantes a las
prescripciones del art. 17 de la C.N., pues la extinción del derecho de propiedad por medio de
la expropiación, supone que el mismo se destine a la satisfacción de una función de utilidad
pública, y no puede serlo la explotación de un aserradero por una Cooperativa de Trabajo.
Cita en ese sentido antecedentes jurisprudenciales.
Asimismo, enfatiza la manifiesta desproporción entre el bien expropiado y
la necesidad definida de utilidad pública, debido a que las tierras expropiadas importan un
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total de seis hectáreas, de las que la Cooperativa ocupa un poco menos de tres hectáreas.
Destaca que la Ley 4863 no organiza un procedimiento de impugnación a
favor de quienes resultan perjudicados, lo que constituye una violación al art. 18 de la CN y al
art. 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Explica, finalmente, que
tampoco la Ley 1051 de expropiación contempla mecanismo de impugnación de la utilidad
pública.
II
Ingresando al análisis de la cuestión traída a mi intervención, advierto que
la misma se ciñe a la naturaleza jurídica de la acción interpuesta y a la legitimación para
accionar de los presentantes en autos, materias que serán desarrolladas en forma separada, a
los fines de una mejor y más ordenada exposición.
NATURALEZA JURÍDICA:
Conforme los términos de la pretensión se observa que el Sr. López por
medio de apoderado interpone acción declarativa de inconstitucionalidad de las leyes 4863 y
5031, en los términos y alcances previstos por los arts. 793, 794, ssgtes y cctes del CPCC.
Debo recordar, tal como se ha expuesto en reiteradas oportunidades desde
este Ministerio Público, que sin perjuicio del nomen iuris otorgado por el actor, corresponde
analizar si se dan los extremos indispensables que caracterizan este tipo de acción.
En tal sentido, entiendo que el presente caso tiene un punto de conexión
con lo dictaminado recientemente por esta Procuración General en autos “CLUB SOCIAL Y
DEPORTIVO ALAS ARGENTINAS S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
ORDENANZA N° 2597-CM-14 SAN CARLOS DE BARILOCHE” Expte. 27656/15, criterio
que fue compartido por ese Superior Tribunal de Justicia en la causa citada (vid STJRNCO,
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A.I. 11 de fecha 29-4-2015).
Se expuso en dicha oportunidad, entre otros conceptos, que“En otras
palabras, la pretensión de inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 2597-CM-14 se presenta,
en el caso, como refleja o indirecta (conf. criterio SCBA, causas B. 68.298 “Colegio
Farmacéuticos de la Provincia de Buenos Aires c/municipalidad de Merlo s/ acción
meramente declarativa. Cuestión de competencia” del 10/8/2005 y B. 68.876 “Gualco, María
F. y ot. c/ Colegio de Escribanos de la Provincia de Buenos Aires s/ acción declarativa.
Cuestión de competencia” del 13/12/2006)”.
Y que ”La correcta solución de la cuestión planteada requiere verificar
los alcances de la pretensión que se formula, y su específico sentido; esto es, si se plantea la
inconstitucionalidad en abstracto o en forma preventiva de la ley, o más bien se procura
neutralizar los efectos que se derivan para el interesado de una normativa que entiende
inconstitucional. Y ese examen tiene que materializarse en la esencia de las cosas más que en
su apariencia. Así, corresponde evaluar la pretensión a la luz de las expresiones empleadas
en la demanda, pero sin quedar circunscripto a rigorismos semánticos” (CCASM, expediente
231/05 caratulado “Sada S.A. c/ Gobierno de la Pcia. de Bs. As. y otros s/Amparo”
28/07/05). (PG Dictamen 0027/15, 19/03/2015)
En el referido precedente ese Cuerpo, luego de delimitar las
particularidades con que ha sido diseñada la acción de inconstitucionalidad prevista por el art.
207 inc. 1 de la CP, sostuvo que “La demanda es improcedente cuando lo que se cuestiona no
es la validez constitucional de un precepto considerado en abstracto, sino su aplicación a la
situación de hecho en la que se encuentra el accionante (Sup. Corte Bs. As., causa I. 1602,
del 17/2/1998). Por ello cuando lo que se impugna es un acto de alcance individual, su
remedio debe buscarse por otro cauce procesal (Sup. Corte Bs. As., causa I. 68.239, del
18/12/2005)”.
Continúa el fallo diciendo que [“Como se ha visto más arriba, la actora
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pretende en autos la declaración de inconstitucionalidad de una norma que decide una
cuestión individual, y carece de los caracteres de generalidad y abstracción imprescindibles
para ser susceptible de enjuiciamiento por esta vía excepcional y extraordinaria, que excluye
los actos administrativos y normativos de alcance particular (En igual sentido: Sup. Corte
Bs. As., doctrina causas I. 70.015, "Icarfo S.A", res. del 20/8/2009; B. 71.739, "Armini", res.
del 28/12/2011; C. Cont. Adm. Mar del Plata, causa A-302-MP0, "Consorcio Edificio
Boulevard Marítimo Patricio Peralta Ramos", sent. Del 15/7/2008)”].[“Tanto en el art. 207
de la Constitución Provincial como las normas procesales contenidas en los artículos 793
CPCyC, la acción que se intenta recae exclusivamente respecto de leyes, decretos,
ordenanzas o reglamentos que estatuyan de manera genérica sobre materia regida por
aquélla. Es decir que hace referencia a normas generales e impersonales, por oposición a las
individuales o particulares destinadas a regir en casos determinados (CAMPS, Carlos E.,
"Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires (anotado, comentado y
concordado), Ed. LexisNexis Depalma, Buenos Aires, 2004)”]. [“En igual sentido, la
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha dicho que la acción originaria de
inconstitucionalidad reglamentada en su Código Procesal Civil y Comercial -de redacción
similar al de Río Negro- tiene por objeto exclusivo aquellos ordenamientos jurídicos
generales, abstractos e impersonales; esto es, que constituyan reglas de derecho, quedando
excluidos los actos dictados en atención a una situación individual cuya impugnación debe
efectuarse por otro carril procesal (Sup. Corte Bs. As., I. 2171, 2/5/1999, "Bayon, Herminio v.
Municipalidad de La Matanza s/inconstitucionalidad ordenanzas municipales 10636, 10638 y
10639"; Sup. Corte Bs. As., I. 2297, 24/4/2002, "Perrota, Francisco G. v. Provincia de Buenos
Aires s/inconst. Ley 12609").”].
Conforme el fallo citado, la competencia originaria del Superior Tribunal
de Justicia para conocer en las acciones de inconstitucionalidad comprende aquellas
situaciones en las que se reproche una ley, decreto, ordenanza, resolución o reglamento que
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estatuya de manera genérica sobre materias regidas por la Constitución, es decir, normas
generales o impersonales, no pudiendo alcanzar a aquellas que regulan una situación
particular y concreta, cuyos efectos jurídicos sólo alcanzan de modo directo e individual a
alguien.
En el caso, el actor demanda la inconstitucionalidad de la Ley 5031 que
declara de utilidad pública y sujeto a expropiación un inmueble de su propiedad con destino a
ser cedido a la Cooperativa de Trabajo 1 de Mayo Ldta., como así también la Ley 4863 que le
ha dado fundamento a aquella.
Sin ingresar en el análisis ni consideración de los argumentos dados por el
presentante en pos de la declaración de inconstitucionalidad pretendida -pues ello excedería el
tenor de la vista conferida-, se evidencia que la misma está dirigida a atacar concretamente la
utilidad pública declarada en relación a un bien de su domino, en tanto que la Ley 4863 sólo
resulta achacada como consecuencia de aquella.
En síntesis, el régimen de protección y promoción social de empresas
recuperadas sancionado, en el año 2013 por la norma en cuestión, es impugnado por el actor
porque sirvió de fundamento para la Ley 5031 que es, en definitiva, la que pretende invalidar.
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza, respecto de este tipo de
pretensiones, expresó que:“La declaración de utilidad pública, si bien es un acto formalmente
legislativo, sustancialmente carece de contenido normativo o alcance general alguno. Esta
sola circunstancia alcanza para desechar la pretensión de la actora que interpone acción de
inconstitucionalidad contra la Ley 7788 de Mendoza. La acción ordinaria y directa de
inconstitucionalidad no se constituye como la vía idónea para cuestionar la validez de la
declaración legislativa de utilidad pública prevista en el art. 16, Constitución de Mendoza;
más si se tiene en cuenta que la acción de que se trata no ha sido prevista como reparatoria
ni constitutiva de ningún derecho dado su carácter meramente declarativo. La parte
accionante cuestiona la validez constitucional de la mencionada ley por la cual el legislador
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provincial declaró de utilidad pública y sujeto a ocupación temporaria el inmueble y el
mobiliario que componían el establecimiento de una empresa en quiebra, a fin de
entregárselos a los ex empleados organizados en una cooperativa de trabajo”.
Asimismo agrega “La acción de inconstitucionalidad o demanda
autónoma no es idónea para que los administrados cuestionen la validez de resoluciones
administrativas que deciden casos particulares (normas individuales o de alcance singular),
ya que, por el contrario, por vía de esta acción o demanda, sólo se impugnan actos estatales
normativos o de alcance general. En suma, la materia procesal constitucional que constituye
objeto de la acción está determinada por los conflictos generados por la aplicación de
normas generales que en el caso particular infringen la supremacía constitucional”.
(Suprema Corte de Justicia – Mendoza, “Ton, Walter Rubén vs. Gobierno de la Provincia de
Mendoza s. Acción de inconstitucionalidad” - Número de causa: 91759 - Fecha: 16/02/2012 Rubinzal Online Cita: RC J 2115/12).
La doctrina y la jurisprudencia en forma reiterada han establecido que si
bien declarar la utilidad pública de un bien comporta una potestad privativa del legislador,
dicha decisión no puede ser arbitraria y consecuentemente, es el Poder Judicial quien está
llamado a controlar dicha calificación a efectos de establecer si la misma confronta con el
bloque de constitucionalidad.
Como lo expresa Cassagne, dicho control fortalece el equilibrio de los
Poderes y la supremacía de la constitución (arts. 31 C.N. y 3, 57 concordantes de la
Constitución de la Provincia).
Es decir, no existen dudas respecto de potestad de los jueces de revisar
situaciones como la planteada en autos. Sin embargo, en mi opinión, la pretensión no resulta
comprendida dentro de los lineamientos que habilitan la competencia originaria del Superior
Tribunal de Justicia en los términos en que fue diseñada la acción de inconstitucionalidad
prevista en los arts. 793 y ssgtes del CPCC.
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En concordancia con lo expuesto y siguiendo el criterio sentado en el
Dictamen Nº 0027/15, entiendo que la cuestión debatida corresponde a la competencia
contencioso-administrativa que, a tenor del art. 14 de las Disposiciones Transitorias de la
Constitución Provincial, es asignada a la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de
cada Circunscripción Judicial.
LEGITIMACIÓN PARA ACCIONAR:
La presentación es efectuada por el Dr. Rubens Hiza VILA, en carácter de
apoderado del Sr. MARIO LEONARDO LOPEZ, manifestando que su poderdante resulta ser
adquirente de los inmuebles identificados con nomenclatura catastral nº 05-1-J-003-02A y 051-003-02M, que fueron declarados de utilidad pública y sujetos a expropiación por Ley
Provincial 5031 del corriente año.
En forma preliminar, corresponde advertir que de las constancias de autos
se observa que la documental acompañada ha sido adjuntada en copia simple, rubricadas por
el letrado mencionado.
Los Tribunales han sostenido reiteradamente que carecen de eficacia
probatoria las fotocopias simples y sin autenticar.
En ese sentido se expresó que “Las fotocopias simples no constituyen
principio de prueba por escrito en tanto carecen absolutamente de carácter instrumental, no
tienen otro valor que una simple copia sin eficacia jurídica, a menos que estén certificadas
conforme prescribe la ley”. (Fisco de la Provincia de Córdoba vs. Cerioni, Oclive Mario s.
Ejecutivo fiscal /// Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contencioso
Administrativo 1ª Nominación, Río Cuarto, Córdoba; 06-may-2013; Rubinzal Online; RC J
17018/13).
Desde el punto de vista procesal, posee legitimación para intentar la acción
pretendida quien acredite fehacientemente la titularidad del inmueble expropiado.
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En consecuencia, sea que ese Superior Tribunal de Justicia considere que
la acción entablada participa de la naturaleza jurídica de una acción de constitucionalidad competencia originaria de este Cuerpo-, o de un reclamo contencioso-administrativo,
encuentro que el presentante se encontraría legitimado para accionar, siempre y cuando
acompañe en debida forma la documentación que hace a su derecho.
III
En función de lo expuesto, soy de opinión que la pretensión del actor
resulta de la competencia contencioso administrativa, asignada a la Cámara de Apelaciones en
lo Civil y Comercial de la IIº Circunscripción Judicial que corresponda, a tenor de lo
dispuesto por el art. 14 de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Provincial.
Es mi dictamen.
Viedma,
15 de mayo de 2015.
Silvia Baquero Lazcano
Procuradora General
Poder Judicial
DICTAMEN Nº
59 /15
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