No. 50 Comunicado 12 de Noviembre de 2008

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República de Colombia
Corte Constitucional
Presidencia
COMUNICADO DE PRENSA No. 50
La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 12 de noviembre de
2008, adoptó las siguientes decisiones:
1.
EXPEDIENTE D-7272
SENTENCIA C-1120/08
Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
1.1.
Norma acusada
DECRETO 1212 DE 1990
(junio 8)
Por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional
ARTÍCULO 81. PRIMA DE VACACIONES. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo,
con la excepción consagrada en el artículo 8o. del Decreto 183 de 1975, tendrán derecho al pago de una prima
vacacional equivalente al cincuenta por ciento (50%) de los haberes mensuales, por cada año de servicio, la cual
se reconocerá para las vacaciones causadas a partir del 1o. de febrero de 1975 y solamente por un período dentro
de cada año fiscal.
PARAGRAFO 1o. Cuando el Oficial o Suboficial de la Policía Nacional se encuentre en comisión en el exterior e
hiciere uso de vacaciones, percibirá la prima referida en pesos colombianos liquidada en las condiciones
establecidas en el presente artículo.
PARAGRAFO 2o. De la prima de vacaciones se descontará el valor correspondiente a tres (3) días del
sueldo básico, el que ingresará a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional con destino al
plan de colonias vacacionales.
DECRETO 1212 DE 1990
(junio 8)
Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional
ARTICULO 66. DESCUENTO PARA BIENESTAR SOCIAL. De la prima de vacaciones se descontará el valor
correspondiente a tres (3) días del sueldo básico, el que ingresará a la Dirección de Bienestar Social al
Plan de Colonias Vacacionales.
1.2.
Problema jurídico planteado
La Corte debe resolver si el Presidente de la República excedió o no las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989, al establecer un descuento de la prima de
vacaciones para Bienestar Social de la Policía Nacional, como también si se desconocieron los
artículos 150, numeral 4 y 338 de la Constitución en lo que se refiere a la competencia para
establecer contribuciones.
1.3.
Decisión
Primero.- Declarar exequible, por los cargos analizados, el parágrafo 2º del artículo 81 del
Decreto 1212 de 1990.
Segundo.- Declarar exequible, por los cargos analizados, el artículo 66 del Decreto 1213 de
1990.
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
1.4.
2
Razones de la decisión
Por tratarse de disposiciones jurídicas anteriores a la Constitución de 1991, el examen de
constitucionalidad adelantado por la Corte partió de dos presupuestos claros en la jurisprudencia
constitucional: de un lado, la naturaleza de vicio material del exceso de facultades
extraordinarias, concerniente a la competencia del órgano que expidió las normas acusadas y
por lo tanto, no sujeto a un término de caducidad para instaurar la acción de
inconstitucionalidad; de otro, la utilización como parámetro de control, de las normas que
regulaban las facultades extraordinarias en la Carta de 1886, vigente al momento de expedirse
los preceptos acusados, las cuales difieren en varios aspectos de la norma actual. Definido esto,
la Corporación procedió a precisar el contenido de las disposiciones impugnadas y su relación
con la ley habilitante, de lo cual concluyó que no exceden el ámbito material definido por la Ley
66 de 1989, para el ejercicio de facultades extraordinarias legislativas por el Ejecutivo. En
efecto, el literal a) del artículo 1º de esta ley le confirió al Presidente de la República atribución
para “Reformar los estatutos del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias: disposiciones preliminares;
jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación y ascenso; administración de personal;
asignaciones, subsidios, primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes,
viáticos y licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de
prestaciones sociales, reservas, normas para alumnos de las escuelas de formación; trámite
para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias”. El parágrafo 2º del artículo 81 del
Decreto Ley 1212 de 1990 y el artículo 66 del Decreto Ley 1213 de 1990 establecen un
descuento de tres (3) días del sueldo básico que ingresará a la Dirección de Bienestar Social de
la Policía Nacional con destino al plan de colonias vacacionales. De esta forma, la Corte encontró
que el descuento previsto en las normas acusadas corresponde a los descuentos que se autoriza
establecer al legislador extraordinario dentro del régimen general de prestaciones sociales de las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional y por lo mismo, no desconoce la precisión que se exige
tanto en la Constitución anterior (art. 76, numeral 12), como en la Carta actual (art. 150,
numeral 10) de las facultades legislativas extraordinarias que se otorgan al Gobierno.
Por otra parte, la prohibición de que se confieran facultades extraordinarias para “decretar
impuestos”, que cobija toda contribución fiscal o parafiscal, independientemente de su
denominación, sólo comenzó a aplicarse a partir de la expedición de la Constitución de 1991,
toda vez que esta prohibición no estaba contemplada en la Carta de 1886 y no puede
retrotraerse a épocas anteriores para deducir la inconstitucionalidad de leyes expedidas bajo su
vigencia, que no restringía en estas materias al legislador ordinario para transferir
temporalmente y en forma precisa competencia legislativa al Ejecutivo.
Por lo expuesto, la Corporación llegó a la conclusión que el descuento previsto en las normas
demandadas en esta oportunidad se ajusta a la normatividad superior y por ende, debía ser
declarado exequible, por los cargos examinados.
1.5. Los magistrados JAIME ARAUJO RENTERIA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
manifestaron su salvamento de voto. En concepto del magistrado ARAUJO RENTERIA, el
Congreso no le confirió en la Ley 66 de 1989 al Ejecutivo, de manera expresa y específica,
facultades para establecer una contribución fiscal ni puede deducirse de la expresión
“descuentos”, enunciada en la ley habilitante, concepto ambiguo que comprende las más
diversas modalidades. En consecuencia, las disposiciones acusadas han debido ser declaradas
inexequibles. Además, este fallo desconoce sentencias anteriores (C-176/96, C-105/97, C531/03), que declararon inexequibles por la misma razón, normas que establecían un idéntico
descuento de la prima de vacaciones. Por su parte, el magistrado SIERRA PORTO, expresó su
posición a favor de la inhibición, toda vez que a su juicio, la Corte carece de competencia para
conocer de vicios de forma de normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991, por
haber operado la figura de la caducidad.
2.
EXPEDIENTE D-7263
SENTENCIA C-1121/08
Magistrado ponente: Dr. Mauricio González Cuervo
2.1.
Norma acusada
LEY 35 DE 1993
(enero 5)
Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en
materia financiera y aseguradora
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
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ARTÍCULO 7o. SANCIONES. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las
sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación
de las actividades financiera, aseguradora, del mercado de valores y de las relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad sólo podrán
establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que
resulten procedentes de acuerdo con la ley.
2.1.
Problema jurídico planteado
Antes de resolver sobre el cargo formulado en la presente demanda, la Corte debe establecer
si la disposición legal acusada se encuentra vigente, frente a la derogatoria prevista en el
artículo 52 del Decreto Ley 663 de 1993 y la expedición de la Ley 964 de 2005.
2.2.
Decisión
La Corte se declaró inhibida para conocer de la constitucionalidad del artículo 7º de la ley 35
de 1993, por carencia actual de objeto.
2.3.
Razones de la decisión
Habida cuenta que el Decreto Ley 663 de 1993, sustituyó e incorporó la Ley 35 de 1993, de
la cual forma parte el artículo 7º de la Ley 35 de 1993, la Corte encontró que esta disposición
se encuentra derogada. Si bien es cierto que inicialmente, el artículo 52 del Decreto 663 de
1993 incorporó la norma demandada, sin incluir la expresión “del mercado de valores” lo que
haría pensar en la pervivencia de la disposición en cuanto tiene que ver con este sector,
posteriormente, la Ley 964 de 2005 sistematizó integralmente la materia relacionada con el
mercado de valores produjo, lo que implicó la derogación orgánica de las normas vigentes
sobre la materia. Al no formar parte hoy del ordenamiento jurídico, el artículo 7º de la Ley 35
de 1993 acusado, no existe objeto sobre el cual la Corte pueda pronunciarse, de manera que
lo procedente es inhibirse de conocer sobre su constitucionalidad.
2.5. El magistrado JAIME ARAUJO RENTERIA se reservó la posibilidad de presentar una
eventual aclaración de voto, relativa a algunos de los fundamentos de la decisión.
3.
EXPEDIENTE D-7271
SENTENCIA C-1122/08
Magistrado ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil
3.1.
Norma acusada
LEY 599 de 2000
(julio 24)
Por la cual se expide el Código Penal
ARTICULO 30. PARTICIPES. Son partícipes el determinador y el cómplice.
Quien determine a otro a realizar la conducta antijurídica incurrirá en la pena prevista para la infracción.
Quien contribuya a la realización de la conducta antijurídica o preste una ayuda posterior, por concierto previo o
concomitante a la misma, incurrirá en la pena prevista para la correspondiente infracción disminuida de una sexta
parte a la mitad.
Al interviniente que no teniendo las calidades especiales exigidas en el tipo penal concurra en su
realización, se le rebajará la pena en una cuarta parte.
3.2.
Problema jurídico planteado
Le corresponde a la Corte resolver si la norma acusada, en cuanto se aplique en relación con
delitos especiales de servidor público que impliquen afectación del patrimonio público, resulta
contraria al principio de igualdad, al establecer una punición diferente para los servidores
públicos y para los intervinientes que no tengan esa condición, sin fundamento distinto que
esa diferencia de calidades en los sujetos.
3.3.
Decisión
Declarar exequible, por el cargo de igualdad analizado en la presente sentencia, el inciso
cuarto del artículo 30 de la Ley 599 de 2000.
3.4.
Razones de la decisión
El análisis de la Corte comenzó por precisar en que consisten los delitos de sujeto calificado,
los cuales sólo pueden ser cometidos por los sujetos que reúnan las calidades especiales
previstas en el tipo penal. A diferencia de lo que ocurre en los delitos comunes, en los
especiales no cualquier persona puede ser autor, porque en el respectivo tipo penal se
incluye una especial calificación del sujeto. A su vez, indicó que la doctrina ha distinguido
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
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entre los delitos especiales propios, respecto de los cuales no existe ningún delito común
paralelo y la calidad especial del sujeto activo es determinante para la existencia del delito,
de manera que en ausencia de la misma, la conducta sería atípica. De otro lado, se
denominan delitos especiales impropios, aquellos en relación con los cuales existen delitos
comunes paralelos, pero que por virtud de la especial calificación normativa del sujeto activo,
constituyen tipos penales autónomos. De este modo, en los delitos especiales impropios, la
conducta descrita en el tipo es susceptible de llevarse a cabo por cualquier persona, pero
cuando en ella concurren las especiales calidades previstas en la norma, se modifica el título
de imputación puesto que ya no se tratará de un delito común sino de uno especial impropio.
Advirtió que la distinción es relevante, pues en los delitos especiales la calificación del sujeto
tiene incidencia sobre la configuración del ilícito y la sanción penal a aplicar. A partir de la
expedición de un nuevo Código Penal –Ley 599 de 2000- el sujeto que no teniendo las
calidades especiales exigidas en el tipo penal (extraneus) concurra en su realización, se le
rebaja la pena en cuarta parte, lo cual se considera por el actor como una violación de la
igualdad, pues por la misma conducta ilícita se impone una pena más severa al servidor
público que incurre en aquélla. Al respecto, la Corte observó que dentro de su potestad de
configuración en materia penal, el legislador ha considerado que en determinados ámbitos,
los servidores públicos deben recibir un tratamiento diferenciado en razón precisamente de
su condición. El legislador parte de una consideración sobre la distinta posición que ocupan
en la sociedad los particulares y los servidores públicos. Tal diferencia se manifiesta en
primer lugar, por la naturaleza positiva o negativa de su vinculación al ordenamiento jurídico,
puesto que, tal como se dispone en el artículo 6º de la Constitución, al paso que los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
leyes, los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Esto implica la existencia de un régimen disciplinario propio de los
servidores públicos; la sanción penal para conductas que sólo pueden ser cometidas por
servidores públicos o en las cuales la ilicitud se origina en la calidad especial del sujeto activo
o finalmente, el establecimiento de tipos especiales que agravan en relación con los
servidores públicos, las penas previstas para delitos comunes.
En ese contexto, la Corte encontró que la diferencia de trato en la graduación punitiva que se
desprende del inciso final del artículo 30 de la Ley 599 de 2000 se justifica por la diferente
situación en la que se encuentran quienes tienen a su cargo deberes jurídicos específicos que
los vinculan con los tipos especiales, porque de ellos se espera un compromiso especial
frente a los bienes jurídicos a proteger y quienes no los tienen. Para la Corte, el distinto
tratamiento dado por la norma demandada se explica en que el particular no infringe ningún
deber jurídico especial dirigido a proteger de manera específica el bien jurídico amparado por
el tipo penal. Se trata entonces, de una diferenciación basada, precisamente, en que se trata
de sujetos distintos –como lo reconoce el propio demandante- para los cuales el legislador
puede prever dentro de su margen de configuración, diferente graduación punitiva. Por
consiguiente, determinó que la norma acusada no contraría el principio de igualdad y en
consecuencia, procedió a declarar exequible, por el cargo de igualdad examinado, el inciso
final del artículo 30 de la Ley 599 de 2000.
3.5. El magistrado NILSON PINILLA PINILLA, manifestó su salvamento de voto parcial,
toda vez que si bien participa de la decisión de exequibilidad adoptada en la presente
sentencia, considera que el fallo no ha debido circunscribirse al cargo de igualdad analizado.
El magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL anunció la presentación de una aclaración de voto
relativa al alcance de la norma acusada. Así mismo, el magistrado JAIME ARAUJO RENTERIA
se reservó la presentación de una eventual aclaración de voto relacionada con algunos de
los fundamentos de la decisión.
4.
EXPEDIENTE D-7283
SENTENCIA C-1123/08
Magistrado ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil
4.1.
Norma acusada
LEY 863 de 2003
(diciembre 29)
por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el
saneamiento de las finanzas públicas.
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
5
Artículo 46. Sanciones relativas a la documentación comprobatoria y a la declaración informativa. Modifícase el artículo 260-10
del Estatuto Tributario, el cual queda así:
"Artículo 260-10. Sanciones relativas a la documentación comprobatoria y a la declaración informativa. Respecto a la
documentación comprobatoria y a la declaración informativa, se aplicarán las siguientes sanciones:
[…]
B. Declaración informativa
1. El uno por ciento (1%) del valor total de las operaciones realizadas con vinculados económicos o partes relacionadas
durante la vigencia fiscal correspondiente, por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en la presentación de la
declaración, sin que exceda de la suma de setecientos millones de pesos ($700.000.000) (Valor año base 2004).
Cuando no sea posible establecer la base, la sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo será
del medio por ciento (0.5%) de los ingresos netos reportados en la declaración de renta de la misma vigencia
fiscal o en la última declaración presentada. Si no existieren ingresos, la sanción por cada mes o fracción de mes
calendario de retardo será del medio por ciento (0.5%) del patrimonio bruto del contribuyente reportado en la
declaración de renta de la misma vigencia fiscal o en la última declaración presentada, sin que exceda de la suma
de setecientos millones de pesos ($700.000.000) (Valor año base 2004).
2. Cuando la declaración informativa se presente con posterioridad al emplazamiento la sanción será del doble de la
establecida en el parágrafo anterior.
3. Cuando los contribuyentes corrijan la declaración informativa a que se refiere este artículo deberán liquidar y pagar, una
sanción equivalente al uno por ciento (1%) del valor total de las operaciones realizadas con vinculados económicos
o partes relacionadas durante la vigencia fiscal correspondiente, sin que exceda de la suma de setecientos millones de
pesos ($700.000.000) (Valor año base 2004).
Se presentan inconsistencias en la declaración informativa, en los siguientes casos:
a) Los señalados en los artículos 580, 650-1 y 650-2 del Estatuto Tributario;
b) Cuando a pesar de haberse declarado correctamente los valores correspondientes a las operaciones con vinculados
económicos o partes relacionadas, se anota como resultante un dato equivocado;
c) Cuando no haya consistencia entre los datos y cifras consignados en la declaración informativa y los reportados en sus
anexos;
d) Cuando no haya consistencia entre los datos y cifras consignados en la declaración informativa y/o en sus anexos, con la
documentación comprobatoria de que trata el artículo 260-4 del Estatuto Tributario.
Las anteriores inconsistencias podrán corregirse, dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar y
antes de que se les haya notificado requerimiento especial en relación con la respectiva declaración del impuesto sobre la renta
y complementarios, liquidando una sanción equivalente al 2% de la sanción por extemporaneidad, sin que exceda de setecientos
millones de pesos ($700.000.000). (Valor año base 2004).
Cuando el contribuyente no liquide la sanción por corrección o la liquide por un menor valor al que corresponda, la
Administración Tributaria la aplicará incrementada en un treinta por ciento (30%), de conformidad con lo establecido en el
artículo 701.
4. Cuando no se presente la declaración informativa dentro del término establecido para dar respuesta al emplazamiento para
declarar, se aplicará una sanción equivalente al veinte por ciento (20%) del valor total de las operaciones
realizadas con vinculados económicos o partes relacionadas durante la vigencia fiscal correspondiente, sin que exceda de la
suma de setecientos millones de pesos ($700.000.000) (Valor año base 2004).
Quienes incumplan la obligación de presentar la declaración informativa, estando obligados a ello, serán emplazados por la
Administración Tributaria, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes.
El contribuyente que no presente la declaración informativa, no podrá invocarla posteriormente como prueba en su favor y tal
hecho se tendrá como indicio en su contra.
Cuando no sea posible establecer la base, la sanción será del diez por ciento (10%) de los ingresos netos
reportados en la declaración de renta de la misma vigencia fiscal o en la última declaración presentada. Si no
existieren ingresos, se aplicará el diez por ciento (10%) del patrimonio bruto del contribuyente reportado en la
declaración de renta de la misma vigencia fiscal o en la última declaración presentada, sin que exceda de la suma
de setecientos millones de pesos ($700.000.000) (Valor año base 2004).
La sanción pecuniaria por no declarar prescribe en el término de cinco (5) años contados a partir del vencimiento del plazo para
declarar.
El procedimiento para la aplicación de las sanciones aquí previstas será el contemplado en los artículos 637 y 638 de este
Estatuto.
Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o
entidad sancionada, quien tendrá un término de un mes para responder.
Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente
presenta la declaración, la sanción por no presentar la declaración informativa, se reducirá al setenta y cinco por ciento (75%)
de la suma determinada por la Administración Tributaria, en cuyo caso, el contribuyente deberá liquidarla y pagarla al presentar
la declaración informativa. Para tal efecto, se deberá presentar ante la dependencia competente para conocer de los recursos
tributarios de la respectiva Administración, un memorial de aceptación de la sanción reducida con el cual se acredite que la
omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.
La sanción reducida no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad, liquidada de conformidad con lo previsto
en el presente artículo.
Cuando el contribuyente no liquide en su declaración informativa las sanciones aquí previstas, a que estuviere obligado o las
liquide incorrectamente, la Administración Tributaria las liquidará incrementadas en un treinta por ciento (30%), de conformidad
con lo establecido en el artículo 701 de este Estatuto.
Cuando el contribuyente no hubiere presentado la declaración informativa, o la hubiere presentado con inconsistencias, no habrá
lugar a practicar liquidación de aforo, liquidación de revisión o liquidación de corrección aritmética respecto a la declaración
informativa, pero la Administración Tributaria efectuará las modificaciones a que haya lugar derivadas de la aplicación de las
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
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normas de precios de transferencia, o de la no presentación de la declaración informativa o de la documentación comprobatoria,
en la declaración del impuesto sobre la renta del respectivo año gravable, de acuerdo con el procedimiento previsto en el Libro V
del Estatuto Tributario. […]
4.2.
Decisión
La Corte se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto de las
expresiones demandadas del literal B del artículo 46 de la Ley 863 de 2003.
4.3.
Razones de la decisión
No obstante que la presente demanda fue previamente admitida, un juicioso análisis de la
misma lleva a la Corte a concluir que en ella no se cumplieron los requisitos de procedibilidad
de la acción de inconstitucionalidad. En el presente caso, el actor no determinó en forma
clara, precisa y completa el objeto sobre el cual versa la acusación, es decir, no identificó ni
señaló todas las normas cuya inconstitucionalidad se demanda. Igualmente, no expuso
razones ciertas, esto es, acusaciones que recayeran sobre proposiciones jurídicas contenidas
en el precepto acusado. La Corporación encontró que parte de la acusación se formula contra
el artículo 46 de la Ley 863 de 2003, concretamente la que se dirige contra los topes o límites
de las sanciones pecuniarias aplicables a la declaración informativa, recae sobre
proposiciones jurídicas contenidas en textos de otras disposiciones vigentes que no son
objetos de la demanda. Indicó que si lo pretendido por el actor era cuestionar el régimen
legal sancionatorio previsto para la denominada declaración informativa, en cuanto las bases
para liquidar las sanciones y en cuanto los topes o límites máximos de las mismas, no le
basta demandar el artículo 46 de la Ley 863 de 2003, pues éste se integra al artículo 260-10
del Estatuto Tributario, Decreto 624 de 1989, el cual, con posterioridad a la norma acusada,
ha sido objeto de distintas modificaciones, en particular de la introducida por los artículos 50
y 51 de la Ley 1111 de 2006. Por tanto, la Corte se inhibió de emitir un fallo de mérito, por
existir ineptitud en la demanda.
5.
EXPEDIENTE D-7296
SENTENCIA C-1124/08
Magistrado ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil
5.1.
Norma acusada
LEY 1169 DE 2007
(diciembre 5)
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008
ARTICULO 61. Las modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o
mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo, pactado contractualmente, requerirán la evaluación fiscal
previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS.
5.2.
Problema jurídico planteado
La Corte debe establecer si la evaluación fiscal previa por parte del CONFIS, cuya realización
exige la disposición legal acusada cuando haya modificaciones a los contratos de concesión
que impliquen mayores aporte estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del
plazo pactado contractualmente, quebranta el principio de unidad de materia, por estar
contenida en la ley anual de presupuesto, más no en el estatuto general de contratación de
la administración pública.
5.3.
Decisión
Declarar exequible, por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 61 de la Ley
1169 de 2007, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y recursos de capital y Ley
de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008”.
5.4.
Razones de la decisión
En primer término, al Corte señaló que el análisis y verificación del cumplimiento de una
norma legal del principio de unidad de materia debe realizarse desde la perspectiva que
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
7
concibe a la ley anual de presupuesto con un contenido material vinculante y, por lo tanto, su
carácter normativo se opone a las teorías que conciben al presupuesto apenas como un acto
condición de índole eminentemente administrativo, cuyo objetivo se limita a estimar o
delimitar los ingresos fiscales y autorizar el gasto público en determinada vigencia. Para la
Corte el carácter material de ley que corresponde al presupuesto, así como su consiguiente
eficacia normativa se fundamenta en que siendo propio de las leyes en sentido material, el
ordenar, prohibir y autorizar, se encuentra que precisamente la ley anual de presupuesto
autoriza gastos y prohíbe superar los límites en ella fijados, por lo cual su contenido
normativo es indiscutible. Así, tanto la fuerza restrictiva del presupuesto que impide superar
los límites de gastos plasmados en la ley, como el principio de especialidad, según el cual las
partidas no pueden destinarse a fines distintos de aquellos para los cuales fueron aprobadas,
explican el carácter normativo de la ley anual que además, encuentra un fundamento
adicional en las políticas macroeconómicas que contribuye a realizar. Adicionalmente, destacó
que la ley anual de presupuesto es una de las manifestaciones sobresalientes del principio de
separación de poderes y de las funciones de control, ya que el gobierno debe someterse a la
ley en virtud de la cual el Congreso le señala cómo se deben invertir los dineros del erario
público. En consecuencia, la ley del presupuesto no escapa a la exigencia contemplada en el
artículo 158 de la Constitución, de acuerdo con el cual “todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia” y tampoco a lo ordenado en el artículo 169 superior, según el cual “el
título de las leyes deberá corresponder previamente a su contenido”. Advirtió que si se
estima que la ley de presupuesto está dotada de un contenido material con un alcance
normativo orientado al logro de las finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control
del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en cuestiones
económicas, las condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un ámbito más
amplio y por lo tanto, será mayor la cantidad de materias susceptibles de tener una efectiva
conexidad material y finalística con el tema presupuestal.
En cuanto se refiere al artículo 61 de la Ley de Presupuesto para la vigencia fiscal de 2008,
se trata de una de las “disposiciones generales” incorporadas a la misma, que contiene un
supuesto de hecho al cual anuda una consecuencia jurídica. De conformidad con su texto,
cuando se presenten “modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores
aportes estatales y/o mayores ingresos y/o ampliación del plazo pactado contractualmente”,
entonces se requerirá “la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política
Fiscal, CONFIS”. La Corte coincidió con lo señalado en el concepto del señor Procurador
General, en cuanto el contrato de concesión tiene un vínculo con el tema presupuestal, ya
que en virtud de esta clase de contratos, “los particulares se encargan de realizar las grandes
obras de infraestructura que necesita el país para su desarrollo” y así como pueden generar
inmensos recursos al Estado, también requieren “ingentes recursos presupuestales para
cumplir con las cláusulas de dichos contratos”, de modo que tienen un impacto fiscal
importante, que puede demandar mayores recursos que la Nación debe solventar o por el
contrario, mayores ingresos esperados por el concesionario e incluso, la ampliación del plazo
que se traduce en una “restricción de las fuentes de financiación para los gastos que se
requiera realizar”. Por lo anterior, la alusión al contrato de concesión en la ley anual de
presupuesto correspondiente a la vigencia del año en curso no es extraña al tema primordial
de esa ley y tampoco lo es la modificación de esos contratos en función de la variación de los
aportes, los ingresos esperados y de los plazos. Estas modificaciones son previsibles, pues el
presupuesto contiene una “estimación” de los ingresos y gastos en un período, como también
que algunas obligaciones asumidas con cargo al presupuesto vigente afecten vigencias
futuras. Al mismo tiempo, la atribución que se confiere al CONFIS en la norma demandada,
corresponde a las atribuciones que prevé para este Consejo el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, como órgano que tiene a su cargo la coordinación del sistema presupuestal.
Igualmente, de conformidad con el artículo 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto autoriza
para que además de las funciones allí previstas, las leyes anuales de presupuesto puedan
asignar al CONFIS funciones adicionales. Por lo expuesto, los cargos formulados en esta
demanda, no están llamados a prosperar, de manera que el artículo 61 de la Ley 1169 de
2007, fue declara exequible, frente a los mismos.
5.4. Los magistrados JAIME ARAUJO RENTERIA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA
manifestaron su salvamento de voto, como quiera que en su concepto, la norma acusada
viola el principio de unidad de materia, en la medida que se trata de una norma permanente
que regula aspectos de los contratos de concesión. A su juicio, no basta que una norma
tenga una cierta conexidad con la ejecución presupuestal para que pueda ser incluida como
una disposición general en una ley de vigencia de un año, sino que debe tener una conexidad
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
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instrumental directa y específica que no se encuentra en el presente caso. En su criterio, esta
disposición no debe formar parte de la ley de presupuesto, además de observar la amplitud
de la misma en relación con la modificación de los contratos de concesión, motivos por los
cuales, el artículo 61 demandado ha debido ser retirado del ordenamiento jurídico.
6.
EXPEDIENTE D-7075
SENTENCIA C-1125/08
Magistrado ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
6.1.
Norma acusada
LEY 1148 DE 2007
(julio 10)
por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 3o. CONTRATACIÓN DE LA PÓLIZA DE VIDA PARA CONCEJALES. Los alcaldes de municipios
pertenecientes a categorías cuarta, quinta y sexta contratarán, con cargo a la sección presupuestal del sector
central del municipio, la póliza de seguro de vida y de salud para los concejales de que trata el artículo 68 de la
Ley 136 de 1994.
Los gastos asumidos por la administración central municipal derivados de la contratación del seguro de vida y
salud, de los concejales, no se toman en cuenta como gasto de funcionamiento de la administración central
municipal para el cálculo de los indicadores de límite de gastos de funcionamiento fijados por la Ley 617 de 2000.
PARÁGRAFO. Contratación asociada de pólizas colectivas. Los alcaldes de municipios de quinta y
sexta categoría podrán delegar, en la Federación Colombiana de Municipios, el proceso de selección
y adjudicación del corredor de seguros y/o de la compañía de seguros legalmente autorizada por la
Superintendencia Financiera, para el cumplimiento de los cometidos y funciones que les asigna a
aquellos la ley en relación con las pólizas de seguros de vida a favor de los concejales, garantizando
los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y en la Ley 80 de 1993, en
cuyo caso actuará a título gratuito.
6.2.
Problema jurídico planteado
Le corresponde a la Corte resolver si el precepto acusado es contrario al principio de
igualdad, la libre competencia y el derecho al trabajo de los agentes y agencias de seguros,
al establecer que en los procesos de contratación que adelante la Federación Colombiana de
Municipios de las pólizas de seguros de vida de los concejales, sólo pueden participar las
compañías de seguros y los corredores de seguros.
6.3.
Decisión
Declarar exequible, por los cargos analizados, el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1148 de
2007, en el entendido de que comprende a todos los intermediarios de seguros.
6.4.
Razones de la decisión
Después de repasar las normas principales del régimen legal de las sociedades corredoras de
seguros, de las agencias de seguros y de los agentes de seguros, la Corte pudo constatar
que si bien existen diferencias notables en cuanto a su regulación, porque las sociedades
corredoras de seguros están sometidas a un régimen jurídico mucho más estricto en cuanto a
su constitución, organización, funcionamiento, inspección, vigilancia y control, en definitiva,
entre esos sujetos existe a su vez un semejanza notable: todos son intermediarios de
seguros, es decir promueven la celebración de contratos de seguros y por lo tanto, median
entre la compañía de seguros y el tomador del seguro. Ahora bien, la finalidad de la
negociación colectiva de las pólizas de seguros mediante la delegación por parte de los
alcaldes de municipios de quinta y sexta categoría en la Federación Colombiana de Municipios
de la selección del contratista y la adjudicación de los contratos, es la de disminuir los costos
de las pólizas de seguros de vida de los concejales, como se aprecia en la exposición de
motivos del correspondiente proyecto de ley. Sin embargo, durante el trámite de este
proyecto no se hizo referencia a la exclusión de los agentes y agencias de seguros de esta
contratación. Si el propósito de la exclusión fuera también el de abaratar los costos de las
pólizas de seguros de vida de los concejales, la medida resulta contradictoria, puesto que
precisamente, para mejorar los precios se requiere que más agentes económicos concurran
al mercado. El trato diferenciado previsto en la norma demandada resulta entonces a todas
luces inadecuado para conseguir el fin supuestamente pretendido, de tal manera que se
convierte en desproporcionado y en esa medida en discriminatorio. Máxime, cuando la misma
disposición establece otra medida menos gravosa para la libre competencia y para el derecho
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al trabajo y a ejercer un oficio de los agentes y agencias de seguros, cual es el de respetar
las reglas de contratación señaladas en la Ley 80 de 1993, uno de cuyos criterios de
selección de contratistas es precisamente el precio ofrecido. Tampoco, la mayor capacidad
técnica financiera y operativa de las sociedades corredoras de seguros, ni los controles más
estrictos que podrían ofrecer mayores garantías para el cumplimiento de los contratos
justifican el trato diferenciado, pues este resulta inadecuado frente a este propósito, en la
medida que los intermediarios de seguros cumplen esa función de intermediación y el
responsable final del cumplimiento de las pólizas son las compañías de seguros, razón por la
cual no interesa la naturaleza jurídica del sujeto que medie el procedimiento de contratación.
Por consiguiente, para reparar la vulneración de la igualdad causada por un trato
diferenciado injustificado de los agentes y agencias de seguros, por no apuntar a una
finalidad constitucionalmente legítima, además de ser innecesario, desproporcionado y
afectar el goce de derechos constitucionales y en tal medida configurar un trato
discriminatorio constitucional, la Corte profirió una sentencia aditiva que incorporó en la
norma acusada a los agentes y agencias corredoras de seguros como intermediarios de
seguros que son, de manera que puedan participar igualmente en los procesos de selección u
adjudicación para el cumplimiento de las funciones relacionadas con las pólizas de seguros de
vida de los concejales. En este sentido, se declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo
3º de la Ley 1148 de 2007, en el entendido de que comprende a todos los intermediarios de
seguros.
7.
EXPEDIENTE D-7367
SENTENCIA C-1126/08
Magistrado ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra
7.1.
Norma acusada
DECRETO 2153 DE 1992
(diciembre 30)
por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones
ARTICULO 4o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Al
Superintendente de Industria y Comercio, como jefe del organismo, le corresponde el ejercicio de las
siguientes funciones:
12. Decidir sobre la terminación de investigaciones por presuntas violaciones a las disposiciones a
que se refiere el numeral 10 del presente artículo, cuando a su juicio el presunto infractor brinde
garantías suficientes de que suspenderá o modificara la conducta por la cual se le investiga.
ARTICULO 52. PROCEDIMIENTO. Para determinar si existe una infracción a las normas de promoción a la
competencia y prácticas comerciales restrictivas a que se refiere este Decreto, la superintendencia de Industria
y Comercio deberá iniciar actuación de oficio o por su solicitud de un tercero y adelantar una averiguación
preliminar, cuyo resultado determinará la necesidad de realizar una investigación.
Cuando se ordene abrir una investigación, se notificará personalmente al investigado para que solicite o aporte
las pruebas que pretenda hacer valer. Durante la investigación se practicarán las pruebas solicitadas y las que
el funcionario competente considere procedentes.
Instruida la investigación se presentará al Superintendente un informe motivado respecto de si ha habido una
infracción. De dicho informe se correrá traslado al investigado.
Durante el curso de la investigación, el Superintendente de Industria y Comercio podrá ordenar la
clausura de la investigación cuando a su juicio el presunto infractor brinde garantías suficientes
de que suspenderá o modificará la conducta por la cual se le investiga.
En lo no previsto en este artículo se aplicará el Código Contencioso Administrativo.
7.2.
Decisión
Por carecer de competencia para resolver sobre la constitucionalidad del Decreto 2153 de
1992, la Corte se declaró inhibida para resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad
instaurada contra el numeral 12) del artículo 4º y el inciso cuarto del artículo 52 del Decreto
2153 de 1992.
7.3.
Razones de la decisión
La Corte constató que el Decreto 2153 de 1992 fue expedido en desarrollo de lo dispuesto en
el artículo 20 transitorio de la Constitución Política. No obstante, la Corte determinó en Auto
Comunicado de prensa No. 50. Corte Constitucional. Noviembre 12 de 2008
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001 A de 1993 que carece de competencia para estudiar la exequibilidad de dichos decretos,
la cual recae en el Consejo de Estado, posición que coincide con la jurisprudencia del tribunal
supremo de los contencioso administrativo. Por tal motivo, la Corte se abstuvo de conocer de
la presente demanda.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
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