acciones contra actos de tribunal de cuentas

21.944
"MAGADAN, GUILLERMO ARTURO y otros C/HONORABLE TRIBUNAL DE
CUENTAS
S/IMPUGNACION
CONTRA
RESOLS.
DEL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS"
La Plata, 10 de Noviembre de 2010.AUTOS Y VISTOS:Tiénese presente el informe que antecede, y
Para resolver respecto de la competencia en razón de la materia (art. 8 del
C.C.A.), y CONSIDERANDO:1. Que los actores interponen demanda contencioso administrativa contra la
Provincia de Buenos Aires, para que se declare la nulidad de la Resolución del 27V-2010, dictada por el Tribunal de Cuentas de la Provincia en el Expediente
Administrativo N° 3.091.0/08 y solicitan medida cautelar.2. Que el art. 5 de la Ley 13.405 atribuye competencia originaria y en juicio
pleno a las Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo en las
demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas de la
Provincia.3. Que la ley precedentemente mencionada modifica lo previsto por el art. 2
de su similar Nº 12.074, desplazando la competencia de los juzgados de primera
instancia del fuero Contencioso Administrativo, como excepción al principio de la
doble instancia prevista por la legislación antes citada para esta jurisdicción,
quedando las resoluciones del Tribunal de Cuentas sometidas a la competencia
de las Cámaras.4. Que la denominación asignada por la reforma a los actos del citado
Tribunal, no modifica la naturaleza administrativa de las decisiones del organismo
en cuestión, que no integra la organización judicial y, en consecuencia, carece de
las garantías de independencia e imparcialidad del Poder Judicial.En función de lo expuesto, no es posible considerar la actividad del citado
Tribunal como una suerte de primera instancia, reinstaurando el sistema de
revisión judicial de la actividad administrativa que fuera abandonado por la reforma
del art. 166 de la Constitución Provincial, pues ello significa infringir la garantía
constitucional del juez natural, configurando "un claro desplazamiento de la
función judicial, con detrimento del ejercicio por este último de atribuciones propias
y originarias, seriamente comprometidas, y de los derechos esenciales" (Conf.
CCALP, causa Nº 1481 “Ribelli, Juan José" del 28/6/05).5. Que la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La
Plata, en oportunidad de valorar la constitucionalidad del art. 5 de la Ley 13.405 que suprimió la competencia de los jueces de primera instancia para el
conocimiento de las impugnaciones contra las resoluciones del Tribunal de
Cuentas-, ha señalado que "amen del acceso a la justicia, se halla en la alteración
del sistema de juzgamiento de casos en materia administrativa, para un supuesto
particular (art.15 y 166 CP) en el que queda desplazada, sin justificación, la
competencia de los Juzgados de Primera Instancia del Fuero Contencioso
Administrativo, y, de este modo, se hace excepción al principio de doble instancia
ordinaria que rige en la materia (cfr. ley 12.074 y sus reformas; conc., ley 12.008),
regla que aunque no conforma un requisito de validez constitucional en este
ámbito jurisdiccional (art. 215, Const. Prov.; doctr. art. 8 inc. 2, “h”, C.A.D.H., art.
75 inc. 22, C.N.), hallándose establecida no podría ser motivo de salvedades
irrazonables (arts. 15, Const. Prov. y 18 y 28, Const. Nac.)", (CCALP, causa Nº
1481 “Ribelli, Juan José", citada; CCALP, causa N° 3456 "Fernández Aníbal
Domingo").6. Que sin perjuicio de la valoración que la garantía en cuestión le merece al
citado tribunal en cuanto a su exigibilidad en este ámbito jurisdiccional, es criterio
del infrascripto –conforme a lo expresado en diversos pronunciamientos- que la
garantía de la doble instancia judicial consagrada en el art. 8 inc. 2 h del Pacto de
San José de Costa Rica resulta exigible, no sólo en materia penal, sino en
cualquier tipo de proceso judicial.En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha
ocupado de clarificar el alcance de las garantías establecidas en la norma en
cuestión, señalando primero que: “en materias que conciernen con la
determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace
en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de
debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de
materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en
materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento
particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular,
son factores que fundamentan la determinación de si la representación legal es o
no necesaria para el debido proceso” (CIDH, OC-11/90, del 10 de agosto 1990,
párrafo 28).Luego, en el caso “Baena”, la Corte Interamericana reiteró el criterio al
afirmar que “el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del
artículo 8º de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1
del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden
‘civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter’. Esto revela el amplio alcance del
debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los
términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros
órdenes” (CIDH, Caso “Baena Ricardo y otros”, Sentencia del 2 de febrero de
2001, Serie C. Nº. 72, párrafo 125).Al respecto, resulta pertinente recordar que la Convención Americana de
Derechos Humanos cuenta con jerarquía constitucional, en las condiciones de su
vigencia (conf. art. 75 inc. 22 CN), esto es, según la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, “tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito
internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial
por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación”
(CSJN, causa "Giroldi", Fallos 318:514, cons. 12); agregando luego que: “la
jurisprudencia de la Corte Interamericana es una insoslayable pauta de
interpretación para los poderes constituidos argentinos”. [...] En otras palabras, el
Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las
normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener
en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo
ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana
(CIDH Serie C N° 154, caso ‘Almonacid’, del 26 de septiembre de 2006,
parágraf.124)”; (CSJN, causa: “Mazzeo”, Fallos: 330.3248).Siendo ello así, el reciente pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia,
recaído en la Causa A. 68.436, “G., D.P. c/ Colegio de Abogados de Buenos
Aires”, Sent. del día 25-VIII-2010, en tanto y en cuanto limita la garantía de la
doble instancia a los procesos de esencia penal, resulta contrario a la
interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha vertido
acerca de aplicación del elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2
del artículo 8º de la Convención a todos los órdenes mencionados en el numeral 1
del mismo artículo.Es decir que, cuando la integración normativa es clara, no cabe hacer
distinciones, ni conjeturas acerca de lo que quiso decir –o peor aún de lo que
debió decir la Corte Interamericana- para evitar la posible afectación de otros
fueros o procesos de la organización judicial, que en la provincia tramitan sin la
garantía de la doble instancia, pues, en tales supuestos, corresponderá su
adecuación normativa para evitar la eventual responsabilidad internacional y no la
propagación de la citada infracción a otros fueros.Por ello, el art. 5 de la ley 13.405, en cuanto establece la competencia de la
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo para entender en
instancia originaria y juicio pleno en las demandas promovidas contra las
resoluciones del Tribunal de Cuentas, resulta inconstitucional por ser violatoria de
la garantía de la doble instancia judicial.Ello así, teniendo en cuenta que la norma bajo examen, revela una
incompatibilidad indubitable e inconciliable con los citados preceptos, corresponde
su descalificación en aras de mantener la supremacía constitucional (CSJN. Fallos
247:121 y sus citas, entre otros).7. A mayor abundamiento, corresponde afirmar que aún cuando se
considere que la doble instancia no es un requisito constitucional de validez de los
procesos judiciales no penales, los fundamentos del fallo citado de la Suprema
Corte local, no logran desvirtuar los sólidos argumentos expuestos por la Cámara
de Apelación en lo Contencioso Administrativo, pues ya con relación a la reforma
introducida por la ley 13.405, hizo hincapié en su irrazonabilidad.En este sentido debemos recordar que, a diferencia de otros fueros (vgr.
Civil y Comercial o Laboral), el legislador ha instaurado, para el fuero Contencioso
Administrativo, el sistema de doble instancia en todos los procesos previstos por la
ley procesal, de modo que si una ley especial pretende excepcionar dicho régimen
debe expresar razonadamente los fundamentos que justifican dicha excepción
(art. 28 de la CN; conf. CCALP Causa Fernández, ya citada).Sin embargo, la ley 13.405, que reformó los procedimientos en materia
tributaria de la provincia de Buenos Aires, nada expresó -en el mensaje de
elevación del Poder Ejecutivo- acerca de las razones que motivaran la reforma al
sistema de control judicial del Tribunal de Cuentas. Si, en cambio, efectuó una
breve consideración a la modificación del control judicial respecto de los actos del
Tribunal Fiscal de Apelación, afirmando que:
"Asimismo, teniendo en cuenta que, conforme a lo expresado, el Tribunal
Fiscal es un órgano jurisdiccional imparcial dentro del ámbito de la Administración,
se prevé la revisión de las decisiones definitivas del Cuerpo mediante la
interposición de demanda contenciosa, por ante la Cámara en lo Contencioso
Administrativo con competencia, en instancia originaria, modificándose a tal efecto
el artículo 2 de la Ley 12.074 (texto según Ley 12.310). De esta manera la
cuestión será debatida en dicha instancia mediante la amplitud propia de un juicio
pleno y con las reglas del proceso ordinario. Se trata de armonizar el principio de
economía procesal, al evitarse el extenso proceso que resulta de recurrir la
sentencia dictada por el Tribunal Fiscal, en primer lugar, a primera instancia en lo
Contencioso Administrativo y luego recién a la cámara de apelaciones, con las
características propias del contencioso provincial, permitiendo en la etapa de
revisión judicial un análisis íntegro de la cuestión debatida".La ausencia de fundamentos que justifiquen la excepción al régimen general
de doble instancia en el fuero Contencioso Administrativo provincial, coloca a la
norma frente a una tangible inequidad, pues, en todo caso, para establecer
excepciones a ese sistema es necesario que concurran razones objetivas, toda
vez que de lo contrario, se afecta la garantía de la igualdad y el principio de la
seguridad jurídica. Adviértase al respecto que la duración de los procesos
judiciales contra las resoluciones de los Tribunales Administrativos antes citados,
en nada afecta la eficacia de la Administración, frente a la ejecutividad consagrada
por el régimen general del acto administrativo -art. 110 Decr. Ley 7647/70- y las
normas especiales de la materia -arts. 83 inc. b), 95 inc. b) y 120 del Código
Fiscal; art. 19 del CCA-.
Sobre este aspecto, ha señalado la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, Sala I, que: “No hay que olvidar que en un
estado de Derecho el principio de legalidad se impone a los tres poderes, como
modo de frenar la omnipotencia a la que el ejercicio del poder podría llevar (cfr.
doctrina de Fallos: 32:120; 270:178; 272:231; 308:1848, y 137:47, entre muchos
otros). Es decir, el legislador no deja de estar vinculado con la ley que él dicta para
regir su acción, con lo que no podría excluirse de su cumplimiento para
determinados casos mediante derogaciones singulares [...] Además, por aplicación
de lo dispuesto en el art. 33 de nuestra Ley Suprema, se encuentra en juego la
seguridad jurídica, que constituye un valor tiene rango constitucional y que es una
de las bases principales de sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela
innegable compete a los jueces (doctrina de Fallos: 243:465; 251:78; 252:134 --La
Ley, 107-332, 109-666; 96-280--; 242:501)” (Causa OSSES, CNCAF, Sala I, Sent.
del 10-X-1996).8. En sentido opuesto a la reforma introducida por la ley 13.405, ha señalado
el propio Poder Ejecutivo, al momento de vetar la ley 13.118, que modificaba el
régimen procesal de las causas iniciadas con motivo de la impugnación de los
actos dictados por el Tribunal de Cuentas que: “no se advierte razón jurídica
alguna para eliminar la doble instancia judicial establecida para todos los actos
administrativos, de carácter general o particular, producidos por cualquier tribunal
de la Administración [...] ninguna duda cabe que las modificaciones aludidas
restringen seriamente el principio de tutela judicial efectiva...”.(Dec. 2.326/03 -B.O.
18-XII-03).-
Se verifica entonces un rumbo errante, pues lo que en un momento era una
seria restricción al principio de tutela judicial efectiva, luego fue incorporado en un
proyecto de ley sobre una materia diversa, sin que se expresara razón alguna para
su inserción.Asimismo, observo que los fundamentos de la ley nada mencionan acerca
de la insistencia de la legislatura en la sanción de una norma que –si bien con
variantes- había sido vetada por el Poder Ejecutivo.No se trata pues de invalidar la norma por imperio del art. 110 de la
Constitución Provincial, toda vez que el Legislativo trató un nuevo proyecto de ley,
que fue sancionado por una legislatura renovada (conf. SCBA, causa I-1.508,
“Fiscal de Estado s/ Inconstitucionalidad del Decreto 5.092/89”, sent. del 11-III1997). No obstante, entiendo, con sustento en las reglas de la sana crítica -que
obedecen a la razón y a la experiencia- que no es dable atribuir a la voluntad
popular la citada decisión, accediendo de un modo automático a la citada ficción
cuando el objeto de la ley refiere a cuestiones jurídicas desconocidas por la
mayoría de la sociedad. Pues, en tales circunstancias, requieren mayor
fundamentación.Al respecto ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que: “Los
motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate
de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados,
pues de lo contrario la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento
constitucional e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art.
116 CN. define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir
que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la Administración facultades
judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como
permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones
legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 CN., con salvedades
expresas." (CSJN, causa "Ángel Estrada y Cía. S.A. v. Secretaría de Energía y
Puertos", sent. del 5-IV-2005, consid. 14).-
En función de lo expuesto, entiendo que la norma analizada no se aprecia
anclada en la razonabilidad, toda vez que limita de un modo irrazonable el derecho
a la jurisdicción (art. 28 de la CN; y arts. 15 y 57 de la CPBA).9. Medida cautelar:
La parte actora solicita se otorgue la medida cautelar de suspensión de la
ejecución del acto impugnado, en virtud de lo dispuesto por el art. 36 de la ley
10.869, modif. por la ley 12.310.La norma invocada dispone: “El cobro judicial previsto en el artículo 33° de la
presente ley, se suspenderá cuando se interponga el recurso de revisión, se inicie
una causa contencioso administrativa, se efectúe el pago o se consigne el importe
del cargo en el Banco de la Provincia a la orden del Presidente de la Cámara de
Apelaciones”.La suspensión automática del cobro judicial previsto en la norma, dada
por el inicio de una causa contencioso administrativa aparece desprovista de límite
temporal alguno, cuestión que –debido a su apartamiento del régimen general de
medidas cautelares- torna necesario su adecuación con el resto del ordenamiento
jurídico del que forma parte.En este aspecto, ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación
que: “En supuestos en los que se encuentra en juego la interpretación de una
norma procesal, es aplicable el principio con arreglo al cual las leyes deben
interpretarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que las informan,
de la manera que mejor se compadezcan y armonicen con el ordenamiento
jurídico restante y con los principios y garantías constitucionales, en tanto con
ello no se fuerce indebidamente la letra o el espíritu del precepto que rige el caso,
incluso, en casos no expresamente contemplados, ha de preferirse la inteligencia
que favorece y no la que dificulte aquella armonía y los fines perseguidos por las
reglas” (CSJN, “Di Nunzio, Beatriz”, sent. del 3-V-05, T. 328 , E.D. 15-VI-05).Se trata de armonizar los principios de tutela judicial continua y efectiva y de
economía procesal, dado el extenso proceso que resulta de recurrir la resolución
dictada por el Tribunal de Cuentas, en primer lugar, a primera instancia en lo
Contencioso Administrativo y luego recién a la cámara de apelaciones, con las
características propias del contencioso provincial.Es así que frente a este singular privilegio que detentan los funcionarios
frente a la impugnación judicial de los actos del Tribunal de Cuentas, se impone la
fijación de un límite razonable para la vigencia temporal de la suspensión de la
ejecución del acto.Con similar tenor, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha señalado
con relación a la imposición de un límite temporal a la medida cautelar de
suspensión de los efectos del art. 161 de la ley 26.522, que: “En efecto, si la
sentencia en la acción de fondo demorara un tiempo excesivo, se permitiría a la
actora excepcionarse por el simple transcurso del tiempo de la aplicación del
régimen impugnado, obteniendo de esta forma por vía del pronunciamiento
cautelar, un resultado análogo al que se lograría en caso de que se acogiera
favorablemente su pretensión sustancial en autos”(CSJN: Causa G. 456. XLVI.
“Grupo Clarín y otros S.A. s/ medidas Cautelares”, Sent. del 5-X-2010).En el supuesto de autos si bien la situación difiere de la planteada en el caso
resuelto por la Corte Federal, el criterio allí sentado resulta aplicable con mayor
razón por tratarse de una suspensión automática dispuesta por la ley, sin siquiera
analizar si el derecho esgrimido aparece sustentado sobre bases verosímiles y si
la ejecución del acto podría generarle un perjuicio de difícil reparación ulterior.A tal efecto juzgo razonable establecer el plazo de dos (2) años para la
vigencia de la suspensión establecida en el art. 36 de la ley 10.869, modif. por la
ley 12.310.Por las razones expuestas,RESUELVO:1. Declarar la inconstitucionalidad del art. art. 5 de la ley 13.405- en su
aplicación al caso de autos (art. 8 PSJCR; arts. 31 y 75 inc. 22 de la CN; y 15, 57,
y 166 de la CPBA).2. En consecuencia, téngase a los peticionantes por presentados, parte y
constituido el domicilio legal indicado (arts. 40 y 46 del C.P.C.C).-
3. Con el escrito de demanda dásele por promovida la acción contencioso
administrativa en los términos del art. 12 inc. 1 del Código Contencioso
Administrativo.4. Previo a expedirme sobre la admisibilidad de la misma, a los fines
establecido en el art. 30 del C.C.A, ofíciese al Tribunal de Cuentas de la Provincia
de Buenos Aires para que, en el plazo de cinco (15) días, remita a estos autos
copia
certificada
del
Expediente
Administrativo
N°
3.091.0/08,
bajo
apercibimiento de tener como base los hechos expuestos en el escrito postulatorio
(art. 30 inc. 2° del C.C.A.). Se hace saber al órgano respectivo de la autoridad
requerida que deberá dar constancia firmada con indicación de fecha y hora de la
recepción de la pieza. A cuyo fin líbrese oficio. 5. Respecto de lo peticionado en el punto VI del escrito de demanda,
encontrándose observada por decreto 2623/03 la modificación introducida por la
Ley 13.118 al art. 36 de la Ley 10.869, corresponde por aplicación de dicha norma,
conforme su redacción anterior (Ley 13.101) suspender los efectos de las
resoluciones impugnadas, ello por el plazo de dos (2) años conforme al
considerando 9, a cuyo fin, notifíquese conjuntamente con la pieza ordenada
en el punto 4 del presente.6. Encontrándose los actores comprendidos dentro de las disposiciones de la
Ley 12.200, concédase el Beneficio de Litigar sin Gastos con el alcance
establecido en el art. 84 del C.P.C.C. Notifíquese personalmente o mediante
cédula a la parte actora y oportunamente a la demandada. 7. Téngase presente la autorización efectuada en el punto X-f de la
demanda.8. Se hace saber a la parte actora que previo a todo trámite deberá dar
cumplimiento con el pago del Ius Previsional y el Bono Ley 8480 (art. 13 de la ley
6.716 y art. 3 de la ley 8.480).9. En ejercicio de las facultades conferidas por el art. 34 inc. 5 “e” del CPCC,
y de conformidad el criterio seguido por la CSJN en la causa M.1569.XL
“Mendoza”, de fecha 20-VI-2006, requiérase a la parte actora la remisión de su
escrito de demanda en soporte informático a la casilla de correo contencioso1-
[email protected] denominando al respectivo documento con la carátula
de la causa, para facilitar la tarea de reproducción de los fundamentos de la
acción en los despachos respectivos.REGISTRESE. NOTIFIQUESE.-