Num102 008

La contribución de las
regiones a la construcción
europea
JORDI PUJOL*
Introducción.
Conjugar una vocación profundamente regionalista y europeísta suponía, hasta
hace relativamente pocos años, ir contra la posición mayoritaria, que establecía una contraposición
entre los sentimientos regionalistas, considerados románticos y anacrónicos, y el esfuerzo de
avanzar hacia la construcción de una Europa Unida. En otras palabras el regionalismo pertenecía al
pasado y el europeísmo era una apuesta de futuro, un empeño común modernizador de los Estados
de nuestro continente.
En muchas ocasiones he escrito y hablado sobre el trayecto que ha conducido a una sensible
modificación de esta percepción, un proceso que se ha basado más en la constatación de la
evolución de la realidad que en debates doctrinales. Lo cierto es que hoy la mayoría admite que
dicha contraposición no existe y reconoce que los entes subestatales, especialmente aquellos
dotados de un mayor nivel competencial que alcanza la capacidad legislativa, como es el caso de
* Presidente de la Generalitat de Cataluña. Presidente de la Asamblea de las Regiones de Europa (1992 – 1996).
nuestras Comunidades Autónomas, deben y pueden contribuir a reforzar el proceso de integración
europea.
El debate sobre la subsidiariedad, a raíz de la aprobación del Tratado de Maastricht, contiene
algunos elementos que permiten entender cómo se plantea hoy la relación entre la Unión Europea,
los Estados y las Regiones. Ciertamente en una parte importante este debate ha sido desviado y se
ha utilizado para debilitar la capacidad de acción comunitaria. La subsidiariedad, para algunos, ha
sido percibida como una magnífica excusa para atacar el proceso de construcción europea.
El punto de vista regional sobre la subsidiariedad, defendido por ejemplo por la Asamblea de las
Regiones de Europa, difiere sustancialmente de esta visión renacionalizadora. Plantea un reparto de
actuaciones entre los distintos niveles de poder político basado esencialmente en criterios de
racionalidad y eficacia.
Más allá de su formulación concreta en el Tratado, el debate sobre la subsidiariedad pone de
manifiesto la crisis del Estado como único nivel de poder político. Una sociedad compleja y
avanzada como es la europea plantea problemas que deben ser resueltos a nivel supraestatal, estatal
y subestatal. Así, de igual manera que se constata que es bueno para la competitividad de nuestra
economía sustituir el sistema de monedas nacionales por una moneda europea, el nivel regional se
revela como el óptimo en ámbitos como la microeconomía, la enseñanza, el medio ambiente, la
cultura y otros.
Dicha constatación pone de relieve, además, que la descentralización política no es únicamente un
instrumento para satisfacer legítimas aspiraciones políticas basadas en factores históricos o
identitarios, sino que se revela también como una herramienta imprescindible para modernizar la
administración y adaptarla a las necesidades de la sociedad y economía actuales. Yo diría que ello
cierra definitivamente la imputación de anacronismo o romanticismo que durante años ha pesado
sobre el regionalismo.
La existencia de poderes regionales sólidos ayuda pues, en primer lugar, a racionalizar y
modernizar el gobierno y la administración, proyectando sus efectos dinamizadores al conjunto de
la sociedad, y ahí hay una primera contribución importante al proceso de construcción europea,
contribución que trasciende claramente los aspectos más institucionales de dicho proceso, de
manera que se proyecta de hecho sobre un fenómeno más amplio: la adaptación de Europa a los
nuevos retos globales de competitividad y modernización.
Si nos centramos más específicamente en el proceso que representa la Unión Europea hoy, la
cuestión de la aportación de las regiones plantea diversas respuestas. La suma de todas ellas dibuja
un escenario en el que la región tiene un papel muy destacado y en el que, por lo tanto, es lógico
que reivindique mecanismos de participación directa, más allá de la concepción tradicional y
cerrada de las relaciones internacionales como monopolio de los Estados.
Soporte político a la construcción europea. Una primera contribución, más intangible
pero no menos importante, la situaría en el plano político, de soporte político al proceso de
construcción europea.
La inmensa mayoría de regiones europeas son profundamente europeístas. Analizar el porqué es
una tarea compleja y con respuestas múltiples. Pero sí que podemos destacar factores territoriales
(hay muchas regiones divididas artificialmente por una frontera, incluso las fronteras que coinciden
con los límites de las regiones han ejercido una influencia negativa en su desarrollo económico, sus
infraestructuras, etc.) y otros más políticos. Los Estados pierden una parte importante de su
soberanía con la construcción europea (piénsese en la moneda) y ello ocurre en mucho menor grado
en las regiones.
Si analizamos la acción de la Asamblea de las Regiones de Europa, e incluso los motivos de su
constitución en 1985, vemos que ha sido una línea constante en su actuación el apoyar
explícitamente los avances en el proceso de construcción europea y que en esta tarea se ha actuado
siempre con un elevado grado de consenso.
A nivel de Comunidades Autónomas españolas ha habido también un claro e inequívoco soporte al
proceso de construcción europea y a la política europeísta del gobierno español. En el caso
concreto del Gobierno de la Generalitat el fomentar una apreciación positiva de la integración
europea constituye uno de los ejes básicos que orienta nuestra política.
La proximidad de los gobiernos regionales a los ciudadanos, el elevado grado de identificación de
éstos con aquéllos y en consecuencia su capacidad de influir en la colectividad, convierten su
actitud en una contribución importante para enraizar la construcción europea con el sentimiento de
la ciudadanía. Máxime cuando el soporte político regional a la construcción europea se traduce en
campañas de información y sensibilización a la ciudadanía, como hemos hecho en varias ocasiones
desde la Generalitat.
Mejorar el funcionamiento de la Unión Europea.
En segundo lugar la contribución
regional es clave para mejorar el funcionamiento de la Unión Europea. Mejorar la eficacia del
sistema institucional y normativo y profundizar su legitimidad democrática pasa también por una
más estrecha asociación y colaboración de las regiones con las instituciones europeas.
Es bien sabido que en el sistema comunitario la aplicación de sus normas y políticas corresponde a
las administraciones de los Estados miembros. Por lo tanto la Comunidad para implementar sus
decisiones precisa de su colaboración.
En aquellos Estados fuertemente centralizados el tema se agota en el nivel central. Por el contrario,
en el caso de España o de otros países de la Unión con una estructura compleja, la responsabilidad
de aplicar las normas europeas se traslada, según los casos, al nivel central o regional. El criterio
para situarlo en uno u otro nivel es el de la titularidad de la competencia. Quien tenga la
competencia en aquella materia se encargará de aplicar la correspondiente normativa comunitaria.
Así en Cataluña la responsabilidad de aplicar una parte significativa de las normas europeas
corresponde al Gobierno de la Generalitat. Por lo tanto de la Generalitat depende el éxito y la
eficacia de muchas políticas europeas en el territorio catalán. Y del conjunto de Comunidades
Autónomas en el conjunto del territorio hispánico.
Enlazado con lo que anunciaba en el epígrafe anterior cuando les hablaba de un soporte político del
regionalismo a la construcción europea, la sensibilidad europeísta de muchos gobiernos regionales
no limita su colaboración a una función de mera aplicación de las políticas comunitarias sino que
nos mueve a actuar en el terreno de la sensibilización más allá de lo que son estrictamente nuestras
competencias.
Recientemente mi Gobierno, a través del Patronat Català Pro Europa firmó un convenio de
colaboración con la Comisión para desarrollar conjuntamente una campaña de información y
sensibilización sobre el Euro en Cataluña. Con ello perseguimos dos objetivos: ayudar a una buena
implantación de la moneda única en nuestra porción del territorio comunitario, es decir ayudar a la
óptima eficacia de una política comunitaria y por otra parte ayudar al sector financiero y al
conjunto de la sociedad catalana en su esfuerzo de adaptación al euro.
Si ustedes suman todas las regiones con capacidad de desarrollar y aplicar normas comunitarias en
la Unión Europea, llegarán a la conclusión que en buena parte del territorio de la Unión la
aplicación del derecho comunitario depende de las regiones. Su eficacia depende pues de las
regiones, que con su actividad de aplicación garantiza que las normas europeas desarrollen
plenamente sus efectos y cumplan las previsiones para las que fueron creadas. Desde este punto de
vista la colaboración día a día de las regiones en la aplicación del derecho comunitario constituye
una contribución no desdeñable al buen funcionamiento de la Unión.
Por otra parte las regiones representan niveles de gobierno cercanos al ciudadano, que facilitan su
participación e integración en la vida política y que por lo tanto refuerzan la transparencia y la
democracia de un sistema político. Buena prueba de ello es que todos los regímenes autoritarios y
totalitarios son, por definición, fuertemente centralizados.
Por ello asociando a las regiones al proceso de construcción europea se refuerza su legitimidad
democrática y su transparencia. Se contribuye así a paliar el déficit democrático, uno de los
problemas que tradicionalmente ha presentado y presenta el sistema institucional comunitario.
Ahora bien, esta contribución, como la que reseñaba antes relativa a la eficacia, no se consigue
únicamente a partir de la buena disposición de sus regiones. Para poder desplegar la plenitud de sus
efectos y posibilidades es preciso que la comunidad prevea mecanismos que permitan una efectiva
y real participación del nivel regional en la elaboración de sus políticas y decisiones.
Volviendo al tema de la aplicación del derecho comunitario a la larga ésta se hace mejor y de forma
más automática si a las administraciones encargadas de asegurarla se les reconoce la posibilidad de
participar también en su elaboración. Los Estados lo hacen a través del Consejo de Ministros, pero
también deben preverse mecanismos que posibiliten la participación regional.
Por supuesto dichos mecanismos son esenciales para profundizar en la legitimidad democrática de
la Comunidad. El complemento de democracia y transparencia que pueden asegurar las regiones
exige naturalmente que se las integre en la toma de decisiones.
En este punto hemos de conjugar soluciones válidas para todos los entes territoriales de la Unión,
como puede ser el Comité de las Regiones, con la previsión de mecanismos específicos para las
regiones con un mayor nivel de competencias, como es el caso de las Comunidades Autónomas
españolas.
Los tratados, en definitiva el derecho comunitario, pueden ofrecer algunas soluciones para estas
regiones institucionalmente más desarrolladas. Tenemos un ejemplo en la posibilidad de una
representación regional en el Consejo de Ministros, cuando concurren determinadas condiciones.
Pero este tema, para su solución plena, exige que se arbitren mecanismos en aquellos Estados
fuertemente descentralizados que permitan a sus regiones participar activamente en la política
europea.
Las experiencias alemana y belga ofrecen un arsenal de posibles soluciones. En España este tema,
tradicionalmente olvidado, ha sido estos últimos meses objeto de un fuerte impulso político a partir
de su inclusión como uno de los elementos del pacto de gobernabilidad entre el PP y CiU. Queda
lejos aún su solución definitiva, pero se está avanzando en la buena dirección.
Lo cierto es que el estado actual de cosas no es plenamente satisfactorio. El Tratado de Maastricht
introdujo por primera vez a las regiones en la estructura institucional de la Unión Europea, pero los
mecanismos son insuficientes para permitir desplegar plenamente su contribución a la eficacia y,
sobre todo, a la legitimidad democrática de la Unión Europea.
Por ello resulta un tanto sorprendente que hasta el momento la Conferencia Intergubernamental
para la Reforma del Tratado haya orillado claramente el debate sobre el incremento y
reforzamiento de la participación regional en los de la Unión, considerándola como un tema muy de
segundo orden y además con grandes reticencias por parte de la mayoría de los Estados. Digo que
resulta sorprendente porque entre las grandes prioridades de dicha reforma figura explícitamente el
hacer de Europa una empresa de los ciudadanos y el mejorar el funcionamiento de la Unión,
objetivos ambos a los que un esquema racional y eficaz de participación regional puede, sin lugar a
dudas, contribuir.
Las regiones: factor de integración europeo. En tercer lugar nadie pone en duda que la
conducción formal del proceso de integración europea corresponde a los Estados, pero es también
evidente que su contenido y su realidad dependen de la actitud que adopte el conjunto de la
sociedad civil europea, y en primer lugar de las administraciones públicas más cercanas a los
ciudadanos: las regiones.
Desarrollar esta idea me lleva a hablar de la cooperación transfronteriza e interregional. En efecto
la actividad en estos ámbitos que de manera creciente llevan a cabo un número cada vez mayor de
regiones constituye un factor decisivo de integración europea.
Una vez creado por los Tratados entre los Estados el marco para posibilitar la realización de una
Unión Europea es preciso llenar de contenido dicho marco. Es decir, es preciso que los agentes
económicos, sociales, académicos establezcan ligámenes efectivos de cooperación e intercambio.
Es preciso que las empresas trabajen conjuntamente, que las universidades intercambien
estudiantes y profesores, que los centros de investigación desarrollen proyectos compartidos.
Las regiones con nuestras competencias más microeconómicas, más aplicadas, podemos fomentar
el establecimiento de estas relaciones y por otra parte podemos establecer directamente relaciones
con otros gobiernos regionales. De hecho todo el planteamiento de las relaciones transfronterizas e
interregionales descansa en esta idea. Es preciso superar el aislamiento producido por las fronteras
y establecer vínculos físicos, de ideas y personales con las regiones vecinas o con las regiones con
las que compartimos los mismos intereses; para contribuir al proceso de integración europea y para
constituir áreas geográficamente más amplias y competitivas a nivel europeo.
En este campo hemos trabajado muy intensamente desde el gobierno de Cataluña, dinamizando
nuestras relaciones con diversas regiones europeas y en particular con aquellas con las que
compartimos frontera. La creación de una Euroregión con Languedoc-Roussillon y Midi-Pyrénées
en primer lugar persigue contribuir a disminuir los efectos negativos que para nosotros supone la
frontera, mejorando las comunicaciones, incrementando los intercambios y fomentando la
cooperación entre nuestras empresas. Pero a la vez que se produce este resultado positivo para
nuestras regiones, contribuimos a construir una Europa verdaderamente integrada, en la que las
fronteras dejen de ser obstáculos a las relaciones e intercambios. Hay, pues, una plena coincidencia
de objetivos con el proceso de integración europea.
La contribución regional al proceso de integración europea es pues significativa y se proyecta en
ámbitos diversos. En el futuro cabe esperar que una mejora de los mecanismos de participación de
los entes subestatales en la Unión Europea permita reforzar aún más el papel que juegan las
regiones en la estructuración de la unidad económica y política de nuestro continente. La ambición
del proyecto exige el concurso de todos los esfuerzos y voluntades y por ello es necesario que
también las regiones tengamos los mecanismos adecuados para poder participar en él en toda la
medida de nuestra capacidad.
De hecho existe por parte nuestra la percepción de que el proceso de integración europeo en sus
últimas fases, si se acomete desde el respeto al Principio de Subsidiariedad, potenciará el papel de
las regiones.
Ello es así porque las competencias que progresivamente va asumiendo la Unión Europea
pertenecen a ámbitos que en la esfera interna son ejercidos por los Estados. Podemos citar la
política monetaria, fiscal o exterior. En definitiva la transferencia afecta a las grandes decisiones
macroeconómicas y de política exterior, que son ámbitos que tradicionalmente se reservan a los
Estados centrales. Hoy cualquier gobierno de la Unión Europea, y por supuesto el español, no
puede realizar una política fiscal y aún menos monetaria no condicionada a las decisiones
adoptadas por la Comunidad Europea.
En cuanto a las regiones, con nuestras competencias más aplicadas, más microeconómicas podemos
crear las condiciones para optimizar la competitividad de los operadores económicos que trabajan
en nuestro territorio. Por ejemplo en España, la formación profesional, el urbanismo, la promoción
de suelo industrial, la investigación y desarrollo tecnológico permiten a una región el modular la
aplicación de las grandes decisiones macroeconómicas que cada vez más se acuerdan a nivel
comunitario. De esta manera podemos convertir nuestra región en un espacio competitivo, en el
sentido de presentar las condiciones óptimas para el desarrollo económico y tecnológico
Para concluir quisiera decir que la definición de un sistema de participación regional en la Unión
Europea más adecuado a las verdaderas necesidades de las regiones constituye un reto no menor
para el futuro de la Unión,y en particular en el marco de la reforma de los tratados. En efecto, es un
tema que interesa no únicamente a las regiones sino que redunda en el mejor funcionamiento del
conjunto del sistema comunitario.
Por dos razones: porque cada vez son mayores las interacciones entre la actuación de la Unión y las
competencias de las regiones (eficacia) y muy especialmente porque el incorporar más claramente a
las regiones reforzará, como he dicho en diversas ocasiones, la legitimidad democrática,
transparencia y proximidad al ciudadano de la Unión y ello es hoy una de las grandes prioridades
del proceso de integración europea.