Num058 004

De la disciplina a la norma. El
modelo español
R
emontados por la fuerza de los hechos y de la historia, los
criterios de fines del XIX sobre ensanche y sanidad, los efectos,
un tanto retardados, de la segunda guerra mundial hacen
irrumpir en España el fenómeno del urbanismo en toda su
dimensión, ordenación general del territorio, equipamiento y
conexiones generales con la ordenación global económica.
Curiosamente, irrumpe con una norma del máximo rango, LS (1),
y de la máxima calidad. Es su rigor lo que la hace fracasar estrepitosamente.
Era, quizá y sin quizá, excesivamente ambiciosa para una sociedad
acostumbrada a la indisciplina. Por otro lado, es evidente que los
Ayuntamientos, pieza maestra del sistema, carecían, en su inmensa
mayoría, de los medios económicos y técnicos para elaborar Planes,
desarrollarlos y vigilar su cumplimiento. El
mecanismo regulador que pretendieron ser los patrimonios
municipales del suelo sencillamente no llegó a funcionar. El
despegue económico que arrancó, casi a la vez que entró en
vigor LS, propició dos desastres urbanísticos, al principio
paralelos y finalmente convergentes: el destrozo de los cascos urbanos tradicionales o históricos y la anarquía en el
ensanche de las ciudades. Al que vino a sumarse un tercero:
el despliegue turístico -una de las causas, o la principal, del
desarrollo económico- sin control, pero eludiendo deliberadamente el de la Administración urbanística.
Es curioso que cuando el legislador piensa seriamente en la
reforma de LS, España se encuentra, también con retraso,
con los efectos de la crisis energética. Se cree que el desarrollo ha terminado y con su fin llega la hora de recuperar, en lo
posible, los cascos interiores de las ciudades. No se siente
apremiante necesidad de más suelo urbanizable y los Planes, ya más generalizados, son enormemente cicateros en
FEDERICO
CARLOS SAINZ DE
ROBLES
«Los efectos retardados de
la segunda guerra mundial
hacen irrumpir en España
el fenómeno del urbanismo
en toda su dimensión, con
una norma del máximo
rango y déla máxima
calidad. Su rigor la hace
fracasar
estrepitosamente.»
esta previsión de espacios racionalmente disponibles para vivienda y servicios urbanos de primer orden.
En este sentido, fracasa también TR (2), aun cuando la apariencia normativa
sea más rica. La noción de plan entra ya en el patrimonio común de la
sociedad y hasta del habla. La efectividad de los instrumentos del planeamiento es, sin embargo, escasa. Y el control por las licencias municipales,
verdaderamente caótico. La especulación, hecho consustancial a la falta de
suelo regulado por el mercado y modulado por los patrimonios públicos, se
dispara. El horizonte de los legisladores es increíblemente mezquino. Y,
como se ha comprobado, erróneo. La atracción a la urbe es un hecho
socialmente incontenible y progresivo. Que esto suponga o no un factor
positivo es tema distinto.
LV (3) llega con el propósito decidido de frenar la especulación. Su idea
nutricia consiste en diseñar un estatuto de la propiedad inmobiliaria, reduciendo su contenido económico al valor inicial: las restantes facultades van
adquiriéndose al hilo del proceso urbanizador y mediante el cumplimiento
puntual y oportuno de las cargas y deberes que impone el Plan, previas las
cesiones que éste establece y atribuyendo sólo y en todo caso al propietario
el aprovechamiento tipo asignado a la finca. La sanción del
incumplimiento de estos deberes es la expropiación por el
«El fenómeno especulativo valor fiscalmente asignado a las facultades que en ese mono es el origen de los males mento se hayan adquirido realmente.
Con esto, es obvio, se concreta la función social de la propiedad
de la urbe ni del
inmobiliaria y se precisan las plusvalías del proceso
urbanismo, aunque sea privada
urbanizador que pasan a la comunidad, así como la igualdad
una muestra irritante de en cargas y derechos de quienes participan en la actuación
falta de urbanidad. Es urbanística.
secuela de un mercado Pero LV no pasa de este propósito de precisar el contenido de la
propiedad urbanística. Tratando, eso sí, de estimular al
insuficientemente
propietario a la participación en el proceso de urbanización. Por
regulado.»
otra parte, LV comienza su vigencia cuando las Comunidades
Autónomas han asumido ya celosamente sus competencias en
materia de ordenación territorial. Ha tenido, pues, que respetar los
instrumentos de planeamiento. En este sentido, la disponibilidad de suelo
suficiente escapa a sus previsiones.
El fenómeno especulativo no es el origen de los males de la urbe ni del
urbanismo, aunque sea una muestra irritante de falta de urbanidad. Es
secuela de un mercado insuficientemente regulado. Pero el mercado del
suelo está en función de la ordenación económica y fiscal, y ésta precisa la
coordinación a escala estatal sobre el modelo constitucional de la economía
de mercado, criterios todos ellos manejados por el Tribunal Constitucional
con un claro sentido de atribución a la competencia de la Administración y
Gobierno centrales.
Precisamente es el desarrollo pleno del Estado compuesto lo que hace más
perentorio el Plan Nacional previsto por todas las leyes y casi arrumbado
por la iniciativa política. Plan, por supuesto, de auténtica ordenación territorial, que cuenta con el respaldo del artículo 131.1 de la Constitución.
Pero no es mi propósito, ni entra dentro de mis capacidades, terciar en esta
materia. Descenderé a planos más comprensibles e inmediatos: el régimen
del arrendamiento urbano, el tratamiento fiscal del suelo y
de la edificación y los patrimonios públicos de suelo como
instrumento de regulación del mercado son las pautas indispensables. Como lo es el objetivo de hacer de las ciudades,
grandes o pequeñas, «hábitats» mínimamente dignos,
Lo lejos que de ello andamos está a la vista. El urbanismo ha
propiciado urbes donde no impera la urbanidad. Estamos,
pues, ante una realidad en la que la norma (aun cuando sea tan óptima
técnicamente como LS), sólo ha generado confusión, inseguridad y
amplio espacio para el medro de los especuladores. La técnica de
control -la licencia- sólo ha encontrado un marco difuso de referencia.
No es de extrañar que ello haya producido también la picaresca, el cohecho y la prevaricación. Es una lástima que la inicialmente fecunda acción
pública para reaccionar contra el caos haya dado tan magros y entecos
frutos. El análisis de ello daría para un tratado. Hemos ido desde la norma a
la indisciplina, señal inequívoca de que la norma no es buena. Habrá,
quizá, que componer hábitos de disciplina que sean capaces de alumbrar la
buena norma. Pero para ello es preciso que los poderes públicos empiecen
los primeros a andar el camino.
(1) LS = Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana del 12 de mayo de 1966.
(2) TR = LS y Texto Refundido del 9 de abril de 1976.
(3) LV = Ley 8/1990, del 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones
de Suelo.
«El urbanismo ha
propiciado urbes donde no
impera la urbanidad. La
norma sólo ha generado
confusión, inseguridad y
amplio espacio par a el
medro de los
especuladores.»