ÍNDICE INTRODUCCIÓN i 1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y

FACULTAD DE ADM INISTRACIÓN
M AESTRÍA EN GOBIERNO Y ADM INISTRACIÓN
APROXIMACIÓN TEÓRICA DEL MODELO
DE GOBERNANZA PARA MÉXICO
T E S IS
MAESTRO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
JOSÉ LUIS DOMÍNGUEZ RODRÍGUEZ
DR. FRANCISCO JOSÉ RODRÍGUEZ ESCOBEDO
PUEBLA, PUE.
OCTUBRE DE 2009
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
1.
1.
1.
1.
1.
1.
1.
1.
1.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
i
1.
1.
1.
2.
2.
2.
2.
2.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBERNANZA
Participación Ciudadana
1. Nuevos Espacios de Participación Ciudadana
2. Participación Ciudadana para la Gobernanza
Participación e Instituciones
1. Participación y Gobernabilidad
2. Participación e Instituciones
3. Gobernabilidad y Capital Social
4. Partición y Nuevas Instituciones
1
3
5
9
13
15
17
21
24
1.
1.
1.
1.
1.
1.
2.
2.
2.
2.
2.
REDES SOCIALES Y GESTIÓN ASOCIADA
Redes Mixtas
1. Redes e Institucionalización
2. Definición de Redes
3. Desarrollo de Redes Mixtas
4. Redes Mixtas para la Gobernanza
5. Redes Mixtas y sus Retos
Gestión Asociada
1. Gestión asociada, ¿Porqué Asociarse?
2. Aportaciones de la Gestión Asociada
3. Qué es la Gestión Asociada
4. Metodología de la Gestión Asociada
31
31
33
36
39
42
46
49
49
51
52
55
3.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA GOBERNANZA
3. 1.
Situación de las Instituciones Estado
Gubernamentales
3. 1. 1. Modelos de la Administración Pública
3. 1. 2. La Administración Pública y la Gobernabilidad
3. 1. 3. La Administración Pública y la Democracia
Deliberativa
3. 1. 4. La Administración Pública y las Nuevas Instituciones
3. 2.
La Gobernanza
3. 2. 1. Concepto de Gobernanza
3. 2. 2. Entorno Actual de la Gobernanza
3. 2. 3. Los Retos de la Gobernanza
3. 3.
Modelo Administrativo de la Gobernanza
3. 3. 1. El servidor Público de la Gobernanza
3. 3. 2. Test de Gobernanza
59
60
4.
97
GOBERNANZA, UNA PROPUESTA PARA EL
REDISEÑO INSTITUCIONAL
4. 1.
Bases Teóricas del Modelo Propuesto
4. 1. 1. La Democracia Deliberativa
4. 1. 2. Bases Conceptuales del Modelo de Gobernanza
Propuesto
61
66
69
73
75
77
80
83
86
87
89
98
101
103
4. 1. 3. Bases Conceptuales del Modelo de Gestión Asociada
Propuesto
4. 2.
Metodología Propuesta
4. 2. 1. Redes de Proyectos
4. 2. 2. Generación de Oportunidades de Solución
4. 2. 3. Problemas Socio – políticos
4. 3.
Aplicación de la Metodología
4. 3. 1. Curso Ciudadanía
4. 3. 2. Curso Servidor Público
106
108
109
111
114
117
118
122
CONCLUSIONES
129
BIBLIOGRAFÍA
136
HEMEROGRAFÍA
137
WEBBLIOGRAFÍA
139
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo busca establecer algunos mecanismos que auxilien en el
rediseño de las Instituciones Estado Gubernamentales, con la finalidad de que
puedan atender demandas sociales y comunitarias que mezclan una gran
cantidad de factores, mismos que en muchos casos son extraterritoriales o se
encuentran fuera de su jurisdicción; además del aumento en la cantidad de
personas, grupos y organizaciones involucradas en los diferentes problemas
sociopolíticos.
Aunado a esta problemática están los denominados problemas globales,
mismos que tienen orígenes muy diversos y que, en la mayoría de los casos,
involucran la participación de autoridades fuera de la región en la que se
presenta el problema, entre estos problemas se encuentra: la contaminación
ambiental, la disminución en la disponibilidad de agua potable, la baja
capacidad para tratar y procesar la basura de los centros urbanos, el
agotamiento de los recursos naturales, así como el calentamiento global, la
producción de gases tipo invernadero y el daño a la capa de ozono entre otros.
Aunado a estos problemas encontramos los delitos derivados del avance de las
tecnologías de la comunicación y la información, como lo son delitos
financieros y de pornografía infantil, además de la consolidación, por esta vía,
de grandes redes de tráfico de personas, armas, drogas y productos dañinos
para la salud de la sociedad.
Ante estos problemas es necesario que las autoridades Estado –
gubernamentales desarrollen nuevos esquemas de trabajo y atención de la
sociedad, para poder enfrentar con eficiencia (no sólo con eficacia) los
problemas descritos; ya que mientras no se sometan a un rediseño institucional
las estructuras Estado – gubernamentales, estas no tendrán la capacidad de
hacer frente y atender en forma adecuada los problemas sociopolíticos que
enfrentan las comunidades en la actualidad.
Bajo esta perspectiva es interesante determinar que, para abordar en forma
adecuada estas problemáticas que enfrentan las sociedades actuales, es
necesario entender los problemas como situaciones complejas, multifactoriales
y multiactorales; ya que sólo buscando atender en su forma íntegra los
problemas se podrán llegar a soluciones reales, así mismo abordarlos como
problemas sociopolíticos resulta fundamental para poder desarrollar
mecanismos de interacción y atención de actores múltiples, ya que al
abordarlos como un problema complejo que afecta a un determinado grupo de
individuos, pero que forman parte de una comunidad más amplia, se podrá
entender a todos los participantes, lo que llevará al desarrollo de procesos de
atención amplia a la sociedad, además, por ser un problema social es seguro
que movilice a ciertos grupos políticos que buscarán lograr los mayores
beneficios para su causa derivados del control de las negociaciones.
Este problema en el que los grupos políticos están por encima de los grupos
sociales y por tanto los diferentes gobiernos, realizan los acuerdos con estos
Actores Estratégicos, Actores Políticos y/o Movimientos Corporativos es lo que
lleva a que las respuestas sean en el mejor de los casos eficaces, pero ante la
comunidad, son orientadas al beneficio de algunos grupos políticos y de
presión que apoyan a las autoridades Estado – gubernamentales.
El resultado de este proceso es que los ciudadanos que no pertenece a los
grupos beneficiados o a los grupos de interlocutores, se ven continuamente
excluidos de la atención gubernamental, dejándolos de lado, lo que limita su
atención a procesos mínimos de interlocución; esta percepción se agrava
constantemente, derivando en el deterioro de la imagen de las autoridades
Estado – gubernamentales, así como en la pérdida de confianza en los
procesos y actos que realizan las Instituciones gubernamentales.
Esta situación de desgaste de las Instituciones gubernamentales lleva a una
constante pérdida de confianza de la ciudadanía en las acciones y actos de
gobierno, razón por la cual busca desarrollar espacios alternos y paralelos de
trabajo para atender sus problemáticas sin la intervención de las instituciones
gubernamentales; de manera tal que entre más amplias sean las redes
paralelas, la sociedad se siente menos identificada y sin compromisos con las
autoridades gubernamentales.
Esta creación de espacios alternos no sólo debilita la confianza de la
ciudadanía en la capacidad de respuesta de las autoridades Estado –
gubernamentales, sino que las lleva a cuestionar su existencia, viabilidad e
inclusive lleva a pensar a los ciudadanos que las estructuras gubernamentales
sólo limitan el desarrollo de las personas.
Este proceso de descrédito de las Instituciones Estado – gubernamentales es
resultado de un largo tiempo de separación y exclusión de la ciudadanía, así
como de un proceso de alta desarticulación de las estructuras de gobierno, sin
el surgimiento de instituciones que pudieran atender a los grupos que
quedaban fuera de éstas.
Retomando el espacio de actuación regional, es en América Latina donde el
proceso de construcción de un Estado Nación enfrentó una serie de
complicaciones en los modelos adoptados, mismos que limitaron la capacidad
de atención a la ciudadanía en forma individual; además de que propiciaron el
surgimiento de estructuras de participación política y corporativa basada en las
prebendas que lograrían como grupo al apoyar las determinaciones
discrecionales (a veces irracionales) de los gobiernos.
En América Latina, los procesos de consolidación de un Estado Nación,
estuvieron ligados a movimientos revolucionarios armados, mismos que
fomentaron una transición de las estructuras agrícolas hacia modelos
desarrollistas basados en la industrialización; sin embargo, estos procesos se
dieron en forma desigual, limitando las oportunidades de desarrollo de las
personas.
Por otra parte, estos modelos desarrollistas se apoyaron en la transferencia de
tecnología proveniente de potencias exteriores, mismas que sólo impulsaron el
desarrollo en determinadas regiones, lo que llevó a que grandes zonas de
estos países se mantuvieran en un atraso tecnológico; por lo que respecta a los
grandes desarrollos urbanos, éstos se basaron en la dependencia tecnológica
del exterior, apoyados en la contratación de mano de obra no calificada, lo que
llevó a desarrollar procesos de sub-capacitación y de subempleo formalizado.
Este proceso es lo que permitió la consolidación de regímenes autoritarios,
apoyados en movimientos corporativos (MC) a los que se les entregaban
beneficios en forma discrecional, mismos que éstos utilizaban como forma de
control de sus agremiados; esto generó que los ciudadanos aceptaran la
dependencia de los líderes además de validar su posición como únicos
interlocutores ante las autoridades del gobierno, fortaleciendo la figura de los
actores políticos (AP).
Partiendo de estos esquemas de control autoritario, validados por MC, en los
cuales los AP se consolidaban como los interlocutores por excelencia con las
autoridades gubernamentales, los servidores públicos que requería esta
sociedad son los identificados con el modelo burocrático, abriendo espacios a
los MC basados en procesos y procedimientos rígidos escalafonarios,
escudados en una normatividad compleja y limitante. Estos elementos
desarrollaron una cultura política autoritaria y basada en prebendas, así como
en la necesidad de afiliarse a éstos, limitando la participación política, haciendo
innecesaria una democracia participativa.
Estos esquemas de Autoritarismo y clientelismo que se vivieron en América
Latina después de la Segunda Guerra Mundial y hasta finales de la década de
1990, fueron sustentados en una alta participación del gobierno en el mercado
bajo esquemas de intercambio de recursos naturales (exportación) por bienes
industriales y tecnológicos (importación); permitiéndole ejercer control sobre las
actividades productivas y a su vez el control de los factores del mercado,
brindándoles una gran cantidad de recursos presupuestales, mismos que utilizó
para impulsar programas de cobertura universal, aplicación de subsidios y
programas compensatorios a distinto grupos.
Esta gran participación del Estado – gobierno en el mercado y su virtual control,
abrió el espacio para la generación de grandes cuerpos burocráticos que
acrecentaron el gasto corriente que, aunado al amplio gasto que realizaban en
el control e incentivación artificial del mercado, dio como resultado que la
deuda interna y externa llegara a niveles sumamente altos.
Este sistema de alta intervención de las Autoridades Estado –
gubernamentales apoyadas por los MC y los AP derivó en esquemas de alto
control político e inhibición de la participación ciudadana; situación que generó
en la población no perteneciente a estos MC insatisfacción y sentimientos de
exclusión, mismos que se reflejan en la pérdida de legitimidad y confianza de la
ciudadanía en estos gobiernos.
Por otra parte, las condiciones del mercado mundial cambiaron, ya que en la
década de 1990, se presentaron diferentes ajustes mundiales que llevaron a la
reducción de la intervención del Estado – gobierno en el mercado; esta
situación se reflejó en los denominados ajustes estructurales, mismos que
implicaron una drástica reducción de los recursos económicos disponibles por
los gobiernos.
La razón de que los gobiernos aplicaran los denominados ajustes estructurales
es resultado de la consolidación de estructuras supranacionales y de
organismos de vigilancia mundial; organizaciones que obligan a los gobiernos
nacionales a reducir sus estructuras, lo cual reduce la capacidad de
intervención en el mercado y la capacidad de control sobre los Actores
involucrados.
Esta reconfiguración se presenta mayoritariamente bajo el principio de la venta
de las empresas paraestatales y la entrega a particulares de servicios y
concesiones que se consideraban estratégicas, situación que abre el espacio
para el reposicionamiento de los actores estratégicos (AE) como interlocutores
válidos ante el gobierno, éstos normalmente consolidan su poder a partir de la
compra de estas industrias rematadas por el Estado, lo que permite
consolidarse a partir de nuevas condiciones y actividades (principalmente
financieras) del mercado.
Estas transformaciones del mercado y las condiciones socioeconómicas de los
Estados Nación, requirieron de un nuevo tipo de servidor público, más
especializado, con mejores herramientas administrativas y mayor capacidad
técnica de actuación; por su parte se requirió de un nuevo esquema de
participación de la ciudadanía.
Estos AE encuentran en la democracia participativa y delegativa los espacios
que los MC les habían negado, tomando una participación activa en la
denominada transición democrática, la cual se visualiza como un espacio de
rediseño de las estructuras Estado – gubernamentales, en las cuales se busca
reintegrar el control de los factores de producción a los ASE, además de
reducir al mínimo las denominadas industrias estratégicas y se focalizan los
servicios y apoyos sociales hacia un mínimo de ciudadanos.
Es en esta transición a la Democracia participativa y delegativa, en la cual se
fomenta como valor máximo la participación por medio del voto universal en
elecciones recurrentes con varias opciones políticas; este esquema lleva a la
consolidación del segundo modelo de Administración (el Gerencial), que debe
responder a estos movimientos con mayores capacidades técnicas, derivado
de que la ciudadanía les delega la función de resolver los problemas
sociopolíticos que enfrentan.
Bajo esta perspectiva la democracia enfrenta dos momentos, el primero que se
refleja en la participación ciudadana amplia el día de la jornada electoral,
promoviendo la mayor participación posible para la validación de las
autoridades gubernamentales, ya que de ello depende el giro que le brindarán
al desarrollo de las actividades gubernamentales; el segundo momento se
encuentra en el aspecto delegativo, que se materializa al aplicar proyectos de
solución a ciertas problemáticas, que tienen como requisito la participación de
AE, que aceptan como la mejor solución la propuesta de los servidores
públicos del modelo gerencial.
Como puede observarse, no se requiere de una participación amplia y
permanente, sólo se requiere de una participación segmentada y formal; este
es el principal factor para que las Instituciones Estado – Gubernamentales
cuenten con una imagen deteriorada, de ineficiencia y de poca cercanía con la
ciudadanía; más allá en sociedades como las Latinoamericanas en las cuales
hay Instituciones débiles y sin legitimidad, se permea un fuerte sentimiento de
corrupción y trato desigual.
Estos aspectos de desgaste de la imagen de las Instituciones Estado –
gubernamentales las llevan a experimentar espacios de ingobernabilidad,
mismos que impiden el adecuado desarrollo de las acciones de gobierno, y que
en un extremo, llevan a la ciudadanía a desconfiar de todas las acciones e
información que emitan las autoridades.
Para corregir estos problemas el presente trabajo busca aportar los elementos
que permitan rediseñar las Instituciones Estado – gubernamentales para
generar procesos que les permitan actuar con parámetros de eficiencia y
calidad, a fin de recuperar la confianza ciudadana.
Para ello se propone el uso de la Metodología de Redes de proyectos para
la generación de oportunidades de solución a problemas sociopolíticos,
la cual se apoya en los procesos de la Democracia Deliberativa, teoría que
propone que las autoridades deben favorecer la plena participación de la
ciudadanía en todas las etapas y procesos de gobierno; además de usar los
esquemas de Gestión Asociada para articular de forma adecuada la
participación ciudadana, vía el uso de paneles deliberativos de pares
extendidos, permitiendo la formación de consensos y la sistematización de los
conocimientos y saberes aportados por cada actor.
El mayor reto de las estructuras Estado – gubernamentales es recuperar la
confianza de la ciudadanía en las autoridades, la cual sólo se recuperará
mediante una mayor vinculación ciudadanía – gobierno, lo que requiere de
Instituciones cuenten con procesos flexibles; por otra parte, la complejidad de
los problemas actuales plantea la necesidad de involucrar una gran cantidad de
estructuras y áreas de gobierno, lo que se dificulta por el desarrollo de
procesos jerárquico verticales.
Para afrontar esta situación se plantea la implementación de los esquemas de
gobernanza, los cuales permiten el desarrollo de procesos de inclusión de los
múltiples actores y promueven un abordaje complejo de los problemas
sociopolíticos. Así mismo se propone la aplicación del modelo de las 5’s
Japonesas para asegurar procesos eficientes y de alta calidad en la
Administración Pública.
Para implementar estos patrones de incorporación de la ciudadanía con el
gobierno para generar un Estado Socio-céntrico, se promueve el desarrollo de
cursos de capacitación para la ciudadanía y para los servidores públicos a fin
de que interioricen estos nuevos conceptos de actuación y puedan establecer
nuevas formas de articulación sociedad – gobierno.
El uso de estos cursos plantea dos etapas: la primera es un acercamiento a los
nuevos conceptos junto con el desarrollo y aplicación de la nueva metodología;
la segunda etapa es un reforzamiento basado en las experiencias positivas y
en la plena asimilación de los nuevos conocimientos. Para el caso del curso
dirigido a gobierno se plantean dos fases más, sirviendo la tercera para el
pleno entendimiento de los procesos de calidad de las 5’s y la cuarta para
establecer las estructuras de concentración y sistematización de la información
que surja de los páneles deliberativos de pares extendidos, del actuar de
Redes de proyectos y de la ejecución de las oportunidades de solución; con la
finalidad de que esté disponible para atender y afrontar nuevos problemas
sociopolíticos, recordando que el acceso a esta información debe ser a todo
público y no sólo a las estructuras de gobierno.