El derecho ambiental y la construcción de un futuro sustentable y

“El derecho ambiental y la construcción de un futuro sustentable y
participativo”
por Daniel Alberto Sabsay*
Construir Bicentenarios: Argentina, Margarita Gutman Editora, Observatorio Argentina-The New
School University, Octubre 2005, pp. 257-265.
I.- Introducción
Evocar el Bicentenario mirando hacia el futuro constituye una magnífica oportunidad para
ocuparnos de una cuestión que integra el programa de la constitución argentina luego de su última
reforma en 1994. En esa oportunidad se incorporó a su texto la denominada cláusula ambiental
(art. 41 C.N.) la que entre otros temas, como ya veremos más adelante, establece un modelo de
desarrollo sustentable, concepto que se ve confirmado también en los incisos 17 y 19 del art. 75
C.N.
Pues bien, se trata precisamente de una temática que exige una mirada hacia adelante en función
de un programa de gobierno, enmarcado en una institucionalidad determinada encaminada a la
satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las de las futuras.
El reconocimiento del derecho a un ambiente sano constituye un hito en la evolución del
constitucionalismo en tanto significa la creación de una nueva generación de derechos, conocidos
bajo la denominación de derechos de tercera generación o de incidencia colectiva. Éstos apuntan a
la protección de intereses difusos, esto es, compartidos por un número indeterminado de personas.
Es de destacar que la protección ambiental lleva al surgimiento del denominado modelo de
desarrollo sustentable o sostenible. Éste combina como elementos que deben estar presentes en la
planificación del desarrollo a las variables ambiental, económica y social. Aparecen una serie de
principios susceptibles de hacer posible una adecuada protección del ambiente. Entre ellos, los de
participación, de precaución, de prevención, de congruencia, de acceso a la información.. De esta
manera el área ambiental presenta una interesante propuesta no sólo centrada en su propia órbita
sino de importantísimo valor en la construcción de una democracia moderna. Los mencionados
ejes serán desarrollados en el presente artículo.
II.- Ambiente y reforma constitucional
La reforma de la constitución argentina de 1994 incorpora la denominada “cláusula ambiental” en
su artículo 41 conocido, cláusula que ha sido reglamentada a través de las leyes “de presupuestos
mínimos” que se han ido sumando desde hace más de 3 años. A ello se agrega en el nivel
provincial y local una frondosa normativa que completa la pirámide jurídica de un país federal
como es la Argentina.
No obstante este auspicioso marco, el cumplimiento y la aplicación de estas normas es sumamente
defectuoso. Así las cosas, cabe plantearse una serie de interrogantes vinculados con la cuestión.
Ellos giran en torno a la voluntad de cumplir con estos cometidos y cuáles podrían ser los
beneficios de un compromiso efectivo con la puesta en marcha del modelo esbozado en nuestra
Ley Fundamental. Es nuestra opinión que de la respuesta que se le de a esta temática depende
buena parte del rumbo que tome el futuro del país.
El artículo citado, en su primer párrafo consagra el derecho humano al medio ambiente al que
califica de sano y equilibrado. Al mismo tiempo se fija un objetivo en el tiempo -la satisfacción de
"las necesidades (...) de las generaciones futuras”- que pone de manifiesto la incorporación de la
noción de desarrollo sostenible que hoy en día ubica a la variable ambiental como necesaria en la
toma de toda decisión que haga al desenvolvimiento de una comunidad organizada.
En la
constitución se habla de actividad productiva, en realidad se apunta a un tipo de modelo de
desarrollo que haga viable la vida en el planeta en el presente y en el futuro. Este es el sentido que
tanto La Declaración de las Naciones Unidas en la Conferencia de Estocolmo en 1972, como la
estrategia de la Unión Internacional para La Naturaleza le dan a la expresión.
El valor desarrollo humano1 hace las veces de una suerte de centro de confluencia, ya que para
que su vigencia quede asegurada es preciso que operen diversos componentes. En efecto, se logra
su presencia cuando rigen ciertas notas objetivas y subjetivas que en su conjunto hacen posible el
desenvolvimiento de la existencia en un marco de igualdad y de dignidad. Ahora bien, ¿cómo
hacer para saber que, en un determinado lugar, en una situación dada, para una comunidad o para
una persona imperan este valor, en tanto “faro” de sus condiciones existenciales? Ello no nos
parece una tarea factible desde la teoría, a nuestro entender los elementos a utilizar para poder
ponderar dicha situación variarán en función de las diferentes circunstancias temporales y
espaciales que rijan allí. Claro que, dadas dichas particularidades se podrá determinar si en el caso
bajo examen se está efectivizando una dinámica que permita precisamente observar con claridad
todo cuanto denota el término desarrollo humano.
Desarrollo humano importa una idea de evolución, de progresión hacia un “techo” de las
condiciones de vida que se va elevando y que para nuestra observación debe concretarse en una
tendencia creciente hacia la satisfacción de aquellas necesidades que hacen a la igualdad y a la
dignidad de la existencia humana, sin olvidar la calidad de vida la que surgirá de las condiciones
del entorno en que la misma transcurre. La constitución reformada utiliza la expresión desarrollo
humano, además de en el mencionado art. 41, en los incs. 17, 19 y 23 del art. 75. En este último
caso el constituyente lo hace cuando se ocupa de los derechos de los “pueblos indígenas
argentinos". Allí, la voz hace las veces de patrón de medida a los efectos de la determinación del
quantum de las tierras que les deberían ser entregadas a las comunidades indígenas. Mientras que
en las otras dos cláusulas se la incluye como pauta a considerar al momento de definir las acciones
gubernamentales encaminadas a asegurar el progreso de la comunidad.
SABSAY, Daniel A., “El valor desarrollo humano", en "Los valores en la Constitución
Argentina”, Coordinadores: Germán J. Bidart Campos y Andrés Gil Domínguez, PS. 269-280, Ed.
EDIAR, Buenos Aires, Argentina, febrero 1999.
III.- El logro de la gobernabilidad en el marco del Estado de Derecho y el paradigma del
desarrollo sustentable
La democracia en las dos últimas décadas ha ido cobrando un empuje que poco tiempo antes
hubiera resultado imposible de predecir. Luego de que una gran parte del Siglo XX se viera
caracterizada por la proliferación de distintas modalidades de autoritarismo y de totalitarismo que
exhibían como nota común el desprestigio y la inoperancia del constitucionalismo liberal, en la
actualidad alrededor de las dos terceras partes del los países del planeta están organizados, con
mayor o con menor vigor, bajo las reglas del Estado de Derecho.
El concepto de Estado de Derecho va transformándose con el correr del tiempo. Este
enriquecimiento de los contenidos del Estado de Derecho puede ser analizado desde a partir del
espacio de participación que se les reconoce a los gobernados. Si se tiene en cuenta este ángulo de
observación, fácil es comprobar que desde una intervención que se limitaba, conforme a los
moldes de la democracia representativa, a elegir a los gobernantes por medio del sufragio, la
intervención de los gobernados se ha ido enriqueciendo con la incorporación de las formas semidirectas de democracia –referéndums, plebiscitos, revocatorias, etc.-, primero; y luego con la
creación de instituciones que como la audiencia pública le reservan a los miembros de una
comunidad políticamente organizada, diferentes posibilidades de dar a escuchar su voz. De este
modo el proceso para la toma de las decisiones gubernamentales sufre una gran transformación,
con claras consecuencias en el esquema de relaciones entre gobernados y gobernantes.
El desarrollo sustentable constituye un concepto de difícil definición y que ha aparecido en la
escena mundial desde hace poco tiempo. Su presentación en el nivel internacional proviene de la
Declaración emitida por la Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente Humano que tuvo
lugar en Estocolmo en 1972. La riqueza de esta noción proviene de la elasticidad de su contenido
y de la amplitud de los elementos que la integran. Asimismo, es cada vez más frecuente su empleo
como guía en materia de valores encaminados al logro de ciertas metas, que como la equidad
intergeneracional, hablan de un equilibrio entre las necesidades de las generaciones presentes y
futuras. A partir de esta introducción nuestra reflexión se internará en el análisis de los principales
elementos integrantes de las modalidades con mayor aptitud para el ejercicio de un “buen
gobierno” en los albores del Siglo XXI.
En efecto, la temática ambiental y su aplicación en el marco de una modalidad de desarrollo
sustentable exige para su puesta en marcha de ciertos requisitos institucionales. Por ello, cobra
especial relevancia la elección de los mecanismos institucionales que posibiliten la efectiva
adopción de un modelo sostenible de desarrollo. En tal sentido, el “ropaje” institucional adecuado
debe encuadrarse dentro de los lineamientos de una democracia participativa. Esto exige una
especial labor desde diferentes planos a fin de lograr una conciliación de intereses apta para la
construcción de un manejo diferente de las relaciones de poder en el interior de las comunidades
políticamente organizadas. El cumplimiento de metas tan ambiciosas requiere, asimismo, de la
organización de estructuras de gobierno aptas para ello y por lo tanto para hacer frente a la
particular naturaleza interdisciplinaria y multirelacionada de la cuestión ambiental unida al
concepto de desarrollo sustentable. Desde la comunidad el proceso debe verse acompañado por
una participación de los habitantes, diferente de la existente en las democracias representativas
tradicionales. Es justamente por ello que surgen institutos que posibilitan la intervención de los
gobernados en la toma de las decisiones susceptibles de alterar el ambiente. Tal estructura cuando
debe ser ideada para un país en el cual conviven varios centros de poder territorial, exige de la
creación de formas de coordinación que impidan la superposición de funciones o la actuación
anárquica de las distintas autoridades.
II.1.- La Participación
La vida democrática moderna requiere de una intervención cada vez más activa de la población.
Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los gobernados
sólo actúan cuando se trata de elegir y luego valga la redundancia son gobernados por otros, sin
que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada. Ahora, al
concepto de democracia representativa se le agrega la calificación de participativa. La
participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo. Le concede un canal de
relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La actuación conjunta permite que
las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan
mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las
posibles soluciones. La participación permite que se transparente la actuación del gobierno,
evitándose de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la
aparición de conductas reprochables se facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente
la aplicación de sanciones. Se deben encontrar vías adecuadas para impedir que la destrucción de
los ecosistemas provoque a la larga la inhabitabilidad del planeta. La evolución del concepto de
defensa del ambiente ha puesto de manifiesto que la solución no se limita a la actitud de conservar
a todo precio. La mera conservación puede importar “quietismo”, no desarrollo, es decir que por
otra vía la subsistencia también se haría imposible para amplias franjas de la población.
En definitiva, para encontrar soluciones en estos campos se deben lograr amplios consensos, y
para ello se deben concretar los canales de participación más adecuados. La materia ambiental y la
gestión de los recursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas, una cada vez
más importante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos cuestiones. La
legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo demuestran. Esto ha sido
posible gracias a un rol muy activo de la sociedad civil, liderado en gran parte por organizaciones
no gubernamentales. Asimismo se ha producido a través de ciertos mecanismos como las
audiencias públicas y la administración coparticipada, entre muchos otros, que han procurado la
creación de espacios propicios para la concreción de distintos tipos de participación.
La Ley General del Ambiente (LGA) congrega en su texto una diversidad de temas
relacionados con los aspectos fundamentales de la Política Ambiental.1 Se trata de una ley
marco que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental, sancionados por el
Congreso Nacional en virtud del mandato constitucional del artículo 41, párrafo tercero. La
técnica legislativa por la que ha optado el legislador engloba aspectos que se vinculan al
entramado de nuestra organización federal de estado, con énfasis en las relaciones
1
Ley Nº 25.675 (B.O. 28-11-03)
interjurisdiccionales Nación-Provincias y su importancia respecto a la determinación y
aplicación de los presupuestos mínimos,
como así también en elementos considerados
fundamentales para la política ambiental, tales como los objetivos y principios que deben
regirla, y los instrumentos básicos de gestión ambiental. En virtud del texto de la Ley
General del Ambiente y de la Constitución Nacional, el resto de la normativa que posea
incidencia en aspectos relativos a la protección ambiental, a nivel nacional, provincial y
municipal, deberá adecuarse a este marco básico.
La participación ciudadana constituye un aspecto inherente a lo que hemos dado en llamar
gobernabilidad para la sustentabilidad.2 Para ello será necesaria la transformación de la
democracia representativa a fin de posibilitar que sea participativa. Esto no lleva a la desaparición
de las modalidades de representación de tipo clásico, sino a la necesidad de que junto a ellas se
den cabida a diferentes institutos encaminados a asegurar la intervención de los gobernados en los
procesos de toma de decisión. El abecé de la participación ciudadana ha sido formulado en los
postulados del principio 10 de la Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo en 1992.3
Ley Nº 25.675 (B.O. 28-11-03)
2
Ver Sabsay, D. A y Di Paola, M.E. (2002). Ley 25.675: El federalismo y la nueva ley general
del ambiente. Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo (Doctrina). Año 2002, 32 (47
2
Ver Walsh, J.R. (ed), Di Paola, M.E., Gonzalez Acosta G., Lopez H., Rovere M., Ryan, D. y Sabsay, D.
(2000). Ambiente, Derecho y Sustentabilidad. Buenos Aires: Editorial La Ley.
3
Ver Principio 10 de la Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo en 1992: "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso
adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar
la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento
de daños y los recursos pertinentes."
y 54), Buenos Aires: La Ley.
3
Ver Walsh, J.R. (ed), Di Paola, M.E., Gonzalez Acosta G., Lopez H., Rovere M., Ryan, D. y
Sabsay, D. (2000). Ambiente, Derecho y Sustentabilidad. Buenos Aires: Editorial La Ley.
El esquema relativo a la que hemos dado en denominar gobernabilidad para la sustentabilidad, se
completa en la LGA con las disposiciones contenidas en los arts. 2 y 10 y en el capítulo titulado:
"Participación ciudadana" (arts. 19 a 21). En efecto, el art. 2 de la LGA determina entre los
objetivos de la política ambiental nacional; “c) Fomentar la participación social en los procesos
de toma de decisión”. Asimismo, ya en el capítulo especial, el artículo 19 establece que "toda
persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionan con la
preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance
general" (art. 20). En otra de las disposiciones se impone la necesidad de acudir a estos
procedimientos de "consultas o audiencias públicas" para autorizar actividades que "puedan
generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente". También deberán asegurarse estas
instancias, según el legislador, "en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental y en
los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio" (art. 21). En relación con este
último el art. 10 expresa que: “El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los
aspectos políticos, físicos, (...) y, promover la participación social en las decisiones
fundamentales del desarrollo sustentable”.
En suma, la ley presenta un esquema muy amplio para la participación ciudadana, ya que las
disposiciones mencionadas integran una suerte de sistema abarcativo de un abanico de posibles
institutos adecuados para el cumplimiento de esa finalidad. Se trata de una oportunidad estupenda
para que a nivel nacional se ponga en marcha un modelo participativo avanzado. La técnica
legislativa que utiliza el legislador nos parece acertada, en tanto se limita al diseño de un perfil del
modelo deseado, dejando en manos de la reglamentación la determinación de la figuras, sus
modalidades y su actualización en el tiempo. Creemos que a través de otras leyes complementarias
también se podrá enriquecer el abanico institucional, puesto que si bien la labor de la
reglamentación también será crucial en este punto, su contenido siempre estará limitado por la
relación ley/reglamento que marca claros límites al alcance de éstos últimos. Además, el amplio
objetivo planteado en el art. 2 citado sólo puede ser satisfecho por medio de una panoplia de
figuras y en ese sentido apoyamos la actitud del legislador de no haber fijado un numerus clausus.
Ahora bien, no obstante la latitud de la LGA, su lectura permite identificar varias figuras para la
canalización de la intervención de los gobernados en los procesos de adopción de decisiones en los
que se juega la definición del modelo de desarrollo humano previsto en los artículos 41 y 75
incisos 17 y 19 de la Constitución Nacional, que son concordantes. Así, por una parte, el art.19
alude a la posibilidad de que toda persona pueda dar su opinión. En base a ello el espacio
participativo podrá ser suscitado tanto por la autoridad como por las personas en general. Otra vez
coincidimos con el enfoque dado, ya que siempre hemos mirado con desconfianza a aquellas
normativas que dejan exclusivamente en manos del gobernante la generación de las instancias
participativas. Como lógica derivación de lo manifestado hasta acá, queda en manos de la
autoridad reglamentaria la determinación de un marco lo suficientemente generoso como para dar
cabida a esta dialéctica en la que se conjuga el accionar gubernamental y el de los gobernados,
evitando que se conceda el monopolio de la instancia participativa sólo a una de las partes antes
consideradas.
II.2.- -La audiencia pública
Antecedentes y alcances
El instituto de la audiencia pública ha sido desarrollado a nivel nacional a través de legislación
sectorial específica, tal es el caso de la Ley de Obras Hidráulicas, como así también de la
normativa relativa a servicios públicos.4 Por su parte, la legislación provincial que trató esta
materia, en su mayoría lo ha hecho en relación a temas ambientales. 5 Vale la pena a nuestro
entender traer a colación el antecedente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la cual ha
optado por sancionar un cuerpo normativo que regula los distintos tipos de audiencias públicas,
que luego podrán organizarse en virtud de las decisiones particulares que los gobernantes tomen
sobre diversos temas, ya sea cuando la Constitución u otra norma lo establezca en forma
obligatoria, o cuando se trate de una audiencia facultativa, o a petición de la ciudadanía. 6
Asimismo existen algunos municipios en el país que en sus cartas orgánicas han incluído este
instituto o que cuentan con regulaciones específicas sobre audiencias públicas.7
Definimos a la audiencia pública como “...una instancia de participación en el proceso de toma de
decisión, en la que la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que toda aquella
4
Ver La ley Nº 23.8794 de Obras Hidráulicas (B.O. 01/11/90), modificada por la ley Nº 24.5395 (B.O.
14/09/95). Ver asimismo Resolución Nº 39/94 del Ente Regulador de Electricidad (B..O. 09/05/94). Para más
información, consultar en Internet el Manual de Participación Pública y Autonomía Municipal. (Octubre
2001). Buenos Aires: FARN. Disponible en: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa1.html (visitada el
15/05/03).
5
Ver Pcia. de Mendoza, Ley Nº 5961 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente
(B.O. 25/02/93) y Resolución Nº 109/96 del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas (B.O. 18/04/96); Pcia.
de Chubut: Ley de Evaluación de Impacto Ambiental Nº 4032 (B.O. 30/11/94), Decreto Reglamentario Nº
1153, (B.O. 28/08/95); Pcia. de Neuquén: Ley 2.267 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento
del Ambiente (B.O. 23/12/98); Pcia. de Río Negro: Ley 3.266 de Evaluación de Impacto Ambiental (B.O.
14/01/99); Pcia. de Tierra del Fuego: Ley Nº 55 de Medio Ambiente (B.O. 30/12/92); Pcia de Buenos Aires:
Código de Aguas, Ley 12.257 (B.O. 9/02/99). Para más información ver Manual de Participación Pública y
Autonomía Municipal. (Octubre 2001). Buenos Aires: FARN. Diponible en Internet:
http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa1_4.html (visitada el 12/05/03).
6
Ver Ley Nº 6 (B.O. 03/04/98). Modificada por: Ley 258 (B. O. 24/11/99) y Ley 533,(B.O. 05/12/2000).
7
Ver ejemplos de las Carta Orgánica del Municipio de Viedma, de San Antonio Oeste y del Municipio de San
Salvador de Jujuy.
persona interesada exprese su opinión respecto de ella”. Se trata de “una reunión formal que crea
obligaciones y genera responsabilidades.”8
El objetivo de este instrumento es contribuir al mejoramiento de la calidad y la razonabilidad de
las decisiones que se adopten. Como se señala a continuación y en forma específica en relación a
la LGA, si bien las opiniones vertidas en la audiencia pública no son vinculantes para las
autoridades convocantes, las distintas legislaciones han incluido exigencias relacionadas a los
efectos de las mismas, que implican el otorgamiento de mayor relevancia a dicho instituto, cuales
son la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas para otorgar validez a un determinado acto
administrativo o legislativo y asimismo la obligatoriedad de fundamentar las desestimaciones
manifestadas por los ciudadanos.
Las audiencias públicas pueden ser legislativas o administrativas, en función del acto sobre el cual
verse la decisión que debe tomar la autoridad a nivel municipal, provincial, nacional o regional.
Asimismo, y según lo establezca la normativa respectiva, las audiencias públicas pueden ser
obligatorias (la autoridad las debe realizar, y si no el acto es nulo), facultativas (la autoridad
decide si la convoca o no), o a petición de la ciudadanía (las normas establecen los requisitos por
los cuales la ciudadanía puede solicitar su realización).
La audiencia pública y la Ley General del Ambiente
La LGA menciona a la audiencia pública en particular erigiéndola de esta manera en la clave de
8
Ver Di Paola, M.E. y Oliver, M.F. (2002). Autonomía Municipal y Participación Pública. Propuestas para
la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires: FARN. Pág. 23. Disponible en Internet:
http://www.farn.org.ar/docs/p27.pdf (visitada el 12/05/03).
bóveda para la canalización de la participación. Asimismo, se la considera como instancia
obligatoria en los procesos de ordenamiento territorial y de evaluación del impacto ambiental. Se
incluye este requisito participativo obligatorio en procesos básicos de la gestión ambiental, cuyo
objetivo es el perfeccionamiento de las actividades en pos del logro del desarrollo sustentable. El
art. 20, 2º párr. establece que “la opinión u objeción de los participantes no será vinculante para
las autoridades convocantes; pero, en caso de que estas presenten opinión contraria a los
resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla
pública.” Es de destacar que al haber considerado oportuna la determinación de este aspecto del
funcionamiento de las instancias de consulta y de audiencia pública, el legislador define una de las
cuestiones cruciales del mismo. Se trata de los aspectos que desde larga data hemos definido como
de “semi-vinculatoriedad” que permiten darle la necesaria trascendencia y efectos a estos
institutos sin alterar el esquema representativo de nuestra democracia de conformidad con lo
establecido en el art. 1 C.N.9 Ello así, se deberán tener en cuenta los antecedentes previstos en las
constituciones y legislaciones provinciales como así también en numerosas cartas y ordenanzas
municipales que han acertado en la forma de desarrollar estas cuestiones.
Es de recordar que con la finalidad de otorgar efectos jurídicos a las audiencias públicas, las
distintas legislaciones de las democracias participativas han incluido al menos dos tipos de
exigencias, que pueden aparecer en forma individual o conjunta:

la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas en forma previa a determinadas
decisiones por parte de las autoridades responsables,
9
Ver Sabsay, D. A. Manual de Audiencias Públicas en los Municipios. Su Utilidad en la Gestión del Medio
Ambiente. (1993). FARN.

la obligatoriedad de fundamentar desestimaciones de opiniones vertidas por los
participantes en caso de no tomarlas en cuenta.
Mientras que lo primero garantiza que el ciudadano podrá contar con el espacio para ofrecer su
punto de vista respecto de una posible decisión pública, lo segundo asegura que las opiniones
expresadas en las audiencias públicas deban ser consideradas seriamente. En el supuesto que las
autoridades por razones de oportunidad y conveniencia decidan apartarse, deben ofrecer los
justificativos del caso y fundamentar su apartamiento. En muchas legislaciones el incumplimiento
de ambos tipos de exigencias es causal para declarar la nulidad de la decisión adoptada.
III.3.- El acceso a la información
Junto a la participación debe perseguirse el acceso a la información como elemento indispensable
para que la primera sea realmente efectiva e igualitaria. La publicidad de los actos de gobierno
constituye una de las piedras angulares del Estado de Derecho. Sin embargo, desde los albores del
constitucionalismo la concreción de dicho principio de parte de quienes son los naturales
obligados a dar tal información ha adolecido de serias falencias. En efecto, el hecho de dar o no
dar al conocimiento público un determinado acto de gobierno y su fundamentación ha sido
considerado en la práctica una suerte de potestad "graciosa", ubicada dentro de la esfera de
discrecionalidad de los propios responsables en brindarlo.
La LGA le dedica varias disposiciones a la información ambiental. Ante todo, el artículo 2 inc. i),
establece entre los objetivos de la política ambiental nacional:
“Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la
misma”
De esta manera la información ambiental se convierte en uno de los elementos fundamentales a
integrar en todo plan de políticas ambientales a nivel nacional. Luego, la ley reconoce el derecho
de toda persona de acceder a dicha información en su artículo 16 que expresa que:
“Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que
esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que
no se encuentre contemplada legalmente como reservada”.
Luego, el art. 17 dispone que “la autoridad de aplicación deberá desarrollar un sistema nacional
integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente, y
evalúe la información ambiental disponible; asimismo, deberá proyectar y mantener un sistema
de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos, estableciendo los mecanismos
necesarios para la instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA).” Por lo tanto queda a cargo de la autoridad el almacenamiento sistemático y
periódico de la información, como así también la obligación de ordenarla de modo de facilitar el
acceso del público a la misma. En relación con este punto cabe destacar que la reglamentación
deberá necesariamente ahondar en la definición de otros aspectos directamente ligados a él. Así,
consideramos necesario que se establezca el principio de gratuidad de la información, la
informalidad del pedido y los plazos dentro de los cuales los funcionarios deben informar.
También debe considerarse que el funcionario que niega la información sin justa causa comete una
falta grave y por lo tanto se hace pasible de la aplicación de una sanción que debe estar prevista en
cada uno de los ordenamientos que regulan la actividad correspondiente a cada función. Además,
debe quedar expedito el camino para la interposición de una acción de amparo a favor del
solicitante de información insatisfecho en los plazos y condiciones garantizados en la normativa.
Por último, el artículo 18 determina que “las autoridades serán responsables de informar sobre el
estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades
antrópicas actuales y proyectadas. El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes,
elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que presentará al Congreso de
la Nación. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la
sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio
nacional”.
5
La LGA se ocupa de la información ambiental en los arts. 2 inc i) y 16 a 18 y de la participación
ciudadana en los arts. 2 inc c), 10 y 19 a 21. A la legitimación para el acceso a la justicia se
refieren los arts. 30 y siguientes que toman como punto de partida a la figura prevista en el párrafo
2do del art. 43 de la Constitución Nacional.
III.4.- El acceso a la Justicia
A los elementos tratados debemos agregar una ampliación de la legitimación para actuar ante la
justicia. El derecho constitucional va dando respuesta desde su óptica a una altísima gama de
intereses generales, públicos, fraccionados, pero ciertos y con jerarquía, que requieren de una
protección de marcado carácter preventivo como es característico en el derecho ambiental y en
todo lo relacionado con la calidad de vida de los habitantes, que incluye el derecho a la salud y a la
debida atención médica. Se trata de una coparticipación colectiva de intereses. ¿Cómo proteger
entonces la lesión a los bienes de tipo colectivo? Surge entonces la necesidad de ampliar la clásica
trilogía, compuesta por los conceptos de derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple.
Deben ingresar los intereses difusos en la jerarquía constitucional. En la especie se tiene parte en
un interés colectivo y supraindividual, ello constituye la faz subjetiva de la cuestión. Es decir que
si bien no se puede demostrar un perjuicio personal o actual, de todos modos quien participa de
esta suerte de relación consorcial, compuesta por todos los damnificados actuales o potenciales,
puede invocar una suerte de "cuota parte" que en tanto partícipe en la cuestión le da derecho a
recurrir a la justicia.
El amparo (art. 43), luego de la reforma constitucional del 94 ha obtenido un nuevo perfil
institucional que lleva a una importante ampliación de la figura, la que hoy comprende dos tipos
distintos: uno de corte individual y otro colectivo. La segunda modalidad constituye per se uno de
los aspectos más innovadores de la labor del constituyente de reforma. En efecto, las
características de los derechos cuya protección se persigue con su interposición, como así también
las consecuencias que ello provoca en materia de legitimación para el acceso a la justicia, llevan a
modificar las concepciones tradicionales en la materia. De lo contrario, no se podrían obtener los
objetivos pretendidos con su institucionalización. De ser ello así, estaríamos aceptando que las
normas constitucionales no han sido creadas para ser cumplidas.
Quedan así esbozados los elementos fundamentales de orden institucional que derivados de la
cuestión ambiental y del modelo de desarrollo sustentable, permiten avizorar para el futuro la
construcción de una democracia en la que los gobernados puedan ejercer verdadera incidencia,
dentro de un marco de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas. Creemos que luchar
en esta dirección constituye una apuesta mayor comprometida con un futuro alentador para la
Argentina.