Por D. Pedro Fox. Ene 04.

INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS DE BUENOS AIRES
SEGURIDAD MARÍTIMA Y PORTUARIA, TERRORISMO Y BIOTERRORISMO
COLABORACIÓN DE D. PEDRO FOX
La Organización Marítima Internacional (OMI), aprobó 2 instrumentos internacionales que
sientan, por primera vez, las bases de un sistema mundial que apunta la protección
logística marítima internacional. Es decir, al momento hay:
1. Un conjunto de enmiendas al “Convenio de Seguridad de la Vida Humana en el
Mar”. (SOLAS).
Y un Nuevo:
2. “Código Internacional para Protección de los Buques y de las Instalaciones
Portuarias” (PBIP).
Si no hubiera objeción ante la OMI por más de 1/3 de los gobiernos contratantes, o en su
defecto, por parte de un Grupo de Gobiernos contratantes cuya flota mercante total
represente como mínimo el 50% del tonelaje bruto de la flota comercial del mundo;
Se las consideran aprobadas el 1/1/2004 y el código PBIP el 1/7/2004 cuando entren en
efecto las enmiendas del Convenio SOLAS.
"El Sistema Logístico Marítimo" (al cual se apunta), los países maritimistas incluyen el
transporte de mercancías, los puertos y los servicios portuarios. Se apunta a mejorar la
protección del transporte marítimo, conservando al mismo tiempo sus condiciones de
competitividad y facilitando el comercio.
Debería ser objetivo de la Región del MERCOSUR el de brindar, garantizar y controlar los
citados instrumentos internacionales. Es decir:
·
La mejoría de la protección de los buques, y
·
La mejoría de las instalaciones portuarias.
Se debería garantizar en la Región la igualdad de condiciones en cuanto al acceso a los
mercados y a las actividades vinculadas al sector marítimo.
En otras palabras se hace evidente la necesidad que la Región se aboque a la preparación de
un Reglamento con el Objetivo de brindar las mejores condiciones posibles para su
interpretación y Aplicación Armonizada.
Tenemos que tener en claro que hoy estamos abordando la Primera Parte del Problema que
es: “El componente marítimo de la Cadena Logística”.
Tengamos también presente que a nivel internacional (contenedores puerta a puerta), somos
países CARGADORES Y NO TRANSPORTISTAS.
Resulta evidente que en su momento, habrá que mejorar la “protección” de la totalidad de
la cadena logística (a conveniencia del O.T.M. - Operador de Transporte Multimodal).
Lo cual engloba el “Transporte Marítimo” desde el Proveedor al Consumidor, ya que la
Seguridad de la cadena de transporte es siempre igual a la del eslabón más débil, y que
hoy, los instrumentos aprobados por la OMI ( y por primera vez en su historia) se aplican:
·
AL TRANSPORTE MARÍTIMO INTERNACIONAL;
·
Pero desde el Punto de vista geográfico: “Interfaz Buque - Puerto”
Para lo cual cabe recordar las siguientes definiciones:
a)
Instalación Portuaria: Lugar donde se realiza la “interfaz Buque- Puerto”.
Incluye, según sea necesario, zonas como los fondeaderos, atracadores de espera y
accesos desde el mar.
b)
Interfaz Buque – Puerto: “Interacción” que tiene lugar cuando un buque se “Ve
afectado” directa o indirectamente por “actividades” que entrañan el movimiento de
personas o mercancías ó la provisión de “servicios portuarios” al buque o desde este
(pensemos en el multimodalismo).
En el seno de Europa se insiste en alcanzar soluciones de alcance mundial precisas y
claras en materia de protección ya que el mismo:
SE ENCUADRA EN UN CONTEXTO ECONÓMICO GLOBAL.
Pero al mismo tiempo señalan que la Protección Marítima no debe convertirse en un factor
de competencia desleal entre los puertos, en particular Dentro de la Región Comunitaria.
En nuestra región (MERCOSUR) no deberíamos permitir que la “Protección Marítima” se
convierta en un factor de competencia desleal entre los Puertos.
Todo indica que serían necesarias normas comunes de protección, sumado a criterios
comunes en la aplicación de controles aduaneros y posibilitar una gestión integrada en
las fronteras.
Tengamos en cuenta que los instrumentos aprobados por la OMI contienen:
1)
Disposiciones Obligatorias: (Parte “A”) sujetas en algunos casos a
interpretaciones / adaptaciones.
2) Disposiciones con carácter “exclusivamente de recomendación” (Parte “B”).
Siendo así, necesitamos prudencia para no exponernos a la Exclusión de Mercados pero
también Realismo y Equilibrio (aspectos ellos que lo ha tenido bien en cuenta la
Comunidad Europea).
Tengamos también en cuenta que a la fecha:
a) Muchos países discuten el alcance y el ámbito del llamado “interfaz buque –
puerto”.
b) Muchos países consideran la Parte “B” como “estrictamente orientativa”.
¿Cómo consideran la problemática integral los países de la región del MERCOSUR?.
Hay que analizar y observar el impacto en costos, la escalada en costos, que al final lo
habrá de pagar la mercancía, si hablamos del “desplazamiento” del contenedor.
No nos exijamos obligaciones / costos que no lo requiera taxativamente el código o la
seguridad propia de nuestros países, u obligaciones que esten fuera de la realidad.
Medidas unilaterales podrían provocar efectos negativos sobre el comercio internacional
pues no abarcarían soluciones globales. Es imprescindible partir de un análisis realista de
los riesgos.
Debemos tener presente que los miembros del G8 han acordado elaborar en el seno de la
Naciones Unidas y otras Organizaciones Internacionales un régimen de protección eficaz y
proporcionado para el Transporte Terrestre y la Distribución de Materias Peligrosas
que puedan suponer riesgos importantes.
También habrá que seguir de cerca a la Organización Mundial de Aduanas (OMA), que
tendrá a su cargo la definición de medidas para PROTEGER EL COMERCIO
INTERNACIONAL contra los ataques terroristas y la CADENA LOGÍSTICA
INTERNACIONAL contra su utilización para el transporte ilícito de armas de distribución
masiva con fines terroristas.
La OMA ya está abocada:
1) A la elaboración de un instrumento de EVALUACIÓN DE NECESIDADES que
ayude a las autorizaciones aduaneras a establecer REGÍMENES DE
PROTECCIÓN DE LA CADENA LOGÍSTICA. (En un futuro próximo habrá un
“planteamiento” que aborde la “dimensión en paralelo OMI/OMA/etc., que permita
mejorar la protección del “sistema logístico marítimo” tal cual lo hemos al
principio definido).
2) A la revisión del Convenio de la OMA sobre contenedores del año 1972.
Sin lugar a dudas, a corto plazo habrán de proseguir las discusiones en la OMI y otros foros
internacionales tales como el G7/G8/OMA/ etc., para abocarse a un planteamiento
pluridisciplinario (transporte, aduanas, migración, comercio, política internacional, etc.,)
(Por otra parte habrá que fomentar toda solución tecnológica que conduzca a la
construcción de contenedores seguros que permitan una vigilancia inteligente y generalizar
su utilización en todos los modos de transporte).
Digamos entonces, que el objetivo principal de conformar un Reglamento Regional, se
basaría en instaurar y aplicar medidas que mejoren la protección de los buques utilizados,
tanto en el COMERCIO INTERNACIONAL, como en el COMERCIO MERCOSUR y
en el TRÁFICO NACIONAL (CABOTAJE), así como las instalaciones portuarias
ASOCIADAS A LOS MISMOS, frente a las acciones ilícitas deliberadas.
Además, solo así podrían sentarse las bases para la INTERPRETACIÓN Y
APLICACIÓN ARMONIZADA, y consecuente control regional de todas las medidas
especiales que vayan surgiendo para asegurar la correcta protección, sin descuidar además
la temática, los costos de los SEGUROS a negociar.
Hay que tomar muy en cuenta las iniciativas que sobre SEGURIDAD viene llevando a
cabo Estados Unidos.
Lo inició creando el “Department of Homeland Security” (Department es similar a
Ministerio que fue creado después del ataque a las torres del “World Trade Center” en
Setiembre de 2001 - “Ministerio de Seguridad de la Patria” que entró en vigencia el
24/1/2003, aprobado por Ley “Homeland Security Act of 2002” -).
Da amplios poderes al Presidente para disponer sobre temas de seguridad y bajo esta Ley se
han anexado en este nuevo Ministerio Todas las Dependencias que tienen que ver con
DEFENSA y SEGURIDAD INTERNA, incluyendo una gran cantidad de entes de
Control, tal como el “COAST GUARD” y la “ADUANA”, entre otros.
Si bien la Aduana depende del “Department of Treasury” y el “COAST GUARD” que
depende del “Department of Transportation”, a estos efectos AMBOS (y otros organismos
más) PASAN A TENER UNA DOBLE DEPENDENCIA y en TODO lo inherente a
SEGURIDAD pasan a depender del “DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY”.
El área más importante es la llamada Border (Frontera) and Transportation Security
conformada por 6 organismos de Seguridad que cuenta con un “budget” de 24.000 millones
de dólares.
De esta forma distintos organismos se obligan a trabajar mancomunadamente y bajo una
sola cabeza; medida ésta de capital importancia.
En enero de 2002 la Aduana de los Estados Unidos lanzó su primera parte de su iniciativa
de seguridad: “Container Security Initiative” (CSI) donde la Aduana de los Estados Unidos
comenzó a efectuar Convenios con Gobiernos / aduanas en puertos extranjeros.
Seleccionaron 20 puertos del mundo desde donde salen más del 75% de las cargas de
importación de los Estados Unidos y la Aduana de los Estados Unidos, con el objeto de
llevar a cabo CONVENIOS para asegurar controles más efectivos en los puertos de
EMBARQUE, aliviando los controles en los puertos de DESCARGA en Estados Unidos.
Los controles preventivos se basan en cuatro puntos básicos:
1) Utilizar información “computarizada” para identificar y detectar contenedores de
“alto riesgo” (to target high risk containers)
2) Controlar tales contenedores identificados como de alto riesgo antes de su llegada
a los puertos de Estados Unidos.
3)
Usar tecnología de avanzada (pre screening) para controlar en forma rápida
contenedores de alto riesgo.
4) Utilizar mejores contenedores basado en la mejora de calidad de los PRECINTOS
(SEALS), tema del cual están abocados hoy expertos internacionales en la materia
(p.e: precintos electrónicos).
A fines de noviembre de 2003, el CSI ya estaba funcionando en 17 puertos: Rótterdam, Le
Havre, Bremerhaven, Hamburg, Antwerp, Singapore, Yokohama, Hong Kong, Goterborg,
Felixstowe, Genova, La Spezia, Busan, Vancouver, Montreal, Halifax, e incluyendo
Durban (1er. Puerto en África).
En un futuro próximo expertos aduaneros norteamericanos estarán instalados en el puerto
de Algeciras (puerto hub/puerto concentrador).
En todos estos casos el objetivo es colocar inspectores de la Aduana de los Estados Unidos
en los Puertos extranjeros para hacer la observación “in situ” y eventualmente una
inspección con “rayos” de los contenedores antes de su embarque para los Estados Unidos
(to target and prescreen high risk cargo containers bound for América).
Japón aceptó su implementación bajo el compromiso de “reciprocidad”, es decir, agentes
aduaneros japoneses instalados en algunos puertos norteamericanos para proceder a
similares controles.
El Presidente de China se reunió el 25/10/2001 con el Presidente Bush; en principio
llegarían a un acuerdo. Es evidente que todo el contexto que rodea a las acciones que
vamos describiendo, va más allá de simples CONTROLES AISLADOS
DESCORDINADOS (Como no lo son los del “Homeland Securty Department, sino que
se corresponden a Políticas Gubernamentales, incluyendo en su espíritu, a políticas
comerciales internacionales y de logísticas de transporte puerta a puerta).
Otras medidas en el ámbito de CSI se refiere a que el transportista marítimo ó el NVCC
(Non Vessel Operating Common Carrier - freight forwarder si actúa como transportista
contractual) debe presentar la declaración de carga 24 horas antes del momento que la
mercancía sea embarcada en cualquier puerto extranjero, con destino a los Estados Unidos
(como destino final o para trasbordo) ó como para las mercancías que quedarán a bordo en
tránsito a otros países.
Además se debe informar a la Aduana de los Estados Unidos 14 datos puntuales,
relevantes. Su sola lectura e implementación servirá además para desalentar posibles
fraudes y subfacturaciones en perjuicio al fisco, por lo cual los enumeramos:
1.
El último puerto extranjero tocado por el buque antes de su arribo al primer puerto
de Estados Unidos.
El “Standard Carrier Alpha Code” (SCAC).
El número de viaje asignado al transportador.
Fecha programada de arribo al primer puerto americano.
Números y cantidades de productos embarcados bajo el bill of lading. La “pieza”
debe detallarse en la unidad externa más chica (cajas en lugar de pallet).
6.
Peso y descripción precisa de la carga.
No son aceptadas por la Aduana americana descripciones generales como FAK (Freight
All Kinds), General Cargo, Said to Contain, Chemicals Foodstuffs, etc.
7.
El primer puerto o lugar fuera de Estado Unidos donde el transportador toma
posesión de la carga.
8.
Nombre completo y dirección del cargador.
9.
Nombre completo y dirección del consignatario, dueño o representante del mismo.
10. Nombre, número y país de registro del buque.
11. Puerto extranjero donde la carga es tomada a bordo.
12. Reconocimiento internacional bajo el código de material peligroso (Código UN)
cuando ese tipo de material es embarcado.
13. Número del contenedor.
14. Números de precintos para todos los precintos fijos al contenedor.
Tengamos en cuenta que el primer “Minimum Standard” for CSI Expansión es el
siguiente:
Seaport Must Have Regular Direct, and substantial container traffic to ports in the United
States.
La Aduana de los Estados Unidos aparte de hacer convenios con Gobiernos extranjeros,
esta efectuando otro tipo de Acuerdos, en particular el llamado “Customs-Trade Part
Against Terrorism (C.TPA) pactos entre la Aduana y el Comercio contra actos de
terrorismo.
Lo efectúa con Importadores, Transportistas Marítimos, Aéreos, Ferroviarios, Terminales,
Brokers, Freight forwarder, Autoridades Portuarias, Depósitos, etc.
Estos convenios tienen el objetivo de mejorar la seguridad y complementar la información
para la Aduana y otros Organismos de control y combate contra el terrorismo que
funcionan en el nuevo MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PATRIA.
Algunas Conferencias de Fletes en el tráfico Estados Unidos ya han anunciado recargos
(surcharges) que en su momento habrán de recaer sobre la mercancía, iniciativa que hace al
mundo de los negocios con el objeto de construir relaciones corporativas que
CONSOLIDEN LA SEGURIDAD TOTAL DE LA CADENA (generalmente manejada
por el OTM extranjero)
EL 12/6/2002 el Presidente Bush firmó el llamado “The Bioterrorism Act of 2002”.
El FDA (Food and Drug Administration), la Administración de Alimentos y Medicamentos
dependiente del Departamento de Salud y Servicios Humanos, es responsable a cargo de
determinadas exportaciones agroalimentarias, de productos cosméticos, productos
veterinarios y medicamentos con destino a Estados Unidos.
Determinadas empresas exportadoras deberán disponer de una oficina en los Estados
Unidos que cumplirá el rol de agente responsable, atendiendo las demandas requeridas por
el FDA. Todos los productos que se exporten al mercado norteamericano deberán
registrarse en el FDA.
(Se destaca también la complejidad del llamado “Agricultural Bioterrorism Protection
Act”)
2.
3.
4.
5.
Pese a que el pasado 12/12/2003 entró en vigencia, la nueva normativa estadounidense
sobre bioterrorismo, muchas empresas (en particular las PYMES) hasta el presente no lo
han podido llevar a cabo.
De las 150.000 empresas exportadoras a Estados Unidos en esta materia sólo lo han
cumplimentado el 50%, lo que ha obligado a suspender solo las multas y por unos meses.
(riesgos por carga detenida / almacenada / costos).
Las grandes empresas que ya se encuentran exportando a Estados Unidos tienen sus
propios “brokers”, quienes cumplieron con el trámite de inscripción.
Todos los embarque que provengan de empresas que no se encuentran inscriptas quedarían
detenidos hasta que se realice dicho trámite.
Para antes de fin de 2004, las exigencias de Estados Unidos seguirán en aumento, tal como
el etiquetado de las mercancías transportadas que deberán incluir información sobre el
origen del producto, el país y otros detalles.
La nueva ley destina más de 4000 millones de dólares a la defensa del país contra la
viruela, el ántrax, y otros virus, mediante el almacenamiento de vacunas, la inspección más
estricta de alimentos y el aumento de la seguridad de los productos.
El impacto más sensible de la ley en particular para la PYMES se aprecia en las normativas
para regular el ingreso de alimentos, fármaco y cosméticos destinados al consumo dentro de
los Estados Unidos, los cuales obligan a todas las empresas como ya he dicho a registrarse,
ante la FDA y a enviar una notificación a esa agencia federal antes de que cada uno de sus
embarques arribe a territorio estadounidense.
Chris Austens en su publicación Cargo System de marzo de 2003 ya decía: “....over the
next months ship operator and companies involved in freight logistics would do well to
look closely at how contracting governments are addressing their own compliance with the
ISPS (PBIP) code…”
“Failures by individual governments may result in significant loss of trade in the cargo
supply chain”.
La sumatoria de todos y distintos requerimientos de Estados Unidos sobre aspectos del
“terrorismo” y la creación de un Ministerio de Seguridad de la Patria, modifica
sustancialmente las políticas sobre comercio internacional y transporte internacional bajo el
manto del multimodalismo (que con el tiempo muchos países buscarán "Reciprocidad").
Una breve recapitulación del código ISPS/PBIP no mencionada es la siguiente:
1) Que las disposiciones regulan el Equipo del Buque, prescribiendo un marcado
permanente del Nro., de identificación del buque, un sistema de identificación
automática, una alarma de protección del buque, para difundir la alerta en caso de
acción hostil y el denominado SINOPTICO CONTINUO, auténtico DOCUMENTO
DE IDENTIDAD en el que se reseña la vida del buque.
2) Que a más tardar del 1/3/2004 deberán realizarse las evaluaciones de protección de
los buques y las instalaciones portuarias y designar a tal fecha:
·
Los oficiales de seguridad de buques.
·
De compañías (armadores)
·
De instalaciones portuarias.
3) A más tardar del 1/5/2003 la APROBACIÓN:
·
De los planes de protección de los buques.
·
Y de las instalaciones portuarias.
4) A más tardar del 1/6/2004 la EXPEDICIÓN:
·
De los certificados internacionales de protección de los buques.
El Código además prevé la llamada DECLARACIÓN DE PROTECCIÓN que delimita
la responsabilidad entre el buque y la INSTALACIÓN PORTUARIA.
(La Comunidad Europea al aprobar un Reglamento obligaría a que cada Estado Miembro
designe una AUTORIDAD NACIONAL, siendo la misma responsable, conjuntamente
con sus PARES en el seguimiento periódico del Reglamento que sería de aplicación el
1/7/2004).
A nivel nacional hubo desinteligencias entre la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables
y Prefectura Naval Argentina que culminó con la intervención del Poder Ejecutivo.
En efecto:
1.
El 23/5/2003: La Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables ordena el
cumplimiento total de la parte “B” (que se corresponde a
“Recomendaciones”.
2. El 23/6/2003:
La nueva Administración de la Subsecretaría suspende por
120 días, el ítem 1) argumentando la necesidad de readecuar
las políticas a implementar de acuerdo a los nuevos criterios
establecidos por el Gobierno Nacional.
3. El 24/10/2003:
(Cuatro meses después), la Subsecretaría produce ciertas
modificaciones, pero mantiene el cumplimento total de la
Parte “B” (Recomendaciones).
4. El 26/6/2003:
(Tres días después del item 2) la Prefectura Naval Argentina
por ordenanza 04 dice: “Que la Regla XI-2/2 establece la
OBILIGACION del cumplimiento de las prescripciones de al
Parte “A" del Código..... etc. Y que no obstante la Parte “B”
del Código PBIP contiene directrices de carácter
“Recomendatorio” y que es adecuado incorporar a la
normativa que regula la navegación.
5.
El 3/7/2003:
(Meses antes del ítem 6), la Prefectura Naval Argentina por
ordenanza Nro.06 sobre el ítem 4) dice: “ Que no obstante, la
Parte “B” del Código de Protección de los buques y las
instalaciones portuarias contiene directrices de carácter
recomendatorio que es adecuado incorporar a la normativa
que regula la protección marítima.
Nota: El ítem 4) habla de directrices de carácter “Recomendatorio” y que es adecuado
incorporar a la NORMATIVA QUE REGULA LA NAVEGACIÓN.
El ítem 5) habla de directrices de carácter “Recomendatorio” que es
adecuado incorporar a la normativa que regula la protección marítima (lo
cual puede entenderse que se incluye aquí el interfaz buque puerto).
Como era de esperar intervino el Poder Ejecutivo Nacional.
6.
Decreto 1241 del 12/12/2003:
Del cual rescatamos los siguientes párrafos:
"Que en el seno de la Organización Marítima Internacional (OMI) la Conferencia de
los Gobiernos Contratantes del Convenio Internacional par la Seguridad de la Vida
Humana en el Mar, Solas/74 (Ley Nro.22.079) por Resolución 1 del día 12 de
diciembre del año 2002 adoptó las enmiendas a los Capítulos V y IX del precitado
instrumento internacional; y
"Por Resolución 2 de la misma fecha – como parte del Capítulo XI-2- el Código
Internacional para la Protección de los buques y de las Instalaciones Portuarias
(Código PBIB), medidas que entrarían en vigor a partir del 1 de julio del año 2004".
"Que desde un plano estrictamente formal, las enmiendas adoptadas y mencionadas
precedentemente al igual que el Código PBIP, se incorporarían a la legislación
interna por aprobación tácita, como el resto de las enmiendas que se han efectuado al
Convenio SOLAS/74 (Ley Nro. 22.079).
Nota: Es correcto puntualizar que las ENMIENDAS han sido y son de Aprobación,
tácita de los Gobiernos Contratantes (caso Argentina).
En esta primer ocasión surge el llamado y ambiguo "interfaz buque – puerto"
por lo que también aparecen por primera vez (y recordemos en el campo del
transporte marítimo internacional).
No Enmiendas, pero sí:
1. Disposiciones obligatorias (Parte A) y,
2. Disposiciones con carácter exclusivamente de "Recomendación" (Parte B).
Continúa diciendo el Decreto:
...."y en orden al plexo normativo integrado por las Leyes Nros. 18398 – Ley General
de la Prefectura Naval Argentina -20.094- Ley de Navegación – 24.059- Ley de
Seguridad Interior- y el Decreto Nro 4516 del 16 de mayo de 1973 y sus modificatorios
– Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre (Reginave), la Prefectura
Naval Argentina es la Autoridad con competencia exclusiva y excluyente en el
ejercicio de seguridad de la navegación y de protección del medio ambiente y la
policía de seguridad pública en el mar jurisdiccional, ríos, lagos y puertos de la
Nación"....
Se concluye: Si no hay cooperación y coordinación, sumado a la falta de un
conocimiento integral e internacional, de los temas por parte de las Autoridades
Nacionales, se hará muy difícil alcanzar la coherencia tan conveniente y necesaria,
donde en definitiva serían las Pymes, nuestros exportadores (mayores costos) los
únicos perjudicados.
Pedro FOX
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