En la ciudad de La Plata, a los ... la Cámara de Apelación en ...

En la ciudad de La Plata, a los seis días del mes de marzo del año dos mil ocho, reunida
la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en
Acuerdo Ordinario, para pronunciar sentencia en la causa “MURGIER HEMILCE ANA
MARIA C/ FISCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y OTRO/A S/ PRETENSION
ANULATORIA (314)”, en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo nº 2 del Departamento Judicial La Plata (expte. Nº -1639-), con arreglo al
sorteo de ley, deberá observarse el siguiente orden de votación: Señores Jueces Dres.
Gustavo Juan De Santis, Gustavo Daniel Spacarotel y Claudia A.M. Milanta. El Tribunal
resolvió plantear la siguiente
C U E S T I O N:
Apelada la sentencia dictada en autos. ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
V O T A C I O N:
A la cuestión planteada, el Dr. De Santis dijo:
1. A fojas 35/46 se presenta, como parte actora y por apoderado, Hemilce Ana
María Murgier, promoviendo demanda contencioso administrativa contra el Instituto de
Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires.
Por la pretensión anulatoria que deduce, con arreglo a lo previsto por el artículo 12
inciso 1 de la ley 12.008, persigue pronunciamiento de condena que invalide la resolución
de fecha 15 de abril de 2004, dictada por el directorio del organismo demandado en el
trámite del expediente administrativo nº 2803-69898/90.
Por conducto de la decisión que es objeto censura, la demandada decide denegar
la petición de la parte actora dirigida a impugnar la determinación de deuda efectuada por
diferencias de haberes percibidos y el consecuente cargo deudor sobre éstos.
Se desprende del relato de la demandante su condición de pensionada del
Instituto de Previsión Social, beneficio obtenido en su carácter de hija del Sr. Víctor
Francisco Murgier, quien fuera miembro del poder legislativo provincial.
Menciona haber tomado conocimiento, desde el examen de sus recibos de pago,
del descuento que le practicara la entidad previsional bajo el código 4T (descuento IPS).
No obstante, afirma ignorar las fuentes respaldatorias de esa conducta administrativa.
Ante esa evidencia decide la intervención impugnatoria que describe. Por ella,
solicita se deje sin efecto el cargo formulado y requiere la devolución de las sumas
retenidas. También incluye en esa petición el pedido de abstención de nuevas
deducciones.
Es ese reclamo administrativo el que recibe por respuesta la resolución que motiva
su pretensión judicial.
Para fundamentarla alude, en primer término, a la afectación en la causa del acto.
De inmediato ingresa en la violación de la garantía del debido proceso, vicio éste que
también le reprocha a la actuación de la autoridad pública.
Se abastece, para sostener este último argumento, en el conocimiento espontáneo
de las reducciones, hecho que sucediera sin mediar respaldo formal con acto emitido por
el Instituto de Previsión Social en el que haya podido tomar intervención.
Encuadra ese mismo acontecer en una vía de hecho, en cuanto su configuración
resultaría de la actuación material expuesta en las retenciones practicadas sin apoyo en
decisión singular y expresa.
Aduna a su demanda la defensa de prescripción por las sumas cuya devolución le
requiere la demandada.
Invoca para ello el lapso bianual del artículo 62 del decreto ley 9650/80, al que trae
en aplicación por analogía, y al dispositivo del artículo 4030 del Código Civil con el que
refuerza su planteo liberatorio.
Este último, con base en la acción de nulidad que, según su apreciación, supone la
repetición de un pago por error.
Cierra su postulación de inicio cuestionando el reintegro que decide la demandada
y la consecuente afectación de sus haberes a ese fin, pues, los considera violatorios de la
garantía de propiedad.
Así, traslada los vicios que encuentra en el cargo deudor formulado, por conducto
del comportamiento material que censura, al acto administrativo que trae a juicio, para
circundar su pretensión anulatoria respecto de él.
Finalmente, con cimiento en los principios de indemnidad y progresividad
argumenta la imposibilidad de disminuir las prestaciones de la seguridad social. Cita el
artículo 39 inciso 3 de la Constitución de la Provincia, a ese efecto.
2. A fojas 71/81, llamada a contestar la demanda impetrada, toma intervención
Fiscalía de Estado en defensa de la autoridad pública requerida.
Con ese cometido, principia con una reseña de los antecedentes fácticos que
dieran lugar al caso suscitado remitiendo a las constancias administrativas agregadas por
cuerda, en copia (expdte. nº 2803-69898/90).
A continuación sitúa el marco de la controversia en las resoluciones números
1085/95, 2495/95 y 2299/00 emanadas de la Presidencia de la Cámara de Diputados de
la Provincia.
A partir de esa consigna, y de la información que surge de fojas
206 del
expediente administrativo citado, da cuenta del importe actual de la remuneración
mensual que corresponde ponderar y de cuyo tope surgen las diferencias que suscitan el
caso.
También refiere a una resolución del Directorio del Organismo, precisando el
monto del cargo deudor así generado, el que ascendería a la suma que menciona y que
afectaría en lo sucesivo el 20% de los haberes nominales de la beneficiaria.
A renglón seguido se abastece en el principio de movilidad de las prestaciones
previsionales, para justificar la adecuación a él del cargo deudor.
Trae en sustento de ese fundamento la doctrina judicial construida en base a la
proporcionalidad entre la situación patrimonial del jubilado y la que le correspondería, de
haber continuado en el desempeño del cargo tenido en cuenta para la determinación del
haber (causa B-58.929 SCBA).
Abona ese criterio con la exégesis de las normas que habilitarían, según su
entendimiento, el cargo deudor, en tanto encuentra en el artículo 50 del decreto ley
9650/80 un sistema de actualización de oficio que obligaría al Instituto a variar, en más o
en menos, el haber de pasividad para mantener la proporcionalidad que pregona.
En suma, sostiene que, ante modificaciones en las dietas de los legisladores, el
IPS se hallaría obligado a reajustar la prestación de pensión.
A continuación, defiende la competencia del organismo demandado para introducir
las modificaciones que predica, asignando a la indebida liquidación generadora del cargo
respectivo, la entidad de un hecho de la administración, sin perfil de acto y, por lo tanto,
carente de la estabilidad que le atribuye a éste último.
Halla el fundamento legal de la actuación administrativa en el artículo 61 del
decreto ley 9650/80, dispositivo éste que autorizaría, según su visión, la conducta motivo
de reproche judicial.
En ese mismo sentido, destaca la ausencia de censura constitucional en el planteo
inicial respecto a los alcances de esa prescripción legal.
Con cita del artículo 784 del Código Civil estima procedente el cargo deudor,
apoyado en el error consistente en haber liquidado una suma mensual a la que no
resultaba acreedora la beneficiaria.
Finalmente, niega la existencia de comportamiento material alguno, insistiendo en
la presencia de una resolución del Directorio del Organismo.
Párrafo aparte dedica al planteo de prescripción.
Ante el propósito de la parte actora, funda su réplica en la aplicación analógica de
la norma del artículo 16 de la ley 14.236, de un lado. Y, del otro, en el dispositivo del
artículo 4023 del Código Civil, para concluir, desde ambos andariveles, en el lapso
decenal que reclama para la especie.
No obstante, sostiene una exégesis dirigida a demostrar que la exigibilidad del
derecho a repetir no se hallaba expedita en las fechas que aporta la demandante,
circunstancia con la que refuerza su posición de defensa, en este aspecto.
De ese modo queda trabada la litis.
3. Así las cosas, cumplidos los trámites procesales de rigor y satisfechos los
alegatos de bien probado, sobreviene la sentencia de mérito por la que, la juez de la
causa decide hacer lugar a la demanda interpuesta.
Se
pronuncia,
anulando
la
resolución cuestionada por la actora (15.04.04).
Condena al Instituto de Previsión Social a restituir las sumas retenidas del haber
previsional de la Sra. Murgier, en concepto de cargo deudor, desde el mes de septiembre
de 2002 y hasta el pronunciamiento cautelar del 13 de octubre de 2004. Todo ello, con
más los accesorios que aplica a la suma a devolver.
Distribuye las costas en el orden causado (art. 51 CCA).
Para así decidir, la juez a-quo comienza por circunscribir la controversia al juicio
relativo al ejercicio de las potestades que el decreto ley 9650/80 le confiere al organismo
demandado.
En ese derrotero y con cita del artículo 61 del mismo cuerpo legal califica al
descuento realizado como una actuación material y, por lo tanto, sin fundamento en el
dictado previo de un acto administrativo de respaldo.
Refuerza su exégesis en la falta de intervención previa de la parte actora y en su
desconocimiento de las razones que motivaran la conducta desplegada por la
administración.
En ese marco de análisis aporta la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia
de la Provincia de la que extrae la necesidad del dictado de acto expreso que declare la
existencia y alcance del error y, en su caso, individualice la norma habilitante de la
revocación o modificación del haber, a fin de evitar, precisamente, caer en un
comportamiento material (causas SCBA, B-61.541 y B-65.125).
Con ese razonamiento infiere, en el acto administrativo de fecha 15 de abril de
2004, una finalidad tendiente a convalidar el proceder del Instituto en el intento por sanear
la omisión que, pese a ello, valora presente.
Subraya la necesidad de un pronunciamiento que preceda a las retenciones, a fin
de garantizar la posibilidad de inspección de la actividad administrativa así expuesta y, a
la vez, el ejercicio del derecho de defensa por el particular afectado. También para este
argumento arrima doctrina judicial (causa B-61.756 SCBA).
A su turno y no obstante el desenlace que auguran los considerandos referidos,
dedica párrafo especial a la defensa de prescripción.
A ese efecto, y ante la ausencia de norma local, aplica la que contiene el artículo
4030 del Código Civil, para establecer el lapso liberatorio en los dos años.
Para su cómputo, se sitúa en el vencimiento del plazo de 60 días que, por el juego
de las disposiciones de los artículos 50 y 61 del decreto ley 9650/80, juzga como punto de
inicio.
Así las cosas y considerando a ese transcurrir vencido en exceso, al momento del
primer descuento (septiembre de 2002), como también al tiempo del dictado de la
resolución que es materia litigiosa (abril de 2004), valora operada la prescripción
liberatoria a favor de la beneficiaria por la devolución de las diferencias que la entidad
previsional le reclamara.
Con esos fundamentos abastece la decisión de mérito que llega a instancia de
esta alzada, a través de la articulación recursiva del organismo de la seguridad social
accionado.
4. A fojas 119/132 la parte demandada deduce recurso de apelación.
Se agravia de la sentencia dictada en autos por pieza impugnatoria cuya
admisibilidad declarara esta cámara, circunstancia que autoriza el tratamiento de sus
fundamentos en orden a como fuera planteada la cuestión por el tribunal (arts. 59 y concs.
ley 12.008).
Esa tarea habré de abordar en lo inmediato, acotando mi cometido al contenido de
los agravios y prescindiendo de toda valoración relativa al marco legal aplicable que no se
ajuste estrictamente a las peticiones que dieran contorno a la materia litigiosa.
a) Juzgo necesario, en ese tratamiento, comenzar por el modo de exteriorización
del cargo deudor, toda vez que, se trata de un aspecto en si mismo decisivo y suficiente
para sellar la suerte del caso traído a examen. Ello así, en cuanto trasunta una fuente
ligada a garantías constitucionales inequívocas, tales como la del control judicial suficiente
y la del debido proceso adjetivo (conf. arts. 18 y 109 CN, 15, 57 y 166 CPBA).
Bien es cierto que la pretensión articulada no lo ha sido desde el carril
impugnatorio de las vías de hecho (art. 12 inc. 5 ley 12.008), como tampoco se han
aportado óbices constitucionales a las atribuciones legales en materia de retenciones por
cargos de deuda, sin que baste a ese fin la afectación al derecho de propiedad que se
esgrimiera
en
el
inicio,
sin
mayores
alcances
desde
el
ángulo
preciso
de
constitucionalidad. Asimismo, la instancia judicial ha sido habilitada con un acto
administrativo expreso.
No obstante, ninguna de esas singulares aristas, ni todas ellas, constituyen
elemento bastante para impedir el juicio de valor de la conducta administrativa desde el
bisel de la vía de hecho. Su insanable perfil de antijuridicidad no sólo impregna la decisión
expresa, dictada con claro horizonte saneatorio (15.04.04), sino, a la vez, invalida todo
alcance posible.
En efecto, el propósito convalidatorio de la resolución que cuestiona la parte actora
carece de toda oportunidad, a partir de la entidad del vicio que se quiere purgar. Pues, el
compromiso constitucional que he destacado y que bien aprecia la juez de la causa
impide toda alternativa con destino en ese desenlace, imposible ya, a la luz de la
gravedad que evidencia la carencia de origen que cursa.
En ese sentido acuerdo plenamente con los fundamentos y la doctrina judicial que
la a-quo ofrece para sostener el pronunciamiento con que decide la suerte del caso (conf.
considerando 2).
La adecuación de la actividad administrativa al bloque de legalidad principia, sin
duda, en la necesidad de formulación expresa de la voluntad que la consume. Pues, sólo
desde allí es posible preservar, a instancia particular, la inspección judicial de su ejercicio
y, junto a ello, el derecho de defensa. Ambos, constituyen pilares sustanciales del sistema
de tutela erigido a través del proceso administrativo (arts. 109 CN y 166 CPBA). Cualquier
inobservancia pues, acarrea un defecto invalidante desde todo ángulo.
Abundar sobre este aspecto parece ocioso en este nivel de progreso, en tanto, los
argumentos del fallo en recurso, que comparto en plenitud, resultan suficientes para
abonar el rumbo adverso de la apelación incoada.
El intento del apelante por presentar ese mismo déficit como un error material
carece de consistencia, si se repara en el impacto que el desmedro produce en el derecho
del afectado y en la necesidad implícita, reafirmada por el orden normativo, de expresar
las decisiones de poder que ingresan en la subjetividad particular, por conducto de actos
arreglados al procedimiento previsto (conf. arts. 103, 104, 107, 108, 109 y concs. del
decreto ley 7647/70).
Justamente, esa especificidad de incidencia lesiva, ausente en el antecedente que
brinda en su recurso la demandada y a salvo en él, es lo que descoloca su esfuerzo por
presentar una analogía, ciertamente imposible, con la especie ventilada en esta causa
(causa “Posse” CCALP nº 1960).
Localizado el origen del débito, cargado y retenido a la parte actora, en un
comportamiento irremediablemente viciado, cae también el acto administrativo que
ensaya su saneamiento, a esa altura irrealizable frente a lo insanable de la fuente
primigenia.
Así las cosas, el pronunciamiento atacado luce justo en cuanto, por el andarivel de
concepto que he trazado merece recibo favorable la pretensión articulada, tal como lo
propiciaré.
b) No obstante y con el propósito de agotar la consideración de la totalidad de las
cuestiones propuestas por las partes, a todo evento procesal posible, he de considerar el
agravio en materia de prescripción.
A ese efecto, adelanto que juzgo aplicable al caso suscitado el plazo decenal del
artículo 4023 del Código Civil, circunstancia que me lleva a prescindir de toda otra
consideración en materia de cómputo, habida cuenta que, en cualquiera de las hipótesis
diseñadas por la juez de la causa o la parte recurrente, ese lapso no se ha cumplido.
Despejo de esa consideración la construcción relativa a la acción de nulidad en la
que se apoya el fallo para aplicar el artículo 4030 del Código Civil pues, tengo para mí que
la fuente del cargo deudor es el enriquecimiento sin causa que cabe atribuir a todo pago
indebido, muy distinta por cierto del origen que procura la sentencia dictada. En la primera
fija su posición la autoridad administrativa.
Así, la acción por la cual se repite lo pagado sin causa o por error reconoce el
lapso común de prescripción que contempla el artículo 4023 del Código Civil.
Abarca también a los supuestos de repetición de las obligaciones comprendidas
en el artículo 4027 del mismo código de fondo, en orden a las diferencias que supone su
disímil fuente, como lo he señalado.
En un caso el origen de la deuda es el deber de satisfacción periódica (art.
4027CC), en el otro, en cambio, lo es, el principio general del enriquecimiento incausado
(art. 4023 CC).
Tratándose la especie controvertida, precisamente, de un procedimiento de
repetición que reconoce fundamento en el pago indebido y en el enriquecimiento sin
causa que exhibe como efecto, le cabe el término decenal que es común a toda acción
personal por deuda exigible (art. 4023 C.Civ.)
Para circundar esa solución cabe prescindir de normas locales, toda vez que, la
pertenencia al derecho privado del instituto en análisis, conforme su vínculo estrecho con
la garantía de propiedad, las desplaza sin vacilación.
Así he tenido oportunidad de expedirme en casos pretéritos con exégesis que doy
por reproducidas (mis votos en causas “Fisco c/ La Torre” CCALP nº 392, sent. 27.12.05
y “Fisco c/. Mato” CCALP nº 2452, sent. 12.10.06).
El orden de consideraciones expuestas, sin embargo, no incide en el resultado que
habré de auspiciar, arreglado a los argumentos del apartado anterior.
De ese modo, las razones desarrolladas en el apartado a) del presente forman mi
convicción en dirección a la confirmación del fallo apelado, en cuanto las considero
suficientes para sostener la declaración de nulidad del acto administrativo que ha sido
motivo de planteo en sede judicial.
Con esos fundamentos y alcances, propongo:
Rechazar los agravios del apelante y confirmar la sentencia atacada (arts.18 y 109
CN, 15, 57 y 166 CPBA, 12 inc. 1, 55, 56, 57, 59 y concs. del CCA, y arts. 103, 104, 107,
108, 109 y concs. decreto ley 7647/70).
Las costas de la instancia, en el orden causado (art. 51 CCA).
Así lo voto.
A la cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
I. Comparto la exégesis del voto pronunciado por mi colega Dr. De Santis.
II. Sólo deseo dejar expresamente a salvo mi diferencia en cuanto a la remisión
que formula en orden al plazo de prescripción para la formulación del cargo deudor, a
pesar de la falta de inferencia en la solución final del presente.
III. Es claro que la adecuada aplicación del art. 61 del decreto ley 9650/1980
requiere no sólo del dictado de un acto administrativo por parte del Instituto de Previsión
Social, sino de su materialización dentro del plazo de dos años desde que el error de
cómputo fuera conocido por dicha entidad pública (arg. art. 4030, Código Civil). SCBA. B.
58.330. S. 18.2.2004.
Debe distinguirse la prescripción de la acción anulatoria oficiosa, de la
correspondiente al cargo deudor. De acuerdo a los principios y normas que rigen la
anulación oficiosa de los actos administrativos, el I.P.S. sólo puede formular cargo deudor
por haberes pagados erróneamente si la revocación o modificación del acto que
determina equivocadamente el beneficio o sus alcances se dicta dentro del término de
dos años -art. 4030 C. Civil- contados desde que el vicio que justifica la modificación
fuese conocido por la Administración. De haberse ejercido la potestad dentro de dicho
término, el Instituto de Previsión Social ha de estar en condiciones de reclamar la suma
total de lo abonado impropiamente. (SCBA. B. 61.676. s. 27.4.05. JUEZ. SORIA. SD.).
En caso de irregularidades en el quantum del beneficio previsional que den lugar a
la modificación por la misma autoridad que previamente lo determinó, y en ausencia de
norma expresa de derecho local que establezca el plazo de prescripción de tal accionar,
ha de estarse analógicamente (art. 117, dec. ley 7647/70; arg. art. 171, Constitución
provincial; 16, Código Civil) al art. 4030 del citado código, en cuanto regula el término de
prescripción de dos años de la acción por nulidad de los actos jurídicos emitidos con dolo,
error o falsa causa, desde que el error, el dolo o la falsa causa fuese conocida. (SCBA, B
65045 S 30-8-2006 , Juez SORIA (SD)CARATULA: Percario de Balsategui, Zilda Reneé
c/ Provincia de Buenos Aires (Instituto de Previsión Social) s/ Amparo SCBA, B 65045 S
30-8-2006 , Juez SORIA (SD)CARATULA: Bazzi, Iris Mabel c/ Provincia de Buenos Aires
(I.P.S.) s/ Amparo.
El juego armónico de los arts. 50 y 61 del dec. ley 9650/1980 -t.o. 1994- determina,
para los supuestos en que la aplicación del principio de movilidad previsional conlleve una
disminución del haber, que el plazo para practicar tal medida sea el fijado por el primero
de los preceptos indicados. A partir de su vencimiento, comienza a correr la prescripción
de la potestad conferida por el art. 61 citado al organismo previsional. Pero para que ello
sea válido, es preciso considerar la obligación que pesa sobre la empleadora de
denunciar el dictado del decreto que introduce modificaciones en las retribuciones del
universo de agentes alcanzados por su precepto (cfr. art. 10 inc. f, dec. ley 9650/1980, t.o.
ley 11.562). De cumplirse con esa carga el ente previsional está en condiciones de
ejercitar las facultades fijadas en el mentado art. 50. (SCBA, B 65047 S 28-2-2007 , Juez
SORIA (SD)
IV. Conforme la jurisprudencia expuesta, es claro que en el supuesto de autos el
IPS, comenzó a formular descuentos sin acto administrativo que arroje sustento legal a su
obrar con fecha setiembre de 2002, luego intenta sanear el obrar retroactivamente el 15
de abril de 2004, a través del pertinente acto administrativo.
En abril de 2004, había fenecido el plazo bianual que ostenta la administración
para proceder a la adecuación de haberes de la que tomó razón en mayo de 2001.
Congruentemente se ajusta a derecho al sentencia cuestionada en autos
debiéndose confirmar.
Así lo voto.
A la cuestión planteada, la Dra, Milanta dijo:
Adhiero al voto del Dr. De Santis en cuanto respecta a la cuestión central, objeto
de desarrollo en el punto 4 apartado a), del mismo modo que a la solución que propone,
confirmatoria del fallo dictado.
En cuanto concierne al tema de la prescripción, en cuanto pudiese incidir en el
asunto, coincido con el criterio que traduce el voto del Dr. Spacarotel, en cuanto aplica la
doctrina de la Suprema Corte en la materia, temperamento que orienta -asimismo- la
posición que exhibe el pronunciamiento.
Así lo voto.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo
Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, dicta la siguiente
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en el Acuerdo que antecede, se rechazan los
agravios del apelante y se confirma la sentencia atacada (arts.18 y 109 CN, 15, 57 y 166
CPBA, 12 inc. 1, 55, 56, 57, 59 y concs. del CCA, y arts. 103, 104, 107, 108, 109 y concs.
decreto ley 7647/70).
Las costas de la instancia, se imponen en el orden causado (art. 51 CCA).
Difiérese la regulación de honorarios para la oportunidad prevista en los arts. 31 y
51 del decreto-ley 8904/77.
Regístrese, notifíquese y devuélvanse las actuaciones al juzgado de origen,
oficiándose por Secretaría.
Firmado: . Gustavo Juan De Santis. Juez. Claudia A.M. Milanta. Juez. Gustavo Daniel
Spacarotel. Juez. Griselda S. Picone. Secretaria. Registrado bajo el nº 75 (S)