WORLD RAINFOREST MOVEMENT MOVIMIENTO MUNDIAL POR LOS BOSQUES TROPICALES
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WORLD RAINFOREST MOVEMENT MOVIMIENTO MUNDIAL POR LOS BOSQUES TROPICALES Secretariado Internacional Ricardo Carrere (Coordinador) Maldonado 1858 CP 1120 Montevideo - Uruguay Tel: +598 2 403 2989 Fax: +598 2 408 0762 Email: [email protected] http://www.wrm.org.uy BOLETIN 31 del WRM Febrero, 2000 TEMA CENTRAL DE ESTE NUMERO: El Banco Mundial El Banco Mundial se encuentra en un proceso de revisión de la implementación de su Política Forestal de 1991, al tiempo que está tratando de desarrollar una nueva estrategia en relación con los bosques. En el marco de este proceso el Banco ha organizado una serie de reuniones de consulta, entre las cuales ocho regionales y una a nivel de país (Brasil), siendo éstas abiertas a las organizaciones de la sociedad civil. Las consultas se basarán en gran medida en las conclusiones a que arribó el Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) del Banco al culminar los seis estudios de caso por país (Brasil, Camerún, China, Costa Rica, India e Indonesia) que realizó. A su vez éstos fueron utilizados como base para la elaboración de un Informe Principal. Por lo tanto resulta fundamental que quienes participen en dichas consultas analicen críticamente los mencionados documentos, a fin de asegurarse una participación plena e informada en el proceso. Por otra parte, hay muchas otras personas que no participarán en las consultas, pero que están interesadas tanto en las actividades del Banco como en los bosques. Con el fin de facilitar la participación y los aportes de unos y otros, el WRM ha decidido dedicar la totalidad del presente boletín a ese tema, suministrando nuestro punto de vista y resúmenes de los estudios de la OED. Asimismo, hemos creado un área específica sobre el tema en nuestra página web, a efectos de permitir el acceso a más información (incluyendo el texto completo de los estudios de la OED) y a opiniones en relación con el proceso: http://www.wrm.org.uy/castellano/bosques_tropicales/BancoMundial.html Más de allá de opiniones personales acerca del efecto positivo o negativo que puede tener el Banco Mundial sobre la gente y el ambiente -en particular sobre los bosques- no se puede ignorar que el Banco es uno de los actores principales en el actual escenario globalizado. Por lo tanto, hemos decidido asumir un papel, tratando de influir positivamente sobre este actor de relevancia, siendo ese el objetivo del presente boletín. Es nuestra esperanza que el mismo sirva a ese propósito. En este número: NUESTRA OPINION - El Banco Mundial en el bosque 2 REVISION DE LA POLITICA FORESTAL DEL BANCO MUNDIAL (Resúmenes y opiniones sobre los estudios de la OED) - Informe Principal de la OED 3 AMERICA LATINA - Brasil. El futuro de los bosques: los desafíos de la conservación y el desarrollo 6 - Costa Rica: Política Forestal y evolución del uso de la tierra 8 AFRICA - Camerún: desarrollo del sector forestal en una difícil economía política 9 ASIA - China: De la forestación al alivio de la pobreza y el manejo de los bosques - India: alivio de la pobreza mediante el desarrollo participativo - Indonesia: los desafíos del compromiso del Banco Mundial con los bosques 11 12 14 CAMPAÑA SOBRE PLANTACIONES - El tema plantaciones en el informe de la OED 16 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 NUESTRA OPINION - El Banco Mundial en el bosque Del actual proceso de revisión de la implementación de la política y desarrollo de la estrategia sobre bosques (FPIRS, por su sigla en inglés), que está siendo llevado a cabo por el Banco Mundial, parecen estar surgiendo una serie de ideas acerca del enfoque que el organismo adoptará en el futuro en relación con los bosques. Algunas de ellas están claramente expresadas, mientras que otras se encuentran subyacentes pero conteniendo un mensaje igualmente claro. La mayor parte de estas ideas aparecen en el informe de la OED -cuya lectura recomendamos- pero queremos concentrarnos sólo en algunas de ellas, que consideramos como las más importantes. El desarrollo es percibido como algo prácticamente imposible de lograr a menos que se destruyan los bosques. Este es el mensaje, en particular para los denominados países ricos en bosques (Camerún, Indonesia y Brasil). El país es pobre y por lo tanto necesita utilizar sus recursos de manera insustentable. Nosotros discrepamos profundamente con este análisis, que vé la conservación y el desarrollo como opuestos, que parece olvidar que conservación y preservación no son sinónimos, y que destierra al olvido al concepto de desarrollo sustentable. Relacionada a lo anterior hay otra idea: que la conservación no es un tema para los países del Sur. La conservación de los bosques es percibida como un beneficio global para los países ricos y un costo para los del Sur. Por lo tanto la conservación (el informe de la OED debería haber utilizado el término preservación, que expresa a lo que ellos se refieren) sería posible solamente si el Norte canaliza sustanciales sumas de dinero hacia el Sur para el secuestro de carbono, la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento de la estabilidad climática a nivel global, etc. Este es tal vez el mensaje que el Banco recibe de los gobiernos, aunque en la mayoría de los casos recibiría un mensaje opuesto de parte de los pueblos indígenas y los que dependen de los bosques, para quienes este tipo de "desarrollo" implica la desaparición de sus medios de vida y culturas. La destrucción de los bosques no es en absoluto una necesidad: es una opción política. La verdadera conservación (uso sustentable y no preservación) es posible y el Banco puede brindar mucha asistencia a los países para lograr ese propósito. Otro mensaje -que no está en el informe de la OED, pero que surge de las conversaciones con funcionarios del Banco- es que el principal mandato del organismo es el alivio de la pobreza y no la conservación de los bosques. Una vez más, en la mayoría de los casos esto constituye una falsa dicotomía. Por el contrario, en muchos casos la destrucción de los bosques genera más pobres. Seguramente la misión del Banco ha de ser la de evitar generar pobreza, y no sólo aliviarla. El propio informe de la OED reconoce que los pobres no constituyen una causa importante de deforestación. En muchos casos la destrucción de los bosques sirve para enriquecer más a un reducido grupo de gente ya rica y a las transnacionales, pero -en el mejor de los casos- no alivia en nada la pobreza existente. Por último, en aquellos casos en que los pobres efectivamente destruyen los bosques, ello se debe generalmente a políticas económicas y sociales que aplican los gobiernos y que el Banco puede ayudar a modificar, contribuyendo así tanto a aliviar la pobreza como a proteger los bosques. Una de las principales ideas que surgen de este proceso -y que es muy enfatizada en el informe de la OED- es que debería apoyarse decididamente la "plantación de bosques" como forma de disminuir la presión sobre los "bosques destinados a la conservación". Tal posición ignora que las plantaciones generalmente determinan la destrucción de los bosques -tal como se señala en el estudio de la OED sobre Indonesia- y que no hay pruebas respecto de su utilidad al respecto. Y, lo que es más importante, el término "bosques plantados" es usado sin explicar su significado, de manera que se incluyen desde las plantaciones en pequeña escala, destinadas a satisfacer las necesidades a nivel local, y que resultan positivas desde el punto de vista social y ambiental -las cuales merecen todo nuestro apoyo- hasta los monocultivos a gran escala con fuertes impactos negativos sobre la gente y el ambiente. Por lo tanto el Banco debería aclarar qué tipo de plantaciones busca promover. 2 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 Otro de los mensajes presentes es que debería eliminarse la prohibición de que el Banco financie -bajo cualquier circunstancia- la corta con fines comerciales de bosque tropical húmedo primario, según lo establecido por la Política Forestal de 1991. Ello habría tenido un "efecto atemorizante" para la participación del Banco en todo tipo de proyectos de manejo en ese tipo de bosques. Dada la actual situación, en la que los distintos tipos de bosques primarios están disminuyendo a ritmos alarmantes, creemos que el Banco debería -por el contrarioextender esta medida a todos los bosques primarios existentes, incluyendo el tropical seco, el templado y el boreal. El Banco cuenta con la suficiente experiencia como para saber qué proyectos pueden ser positivos desde el punto de vista social y ambiental y así no sentirse "atemorizado" frente a posibles críticas. De hecho los ajustes estructurales han recibido muchas más críticas y nadie en el Banco se sintió tan "atemorizado" como para que dichos préstamos finalmente se suspendieran. Parece existir la convicción -no fundamentada- de que la Política Forestal de 1991 ha sido "superada" y que es necesario sustituirla con el fin de adaptarse a la nueva situación. No obstante, lo que los estudios de caso claramente reflejan es que dicha política no fue adecuadamente implementada, y que el Banco no hizo ninguna previsión sobre los posibles impactos sobre los bosques de algunas de sus políticas centrales, tales como los préstamos para ajuste estructural. Es posible que la Política Forestal de 1991 pueda beneficiarse con algunas adaptaciones, pero la conclusión que surge básicamente de los estudios de la OED es que la misma nunca fue completamente implementada. No podemos comprender el porqué de esta súbita urgencia en cambiarla. Por último, resulta importante destacar -para ser justos- que la OED ha llevado adelante una profunda, seria y muy valiosa evaluación de la implementación de la Política Forestal del Banco. El hecho de que no estemos de acuerdo con algunas de sus conclusiones no implica que no valoremos el trabajo desarrollado por los diferentes equipos en cada país. Es igualmente importante subrayar que el Banco se ha abierto al escrutinio público y que ha organizado una serie de consultas con el fin de recibir insumos de todas las partes interesadas. Damos la bienvenida a esta iniciativa y seguiremos tratando de contribuir positivamente al proceso. inicio REVISIÓN DE LA POLÍTICA FORESTAL DEL BANCO MUNDIAL A continuación presentamos los correspondientes resúmenes del Informe Principal de la OED, así como los estudios de caso por país que la OED realizó como parte del proceso FPIRS. Nuestro propósito ha sido destacar en dichos resúmenes aquellos aspectos que consideramos más relevantes, procurando no incluir nuestras propias opiniones, algunas de las cuales aparecen al final de cada uno de los resúmenes. Sin embargo, exhortamos a tod@s aquell@s que tienen intención de participar directa o indirectamente en el proceso FPIRS, a leer también el texto completo de los estudios, dado que ni el resumen hecho por nosotros ni los resúmenes oficiales elaborados por la OED reflejan la rica información contenida en dichos estudios. - Informe Principal de la OED El Informe contiene dos mensajes principales: primero, que el Banco implementó tan sólo parcialmente la Política Forestal de 1991 y segundo, que tal política de 1991 ha sido superada, por lo que se hace necesaria una nueva estrategia. Se destaca como positivo que la política forestal del Banco haya enviado una fuerte señal de que había cambiado sus objetivos en el sector forestal y que la conservación iba a constituirse en uno de sus ejes principales. Como consecuencia, ello contribuyó a que sus operaciones se apartaran del tipo de proyectos que en el pasado habían contribuido a la deforestación. Pero, por otro lado, se destaca la existencia de una serie de inconvenientes, algunos de los cuales debidos a carencias en materia de implementación, en tanto otros atribuibles a limitaciones de la propia política. En términos generales, la OED considera que el Banco 3 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 básicamente fracasó en cuanto a la contención de las tasas de deforestación en los bosques tropicales húmedos, siendo ese uno de los principales objetivos perseguidos por la política de 1991. En lo que respecta a la implementación, el informe señala la falta de una sinergia suficiente entre conservación y desarrollo, área en la que el Banco podría haber jugado un papel muy importante. "No se procuró adoptar activamente" el enfoque multisectorial que la política forestal del Banco considera como esencial. La integración de la política forestal con las estrategias de asistencia a los países, el análisis macroeconómico y sectorial, así como con los préstamos para el ajuste estructural, infraestructura o agricultura "fue también limitada". Si bien el informe enfatiza la existencia de una "amplia percepción de que la estrategia de 1991 tuvo un efecto atemorizante sobre los préstamos del Banco en relación con los bosques", el hecho -también señalado en el informe- es que tales préstamos (tanto para proyectos forestales como o a través de componentes forestales de otros proyectos) aumentaron en un 78% entre 1992 y 1999 comparados con el período 1984-91. O sea, que mientras que los préstamos directos al sector forestal permanecieron estables, se incorporaron componentes forestales a proyectos en otros sectores. Tal integración de los préstamos del sector forestal al sector recursos naturales es considerada por el informe como un desarrollo positivo. Otra falla en la implementación destacada en el informe, es que el Banco no generó las condiciones necesarias para el diseño de una estrategia destinada a establecer mecanismos adecuados de transferencias internacionales del Norte al Sur a fin de asegurar la conservación de los bosques de valor global. Desde el punto de vista del equipo de la OED, a menos que los "perdedores" (los países ricos en bosques) sean compensados por los "ganadores" (los países ricos), los bosques seguirán disminuyendo. Y continúa afirmando que "el Banco debería resistirse a las presiones destinadas a exhortar a los gobiernos a alcanzar objetivos globales que no puedan ser justificados sólo sobre la base del logro de beneficios para el país" El enfoque general es que hay una contradicción entre desarrollo y conservación. "Los países en desarrollo necesitan incrementar su ingresos, niveles de empleo y exportaciones, con el fin de alcanzar sus objetivos de desarrollo". Dichos países necesitan utilizar su capital natural para financiar su desarrollo. En este caso, ello implica la explotación de sus bosques, generando entonces "un conflicto entre los intereses nacionales y los objetivos ambientales globales". Si los bosques no son explotados, el costo habrá de ser pagado a nivel local y de manera inmediata -menos beneficios económicos inmediatos- en tanto que los beneficios ambientales serán nacionales/globales y en el largo plazo. Sin embargo, la forma en que dicha explotación está siendo llevada a cabo es descrita como despilfarradora y dentro de un contexto de madereo ilegal, carencias en materia de acción gubernamental, corrupción y falta de capacidad para el cumplimiento de la ley, todo lo cual conducente a una explotación del bosque catalogada como ambientalmente perjudicial y socioeconómicamente inequitativa. En cuanto a la prohibición de financiamiento de la corta con fines comerciales en bosques húmedos tropicales primarios, el informe considera que ha sido "estratégica y simbólicamente importante". Sin embargo, las consecuencias a nivel de terreno son evaluadas como "básicamente irrelevantes en relación con las tasas de deforestación", en parte debido a presiones de mercado sobre la producción forestal y a la modificación del uso del suelo resultante de la liberalización de la economía, la globalización y la devaluación. Además, el informe culpa a la estrategia por el hecho de que el Banco se haya mostrado cauteloso a la hora de comprometerse en experimentos para mejorar el manejo forestal, abordar el madereo ilegal o modernizar las industrias forestales. Por otro lado se recomienda la ampliación de la actual focalización en el bosque tropical húmedo, para englobar también a todos aquellos tipos de bosque con rica diversidad biológica y potencial de secuestro de carbono, incluyendo el tropical seco, el templado y el boreal. El equipo de la OED también señala que el Banco no incorporó las cuestiones relativas a los bosques en sus estrategias de asistencia a los países, aunque a la vez agrega que a la hora de solicitar asistencia al Banco -y como resultado de la política forestal conservacionista del Banco- los prestatarios de países ricos en bosques se mostraron reticentes a incorporar temas vinculados a los bosques en sus propias prioridades. Asimismo, el uso de los bosques no ha sido un importante elemento en la estrategia de alivio a la pobreza del Banco, pese a que 4 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 un elevado porcentaje de la población que vive en los bosques o en su entorno es pobre y a menudo compuesto por pueblos indígenas y minorías. A pesar de todas estas fallas en materia de implementación de la Política de 1991, el equipo de la OED llega a la conclusión de que la misma "ya ha sido superada, que su efectividad ha sido modesta y la sustentabilidad de su impacto incierta", a la vez que señala cinco limitantes inherentes (que citamos y comentamos más abajo). Seguidamente el informe describe las características que debería presentar una estrategia forestal modificada con el fin de alcanzar las aspiraciones de los países en desarrollo. Desde nuestro punto de vista, las conclusiones a las que arriba el equipo de la OED en lo referente a la necesidad de cambiar la política no están bien sustentadas. Lo que resulta claro a partir del informe es que el principal problema ha sido su falta de implementación, acompañada de un vacío de liderazgo de parte de las más altas jerarquías del Banco para ayudar al personal residente en los respectivos países en la implementación de dicha política. Las "limitantes inherentes" de la política descritas por el equipo de la OED -y que pasamos a comentar- son las siguientes: 1) La estrategia "se limitó a focalizarse en 20 países de la región tropical húmeda y dejó de lado otro tipos de bosques ricos en biodiversidad, que se encuentran en aún mayor riesgo, que son globalmente de mayor trascendencia, o cuya conservación es más importante para satisfacer las necesidades de los pobres". El hecho es que incluso en esos 20 países el Banco no tuvo éxito en la implementación de su política, lo que demuestra que el problema no es la política en si misma sino su adecuada implementación. Concordamos, sin embargo, en la necesidad de incluir todos los tipos de bosques primarios. 2) "Si bien diagnosticó el problema de las externalidades, no estimuló el funcionamiento de un mecanismo para la canalización de donaciones o fondos concesionales, para que los ganadores compensaran a los perdedores con el fin de conservar a los bosques de valor global, suponiendo implícitamente que los gobiernos habrían de solicitar fondos al Banco para alcanzar objetivos globales de conservación". Nuevamente, es ésta una falla de la implementación y no un problema inherente a la política en si misma. Por otra parte, no estamos de acuerdo con el enfoque "perdedores-ganadores", dado que los verdaderos ganadores en relación con la conservación de los bosques son las comunidades locales que están luchando por proteger sus bosques enfrentando a las fuerzas nacionales y transnacionales del "desarrollo". 3) "La estrategia no abordó temas relativos a la administración gubernativa, más allá de plantear soluciones de carácter económico, tales como el plazo y el precio de las concesiones como incentivos para la conservación". Las cuestiones relativas a la administración gubernativa son por cierto algo cotidiano en la mayor parte de los países del Sur, por lo que no constituyen un componente inherente de ninguna política específica, sino de la estrategia del Banco para manejar este tema a nivel de país. 4) "Su abordaje cauteloso tuvo un efecto atemorizante respecto del involucramiento del Banco para mejorar el manejo forestal en los países ricos en bosques, que querían utilizarlos para su desarrollo económico". Este mensaje resulta poco claro. ¿El Banco debería eliminar la prohibición de financiar operaciones de madereo en bosques húmedos tropicales primarios? Aparentemente no, ya que el equipo de la OED recomienda incluir otros tipos de bosques en su futura estrategia. En ese caso, ¿esto no significaría un aumento del efecto atemorizante que afectaría aún a más gente dentro del Banco? 5) "El diagnóstico de la estrategia resultó insuficiente para determinar el impacto de las fuerzas de mercado nacionales e internacionales sobre las tasas de deforestación". El hecho de que el propio Banco sea uno de los mayores promotores de la desregulación de mercados seguramente debería haber sido abordado en el informe de la OED. No obstante, el que el diagnóstico haya sido insuficiente no implica que haya que cambiar la política. 5 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 En suma, creemos que la política podría beneficiarse con algunas adaptaciones, pero que no hay suficiente evidencia que demuestre que la misma haya sido "superada". En cambio, hay abundantes pruebas de que hubieron fallas en materia de implementación. Tal vez la cuestión subyacente a todo esto sea la voluntad del Banco de cambiar una "política" por una "estrategia", en tanto esta última puede ser vista como menos imperativa por parte del personal del organismo, y más una herramienta de "buena práctica" que algo que sus funcionarios estén claramente mandatados a cumplir. inicio AMERICA LATINA - Brasil. El futuro de los bosques: los desafíos de la conservación y el desarrollo No es necesario enfatizar demasiado la importancia de revisar la implementación de la Política Forestal de 1991 del Banco en Brasil, teniendo en cuenta que este país alberga casi el 27% del bosque tropical húmedo remanente a nivel mundial. El estudio de la OED menciona que la tasa anual de deforestación en la Amazonia (unos 13.000 km2 en el período posterior a 1991) ha decrecido, comparada con la fase anterior a 1991. Agrega sin embargo, que el alcance preciso de la pérdida de bosques sigue siendo ambiguo. Por otra parte, Brasil ha sido uno de los principales prestatarios del Banco. Según el equipo de la OED, la "victoria estratégica del Banco ha sido evitar críticas por hacer las 'cosas incorrectas'" desde que se adoptara la política de 1991. A pesar de que buena parte del mejor trabajo en materia económica y sectorial respecto de las causas económicas y políticas de la deforestación en los trópicos ha sido realizado por funcionarios del Banco que trabajan sobre Brasil, la presencia del organismo en el sector forestal ha sido baja. El informe reconoce la inexistencia de un diálogo productivo entre el Banco y el gobierno nacional acerca del futuro de la Amazonia, y atribuye tal situación a dos causas: 1) la percepción por parte del Gobierno de que el objetivo del Banco de conservar la selva amazónica, sin realizar a la vez transferencias financieras, está en desacuerdo con los objetivos nacionales de desarrollo económico y político, y 2) lo dispuesto por la política forestal del Banco para el tratamiento de las áreas con bosque tropical húmedo. En el marco de sus actividades de préstamo, los proyectos financiados por el Banco destinados al alivio de la pobreza y la reforma agraria en el Nordeste estuvieron dirigidos a disminuir la migración hacia la Amazonía, pero se trataba tan sólo de proyectos piloto. El estudio agrega que el Banco no se comprometió activamente en abordar directamente las cuestiones de la pobreza y la tenencia de la tierra en la región amazónica y, lo que es más, que "el Banco evitó adrede incluir la región amazónica en sus actividades sobre tenencia de tierras y desarrollo rural". Por otra parte -y modificando su opinión respecto a lo que el Banco anteriormente sostenía- se dice que la pobreza de los pequeños campesinos es un factor de deforestación menos importante que la demanda interna de madera a nivel urbano. En lo que respecta a los pueblos indígenas, el informe se adhiere al concepto de que la demarcación y la clara titulación de las tierras indígenas es en general beneficiosa para la conservación de los bosques y enumera una serie de desafíos vinculados con dicha demarcación. Se destaca que el proceso de demarcación de tierras de pueblos indígenas en el caso de un programa implementado por el Banco (el PPG-7) recibió un fuerte apoyo por parte del organismo. La apertura del Banco a la participación parece haber mejorado. Al analizar dos proyectos concretos (PLANAFORO y PPG-7) se hace mención específica a este tema. En cuanto al primero, se señala que como consecuencia de las quejas formuladas por ONGs acerca de la falta de participación de la comunidad en el diseño del proyecto, el Banco condicionó la financiación del mismo a la participación de representantes de ONGs en el manejo del proyecto. No obstante, el equipo de la OED indica que el proyecto desestimó la importancia de incluir a otros grupos de interés, como gobiernos municipales y actores de la esfera privada (madereros y ganaderos). El segundo proyecto mencionado es señalado como habiendo jugado un papel decisivo para lograr 6 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 que un conjunto de ONGs y profesionales brasileños se interesaran en el tema y que se constituyeran en actores relevantes para ejercer influencia sobre la política ambiental del país. Sin embargo, "la lentitud con que se ha procesado la construcción de coaliciones con la sociedad brasileña y con el sector privado, han impedido que el PPG-7 recibiera el apoyo necesario". Acerca de los efectos indirectos sobre los bosques de otras políticas apoyadas o implementadas por el Banco, el informe indica que los proyectos en el sector transporte financiados por el organismo no fueron implementados en áreas boscosas delicadas. Pero a la vez menciona que el Banco llevó adelante algunos proyectos en los "cerrados", que son considerados por el Informe Principal de la OED como un ecosistema boscoso biológicamente rico en grave peligro. No hay ningún análisis de los posibles impactos sobre los bosques de los préstamos de ajuste estructural, porque "la estrategia del sector forestal no es aplicable a los préstamos del sector o a préstamos para ajuste, puesto que no han habido préstamos vinculados al diálogo sobre macropolíticas -a excepción de la participación en el paquete del FMI- desde la entrada en vigor de la estrategia forestal". Sin embargo el informe dice que desde 1991 los préstamos para ajuste crecieron hasta alcanzar el 19% del total del portafolio. El informe destaca la importancia de las fuerzas de la economía global -tales como la liberación del comercio y la descentralización- en relación con la deforestación en Brasil, que "parecen opacar hasta las más poderosos instrumentos de política nacional". Se considera que estas fuerzas constituyen un fuerte incentivo para la deforestación en el corto y mediano plazo. La liberalización del comercio, junto a la devaluación de la moneda, se ha constituido en el principal impulso a la exportación de productos primarios, incluyendo la soja, cuya producción se está expandiendo rápidamente en la Amazonía, dando lugar a procesos de deforestación. Respecto de las plantaciones forestales, el informe considera "sorprendente" que el Banco no haya financiado esta actividad, que está "mostrando impresionantes resultados" y "es uno (de los sectores) más dinámicos en los países en desarrollo". Una de las razones mencionadas es que las plantaciones han traído consigo una significativa concentración en la propiedad de la tierra. Lo que es más, los niveles de biodiversidad de las plantaciones ni se acercan a los de los bosques. Se señala que "algunos observadores" están preocupados por la reforestación comercial en gran escala (plantaciones de eucalipto y pino) dados sus percibidos impactos sociales y ambientales negativos. La solución que se propone para estos problemas es limitar la reforestación a plantaciones en pequeña escala o basadas en sistemas agroforestales altamente diversos, para los que existe también un elevado potencial. En su evaluación final, el equipo de la OED concluye que la Política Forestal de 1991 no es muy relevante desde la perspectiva de Brasil. La razón por la cual los funcionarios del Banco se mostraron renuentes a llevar adelante una serie de acciones posibles para frenar la deforestación sería que la política del organismo los desestimuló a comprometerse demasiado. Como consecuencia, el Banco "en gran medida eludió estos temas y no fue muy eficiente en el abordaje que realizó". Como algo positivo se señala que el Banco fue útil a efectos de colaborar con el desarrollo de un movimiento ambiental capaz de influenciar en las instituciones y la política del país. En nuestra opinión, merecen destacarse los siguientes puntos de este informe: - La conclusión de que el problema es la política de 1991 del Banco y no su implementación resulta poco convincente; - El Banco básicamente no ha implementado su política, lo que se demuestra por el hecho de que su "victoria estratégica" ha sido evitar críticas por haber hecho 'cosas incorrectas; - El análisis de las causas de origen multisectorial de la deforestación, y de las acciones para enfrentarlas, es insuficiente; - No se menciona el hecho que la liberalización comercial -destacada como un importante factor de deforestación- ha sido promovida por el Banco en forma continua y sistemática; 7 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 - Por fin se quita a "los pobres" la responsabilidad de la deforestación y se reconoce el papel positivo cumplido por los pueblos indígenas en la conservación de los bosques; - El equipo de la OED parece haber sido muy influenciado por la posición del gobierno respecto del tema de la "soberanía". El propio gobierno ha prometido -e incluso aprobado leyes para- proteger los bosques, pero a la vez ha seguido promoviendo su destrucción. De manera que no es un tema de soberanía, sino de poder económico y político; - Teniendo en cuenta el profundo conocimiento que tiene el Banco de las causas directas -y en especial de las subyacentes- de la deforestación, el mismo podría haber implementado muchos programas -no relacionados directamente con la Amazonía "soberana"- en áreas que podrían derivar en un alivio de las presiones sobre los bosques. La cuestión de la tenencia de la tierra fuera de la Amazonía, por ejemplo, tiene probablemente mayor relevancia para la deforestación que la tenencia en la propia región amazónica; - La posición del informe acerca de las plantaciones es -por lo menos- ambigua. Mientras en partes del texto se sugiere que las plantaciones pueden ser una solución para la deforestación, en otras se adopta una postura más crítica al respecto. El texto completo del estudio de la OED está disponible en inglés en: http://www.wrm.org.uy/english/tropical_forests/WorldBank.html inicio - Costa Rica: Política Forestal y evolución del uso de la tierra El estudio de la OED sobre Costa Rica aparentemente se interesa más por mostrar los logros del gobierno de ese país y por apoyar sus políticas, que en evaluar la implementación de la política forestal de 1991 del Banco Mundial. Aún así, el informe contiene algunos elementos interesantes al respecto. Se dice que el Banco ha ejercido influencia sobre las políticas del país, pero más que nada en las áreas conceptual y metodológica, así como suministrando fondos de apoyo inicial. El organismo llevó adelante una Revisión del Sector Forestal en 1993, la cual "confirmó muchas ideas, conceptos y propuestas políticas que ya estaban siendo objeto de discusión". Asimismo, el documento introdujo muchas ideas importantes que influyeron en la política de Costa Rica. Uno de los aspectos destacados es la idea del Banco de que el mundo debe pagar a Costa Rica por los beneficios ambientales globales generados por este país y en haber traducido esto en cifras, al expresar que el 66% de estos beneficios tuvieron un carácter global. El informe también critica algunas "opiniones sesgadas e ideas falsas" reflejadas en la Revisión del Sector Forestal, en especial que "el Banco pone un fuerte énfasis en la protección ambiental por encima del desarrollo", y que "esta alternativa es económicamente ineficiente y socialmente injusta". Sin embargo, se señala que el principal impacto del Banco ha sido a través de los Programas de Ajuste Estructural, que apoyaron cambios en las políticas agrícolas, pese "la notoria ausencia" de consideraciones respecto de los recursos naturales y los bosques. Los Préstamos de Ajuste Estructural (SALs, por su sigla en inglés) determinaron una reducción en la rentabilidad de la agricultura y la ganadería en tierras boscosas marginales. Por lo tanto, sus consecuencias positivas fueron indirectas, llevando a un descenso de la deforestación hasta 1997, año en el que las tasas de deforestación fueron compensadas por el crecimiento de los bosques secundarios y de las plantaciones. No obstante, la deforestación continúa y "las áreas incrementadas de plantaciones y de bosques secundarios tienen un valor ambiental inferior al de los bosques". Por otra parte, el informe señala los impactos provocados por la liberalización comercial promovida por el Banco, la cual, si bien por un lado disminuye la presión sobre los bosques, por otro empuja a los campesinos a deforestar más tierras para compensar la reducción de ingresos obtenidos de sus cultivos anuales. El informe recomienda que se realice más investigación sobre los impactos ambientales de los SALs y que en los futuros préstamos del Banco se incluyan explícitamente consideraciones ambientales (y sobre los bosques). Asimismo, 8 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 los préstamos del Banco para el sector agrícola deberían considerar explícitamente a las áreas forestal y ambiental. Se considera que la política forestal de 1991 ha sido "básicamente irrelevante para Costa Rica" y que no hay "sentido de propiedad y pertenencia" de dicha política por parte del gobierno. El informe llega a la conclusión de que "la experiencia de Costa Rica demuestra que una política integral que desestimula la conversión de los bosques, estimula la preservación cuando es necesaria y promueve el manejo de los bosques, puede resultar exitosa", y que "con un enfoque de este tipo la estrategia forestal del Banco podría mejorar". A nuestro parecer, el informe refleja demasiado los puntos de vista del gobierno de Costa Rica, los que a su vez no necesariamente reflejan las opiniones del conjunto de la sociedad costarricense. Se pinta a ese país como muy diferente de otras realidades del Sur, y se afirma que "al no estar (el país) sumido en la pobreza, el gobierno tiene tiempo libre como para dirigir sus pensamientos a la formulación de políticas en pos del desarrollo sustentable". Creemos que el desarrollo sustentable no es una cuestión de "tiempo libre", sino una necesidad vital de los pueblos que habitan en todos los países del mundo. Algunas de las conclusiones que pueden extraerse del informe son: - La política forestal del Banco ha sido básicamente irrelevante para Costa Rica; - El apoyo prestado por el Banco a la comercialización de servicios ambientales a nivel global ha ayudado en gran medida a la formulación de las políticas nacionales sobre el tema; - Los préstamos de ajuste estructural no incluyeron componentes vinculados con los bosques y han provocado impactos tanto positivos como negativos; - La política del Banco es preservacionista y no se centra en el desarrollo sustentable - Si bien Costa Rica -según las cifras- no presenta casi deforestación, el hecho es que la destrucción de los bosques primarios sigue su curso. El texto completo del estudio de la OED está disponible en inglés en: http://www.wrm.org.uy/english/tropical_forests/WorldBank.html inicio AFRICA - Camerún: desarrollo del sector forestal en una difícil economía política El informe de la OED considera que si bien el Banco ha tenido influencia sobre el actual proceso de reforma de la política forestal en Camerún, no "hizo previsiones para su implementación o para la puesta en práctica de tales previsiones" El documento afirma que el Banco no intentó realizar todo lo positivo y relevante prescrito por su política de 1991, y que cometió varios errores desde el punto de vista estratégico. Como consecuencia, hay un vacío entre las políticas que se formularon y su implementación. Respecto de la implementación de la Política Forestal en el terreno, el informe de la OED concluye que el error principal en el caso de Camerún no radica en la política en si misma, ni en la coherencia entre la intervención del Banco dentro y fuera del sector forestal y sus objetivos de política forestal, sino en la forma inefectiva e ineficiente en que se hicieron las cosas. Se subraya el hecho que no se promovió la participación de las comunidades locales en el proceso, a pesar de haber sido ello un objetivo declarado. Se señala que el confiar exclusivamente en la asistencia técnica, unido a la falta de incentivos para el desarrollo institucional a nivel local, han sido errores cometido por el Banco. Según el informe, el Banco tenía buenas intenciones de promover los intereses de las comunidades locales, pero poco hizo para recoger sus puntos de vista y para diseñar los mecanismos que habrían de asegurar que los mismos 9 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 se tomaran en consideración. Ello resultó claro en el proceso que culminó con la aprobación de la Ley Forestal de 1994. Tal como reza el informe, "las personas comunes, cuyos medios de vida dependen directamente de los recursos del bosque, fueron dejadas de lado de los niveles de decisión". Además, el programa no incluyó actividades destinadas a incrementar la capacidad de la sociedad civil o a promover el desarrollo rural, al tiempo que la estrategia careció de una adecuada política de información. El informe admite que las compañías madereras extranjeras que dominan el sector siguen teniendo plena libertad para explotar y utilizar los recursos forestales en Camerún, siendo actores muy influyentes que se oponen a cualquier reforma del sector forestal que vaya en contra de sus privilegios. De acuerdo con el informe, la corta comercial es uno de los cuatro mecanismos más importantes que llevan a la degradación del recurso y a la deforestación descritas en la Política Forestal de 1991. El madereo es incluso responsable de un porcentaje de la deforestación mayor que el que generalmente se admite. El Informe de la OED identifica claramente la existencia de un conflicto ambiental entre los intereses públicos representados por el gobierno y la sociedad civil, y los intereses privados defendidos por las empresas. En relación con el efecto sobre los bosques de otras políticas implementadas por el Banco, el informe considera que, si bien el organismo realizó pocas inversiones directas en el sector forestal en la década pasada, cuestiones relativas al mismo han sido parte del Programa de Ajuste Estructural financiado por el Banco desde 1989. Según la OED, "el Banco ha procurado adoptar un enfoque multisectorial en Camerún" e involucrar a las poblaciones locales en el manejo forestal. Sin embargo, los resultados en este sentido pueden considerarse pobres. Lo que es más, son las poderosas compañías madereras que operan en el país las que se han beneficiado de la apertura de la economía que el Banco promueve en todo el mundo. En resumen, en tanto el informe de la OED carga las tintas en gran medida sobre el gobierno por su incapacidad de sacar al país de la crisis económica, también admite con toda claridad que diez años de esfuerzos en el marco del ajuste estructural del Banco no lograron mejorar las cosas, y que los programas de ajuste estructural no colocaron a la pobreza como tema central de su agenda. El Informe también menciona el apoyo del Banco a la construcción de carreteras y al gasoducto Chad-Camerún. El préstamo para el proyecto de la Carretera Nro. 5 determinó la apertura y la explotación de los bosques primarios de la Provincia del Este, lo que constituye una amenaza para la supervivencia del pueblo indígena Baka, que allí habita, y ha provocado un fuerte impacto sobre la fauna de la región. El Informe admite que el gasoducto Chad-Camerún constituye un asunto polémico y que los argumentos de las ONGs en su contra por temas de corrupción y de derechos humanos son difíciles de rebatir. Considera asimismo que el Banco es muy sensible a este tipo de preocupaciones. Aún así, no se da ninguna explicación sobre qué medidas han sido tomadas al respecto. Además el informe considera que los resultados de la Política Forestal de 1991 en relación con el mandato del Banco de reducir la pobreza no fueron satisfactorios. La concentración de poder en manos de la industria maderera es otro de los problemas que la política del Banco no ha abordado, si bien constituye un factor de generación de pobreza en Camerún. Por el contrario, la agricultura de los pequeños campesinos contribuye directamente al sustento de más de dos millones de personas. La OED insiste en señalar que, dada la importancia de este objetivo y el hecho que un factor determinante clave de la pobreza es la desigualdad en la distribución de poder a nivel social en lo que respecta a la toma de decisiones, el Banco debería haber insistido en este tema. En el resumen de su evaluación, el informe de la OED concluye que la cubierta forestal en Camerún no mejoró con la Política Forestal de 1991. La mejora en la forma en que el país aborda temas relativos al sector forestal resultó insignificante, así como el impacto de la estrategia del Banco para superar la pobreza. Desde nuestro punto de vista, los puntos más interesantes del informe de la OED sobre Camerún son: 10 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 - El problema no es la política, sino su implementación; - A pesar de las intenciones proclamadas por el Banco, se ha descuidado la participación de las comunidades locales y de los pueblos de los bosques; - Las compañías madereras constituyen un poderoso lobby que se opone a la reforma del sector forestal y que se beneficia de la política económica que el Banco promueve a nivel nacional; - Otras políticas en las que el Banco ejerce influencia -como las de ajuste estructural, construcción de carreteras, megaproyectos de energía fósil- han tenido efectos negativos sobre la sustentabilidad de los bosques; - El Banco no ha cumplido con su mandato de disminuir la pobreza, y por el contrario la situación tiende a empeorar; - El Banco no influyó en el sentido de mejorar la situación de los bosques en Camerún. El texto completo del estudio de la OED está disponible en inglés en: http://www.wrm.org.uy/english/tropical_forests/WorldBank.html inicio ASIA - China: De la forestación al alivio de la pobreza y el manejo de los bosques El trabajo del Banco Mundial en los bosques y los sectores relacionados a éstos en China es presentado por el informe como muy exitoso, si bien realiza algunas recomendaciones para el futuro con el fin de abordar algunas limitaciones actuales. Aparentemente la mayor parte de los préstamos del Banco para el sector forestal se dirigió a actividades de plantaciones. Inversiones del organismo que superaron los U$S 1.000 millones "colaboraron a aumentar en 3,3 millones de hectáreas de árboles de alta calidad las existencias forestales del país". Se señala que dichas plantaciones se concentraron en las zonas más pobres de China y que fueron realizadas en tierras agrícolas degradadas, eriales, terrenos erosionados y laderas. Desgraciadamente el informe no explica la diferencia entre los distintos tipos de plantaciones ("plantaciones ingenieriles", plantaciones comerciales, cortinas rompevientos, huertos frutales, etc.), el tamaño relativo de cada una, su composición de especies, los beneficios que suministran a las poblaciones locales, etc., por lo que resulta difícil emitir opinión sobre las mismas. Asimismo, no da una definición de algunos términos que son objeto de controversia, tales como "tierras degradadas" o "eriales". De hecho, cuando el estudio encuentra que en las aldeas muestreadas el área agrícola había aumentado, sin una disminución correspondiente de las áreas de bosque, descubre que "la expansión agrícola se realizó mayormente sobre eriales que estaban sin utilizar". El informe sostiene que el consumo interno de madera en China, sumado a la prohibición de corta establecida por el gobierno en 1998, habría de incrementar la deforestación en los países del Sudeste asiático, debido a un aumento de sus exportaciones de madera a China. Las plantaciones son vistas como la única solución a este problema. En forma sorprendente -según el informe- las importaciones no aumentaron tanto como era dable esperar a resultas de dicha prohibición. Según el resultado de entrevistas realizadas a forestales, "en casi todas las regiones de China, la mayoría de las plantaciones se están realizando en suelos degradados o cuanto mucho en colinas cubiertas de arbustos". Sin embargo, el informe agrega que, a pesar de las actividades de plantación masiva, el área forestal total ha permanecido relativamente constante, lo que implicaría que los productores de madera están cortando y no replantando grandes superficies de plantaciones ya maduras, así como bosques primarios y secundarios. Si los forestales cosechan en los bosques y replantan esas zonas con una sola especie, "los bosques de China habrán de experimentar una caída en su diversidad y en los servicios ambientales asociados, previamente suministrados por los bosques que están siendo reemplazados". Sin embargo, el informe sostiene acto seguido que "las 11 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 plantaciones significan (o significarán en un futuro) un alivio para las presiones ejercidas sobre los bosques remanentes". Los diferentes proyectos analizados por el estudio de la OED incluyen el alivio de la pobreza como uno de sus componentes principales, si bien hasta 1995 la mayor parte de los proyectos suponía que dicho alivio habría de darse a través de un "efecto de goteo". "Existía la expectativa de que los pobres se beneficiarían con más oportunidades, mayores ingresos, mayor disponibilidad de alimentos en la zona y otros efectos similares". Se indica que desde entonces los mecanismos para el alivio de la pobreza fueron diseñados trascendiendo el enfoque de "goteo", enfatizándose en la participación de los campesinos en su planificación e implementación. No obstante, "no surge claramente de los documentos de los proyectos que la actual estrategia de apoyo a proyectos en el sector forestal, desarrollo de cuencas y expansión de las plantaciones tendrá un efecto más significativo sobre la gente y un efecto positivo sobre el ambiente". No se menciona la cuestión de género, en tanto el tema de los pueblos indígenas es apenas mencionada en la introducción. La Estrategia de Ayuda al País de 1997, que está fuertemente centrada en la reducción de la pobreza, incluyó referencias específicas a la reforestación en áreas denudadas y a la preservación de reservas forestales y de la biodiversidad. Resulta sorprendente que, en tanto el Banco elaboró 45 informes económicos y 6 sobre el sector agrícola en China luego de 1991, no hubo ningún informe sectorial específico para el sector forestal. Por lo tanto, si bien el informe de la OED constituye la revisión más completa del sector, la ausencia de trabajo sectorial "no permite evaluar si el Banco está trabajando o no en las áreas correctas". Los informes relativos a los temas pobreza y medio ambiente son considerados "bastante superficiales y poco informativos". El trabajo del Banco Mundial en China parece poseer un rasgo específico que lo distingue de otros países: el diálogo político es conducido principalmente por el gobierno y está basado en sus propias prioridades y no en las del Banco. Como consecuencia, hay un alto nivel de apoyo y de sentimiento de propiedad y pertenencia de los proyectos por parte del gobierno. Desde nuestro punto de vista, el Banco debería priorizar la investigación sobre los impactos positivos y negativos de las plantaciones forestales masivas en China, con el fin de evaluar qué tipos de plantaciones deberían ser apoyados, cuáles modificados y cuáles no promovidos en absoluto. Si bien el informe menciona los impactos sobre la biodiversidad, no encara el tema con suficiente profundidad, ni analiza los impactos sobre el agua, los suelos, la gente y sus medios de vida. Tampoco suministra datos sobre si estas plantaciones están satisfaciendo efectivamente las necesidades de los pobres y menos dice acerca de si otro tipo de inversiones podrían significar una mejor forma de abordar este tema. Este enorme experimento merece una investigación de similares dimensiones. El texto completo del estudio de la OED está disponible en inglés en: http://www.wrm.org.uy/english/tropical_forests/WorldBank.html inicio - India: alivio de la pobreza mediante el desarrollo participativo El Informe considera que, dado que la mayor parte de los proyectos posteriores a 1991 no han sido completados, no es posible realizar su evaluación. Sin embargo, señala que el progreso de su implementación es considerado satisfactorio, si bien la performance es variable en los diferentes estados. Según el informe, durante las dos décadas en que el Banco ha estado implicado en el sector forestal en ese país, el diseño e implementación de sus proyectos ha mejorado sustancialmente. De acuerdo con el estudio, el Banco además ha contribuido a la implementación de la estrategia de bosques para la India -que se sostiene que es muy congruente con la Política de 1991 del organismo- a través del suministro de fondos para el sector forestal. 12 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 Desde 1992 en adelante el Banco empezó a concentrar sus préstamos hacia determinados estados seleccionados, que se mostraban más abiertos a las reformas. Ello es percibido por la OED como un paso positivo para la implementación de los proyectos. Se señala que ninguno de los siete proyectos en curso en la India se encuentra en situación de riesgo real o potencial. Según el informe, la estrategia del Manejo Forestal Conjunto (JFM, por su sigla en inglés) adoptada por el Banco en la India desde 1992 se propone incrementar la participación de las comunidades locales en el manejo y la utilización de los bosques, y crear fuentes alternativas de empleo para reducir la presión sobre los bosques. En el JFM, los campesinos colaboran en la protección de los bosques a cambio de una participación en su usufructo y cosecha final. Si bien el JFM es considerado como algo positivo, el estudio admite la existencia de conflictos y limitaciones en su implementación, que varían de acuerdo con cada proyecto específico. En algunos estados, los proyectos también han sido criticados por abordar de manera inadecuada aspectos sociales, étnicos y de género. Se dice que los proyectos posteriores a 1991 posibilitaron una mayor participación de las ONGs, especialmente para asistir a los Departamentos Forestales. India es el país del mundo con mayor porcentaje de pobreza y posee una gran diversidad étnica y cultural. Una gran proporción de los pueblos tribales pobres de la India viven en los bosques o en sus inmediaciones. El estudio enfatiza en "la alta presión de degradación que los pobres ejercen sobre los bosques". El mismo considera que la estrategia forestal del Banco tiene la potencialidad de contribuir sustancialmente al alivio de la pobreza. Una de las principales contribuciones del Banco al sector forestal de la India ha sido colaborar en un cambio de actitud de parte del Departamento Forestal hacia el trabajo con los pobres en materia de protección y regeneración de los bosques, y la colaboración para generar consensos en pro de una nueva estrategia en ese sentido. Sin embargo, admite que "persiste la renuencia a delegar poder a las comunidades en cuanto a la toma de decisiones". El informe sostiene que "sólo muy recientemente el Banco ha considerado articular el desarrollo forestal como parte de su estrategia de desarrollo rural y reducción de la pobreza". Pero el organismo no ha expresado ni monitoreado cuál es el rol potencial del manejo forestal sustentable para la reducción de la pobreza. El Informe considera que el impacto sobre los bosques de proyectos apoyados por el Banco para otros sectores ha sido positivo. Admite, sin embargo, que los proyectos del sector forestal no fueron incluidos en una estrategia más amplia, que comprendiera la agricultura y el alivio de la pobreza. El impacto de los préstamos al sector agrícola sobre el sector forestal ha sido generalmente positivo. Por ejemplo, el apoyo a la intensificación de la agricultura ha permitido la producción de mayores cantidades de alimentos a partir de un área agrícola estable, reduciendo de esta manera la presión sobre los bosques. Otros servicios no vinculados a préstamos han aportado también una significativa contribución. Es así que el trabajo sectorial sobre un mejor uso del recurso hídrico podría llevar a un riego más eficiente y a un aumento de la producción agrícola, colaborando entonces a que la presión sobre las áreas forestales disminuya. El equipo de la OED entiende que los actuales proyectos del Banco en apoyo de las plantaciones de eucalipto y otras especies de rápido crecimiento en tierras forestales constituyen un error. Sugieren que "especies de amplia aceptación para plantar en granjas, tales como álamos y eucaliptos, no deberían ser plantadas en tierras forestales, sino que debería darse más prioridad a árboles multipropósito y cuyos beneficios puedan ser usufructuados por la gente local". Acerca del tema plantaciones en general, el informe señala las ventajas y desventajas de diferentes tipos de plantaciones en diferentes situaciones y ambientes, a la vez que se agrega como anexo una contribución realizada por uno de los miembros del equipo (Saxena, N.C.). En éste se destacan las razones por las cuales se considera que la recomendación del Banco Mundial para que la industria plante árboles en tierras forestales degradadas significaría un agravamiento de los problemas ya existentes. Si bien en los proyectos del Banco se percibe la intención de incrementar la participación de la mujer, los temas de género han seguido recibiendo poca atención y aún menor implementación. En muchos casos sus tareas habituales se hacen todavía más difíciles dado que, por ejemplo, las mujeres tienen que caminar cada vez más 13 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 para conseguir leña. Su participación se ve dificultada por diferentes razones, por ejemplo, que se organizan las reuniones en horas de la tarde, lo que es conveniente para los hombres pero no para las mujeres, puesto que a esa hora generalmente están ocupadas con la cocina. El informe enfatiza en que el problema no es atribuible al propio Banco, ya que la cuestión de género se encuentra muy afianzada a nivel de la sociedad india y que "una revolución de género a partir de los proyectos forestales en India, si bien deseable, sería algo demasiado ambicioso". En el informe se destaca la importancia que tienen para los pobres los productos forestales no madereros. Las áreas forestales en regeneración han aumentado la producción física de este tipo de productos. Sin embargo, asuntos relacionados con el mercadeo no han sido adecuadamente resueltos, de modo que los beneficios generados por este aumento de la producción todavía no han alcanzado a los pobres. A pesar de que su potencial para aliviar la pobreza es enorme, los proyectos del Banco todavía no han abordado adecuadamente la cuestión de cómo hacer que los productos forestales no madereros resulten más útiles para el alivio de la pobreza. En su resumen, el Informe de la OED llega a la conclusión de que "en buena parte el Banco ha cumplido con su Estrategia Forestal de 1991 en la India". A nuestro entender, las principales conclusiones del estudio en el caso de la India son: - La política de 1991 del Banco es considerada correcta y acorde con la actual estrategia forestal de la India; - La conservación de los bosques -incluso en un país densamente poblado y pobre como la India- no se opone a la integración de las necesidades de los pobres al manejo forestal sustentable; - El tema de cómo y dónde promover las plantaciones forestales debe ser analizado bajo las circunstancias específicas de cada localidad; - La participación y el sentido de propiedad y pertenencia resultan cruciales para una utilización responsable y equitativa de los bosques; - La estrategia del Banco tiene la potencialidad de contribuir sustancialmente con el alivio de la pobreza en la India; - Los Departamentos Forestales deben cambiar su visión de que su misión es proteger a los bosques contra la gente, por lo de que deben trabajar en asociación con la gente; - El Banco puede contribuir positivamente a la promoción de los derechos de la mujer. El texto completo del estudio de la OED está disponible en inglés en: http://www.wrm.org.uy/english/tropical_forests/WorldBank.html inicio - Indonesia: los desafíos del compromiso del Banco Mundial con los bosques El Informe de la OED comienza destacando que el llamado "milagro indonesio" fue el resultado de una estrategia dirigida a la exportación, en la que los recursos forestales eran vistos "como un activo a ser liquidado para apoyar su estrategia de desarrollo, colocando a Indonesia como un líder mundial en la exportación de productos del bosque tropical". Actualmente la tasa de deforestación ha llegado a un millón y medio de hectáreas anuales, siendo el madereo comercial su principal causa. Este uso insustentable de los bosques ha ido acompañado de una distribución altamente inequitativa de los beneficios. A partir de 1991, la estrategia del Banco apuntó a un amplio abanico de reformas en el sector forestal. No obstante, hasta la crisis financiera de 1997, los temas del sector forestal fueron dejados de lado, dado que el personal del Banco no estaba dispuesto a poner en peligro sus relaciones con el gobierno poniendo sobre la mesa temas delicados, como el de la reforma política e institucional en el sector forestal. Como señala el informe: "Optando entre el riesgo de molestar a un importante tomador de préstamos y la relevancia de un pequeño 14 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 porcentaje de operaciones forestales en la totalidad de la cartera de préstamos, el Banco prefirió sacrificar esto último". La asistencia directa del Banco en el sector forestal luego de 1991 se dirigió casi por completo al diálogo político más que a los préstamos. Sin embargo, la agenda de reformas del Banco -que de acuerdo con la OED parece haber ido en la dirección correcta- no se concretó debido a la falta de voluntad política de parte del gobierno, unido al hecho de que el Banco trabajó aislado de la sociedad civil de Indonesia. Además, el "impacto de los buenos consejos sobre políticas, se diluyó por la ambivalencia reinante en los más altos niveles administrativos del Banco". Ello resultó en la emisión de confusas señales hacia el gobierno en relación con la seriedad de su preocupación por la sustentabilidad ambiental. La cuestión de los vínculos entre la Estrategia de Ayuda al País (CAS, por su sigla en inglés) del Banco y el diálogo general a nivel macropolítico con el tema de la pobreza, fue abordada en forma inadecuada. En dicho diálogo tampoco se incluyeron adecuadamente los impactos provocados por cuestiones vinculadas al sector forestal, sobre los pueblos de los bosques y otros que dependen de los bosques como medio de vida, aún teniendo en cuenta que la OED los considera entre los grupos más pobres. El Banco tampoco incluyó en su estrategia de reducción de la pobreza a los pobres que dependen de los bosques. Durante la fase de préstamos de ajuste estructural (post 1997), el Banco volvió a comprometerse directamente en temas forestales. Habiendo aumentado su capacidad de presión -como consecuencia de la crisis financiera que afectaba al país- el Banco incluyó en sus préstamos algunas condicionantes relacionadas con cambios en las políticas para el sector forestal. Si bien en parte dichos condicionamientos tenían como finalidad aumentar los ingresos del gobierno e incrementar las exportaciones, también se dirigían a abordar otros temas atinentes al sector forestal, tales como el buen funcionamiento del gobierno, la competitividad y los impactos ambientales. Empero, la implementación de las reformas es evaluada como pobre, principalmente como resultado de la falta de voluntad política por parte del gobierno. Por otra parte, los préstamos para el ajuste generaron significativas críticas por parte de la sociedad civil, que la OED atribuye a falta de consultas y a una inadecuada generación de conciencia para ganar apoyos a nivel de actores clave. Según la OED, el Banco no ha tenido en cuenta correctamente los impactos intersectoriales, tales como los provocados por los incentivos en la agricultura sobre la sustentabilidad de los recursos, en especial con relación con los bosques. Tampoco ha puesto énfasis en la relación existente entre crecimiento económico, alivio de la pobreza y explotación insustentable de los recursos naturales. "Como consecuencia, la calidad del crecimiento ha sido raramente cuestionada en términos de su impacto sobre los bosques y los pueblos que en ellos habitan". De manera que la explotación de los recursos no sólo ha sido inequitativa, sino que ha comprometido la sustentabilidad a largo plazo de un crecimiento económico basado en la destrucción de los recursos naturales. Se señala que el Banco no adoptó un verdadero enfoque multisectorial y que ignoró completamente los impactos indirectos sobre los bosques de políticas propias de otros ámbitos, en especial las políticas macroeconómica y de precios. Se considera que la actuación del Banco en el sector ha sido pertinente para la estrategia de 1991 en lo que respecta al objetivo del organismo de llegar al manejo forestal sustentable y a la sustentabilidad ambiental. No obstante, la eficacia del Banco es calificada como insignificante, puesto que no fue capaz de disminuir la deforestación y la degradación de los bosques en el país. No fueron abordadas importantes actividades que constituyen una amenaza para los bosques, tales como la corta comercial, las plantaciones y el desarrollo de infraestructuras. La eficiencia de los emprendimientos del Banco también es considerada insignificante, dado que poco se obtuvo en términos de resultados concretos. "El resultado final -que en la metodología aplicada por la OED surge de la combinación de los tres aspectos mencionados- es altamente insatisfactorio". La evaluación que hace el informe de otros aspectos relacionados con las actividades del Banco en Indonesia es también negativa: su impacto sobre el desarrollo institucional es considerado insignificante; la persistencia de las reformas como dudosa. 15 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 En suma, el Informe de la OED considera que la política de 1991 fue parcialmente implementada por parte del Banco, pero destaca la existencia de importantes vacíos en su abordaje. El estudio enfatiza que el Banco no adoptó un verdadero enfoque multisectorial, lo que determinó que no se analizara la totalidad de los impactos de la reforma macroeconómica y de la política comercial. En nuestra opinión, los puntos a destacar del Informe de la OED son los siguientes: - se admite que el "milagro indonesio" -del cual el Banco fue un agente indirecto- se basó en la destrucción de los recursos naturales del país, incluidos sus bosques; - la Política de 1991 fue sólo parcialmente implementada; - el Banco no adoptó un enfoque verdaderamente multisectorial; - la participación de actores relevantes -en particular los pueblos que habitan en los bosques y los que de ellos dependen- ha sido insignificante; - el Banco no ha integrado adecuadamente a los moradores pobres de los bosques en su estrategia de reducción de la pobreza y en la CAS; - el personal de Banco estuvo más preocupado en prestar dinero que en asegurarse de que esos préstamos serían útiles para proteger los bosques, debido al posible riesgo de "irritar a un importante tomador de préstamos". El texto completo del estudio de la OED está disponible en inglés en: http://www.wrm.org.uy/english/tropical_forests/WorldBank.html inicio CAMPAÑA SOBRE PLANTACIONES - El tema plantaciones en el informe de la OED El Banco Mundial aparentemente procura jugar un importante papel en la promoción de las plantaciones forestales. Esto puede ser una buena o una mala noticia, dependiendo del tipo de plantaciones que desee promover. Los estudios por país suministran una útil -aunque incompleta- información sobre el tema. Entendemos que el Banco debería utilizarla como punto de partida para llevar adelante sus propias investigaciones acerca de los impactos positivos y negativos de diferentes tipos de plantaciones. Resulta claro que los monocultivos forestales a gran escala no deberían ser promovidos, dados sus impactos ambientales negativos y sus escasos impactos sociales positivos. Llama la atención, sin embargo, que en tanto todos los estudios por país dan información sobre los aspectos tanto positivos como negativos de las plantaciones, el Informe Principal de la OED se focaliza solamente en los que aparecen como beneficiosos. Como muestra de lo anterior, hemos seleccionado algunas citas extraídas de los seis estudios por país, así como del Informe Principal. - Informe Principal de la OED "Un mayor énfasis en la plantación de árboles para la producción y el crecimiento productivo (incluyendo inversiones en investigación y extensión sobre tierras forestales públicas, cuencas, tierras comunitarias y fincas privadas) en las inversiones del Banco para los sectores agrícola y forestal habrá de incrementar los medios para satisfacer la creciente demanda a nivel local, urbano e internacional, a la vez que habrá de permitir alcanzar muchos de los objetivos ambientales vinculados con los bosques. Sólo así disminuirá el madereo ilegal de los bosques y se mejorará el manejo de los bosques." (página 9) 16 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 - Brasil "... el sector de plantaciones en Brasil es uno de los más fuertes del mundo y hay disponibilidad de enormes espacios para la instalación de nuevas plantaciones. Sin embargo, debe reconocerse la existencia de cuestiones sociales y ambientales vinculadas con las plantaciones industriales en gran escala". (5.1) "... las plantaciones han traído consigo una significativa concentración en la tenencia de la tierra, y reforestar mediante plantaciones en gran escala es más oneroso que utilizar plantaciones en pequeña escala (Bacha and Marchesini, 1999). Lo que es más, las plantaciones no pueden alcanzar los niveles de biodiversidad de los bosques." (5.11) "... algunos observadores están preocupados por la reforestación comercial en gran escala (plantaciones de eucaliptos y pinos) dados sus percibidos impactos negativos desde el punto de vista social y ambiental. Asimismo, existen dudas acerca de si las plantaciones comerciales han de significar un "incremento neto de secuestro de carbono ... " (5.12) "Estos problemas podrían ser superados si la reforestación se limitara a plantaciones de pequeña escala o basadas en sistemas agroforestales altamente diversos, para los que también existe un alto potencial ..." (5.12) - Costa Rica "Las áreas forestadas de Costa Rica aumentan año a año, más que nada debido a la reforestación y a la regeneración de bosques secundarios sobre praderas abandonadas. La calidad de la cubierta forestal y la situación de la biodiversidad (definida como el número de diferentes especies y su frecuencia relativa) son aspectos más controvertidos. La deforestación continúa y las áreas incrementadas de plantaciones y de bosques secundarios tienen un valor ambiental inferior al de los bosques" (página 6) - Camerún "En tanto la agricultura en pequeña escala determina una gradual transformación del paisaje a medida que los períodos de barbecho disminuyen de generación en generación, las plantaciones en gran escala implican la reconversión directa de las tierras forestales utilizando técnicas mecánicas y manuales de preparación del sitio para la remoción de la vegetación previamente existente. En las décadas de 1960, 1970 y parte de 1980, los proyectos financiados por el Banco en la región sudoeste del país se centraron en el desarrollo de plantaciones forestales. Entre 1967 y 1985 fueron aprobados nueve proyectos forestales industriales. A partir de 1985 no ha habido préstamos con ese fin. Todas estas empresas paraestatales están actualmente en proceso de privatización o ya han sido vendidas. Desagraciadamente estas transformaciones (que abarcaron 100.000 hectáreas) ocurrieron en los bosques de la costa atlántica, próximos al Monte Camerún y al sur de Douala, que hoy en día son considerados como uno de los bosques tropicales húmedos más biológicamente diversos del Planeta. Esta iniciativa merece críticas también desde el punto de vista de la justicia, en especial si se comparan sus resultados con los obtenidos por los agricultores de pequeña escala en el desarrollo de cultivos de exportación". (página 4) - China "De acuerdo con los datos disponibles, la cubierta forestal en China aumentó un 15% entre 1980 y 1993, y el volumen de madera se ha recuperado notoriamente en la década pasada, tras una larga y sostenida caída. La mayor parte del área recientemente forestada se extiende sobre los que eran eriales o suelos altamente susceptibles a la erosión. Los datos más recientes sugieren que estas tendencias continúan. Sin embargo, no se debe ser demasiado optimistas, puesto que China enfrenta todavía una serie de desafíos. Dado que el incremento del área boscosa proviene de un aumento en las plantaciones para madera, cortinas de protección y 17 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 plantaciones comerciales, ha habido un aumento mínimo de la diversidad forestal y de los servicios ambientales asociados a los bosques. Lo que es más, un análisis de las estadísticas del sector forestal de China sugiere que las prácticas de cosecha de las granjas y colectivos forestales han limitado la contribución de la expansión de las plantaciones al aumento de la cubierta forestal y puede incluso haber reducido los niveles de diversidad. Durante los primeros 15 años de la reforma, China aparentemente ha transformado la estructura de por lo menos el 30% de su área forestal. Por un lado, las plantaciones forestales aumentaron en algunas zonas; por otro lado, los bosques primarios y secundarios parecen estar disminuyendo en otras áreas. Mientras que una transformación de estas características puede determinar un aumento de las ganancias a nivel individual, a la vez que no afectar demasiado la capacidad de las áreas recientemente forestadas para ofrecer (o eventualmente ofrecer) servicios ambientales, tales como control de la erosión, otras contribuciones desde el punto de vista ambiental se verían limitadas. Por ejemplo, bosques conformados por un escaso número de especies no habrán de incrementar significativamente la flora naturalmente diversa y el hábitat para la fauna de los bosques, sino apenas en la medida en que indirectamente puedan disminuir la presión sobre los bosques naturales. Estos, al igual que otros impactos ambientales adversos, pueden tener efectos indirectos sobre los medios de vida de algunos grupos humanos que viven en los bosques, dado que algunos productos no madereros están también ligados a la diversidad de los bosques. La prohibición de corta decretada en 1998 podría debilitar esta tendencia, pero el eterno enfrentamiento entre los objetivos ambientales y los socioeconómicos en el corto y mediano plazo podrían hacer que los costos económicos y socioeconómicos de la veda fueran muy altos" (página 11) "La expansión de las plantaciones comerciales (huertos y otras plantaciones de productos no madereros) representa uno de los cambios más significativos en el área forestal actual de la China rural. La superficie de plantaciones comerciales -conformadas por árboles oleaginosos, frutales, productores de nueces y otros cultivos forestales comerciales no madereros- ha aumentado en alrededor de un 40% durante la etapa de la reforma ... " (3.12) "La mayor parte del área reforestada está constituida por monocultivos, y el descenso de la superficie de bosques primarios y secundarios puede estar señalando una declinación de la biodivesidad, los hábitats para la fauna y otros servicios ambientales que proveen los bosques" (4.3) "La creación directa de un área forestada ha generado muchos beneficios y costos en términos de servicios ambientales y gastos (sin valor de mercado), que son difíciles de evaluar. Los proyectos más recientes tienden a centrarse en las áreas más pobres, con ambientes más frágiles y dando mayores opciones a los campesinos (que pueden elegir entre 18 en lugar de entre 4 especies), incluyendo árboles para horticultura y plantaciones de rápido crecimiento (cambio éste en parte producido debido a reclamos de los campesinos). Ello debería reducir el costo e incrementar los beneficios, a la vez que aumentar marginalmente la biodiversidad. Sin embargo, hasta los últimos préstamos, casi todos los proyectos han puesto énfasis en el desarrollo de plantaciones forestales y huertos frutales. Los proyectos con un alto componente de forestación social o de manejo de bosques resultan complicados de manejar a la escala de los proyectos del Banco. Esta puede ser una fuente de pesimismo acerca del futuro de sus préstamos en China" (9.44) - India "La industria necesita tierras forestales con una profundidad de suelo de por lo menos 1 metro. Estas tierras fértiles, aunque tengan una cubierta forestal escasa, se regenerarán por si mismas sin demasiado costo. De manera que la regeneración sería una opción más barata que las plantaciones desde el punto de vista económico. Sin embargo, la regeneración no produciría especies de interés para la industria. Además, la industria carece de un plan creíble para atender los reclamos que realizan las comunidades locales sobre esas tierras. Como tal, cualquier concesión en tierras forestales determinará privaciones y opresión en desmedro de las comunidades locales, que han dependido históricamente de esas tierras para satisfacer sus necesidades básicas" (páginas 104-105) 18 BOLETIN 31 del WRM FEBRERO 2000 "En esos bosques la industria hará crecer especies de rápido crecimiento y turno corto en lugar de los bosques mixtos multiestratificados que se obtienen a través de la regeneración. Las consecuencias ecológicas y ambientales deben ser tenidas en cuenta. Utilizar los bosques para allí hacer crecer materia prima para la industria significaría hacer marchar el reloj hacia atrás, hasta la década de 1960, demostrando que no se ha aprendido nada de los errores cometidos intentando crear plantaciones durante los últimos 30 años, que fueron desastres ambientales, además de alienar completamente a la gente y de llevar a una más rápida degradación" (páginas 104-105) - Indonesia "Las plantaciones para madera y otros productos han aumentado rápidamente desde principios de la década de 1980. El gobierno ha promovido las concesiones para plantaciones para madera a través de subsidios y regulaciones preferenciales, previendo un aumento de la demanda de madera industrial, mayormente por parte de la industria de la pulpa y el papel. Sin embargo, debido a incentivos perversos (subsidios, permisos para talas totales en bosques secundarios y la falta de atractivo de las inversiones de largo plazo en el rubro madera por el bajo precio de los rollizos y lo extendido del madereo ilegal), los bosques han sido degradados, al tiempo que la superficie realmente plantada ha sido significativamente menor que la asignada. Al mismo tiempo, se han realizado importantes inversiones en la capacidad de producción de la industria de la pulpa y el papel, lo cual ha incrementado significativamente la demanda sobre los bosques naturales para abastecer sus crecientes necesidades de materia prima. El crecimiento de las plantaciones con otros fines también ha sido rápido, especialmente el de las plantaciones de palma aceitera, como respuesta a fuertes incentivos de carácter financiero. Las señaladas tendencias han aumentado notoriamente las presiones sobre los bosques y los incentivos se han incrementado a partir de la reciente crisis financiera" (página vii) "El sector está severamente afectado por problemas de gobernabilidad, que han determinado que la política forestal oficial sea de hecho ineficaz. Ello quedó demostrado claramente por los sucesos que siguieron a los incendios forestales de 1997/98. 176 compañías fueron encontradas responsables de iniciar el fuego con el fin de limpiar tierras para plantaciones -entre ellas 133 empresas plantadoras de palma- pero en la práctica no se iniciaron acciones contra ninguna de ellas . . . Por irónico que resulte, el sistema de concesiones para plantaciones forestales está llevando a la degradación de las áreas boscosas más que a su regeneración, al tiempo que una delimitación poco clara y con superposición de áreas ha llevado al otorgamiento de concesiones y de derechos de reconversión en zonas forestales supuestamente destinadas a la protección y la conservación." (página viii) inicio 19
