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Derecho Administrativo
El derecho administrativo se encuentra dentro del derecho público interno. Estudia el
ejercicio de la función administrativa y la protección judicial contra ella. Se divide en 4
partes:
· Sujetos: pueden ser la autoridad centralizada (ejercida por el presidente), o la
autoridad decentralizada (por ejemplo, municipios u otros entes no dependientes del
poder ejecutivo). También hay entidades autárquicas y otras privadas a las que el
gobierno da el carácter de públicas (colegio de abogados, de escribanos, etc.).
· Formas: la forma que usa el Estado para administrar es por medio del Acto
Administrativo. El poder ejecutivo tiene facultades jurisdiccionales cuando ejerce con
facultades del poder judicial. También puede ejercer el "poder de policía" (salubridad,
ornato, etc.)
· Límites: cuando un individuo se ve afectado por alguna acción de la Administración
debe acudir primero a los entes administrativos hasta llegar a su máxima autoridad; si
no se consigue una respuesta satisfactoria, puede acudirse a la justicia.
· Medios materiales: los bienes materiales de carácter público y los de carácter
privado.
El objetivo de las leyes es el bien común. En la Argentina hay 25 sistemas
administrativos: uno por cada provincia, uno del Estado y uno de la ciudad autónoma
de Bs.As.
En 1983 se reunieron en San Nicolás representantes de todas las provincias y
decidieron formar un algo que estuviera por sobre ellas: así nació el Estado Federal.
Las provincias son autónomas y se rigen a sí mismas, siempre respetando la
Constitución.
Los poderes de las provincias pueden ser:
· Delegados: delegaron algunos de sus poderes en el Estado.
· Reservados: Son los poderes que se reservan para sí.
· Concurrentes: poderes administrados por los dos en conjunto (Estado y provincias),
cláusulas de prosperidad.
Órgano: es todo ente que posee una determinada competencia. Puede ser órgano
físico (la persona que ejerce las competencias) u órgano jurídico (el conjunto de las
competencias).
El acto administrativo tiene un medio y un objeto. Administrar significa lograr un
objetivo por medio de la utilización de mínimos recursos. El derecho administrativo es
el que regula a la administración.
Los entes estatales actúan a través de órganos. Estos órganos poseen competencias.
Competencia es todo lo que puede ejercer legalmente. La competencia comprende:
· Materia: si las actividades que ejerce se encuentran dentro de su ámbito.
· Tiempo: acabado determinado plazo de tiempo se acaba la competencia del órgano.
Por lo general es permanente, aunque en algunos casos puede ser temporaria.
· Lugar: El agente de la administración tiene su competencia dentro de un
determinado límite geográfico (federal, provincial, municipal).
· Grado: existe una autoridad centralizada, en laque el poder lo ejerce el órgano
superior decentralizada, en la que el poder se delega en otro órgano aparte, con
personalidad jurídica propia; y desconcentrada, en la que se delegan ciertas funciones
en órganos inferiores.
Delegación
El órgano administrativo transfiere el ejercicio de todo o parte de la competencia a un
órgano inferior. Es importante diferenciar la delegación de la descentralización y de la
desconcentración: en estas últimas hay una decisión legislativa por la cual, total o
parcialmente, se quita competencia al órgano superior y se le atribuye a un órgano
inferior. Implican una nueva repartición definitiva. En la delegación no se opera una
modificación en la estructura administrativa. La delegación es un medio jurídico,
concreto e individual de poder desgravarse temporalmente del ejercicio de esa
competencia propia. No implica renunciar definitivamente a la competencia ni
desentenderse de la responsabilidad originaria. El órgano titular de la competencia
decide cuándo, cómo y a quién delegar. El órgano delegante puede en cualquier
momento retomar el ejercicio de la facultad delegada. El delegado es responsable por
el modo en que ejerce la facultad delegada; también lo es el delegante en cuanto a la
responsabilidad "in vigilando" e "in eligendo".
Avocación
Es el proceso inverso de la delegación, o sea que el superior ejerza competencia que le
corresponde al inferior. En la práctica no es frecuente.
Jerarquía
Es una relación jurídica administrativa interna que vincula entre sí los órganos de la
Administración mediante poderes de subordinación, para asegurar unidad de acción.
Se trata de una relación entre órganos internos de un mismo ente administrativo.
El poder jerárquico se da en la centralización y en la desconcentración. En la
descentralización se ejerce lo que se llama 'control administrativo'.
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La relación jerárquica existe siempre que haya superioridad de grado en la línea de
competencia e igual competencia en razón de la materia entre el órgano superior y el
inferior. La jerarquía comprende las facultades del superior de dirigir, controlar e
intervenir al inferior; resolver conflictos del inferior y dictar normas generales que
regulen al inferior.
Gobiernos de provincia (Constitución Nacional)
Art.121- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al
tiempo de su incorporación.
Art.122- Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus
gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del
Gobierno federal.
Art.123- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el
artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
Art.124- Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y
establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también
celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política
exterior de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Bs.As.
tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes
en su territorio.
Art.125- Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración
de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento
del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la
introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales
extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus
recursos propios.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad
social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso
económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el
conocimiento y la cultura.
Art.126- Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar
tratados parciales de carácter político, ni expedir leyes sobre comercio, o navegación
interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer
bancos con facultades de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni
dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los
haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización,
bancarrotas, falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos
de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión
exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación dando luego cuenta al
Gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.
Acto jurídico administrativo
Es unilateral porque lo ejerce la Administración.
El 1º elemento que tiene que tener un acto jurídico administrativo es la competencia, o
sea quien emita el A.J.A. tiene que ser competente (si no lo es el acto queda viciado de
incompetencia).
El 2º requisito es la finalidad: "toda finalidad será tendiente al interés público".
3º-Objeto: debe ser lícito, posible, que no sea contrario a la moral ni las buenas
costumbres.
4º-Causa: es el por qué se realiza. Son los hechos y antecedentes que sirven para
fundamentarlo.
5º-Procedimiento: antes de la emisión del acto deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos en la ley.
6º-Motivación: deben expresarse en forma concreta las razones que inducen a emitir el
acto. Es muy similar a la causa. Por lo general en el A.J.A. aparece la frase "visto y
considerando..."; el "visto " es la causa" y el "considerando" es la motivación.
Caracteres
· Legitimidad: todo A.J.A. que sea perfecto y eficaz se presume legítimo. Si en el
A.J.A. se encuentran todos los elementos necesarios para que sean posibles las
consecuencias jurídicas correspondientes, puede considerarse que el acto es legítimo
con respecto a la ley y válido con respecto a las consecuencias.
· Ejecutividad: quiere decir que tiene fuerza ejecutoria, se faculta a la Administración
a ponerlo en práctica por sus propios medios, a menos que la ley o intervención
judicial lo prohibiere.
La Administración Pública
La administración del Estado es una función del poder ejecutivo. Consiste en
satisfacerlas necesidades de la sociedad. La Administración está sujeta al orden
jurídico y está limitada. Es una de las actividades del Estado.
· Administración Activa: es la administración propiamente dicha. Consiste en la
acción, la obra, la ejecución de la administración. Es permanente (por ejemplo:
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pavimentar una calle).
· Administración Jurisdiccional: Es la que decide. Los funcionarios administrativos
obran como jueces.
· Administración Interna: No tiene relación con terceros. Es la que se encarga de
organizar.
· Administración Externa: Tiene relación con terceros. El objetivo es satisfacer
intereses públicos.
· Administración Consultiva: Es la que asesora a la administración activa. Pero ésta
no está obligada a seguir lo dictaminado por le órgano consultivo. Dicho órgano puede
ser colegiado o individual; sus funciones sólo consisten en realizar una valoración, pero
no tiene fuerza decisiva.
Administración Reglada y Discrecional: La ley contiene ciertas reglas que la
administración reglada debe seguir, actúa de acuerdo a normas jurídicas. Respecto a la
actividad discrecional, la Administración actúa más libremente, con criterios no
jurídicos.
Contratos administrativos
Es un acuerdo de voluntades entre el Estado y un particular. El órgano del Estado debe
actuar en ejercicio de su función administrativa. Hay dos tipos:
contrato de atribución, en el que la parte que hace las prestaciones es la
Administración (por ejemplo: concesión de un bien de dominio público, en el que la
Administración concede a un particular el uso de una porción del dominio público,
mediante un pago). Tiene en cuenta el interés de un particular.
contrato de colaboración, se hace teniendo en cuenta el interés de la sociedad. El que
hace las prestaciones es un particular (por ejemplo contrato de obra pública).
Elementos de un contrato
· Subjetivo: el contrato administrativo es un acuerdo de voluntades en el que una de
las partes es un órgano del Estado y la otra una persona.
· Acuerdo de voluntades: se presupone que la persona tiene plena capacidad, y el
órgano estatal tiene competencia.
· Objetivo: Puede ser una obra o un servicio público o cualquier actividad que tenga
por objeto satisfacer las necesidades de las personas en general. El objeto debe ser
lícito.
· Causa: es lo que motiva a la administración a realizar el contrato.
· Formas: todo contrato administrativo debe cumplir ciertas formas, por ejemplo:
estar firmado y hacerse por escrito.
· Finalidad: El fin debe ser determinare, lícito, posible. En caso ser ilícito estará
viciado de invalidez. Debe fomentar el bienestar general.
Caracteres
· Formalidad: para elegir al co-contratante deben cumplirse una serie de formalidades
(licitación)
· Desigualdad entre las partes: ya que la Administración busca el bienestar general
y los particulares el bienestar propio, la Administración tiene ciertos beneficios en
cuanto a ejecución, extinción e interpretación del contrato.
· Efectos hacia los terceros: el contrato administrativo puede ocasionar efectos
beneficiosos o cargos para los terceros.
Licitación Pública
La Administración no puede elegir libremente a su co-contratante, sino que debe
llamar a licitación.
Las partes de la licitación son:
· Publicación: el llamado a licitación debe ser publicado para que todos los oferentes
tengan las mismas oportunidades de ser elegidos.
· Libre acceso y excepciones: no existe un número limitado de oferentes, ni
diferencias de oportunidades, ya que todos deben someterse a las mismas bases y
condiciones. Pero existen algunas excepciones, por ejemplo: el requisito de que el cocontratante tenga la nacionalidad.
· Plazo: existe un límite de tiempo para presentar las propuestas, que una vez
presentadas no podrán ser retiradas (en este caso pueden ser susceptibles de
sanciones).
· Apertura de sobres: finalizado el plazo se fija una fecha determinada en la que se
abrirán los sobres con las propuestas, que deben estar sellados, ya que las propuestas
son secretas. Las mismas deberán estar acompañadas por una garantía onerosa
(depósito, cheque, pagaré, etc.); si esta no se encuentra dentro del sobre, la
propuesta queda invalidada.
Adjudicación: luego de comparar las propuestas, tarea que se facilita por estar
sometidos todos al mismo pliego de bases y condiciones, la Administración debe elegir
una, o ninguna. En el último caso podrá llamar nuevamente a licitación.
Varias propuestas llegan a la primera instancia: la admisión en la selección. Una sola
llega a la segunda instancia: la adjudicación del contrato, el cual deberá
perfeccionarse.
Licitación privada
La principal característica es que el número de oferentes es limitado.
El pliego de bases y condiciones
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Son las bases que establece la Administración unilateralmente para que todos los
oferentes estén sujetos a ellas. Puede ser analítico (en el cual se especifican
minuciosamente los detalles dejando al oferente sólo establecer el precio) o sintético
(en el cual sólo se especifica lo básico, dejando más libertad a los oferentes).
Poderes de la Administración
La Administración posee determinados poderes sobre la otra parte:
· Control: la Administración regula la forma en que el co-contratante debe cumplir con
su parte del contrato, y a su vez éste queda subordinado a ella.
El control tiene 4 aspectos:
- Material: si el co-contratante cumple con lo especificado en el contrato.
- Financiero: el co-contratante debe encargarse de los pagos de mano de obra,
impuestos, etc.
- Técnico: si la obligación del co-contratante es cumplida en la forma requerida.
- Legal: si se cumple con las reglas y normas legales.
· Dirección: la Administración es prácticamente la directora de la obra. En los
contratos de suministro puede indicarle al co-contratante el modo, fecha y lugar en
que debe hacerse la entrega.
· Sanciones: la Administración puede aplicar sanciones ante el incumplimiento de
alguna/s de las cláusulas del contrato. Las sanciones deben estar fundadas. En caso
contrario la Administración puede ser obligada a pagar una indemnización. Las
sanciones pueden ser:
- Pecuniarias: el co-contratante debe pagar a la Administración. Son fijas cuando
ya se había prefijado un monto a pagar; en este caso no debe probarse la falta.
Son daños y perjuicios cuando no existía un pago predeterminado. En este caso
debe probarse la falta.
- Coercitivas: la Administración reemplaza temporariamente al co-contratante
hasta que éste esté en condiciones de cumplir con el contrato. No pone fin al
contrato, aunque puede hacerlo si el co-contratante resulta inoperante respecto
de la obligación a cumplimentar.
- Resolutorias: ponen fin al contrato. Es una causa de extinción del mismo.
· Rescisión: ocurre en caso de un incumplimiento grave del contratante por causas
relativas al interés público. Debe pagar indemnización al co-contratante.
Extinción Normal de un contrato
· Cumplimiento del objeto del contrato administrativo: cuando el contrato se
logra en la forma debida y las partes cumplieron sus obligaciones, el mismo queda
finalizado.
· Expiración de tiempo: en algunos contratos se fija un plazo de duración. Vencido el
mismo el contrato se extingue.
Extinción anormal de un contrato
· Razones de interés público: dentro de ellas encontramos:
- Rescate: es una decisión unilateral por la cual el concedente pone fin, por
razones de interés público e indemnizando al concesionario.
- Revocación: en el caso de que haya desaparecido la necesidad pública que el
mismo satisfacía. Si el contrato es incompatible o está inadaptado, la
Administración no está obligada a recibir prestaciones inútiles.
· Razones de ilegitimidad: cuando el contrato resulta de actos ilegítimos el mismo es
ilegítimo.
· Por faltas cometidas por el contratista: en el supuesto que el contratista cometa
faltas en la ejecución del contrato, habrá que sancionarlo. La sanción que se aplica
cuando nos referimos a contratos de obras públicas se la llama rescisión. En estos
casos no habrá derecho a indemnización para el co-contratante. Para que se produzca,
la falta debe ser grave.
· Por faltas cometidas por la Administración: si la Administración incumple con sus
obligaciones contractuales puede dar lugar a que el co-contratante solicite la rescisión
del contrato y, a veces indemnización. Si la Administración le deniega el pedido de
rescisión puede recurrir a la Justicia.
· Por hecho relativo al co-contratante: la incapacidad sobreviniente del cocontratante o su desaparición dan lugar a la extinción del contrato a no ser que los
herederos o el síndico ofrezcan llevar a cabo la obra bajo las condiciones estipuladas.
· Por mutuo consentimiento: por un acuerdo común entre la Administración pública
y el co-contratante ponen fin al contrato antes de la realización de su objeto o de la
fecha fijada primitivamente. Puede haber lugar a indemnización para el contratante.
Los motivos deben ser fundados.
· Por causa de fuerza mayor: es una causal que puede invocar el co-contratante
para solicitar la extinción del contrato ya que la ejecución de sus obligaciones se ha
hecho imposible.
Contratos administrativos en particular
La ejecución de una obra pública puede realizarse de acuerdo con distintas
modalidades. Las tres modalidades principales son:
· Construcción por el Estado (Administración)
· Construcción por medio de un contrato de obra pública.
· Construcción por medio de una concesión de obra pública.
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Es decir el Estado directa o indirectamente construye la obra pública. La construcción
en forma directa es la que llamamos por Administración y la indirecta es la que se
realiza por contrato de obra pública o concesión de obra pública.
Contrato de obra pública
Lo podemos definir como aquel por medio del cual una persona se encarga de
construir, demoler o conservar una obra pública mediante un precio que debe abonar
el dueño de la obra, vale decir el Estado.
Se exige siempre al Estado como contratista. Sus sujetos son el Estado y un particular.
El Estado conserva una posición de supremacía.
El objeto del contrato es la construcción de una obra pública.
Características:
· Su perfección coincide con el cambio de las promesas.
· Es bilateral, porque surgen obligaciones para las dos partes.
· Es oneroso.
Concesión de obra pública
La concesión de obra pública consiste en que la Administración contrata la realización
de un trabajo con una empresa, a quien no se remunera por medio de un precio que
paga aquella sino acordándole durante un término la explotación de la obra pública
construida por ella. La obra se construye por el concesionario a su costo y riesgo, y la
Administración le otorga el privilegio de explotarla.
Caracteres:
Es bilateral, consensual, onerosa y aleatoria. Aleatoria porque las ventajas del
concesionario dependen de un acontecimiento incierto, el mayor o menor uso de la
obra construida.
Concesión de suministros
Tiene por objeto la provisión de cosas muebles por cuenta y riesgo del particular,
mediante una remuneración que paga el Estado.
Caracteres:
· El proveedor se obliga por su consentimiento. El bien mueble es proporcionado por la
naturaleza o lo fabrica el hombre por su cuenta.
· Es bilateral, significa obligación para ambas partes.
· El objeto del contrato se entrega directamente y se paga según el peso, número de
objeto, medida, etc.
· Puede recurrirse a la licitación pública y/o privada, o a la compra directa.
Dominio público
Bienes del Estado afectado por ley al uso directo o indirecto de los habitantes.
Tiene 4 elementos:
· Subjetivo: se refiere al sujeto titular. Puede ser titular la Nación, las provincias, los
municipios, y una entidad autárquica.
· Objetivo: dado que el dominio público es un conjunto de bienes, estos serán el
elemento objetivo. (por ejemplo un cuadro de un museo público, derechos
intelectuales, el espacio aéreo, objetos inmateriales como la fuerza hidráulica de los
ríos, etc.)
· Finalista: Destinado al uso directo o indirecto de la colectividad.
· Legal: corresponde al Congreso Nacional por ser competente establecer cuales son
los bienes del Dominio Público. Corresponde al Derecho Administrativo de cada
provincia establecer las relaciones jurídicas que lo afectan.
Creación y extinción del dominio público
Se crea por la afectación: hecho o declaración de voluntad de órganos del Estado en
cuyo mérito de un bien queda incorporado al uso directo o indirecto de la colectividad.
Se extingue por medio de la desafectación: declaración de voluntad por el organismo
competente que tiene como consecuencia hacer salir un bien del dominio público del
Estado para pasar al dominio privado.
Utilización del dominio público
Los bienes son utilizados por la Administración o por los administrados, en este caso es
necesario diferenciar los distintos tipos de utilización:
· Uso común: el que ejerce el público colectivamente (circular por la calle, navegar
por el río)
Sus caracteres son:
- libertad en el uso: no se necesita autorización previa.
- gratuidad: aunque nada impide que en ciertos supuestos sea oneroso.
- igualdad: todos los particulares se encuentran en las mismas condiciones.
- sin limitación de término.
- existe mientras el bien sea de dominio público.
· Uso especial o privativo: reserva exclusiva de una porción del dominio público a un
usuario individual identificado (la sepultura en un cementerio, la instalación de un
kiosco en una plaza).
Sus caracteres son:
- individualización del usuario: porque no es un derecho que corresponda a toda
personas, otorga un poder jurídico exclusivo.
- determinación precisa del bien dominical que se ocupa
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- a título privativo: excluye a cualquier otro usuario común o especial
- está supeditado al interés público: habrá de desaparecer si el interés general lo
requiere. El Estado puede unilateralmente poner término a la ocupación.
- temporal.
- a título oneroso.
- es transferible y puede ser renunciable.
Permiso de ocupación
El permiso de ocupación es el acto administrativo que otorga un uso especial del
dominio público. Es precario y revocable.
Concesión de uso
Acuerdo entre la Administración y el particular en vista de una ocupación anormal de
porciones del dominio afectado al público. Nace de un contrato administrativo.
A cargo del concesionario puede establecerse una obligación económica que
habitualmente consiste en el pago de una suma de dinero (canon).
Puede ser temporaria o perpetua.
Se extingue por:
· Expiración de término.
· Incumplimiento de las obligaciones del concesionario.
· Motivos de interés público.
· Ilegitimidad del acto.
· Desafectación del bien público
· renuncia del concesionario
· quiebra del concesionario.
Servicio público
Servicio público es toda actividad que ejecuta la Administración tendiente a satisfacer
necesidades de carácter general de manera directa o indirecta.
El usuario del servicio retribuye al sujeto que es prestatario mediante el pago de una
tarifa.
· Servicio público propio: aquel que presta el Estado directamente o por medio de
un concesionario.
· Servicio público impropio: aquel que tiene de común con el propio la satisfacción
de necesidades colectivas, pero no es el Estado el que los presta, sino que tan solo los
reglamenta.
Caracteres
· Continuidad: la prestación no puede interrumpirse ni paralizarse dado que se
estableció en beneficio de la colectividad.
· Regularidad: es regular cuando se presta de forma correcta. Es preciso que la
Administración pueda efectuar las modificaciones que sean necesarias
· Uniformidad: el servicio debe prestarse en igualdad de condiciones, pero ello no
impide que se establezcan diversas categorías de usuarios manteniéndose en estricta
igualdad a todos los que están en la misma situación.
· Generalidad: el servicio público es para todos.
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