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Estructuras Tarifarias y Equidad
Esteban M. Greco
Módulo Interdisciplinario: Emergencia Económica,
Crisis Energética y Cambios Regulatorios
CEARE - Septiembre 2004
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
1. Varios objetivos y un instrumento: la estructura
2.
3.
4.
5.
tarifaria
Política Social en Sectores de Infraestructura:
Acceso y Capacidad de Pago
Herramientas Analíticas
Situación en Argentina – Gas y Electricidad:
• Acceso/Cobertura
• Capacidad de pago
Evaluación del impacto distributivo de políticas
existentes y alternativas
Objetivos e Instrumentos
de Política Económica
en Sectores de Infraestructura
Objetivos



Equidad
Eficiencia
Financiamiento
Instrumentos



Tarifas
Impuestos
Subsidios / Programas
Sociales
Cuando se persiguen varios objetivos con un instrumento
(vgr.tarifas) surgen conflictos (trade-offs) que derivan en resultados
de óptimos restringidos (segundo mejor)
 Eficiencia vs. Financiamiento: pCMg
 ¿Eficiencia vs. Equidad?: si no hay subsidios explícitos se
puede presentar este conflicto al fijar tarifas
Estructuras Tarifarias:
Eficiencia vs. Financiamiento
Establecer tarifas iguales a los costos marginales no le
permitiría recuperar el costo del servicio (si hay economías de
escala CMg<CMe): Conflicto de objetivos (trade-off) eficiencia
vs. financiamiento
Existen distintas vías para permitir el financiamiento
minimizando las pérdidas de eficiencia

Tarifas lineales a la Ramsey: el apartamiento entre precios y
costos marginales es mayor en los servicios con menor
elasticidad (servicios i y j)
Pi  CM i
Ep j
Li
Pi


L j Pj  CM j Epi
Pj
Estructuras Tarifarias:
Eficiencia vs. Financiamiento

Tarifas no lineales:



Coase (1946): cargo variable=CMg y cargo fijo que recupere
los demás costos (supone que todos los usuarios
permanecen en el mercado)
Podrían excluirse usuarios dispuestos a pagar más que CMg
Tarifa en 2 partes como fijación de precios en 2 mercados:



participación (cargos fijos): # usuarios óptimo en el mercado
cantidades (cargos variables): volúmenes eficientes de consumo
Ng y Weiser (1974); Brown y Sibley (1986): aplican criterio de
Ramsey para determinar cargos fijos y variables


Si # usuarios tiene una menor elasticidad precio que el
consumo: altos cargos fijos y bajos cargos variables
Situación inversa: cargos fijos bajos y mayor desviación entre
cargos variables y CMg
Estructuras Tarifarias:
Eficiencia vs. Equidad


Cargos fijos altos resultantes de la baja respuesta del # de
consumidores ante variaciones en el cargo fijo (lo cual puede
darse en electricidad) podría cargar sobre los pobres el
financiamiento de los costos fijos.
Corrección de Feldstein (1972) a la regla de Ramsey:
Li Ep j   d i


L j Epi   d j

di= característica distributiva del servicio i

La característica distributiva es mayor en los servicios en los
cuales la participación de los más pobres en el consumo es más
alta (no la participación del bien en el presupuesto de los más
pobres)
Implica que la valoración “social” de 1$ adicional de ingreso para
los más pobres es mayor que para los más ricos

Estructuras Tarifarias:
Eficiencia vs. Equidad
Por ejemplo el servicio de electricidad tiene una d mayor
que el de telecomunicaciones
 En gas la d del servicio de distribución por redes es menor
que la del GLP en garrafas
 Feldstein aplica la corrección a la regla de Ramsey sobre
los cargos variables, pero supone que la cantidad de
usuarios no varía con el cargo fijo
 Navajas y Porto (1989) extienden el criterio de equidad a la
determinación del cargo fijo, considerando que la cantidad
de usuarios puede variar con éste
 La introducción de consideraciones de equidad puede
llevar a estructuras tarifarias con menores cargos fijos y
mayor apartamiento entre cargo variable y CMg
 Problema de focalización en función del consumo

Comparación de estructuras de
tarifas lineales
Eficiencia
Objetivos
Financiamiento
Equidad
1) p = CMg
2) p = CMe
+
No
No
+
No
No
3) Ramsey
Mínima
pérdida
+
No
4) Ramsey-Feldstein
Mínima
pérdida
+
+
Estructrura de tarifaria
Fuente: Navajas y Porto (1990)
Comparación de estructuras de
tarifas no lineales
Objetivos
Estructrura de tarifaria
Eficiencia
Mercado de
Mercado de
participación
cantidades
(*)
Financiamiento
Equidad
+
+
No
1) Coase (1946)
No
2) Feldstein (1972)
No(*)
Mínima pérdida
+
+
Mínima
pérdida
Mínima pérdida
+
No
Mínima
pérdida
Mínima pérdida
+
+
3)
Ng y Weiser (1974);
Brown y Sibley (1986)
4) Navajas y Porto (1989)
(*) Se supone implícitamente que la elasticidad precio es nula, ya que se considera constante el número de
usuarios para cualquier nivel de cargo fijo y cargo variable
Fuente: Navajas y Porto (1990)
Ampliando la perspectiva: Política Social
en Sectores de Infraestructura
En la medida que se desarrollen instrumentos de política social
menos distorsivos destinados a compensar a los más pobres
puede aliviarse el conflicto entre eficiencia y equidad
Los objetivos sociales en los servicios de infraestructura están
típicamente asociados al concepto de universalidad, el cual
implica
considerar
dos
dimensiones
principales
y
complementarias:
 el acceso a los servicios (medido por la cobertura)
 la capacidad de pago de los usuarios de menores recursos
(asequibilidad)
La utilización de la estructura tarifaria con objetivos de equidad
normalmente se dirige a la capacidad de pago de los usuarios
existentes y no al acceso de nuevos usuarios al servicio
Instrumentos para mejorar o facilitar el
acceso
Obligación de Servicio:


La forma más común es imponiendo requisitos de Servicio
Universal (USO)
Complementos a la USO para hacerla operativa: (a)
especificar con detalle cuál es la obligación (metas de
conexión) y (b) la forma en que se financiará
Reducir los costos de conexión:



Financiamiento de los costos de expansión/conexión (ej.
Expansión de redes e instalaciones internas)
Contribución de usuarios existentes a la incorporación de
usuarios nuevos (roll-in / subsidios cruzados)
Subsidios explícitos a la conexión por parte del estado
(cuando están disponibles)
Instrumentos para mejorar la capacidad
de pago de los más pobres
a) Subsidios (o reducciones impositivas) específicos:
disminuyen la tarifa de los más pobres
b) Provisión de Vouchers: aumentan capacidad de
pago de los más pobres
c) Sistemas prepagos y de límites al consumo: facilitan
el pago
 disminuyen las desconexiones
 mejoran la relación entre monto y frecuencia de los pagos
y liquidez del hogar
d) Estructura tarifaria (conflictos de objetivos)



Rebalanceo cargo fijo/cargo variable
Auto selección: opción de distintos planes (cf alto y cv bajo
vs. cf bajo y cv alto)
Tarifas en bloques crecientes
Calibrando el instrumento
1. Fuente de financiamiento


Presupuesto nacional/impuestos
Tarifas (conflicto de objetivos),
2. Focalización: cómo seleccionar a los beneficiarios


Consumo
•Baja correlación con el ingreso y con la pobreza
•Factores como el elevado número de miembros en la
familia, varias familias conviviendo en un mismo hogar,
acuerdos entre vecinos, etc. hacen que el consumo de
los pobres no sea bajo.
Características socioeconómicas (indicadores
multidimensionales): mejor focalización y aplicable a
distintos sectores
Hacinamiento, Vivienda inconveniente, Condiciones sanitarias
insatisfactorias, Menores, Escolaridad del Jefe de hogar
Herramientas Analíticas
Error de Inclusión (EI): Porcentaje de beneficiarios
del subsidio que no son pobres (EI=BNP/B)
Error de Exclusión (EE): Porcentaje de los pobres
que no reciben subsidio (EE=1-(BP/P)
Herramientas Analíticas
Focalización de un subsidio a la electricidad sobre la base
del nivel de consumo en GBA
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Herramientas Analíticas
Focalización de un Programas Sociales Existentes
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Situación en Argentina:
Sectores de Gas y Electricidad
Ausencia de política social integrada hacia sectores
de infraestructura
Marcos regulatorios prescriben subsidios explícitos
extra tarifarios (no subsidios cruzados)



Art.2 LG y LE: c) objetivos de igualdad, no discriminación y
uso generalizado; d) tarifas justas y razonables
Art.41 LG, 42 e)LE: En ningún caso los costos atribuibles al
servicio prestado a un consumidor o categoría de
consumidores podrán ser recuperados mediante tarifas
cobradas a otros consumidores.
Art.48 LG: … el PEN propondrá al CongresoNacional
otorgar subsidios, los que deberán ser explícitos y
contemplados en el presupuesto nacional.
Situación en Argentina:
Sectores de Gas y Electricidad
En 1993, al inicio del proceso de privatización: “tarifa social” para
los jubilados que involucraba un descuento sobre las tarifas de
agua, electricidad y gas, dentro de ciertos límites de consumo. En
1997 se reemplazaron por un monto fijo agregado directamente a
las pensiones
Sector Eléctrico: Fondo Nacional de Energía Eléctrica (FNEE):
establecido por la Ley 24.056 y financiado por un recargo de $2,4
por MWh transado en el mercado mayorista.
 60% Fondo de Compensación Tarifaria (FCT): descuentos tarifarios
en las Provincias




aplican a todo tipo de tarifas y no solamente residenciales
diversos esquemas de ‘tarifa social’ en unas 18 provincias
subsidios más comunes: bajos consumos, a jubilados, por zonas geográficas,
para villas de emergencia, para familias carentes
40% Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) con el
objetivo de financiar la electrificación rural.
Situación en Argentina:
Sectores de Gas y Electricidad




Sector Gas: subsidio para la región Patagónica que
beneficia alrededor de medio millón de personas y es
destinado a los consumidores patagónicos de gas natural y
GLP (tanto por redes como en garrafas).
No es estrictamente un esquema que busque la equidad
sino que se justifica por razones geográficas y climáticas
Desde su inicio, este subsidio se pagó directamente con
fondos del Tesoro Nacional (valor del orden de $100
millones en los últimos años)
Hubo un cambio en la política de financiamiento
sustituyendo el subsidio directo coparticipable, por un
“subsidio cruzado” donde los aportantes pasan a ser todos
los consumidores de gas natural por redes (Fondo
Fiduciario que se constituye con un recargo del 7% sobre el
precio del gas).
Cobertura
Cobertura en Electricidcad y Gas Natural
(% de hogares por quintil de ingresos)
Gas Natural
Quintiles
EGH 1996/97
EGH 1985/86
1
53,7%
41,4%
2
79,5%
68,3%
3
89,3%
77,0%
5
98,9%
95,0%
Total
83,3%
74,2%
Electricidad
Quintiles
EGH 1996/97
EGH 1985/86
1
99,6%
72,2%
2
99,7%
87,5%
3
4
5
99,9% 100,0% 100,0%
92,4% 91,1% 98,8%
Total
99,8%
88,2%
Fuente: EGH - INDEC
4
94,9%
89,1%
Cobertura
Acceso a servicios públicos por quintil de ingresos (2002)
Cobertura
Diferencias relevantes entre gas y electricidad: en
gas la cobertura es significativamente menor en los
estratos más pobres
El crecimiento de la cobertura fue mayor en los
estratos de menores ingresos
GLP: situación inversa al gas por redes, mayor
participación de los estratos pobres en su consumo
Cobertura del servicio de gas tiene límites


Condiciones de seguridad de la vivienda
Costo de oportunidad de los recursos: en las zonas alejadas
de la red y con baja densidad puede ser más eficiente
subsidiar el consumo de GLP (por redes o envasado)
Cobertura
Porcentaje de hogares por quintil de ingreso que informan
haber sido desconectados
Mayo/Junio 2002
2 5%
El ect ri cidad
2 0%
T eléf ono
fi jo
1 5%
1 0%
G as
5%
T eléf on o
m óvil
A gua
0%
P rime r o
Se gundo
Te rc er o
Quintile s
Fuente: Encuesta OPSM/Banco Mundial
Cua rto
Quinto
Cobertura
Resumen del impacto de la crisis en la cobertura de
servicios
100%
99 %
90%
C ob ertura d el se rvicio an tes
94%
91, 3%
89,9%
C ob ertu ra d el se rvicio des pu és
80%
70%
73%
7 0,1%
66%
60%
59, 6%
50%
40%
30%
23%
20%
22,5 %
10%
0%
A gua
Fuente: CEER-UADE
Ele c tr ic idad
Ga s
T e lé f ono fijo
T elé fon o ce lula r
Capacidad de pago
Porcentaje de hogares por quintil de ingreso
que informan haber caído morosos
Mayo / Junio 2002
7 0%
6 0%
Te léfon o
fi jo
5 0%
Ag ua
Electrici dad
4 0%
Gas
3 0%
Telé fo no
móvi l
2 0%
1 0%
P r im e r o
S eg undo
Te rc e r o
Quint ile s
Fuente: Encuesta OPSM/Banco Mundial
C ua rt o
Quinto
Capacidad de pago
Estructuras Tarifas Residenciales
Electricidad


Cargo fijo + cargo variable
Variantes por provincia: Tarifas en 2 partes, Bloques crecientes
y Bloques decrecientes
Gas

Pre-crisis



Cargo fijo + cargo variable lineal
Tarifas en 2 partes excepto en Patagonia, donde hay bloques
crecientes que varían por provincia y estación
Post-crisis


R1, R2 y R3
Segmentación de los incrementos previstos
Capacidad de pago
Valor absoluto de los cargos fijos y porcentaje de los
mismos en la facturación de los servicios (Mensual)
18
16
120%
100,0%
Valor absoluto
$ 16,0
100%
14
10
70,0%
$ 10,0
8
80%
60%
47,0%
6
40%
28,0%
4
$ 3,6
$ 4,0
20%
2
0
0%
Agua
Fuente: CEER-UADE
Electricidad
Gas
Teléf ono
% d e factur ació n
$ p or mes
12
_
% de Faturación
Capacidad de pago
Asequibilidad de Servicios Públicos
por quintil de ingresos a nivel nacional
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Evaluación políticas existentes
Electricidad
Distribución de recursos del FCT versus distribución de pobres
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Evaluación políticas existentes
Gas
Patrón de incidencia del Subsidio Patagónico
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Evaluación políticas alternativas
Electricidad
La cobertura casi universal por lo tanto las
políticas sociales se concentran en el subsidio al
consumo
BM/CEER (2003): simulaciones subsidio a un
consumo meritorio de 240 Kwh/bimestre para
hogares identificados como pobres (con los
fondos disponibles: $100 MM/año)

2 variantes: asignaciones FCT actuales y ajustadas al %
de pobres de c/provincia
Evaluación políticas alternativas
Electricidad
Subsidio al consumo meritorio de hogares pobres
según indicador multidimensional
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Evaluación políticas alternativas
Gas
La cobertura es menor en los quintiles más bajos:
subsidiar el acceso al servicio tiene un mayor
impacto distributivo que subsidiar el consumo
BM/CEER (2003): simulación de 3 alternativas de
subsidio por un monto similar al Subsidio Patagónico
($100 MM/año)



Subsidio a un consumo meritorio para hogares identificados
como pobres a nivel nacional
Subsidio a un consumo meritorio de GLP en garrafas de los
hogares pobres
Subsidio a la conexión al gas natural
Evaluación políticas alternativas
Gas
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE
Evaluación políticas alternativas
Costo de subsidiar el acceso al GN vs. Consumo GLP
Nota: Precios de 2002
Evaluación políticas alternativas
Resultados de focalización para las simulaciones
Simulaciones
Electricidad status quo (tarifas sociales)
Alternativas simuladas:
• Subsidio al consumo meritorio (re-asignación del FCT)*
• Subsidio al consumo meritorio (asignación actual FCT)*
Error de Exclusión
Error de
Inclusión Población Población
objetivo
Total
39%
93%
94%
Gas status quo (subsidio patagónico)
Alternativas simuladas:
• Subsidio nacional al consumo meritorio de gas natural*
• Subsidio nacional al consumo meritorio de GLP (garrafas)*
• Subsidio nacional a la conexión de gas natural
* Focalización del subsidio en base a un indicador multidimensional de pobreza
Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE (2003)
41%
41%
31%
31%
36%
36%
70%
64%
98%
52%
24%
24%
44%
19%
0%
69%
67%
19%