ETICA-2-PROTECCIÓN-AL-DENUNCIANTE-POR-HECHOS

LEY DE PROTECCIÓN AL DENUNCIANTE POR HECHOS DE CORRUPCIÓN,
EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES INICIALES
Artículo 1°- Objeto. Esta ley tiene por objeto proteger a los funcionarios,
empleados públicos, personas que ejercen funciones públicas o a cualquier ciudadano que
denuncien ante cualquier autoridad pública la realización de hechos de corrupción en
administración pública nacional y que como consecuencia de ello sean objeto de actos
ilegales o arbitrarios.
La medida de protección se aplicará también cuando el acto arbitrario o ilegal afecte
o haya afectado a personas que tengan relación inmediata de carácter afectivo o familiar
con el denunciante.
Art. 2 °- Denuncia. Las denuncias de hechos de corrupción en la administración
pública nacional pueden formularse ante cualquier autoridad pública en el ámbito público
nacional y deben reunir los siguientes requisitos:
a)
b)
c)
d)
formularse por escrito;
estar referidas a acciones u omisiones que revelen actos de corrupción;
estar debidamente fundadas;
incluir la identificación o individualización de los autores y, si fuera el caso, de
quienes participen en los hechos denunciados; y
e) los hechos denunciados no deben ser materia de proceso judicial o administrativo en
trámite, tampoco versar sobre hechos que fueron objeto de sentencia judicial.
Art. 3° - Hechos de corrupción. A los efectos de esta ley entiéndese como hechos
de corrupción los descritos por la ley 24759 aprobatoria de la Convección Interamericana
contra la Corrupción de 1996, a saber:
a) el requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario
público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí
mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
b) el ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público
o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese
funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u
omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
c) la realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza
funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con
el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;
d) el aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de
los actos a los que se refiere el presente artículo;
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e) la participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en
cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o
confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el
presente artículo;
f) el ofrecimiento o el otorgamiento a un funcionario público de otro Estado, directa o
indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que tengan residencia habitual
en su territorio y empresas domiciliadas en él, cualquier objeto de valor pecuniario u
otros beneficios, como dádivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que
dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones
públicas, relacionado con una transacción de naturaleza económica o comercial; y
g) aquellos hechos punibles en el derecho vigente nacional que resulten análogos a los
mencionados en los incisos anteriores por los bienes jurídicos que pudieran afectar.
Art. 4º – Actos arbitrarios o ilegales. A los efectos de esta ley entiéndese por actos
arbitrarios o ilegales la exoneración, cesantía, despido, retrogradación, postergación de
ascenso, suspensión, apercibimiento, traslado, reasignación o privación de funciones, no
renovación de contrato, calificaciones o informes negativos, cualquier acto, resolución,
práctica formal o informal que afecten en modo directo o indirecto, la integridad personal,
la integridad o libertad sexual, las condiciones contractuales, las relaciones laborales, la
reputación personal o profesional o cualquier forma de sanción o discriminación aplicada a
los sujetos protegidos por esta ley por haber hecho o encontrarse en vías de formular una
denuncia relativa a actos de corrupción.
Art. 5° - Autoridad de aplicación. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas
como autoridad de aplicación de esta ley debe reglamentar el procedimiento aplicable a la
solicitud de medidas de protección e instrumentar todo tipo de medidas comprendidas en el
ámbito de su competencia para cumplir con esta ley.
CAPITULO II
MEDIDAS DE PROTECCIÓN
Art. 6°- Carácter. Toda medida de protección debe ser inmediata y efectiva y
adoptarse respetando los principios procesales de celeridad, inmediación, concentración,
economía procesal y oralidad.
Art. 7°- Solicitud. Las medidas de protección pueden ser solicitadas por el
denunciante u ofrecidas por la autoridad de aplicación:
a) antes de que se inicie la investigación del acto denunciado ante la autoridad de
aplicación o cualquier organismo del Estado Nacional con facultades de
investigación de actos de corrupción;
b) a partir del inicio y hasta la conclusión de la investigación que realice la autoridad
de aplicación o cualquier organismo del Estado Nacional con facultades de
investigación de actos de corrupción; y
c) a partir del inicio de una causa penal ante los tribunales nacionales.
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Art. 8°- Medidas de protección. El denunciante podrá solicitar las siguientes
medidas de protección:
a) reserva de su identidad;
b) protección de su situación laboral en caso de ser afectada por hechos arbitrarios o
ilegales, teniendo derecho a considerarse despedido sin causa, solicitar traslado a
otra área u organismo, o exigir el cese definitivo de los actos arbitrarios e ilegales y
el restablecimiento de las condiciones laborales anteriores al conflicto; y
c) reducción gradual de la sanción administrativa, en los casos en que el denunciante
sea copartícipe de los hechos denunciados, y de acuerdo a su grado de participación;
y
d) toda otra medida necesaria para proteger su integridad personal, su integridad o
libertad sexual, las condiciones contractuales, la reputación personal o profesional
Art. 9- Autores. Las medidas de protección establecidas en el artículo 8° no
alcanzan a los denunciantes que sean autores de los hechos denunciados.
Art. 10- Confidencialidad. La información proporcionada por el denunciante y el
trámite de evaluación a cargo de la instancia correspondiente y hasta su conclusión tienen
carácter confidencial, salvo los casos de denuncia maliciosa.
Art. 11 – Hechos delictivos. Si a consecuencia de la denuncia la autoridad pública
concluye en que existen indicios de la comisión de algún hecho delictivo debe dar cuenta
del mismo al Ministerio Público a efectos de que inicie la investigación fiscal.
Art. 12 - Denuncia maliciosa. El que denuncia un hecho de corrupción o ilegal a
sabiendas que no se ha cometido, o el que simula pruebas es sancionado con multa de
50000 pesos sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a que hubiera lugar.
Art. 13 - Compromiso de difusión. Los entes y organismos públicos deben
establecer los procedimientos internos necesarios para difundir los alcances de esta ley.
Art. 14 - Norma transitoria. Una vez integrada la Comisión Nacional de Ética
prevista en la ley 25188, esta será la autoridad de recepción de las denuncias en los ámbitos
del Poder Judicial y Legislativo, aplicándose supletoriamente las normas de esta ley.
Art. 15 - Comuníquese al Poder Ejecutivo.
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Fundamentos
Señor presidente:
Este proyecto tiene como antecedentes directos el proyecto elaborado por la Oficina
Anticorrupción (http://bit.ly/T3J33e ), la iniciativa del senador Colazo (expediente 2081-S02) y la ley peruana 29542 sobre protección de denunciantes de hechos de corrupción en el
ámbito público.
En su elaboración nos ilustramos principalmente con los documentos del Programa
de Fortalecimiento Institucional de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, (ACIJ),
particularmente el trabajo de autoría de Diego Martínez sobre “Mecanismos para la
denuncia de hechos de corrupción en Argentina. Un análisis a la luz de los estándares
internacionales y la práctica de los organismos de control”, publicado en 2009.
La sanción de esta iniciativa implicará el cumplimiento de normas incluidas en tres
tratados fundamentales ratificados por la Argentina en materia de lucha contra la
corrupción: la Convención Interamericana Contra la Corrupción, la Convención de la
OCDE sobre el soborno transnacional, y la Convención de las Naciones Unidas Contra la
Corrupción.
Según Martínez “Las convenciones, al fijar con claridad las exigencias que debe
satisfacer una regulación orientada a propiciar las denuncias por corrupción, iluminan las
deficiencias y vacíos de nuestro actual diseño institucional. Al margen de las disputas
políticas contingentes, muestran el norte para establecer las regulaciones adecuadas y
permiten caracterizar su ausencia, insuficiencia o falta de claridad como lo que son en
realidad: incumplimientos estatales de obligaciones asumidas frente a la comunidad
internacional”
Un repaso rápido por la normativa vigente en el país sobre denuncia de delitos nos
facilitará entender la propuesta que en esta oportunidad elevamos a consideración de la
Cámara.
En el ámbito de la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, la normativa
vigente en materia de denuncia de delitos se concreta en diferentes normas:
a) EL CÓDIGO PROCESAL PENAL DE LA NACIÓN:
“Art. 174. - Facultad de denunciar. Toda persona que se considere lesionada por
un delito cuya represión sea perseguible de oficio o que, sin pretender ser lesionada,
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tenga noticias de él, podrá denunciarlo al juez, al agente fiscal o a la policía. Cuando
la acción penal depende de instancia privada, sólo podrá denunciar quien tenga
derecho a instar, conforme a lo dispuesto a este respecto por el Código Penal. Con
las formalidades previstas en el capítulo IV, del título IV, del libro primero, podrá
pedirse ser tenido por parte querellante.”
Art. 177. - Obligación de denunciar. Tendrán obligación de denunciar los delitos
perseguibles de oficio: 1°) Los funcionarios o empleados públicos que los conozcan
en el ejercicio de sus funciones. ”
b) EL CÓDIGO PENAL:
Art. 277.- 1.- Será reprimido con prisión de seis (6) meses a tres (3) años el que, tras
la comisión de un delito ejecutado por otro, en el que no hubiera participado:
d) No denunciare la perpetración de un delito o no individualizare al autor o
partícipe de un delito ya conocido, cuando estuviere obligado a promover la
persecución penal de un delito de esa índole.
Art. 279.- 3) Cuando el autor de los hechos descriptos en los incisos 1 o 3 del
artículo 277 fuera un funcionario público que hubiera cometido el hecho en ejercicio
u ocasión de sus funciones, sufrirá además pena de inhabilitación especial de tres (3)
a diez (10) años. La misma pena sufrirá el que hubiere actuado en ejercicio de una
profesión u oficio que requieran habilitación especial
c) DECRETO 1162/2000
Artículo 1° — Los funcionarios y empleados públicos comprendidos en la
obligación de denunciar impuesta por el artículo 177, inciso 1° del Código Procesal
Penal de la Nación, cumplirán su deber legal poniendo a la OFICINA
ANTICORRUPCION
del
MINISTERIO
DE
JUSTICIA
Y
DERECHOS
HUMANOS, en conocimiento de los hechos y/o pruebas que fundamenten la
presunción de la comisión de un delito perseguible de oficio cometido en el ámbito
de la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas y
sociedades y todo ente público o privado con participación del Estado o que tenga
como principal fuente de recursos el aporte estatal.
Exceptúanse de la obligación dispuesta en el párrafo precedente las situaciones de
flagrante delito y aquellos supuestos en los cuales el defecto de promoción inmediata
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de la denuncia por ante la autoridad competente pudiera provocar la desaparición o
pérdida de elementos probatorios. En tal caso se pondrá en conocimiento de la
OFICINA
ANTICORRUPCION,
la
denuncia
formulada
dentro
de
las
VEINTICUATRO (24) horas con copia de ella, a fin de que tome la intervención que
corresponde.
Art. 2° — Los presuntos delitos que no sean objeto de investigación por parte de la
OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS
HUMANOS deberán ser denunciados ante el Juez, el Agente Fiscal o ante la Policía
por los funcionarios y agentes enunciados en el artículo 1° del presente de
conformidad a lo establecido en el artículo 177, inciso 1° del Código Procesal Penal
de la Nación.
Art. 3° — Los funcionarios y empleados mencionados en el artículo 1° del presente
que tomen conocimiento de la existencia de procedimientos o esquemas de
organización que pudieran incentivar hechos de corrupción en el ámbito de la
Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas y
sociedades y todo ente público o privado con participación del Estado o que tenga
como principal fuente de recursos el aporte estatal, deberán comunicar dicha
situación a la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia de la
OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS
HUMANOS.
e)
CÓDIGO DE ÉTICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA APROBADO POR EL
DECRETO 41/99.
ARTICULO 31.-OBLIGACION DE DENUNCIAR. El funcionario público debe
denunciar ante su superior o las autoridades correspondientes, los actos de los que tuviera
conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones y que pudieran
causar perjuicio al Estado o constituir un delito o violaciones a cualquiera de las
disposiciones contenidas en el presente Código
e) LEY MARCO DE REGULACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO NACIONAL (Ley
25.164), establece la obligación del empleado público de llevar a conocimiento de la
superioridad todo acto, omisión o procedimiento que causare o pudiere causar perjuicio al
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Estado, configurar delito, o resultar una aplicación ineficiente de los recursos públicos.
Cuando el acto, omisión o procedimiento involucrase a sus superiores inmediatos podrá
hacerlo conocer directamente a la Sindicatura General de la Nación, Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas y/o a la Auditoría General de la Nación.
En cuanto a las denuncias de actos de corrupción en el MARCO DE LOS
PODERES EJECUTIVO Y JUDICIAL, el órgano natural para su recepción sería la
Comisión Nacional de Ética en la Función Pública, que no se ha creado aún, a pesar de que
la ley 25188 que la ordena ya ha cumplido 13 desde su sanción.
Por tal razón incorporamos en este proyecto una norma final transitoria que
establece que una vez integrada la Comisión Nacional de Ética prevista en la ley 251888,
será la autoridad de recepción de las denuncias en los ámbitos del Poder Judicial y
Legislativo, aplicándose supletoriamente las normas de esta ley.
Quien conoce un hecho de corrupción puede hoy día denunciarlo ante al policía o
los tribunales, ante un juez o un fiscal. En el ámbito de la Administración pública son
competentes para recibir renuncias y realizar investigaciones, la Oficina Anticorrupción en
el Poder Ejecutivo y la fiscalía de Investigaciones Administrativas en el Ministerio Público
Fiscal, en estos casos la denuncia puede ser hecha concurriendo personalmente, por vía
telefónica o por Internet.
A su vez se prevé que los agentes de la Administración Pública, en ciertos casos,
comuniquen las irregularidades a la Sindicatura General de la Nación y a la Auditoría
General de la Nación a efectos de la posible inclusión de estos asuntos en su plan de trabajo
Eventualmente reciben denuncias la Defensoría del Pueblo de la Nación
Tenemos entonces normativa que establece la facultad de denunciar para los
ciudadanos, y la obligación para los funcionarios, sin embargo ello no es lo común, ni
siquiera frente a la amenaza penal que la misma legislación establece.
Lo que ocurre es lo bien señalado en el proyecto de ley de Lubertino y otros (expte.
5952-D-2003), presentado en el año 2003 y en cuyos fundamentos se dice;
“Existe en la Argentina un verdadero culto del silencio. No ciertamente, del silencio
que nace de la discreción, sino del silencio propio de la omertá1. Quien presencia un delito
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Omertà o ley del silencio es el código de honor siciliano que prohíbe informar sobre los delitos
considerados asuntos que incumben a las personas implicadas. Esta práctica es muy difundida en casos de
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o una irregularidad, debe callar; hablar es inadecuado, peligroso, y hasta lesivo de las
buenas costumbres.
En nuestro país –como en otros–, ciertamente no es sencillo pertenecer a la
categoría de los/las denunciantes o whistleblowers2.
El funcionario público que denuncia un acto de corrupción, sabe positivamente que
no le espera una vida sencilla. Si sus jefes/as están comprometidos/as, como sucede
frecuentemente, habrán de agotar los medios para procurar que cese en el ejercicio de su
función. Sus actividades serán celosamente vigiladas; se le exigirá lo que no se le pide al
resto; será postergado en toda aspiración legítima; sus colegas, deseosos/as de congraciarse
con la superioridad, le quitarán colaboración, tendrá, en definitiva, la espada de Damocles
sobre la cabeza.
Si excepcionalmente triunfa en su denuncia, sabe también que ello difícilmente le
será reconocido. Simplemente quedará con su conciencia tranquila”.
Este proyecto viene a proteger al denunciante, convencidos de que debemos hablar
y denunciar la corrupción, incentivar a que más personas se animen a romper una trama de
hechos ilegales que perversamente nos afectan a todos y al desarrollo del país.
Finalmente, el proyecto viene a cumplir como dijimos al comienzo con las
Convenciones que hemos ratificado en varios aspectos:
Se alienta a los ciudadanos y funcionarios a denunciar ante órganos públicos
protegiéndolos de actos arbitrarios con medidas específicas: artículos 6,8 y 10.
delitos graves o en los casos de mafia donde un testimonio o una de las personas incriminadas prefieren
permanecer en silencio por miedo de represalias o por proteger a otros culpables.
Guillermo S. Edelberg en su trabajo “Un enemigo del Pueblo (Whistle-blowing) nos dice:
¿Qué es whistle-blowing? Un autor lo define así: dar a conocer información, (sin estar qutorizado), que un
empleado piensa que demuestra razonablemente la infracción a una ley, regla, reglamento o prácticas
profesionales. Esto tiene lugar a través de mal manejo, corrupción, abuso de autoridad o peligro para la salud
y seguridad de los trabajadores y el público en general. El proceso de whistle-blowing es complejo. Tiene
connotaciones éticas evaluadas de distinta manera. Unos opinan que la ética debe ser absoluta y se debe dar a
conocer todo hecho inmoral o ilícito que tenga lugar en los lugares de trabajo; otros, espectadores pasivos,
que no es parte de sus obligaciones hacerlo. Mencionan las represalias a que se arriesgan los que lo hacen y el
resultado frecuente de las denuncias: luego de hacerlas, «no pasa nada». También están los que señalan,
quizás en forma cínica, que es políticamente correcto ponerse del lado de los primeros; realista, del lado de
los segundos. Un estudio llevado a cabo en los Estados Unidos que incluyó a unos 90 whistle-blowers, tanto
de la administración pública como del sector privado, encontró que todos menos uno habían sufrido
represalias y que el acoso a que estuvieron sometidos provino tanto de sus pares como de sus superiores. La
mitad de los de la administración pública y la mayoría de los del sector privado habían perdido sus trabajos;
17 por ciento del total había perdido sus casas, ocho por ciento se declaró en bancarrota, 15 por ciento se
divorció y 10 por ciento intentó suicidarse (G. Vinten, The whistle-blower’s charter. Executive Development.
Bradford: 1995). http://www.guillermoedelberg.com.ar/pdf/97.pdf
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Se protege a los denunciantes de buena fe con las medidas y se sanciona a los
denunciantes maliciosos: artículos 8 y 12.
Se promueve la difusión de los órganos y procedimientos de denuncia: art. 13
Sin más, queda fundamentado este proyecto y solicitamos a nuestros pares su pronto
tratamiento.
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