LOS NUEVOS CONCEPTOS EN MATERIA DE SEGURIDAD ESTRATEGICA~969

LOS NUEVOS CONCEPTOS EN MATERIA DE SEGURIDAD
ESTRATEGICA REGIONAL (*)
Lic. Gustavo Druetta
Lic. Luis Tibiletti
Lic. Marcela Donadío
Departamento de Sociología Militar y Política de Defensa
del CEPNA
El presente trabajo ha sido elaborado por el Dpto de
Sociología Militar y Política de Defensa del Centro de
Estudios para el
Proyecto Nacional (CEPNA) para ser presentado en el
marco del VIto Simposio de Estudios Estratégicos de los
Estados
Mayores Conjuntos de Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay a celebrarse en Buenos Aires en junio de 1992.
1. Las relaciones estratégicas internacionales y los nuevos
conceptos operativos de seguridad
La acelerada transformación del escenario internacional
acaecida en los últimos dos años ha provocado la
necesidad de
reformulación de los sistemas de seguridad, tanto a nivel
global como regional.
Por ello, la última Asamblea General de la OEA realizada
en Chile en junio de 1991, decidió avanzar también en el
tema
y creó un Grupo de Trabajo para que presente ante la
próxima Asamblea un informe sobre los mecanismos que
se
podrían implementar para aumentar los niveles de
seguridad hemisférica (1).
Frente a este desafío resulta importante reflexionar
acerca del sentido que para nuestros países debería tener
este
concepto de seguridad. Y al decir este concepto,
estamos procurando dar respuesta a uno de los problemas
que el
abordaje del tema "seguridad" plantea a los
especialistas en relaciones internacionales.
La noción de seguridad es un concepto que se
caracteriza por la imprecisión semántica -por no decir
confusión- que
suele plantearse a su alrededor (2).
Es por ello preferible abandonar las discusiones sobre
los significados ya sea etimológicos, ya sea ontológicos, o
incluso
ideológicos, para manejarse con conceptos de carácter
operativo. Es decir, aquellos que definirían en un sentido
weberiano los usos del término "seguridad", en el marco
de la acción racional de medios orientados a determinados
fines.
Lo mismo se ha propuesto oportunamente con relación
al concepto operativo que debe hacerse del término
estrategia
(3).
En primer lugar, debe evitarse la tentación de generar
una confusión conceptual, que por similitud a lo ocurrido
en otros
tiempos, provoque una concepción seguritista de fácil
deslizamiento hacia la estrategización de todos los campos
de las
relaciones entre naciones y pueblos. Esa tentación
deviene del hecho de que los problemas que más
gravemente afectan
la capacidad de supervivencia de las naciones de
nuestra región son de carácter político-económico-social, y
no
estratégico-militar proveniente de una amenaza externa
cierta. Por lo tanto, debe evitarse la tendencia a utilizar el
concepto de seguridad para responder al peligro que
entrañan aquellas problemáticas, sin diferenciarla del
concepto de
seguridad vinculado específicamente con lo estratégico
militar.
En este sentido, nuestra contribución será entonces la
reflexión sobre una dimensión de la seguridad hemisférica
que
denominamos Seguridad Estratéfgica Regional, (S.E.R.),
sistema multilateral que es posible ir construyendo desde
distintos espacios geográficos multinacionales del
continente americano, ya sea para consolidar la paz, o para
restablecer
las condiciones de una paz duradera en cualquier lugar
del continente donde dichas condiciones se hubiesen
quebrado.
No pretende pues esta dimensión abarcar todos los
aspectos -políticos, económicos, ecológicos, sociales y
criminalesque tiende hoy a incluirse en esa acepción amplia o laxa
del concepto de seguridad, sino ceñirse estrictamente al
aspecto
del empleo posible del poder militar, entendido éste
como el núcleo "duro" de la llamada seguridad hemisférica.
Evitar las guerras no sólo implica tener la capacidad de
disuadir a un potencial agresor, sino convencerlo de que el
mayor
dividendo se encuentra en la paz mutua. Ser instrumento
consensuado de esa paz en una determinada región es la
mejor
definición sintética de un sistema de seguridad
estratégica regional. Con mayor precisión: seguridad
estratégica regional
(S.E.R.) es la prevención de la escalada de conflictos
intrarregionales que lleven al empleo del instrumento militar
(4).
Las otras dimensiones de la seguridad hemisférica,
como piueden ser la defensa del medio ambiente, la lucha
contra el
narcotráfico, la preservación de los recursos pesqueros,
al lucha contra el terrorismo, etc., etc., deberán ser objeto
de
análisis para la construcción de otros subsistemas
regionales de seguridad hemisférica no necesariamente
militares.
Por ejemplo la "Seguridad Ecológica Regional" (a cargo
de los especialistas en medioambiente), la "Seguridad
Antinarcotráfico Regional" o la "Seguridad Antiterrorista
Regional" (a cargo de fuerzas de seguridad policial y
organismos
especializados), etc. Todas ellas se integran con la
S.E.R. en un sistema total, multifacético y multidisciplinario
de
seguridad hemisférica.
De estas precisiones conceptuales podemos derivar que
las nociones de alianza o sistema colectivo de defenza,
como
fueron concebidas a partir de la Segunda Guerra Mundial
(OTAN, SEATO, Pacto de Varsovia, TIAR, etc.) no se
ubican como prioridad uno en la agenda actual de la
problemática de seguridad internacional. Para ello influyen
además
de los cambios conceptuales ya señalados, dos
elementos principales:
1º La idea predominante de un mundo en transición,
donde los niveles de incertidumbre impiden la fijación de
hipótesis
de conflicto con el carácter estático que tuvieron durante
el período anterior, y donde aparecen conceptos como el de
"amenazas" o el aún más deletéreo de "riesgos" para
servir de orientadores a la política de defensa de los
estados. Una
alianza o sistema colectivo de defensa sólo es viable
cuando hay un enemigo común claramente identificado, ya
sea por
la potencia rectora si hablamos de un proceso de
integración de tipo organizacional, o por la percepción
concensuada de
los actores si nos ubicamos en un proceso de tipo
asociacional.
2º La necesidad de los estados de afrontar con el
máximo de sus recursos el desafío de la globalización de la
economía,
y la clara percepción de que es en este campo y en el del
dominio del conocimiento donde se jugará la
reestructuración
del poder en el futuro. Esto no significa -como quiere a
veces leerse- una disminución (ni menos aún desaparición)
del
componente estratégico-militar en el balance del poder,
sino una transformación en las pautas de su empleo. De
aquí que
la mayoría de los países del mundo se planteen la
necesaria readaptación de las misiones y funciones de las
Fuerzas
Armadas, y los procesos de redimensionamiento y
modernización en términos tecnológicos.
La prospectiva posible se ubica entonces en la
construcción de un sistema de seguridad regional en el
Cono Sur sobre
estas bases, pudiendo considerárselo un estadío en el
proceso de construcción de un sistema colectivo de
defensa si
determinadas condiciones futuras lo permitiesen y/o lo
hiciesen inevitable.
2. EL MODELO EUROPEO DE LA SEGURIDAD
ESTRATEGICA REGIONAL
El escenario europeo ha sido depositario de las alianzas
y sistemas colectivos de defensa más significativos del
mundo
contemporáneo: la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN) y el Pacto de Varsovia, surgidos por
y para la
guerra fria. Otro pilar de la defensa -esta vez netamente
europeo- lo ha constituído la Unión Europea Occidental
(UEO),
que si bien delegó su estructura militar en la OTAN,
surgió y mantiene su vitalidad al plantearse como un núcleo
de
defensa exclusivamente conformado por países
europeos.
Sin embargo, y al calor de los nuevos acontecimientos
mundiales tras la caida del muro de Berlín, el desafío más
importante para Europa ha sido la cuestión de cómo
incorporar a los países del Este (y a aquellos que no
pertenecen a
las alianzas defensivas ya mencionadas), para conformar
un nuevo orden europeo. Nuevo orden que integre a los
actores
noveles con aquellos que han construido desde mitad de
siglo un tandem económico y defensivo, ampliando de esta
forma los espacios de la seguridad europea: de la
Europa de los Doce, a toda la Europa.
Esta perspectiva plantea necesariamente el objetivo de
la seguridad compartida, ya no para responder a un
enemigo
común (ex-Pacto de Varsovia) sino para asegurar el
espacio común, frente a las nuevas amenazas que la región
percibe
para la conservación del orden: el separatismo
nacionalista, los conflictos intraestatales por las minorías
étnicas
(nacionales y migratorias), y las diferencias sociales y
económicas existentes entre Europa Occidental y los
países del
este europeo. Un cabal ejemplo de esta concepción de la
seguridad estratégica regional, lo constituye la Conferencia
para la Seguridad y Cooperación Europea.
Conformada por 34 países (toda Europa -excepto
Albania- Estados Unidos y Canadá), reconoce sus
comienzos en el
Acta de Helsinki de 1975, y adquirió mayor vigor a partir
de la llamada Cumbre de París, celebrada en Noviembre de
1990. Sobre las bases de un acuerdo consensuado para
la defensa de los principios democráticos, sus objetivos
son
-dentro del ámbito de la seguridad- la cooperación para
la paz y el fortalecimiento de la confianza y seguridad
mutuas.
Esto ha incluído las negociaciones por el desarme, y la
declaración por parte de los miembros de las alianzas de la
guerra
fria de no considerarse ya enemigos.
Asimismo, se ha dotado de una estructura institucional
para el funcionamiento de la Conferencia, entre las cuales
sobresalen el Secretariado Permanente (con sede en
Praga), y el Centro para la Prevención de Conflictos (con
sede en
Viena), donde un equipo de analistas internacionales
trabaja constantemente en función de prevenir y desescalar
conflictos.
El protagonismo de este tipo de institución de seguridad
compartida es fiel indicador de la tendencia de la actual
política
mundial: recurrir a la prevención más que al uso de la
fuerza.
Si bien como se verá más adelante, el modelo europeo
dista de poder ser automáticamente aplicado a la región
latinoamericana, por sus características bien
diferenciadas, la dinámica de creación y funcionamiento de
esta
Conferencia, que incorpora a todo el ámbito regional
(excepto Albania), constituye un modelo de concepción de
seguridad compartida frente a las amenazas actuales y
futuras.
3. EL MARCO GLOBAL Y LAS CARACTERISTICAS
DIFERENCIALES DE AMERICA LATINA
3.1. El marco global
Existe un creciente consenso internacional de que la
fuerza no puede ser usada para dirimir disputas y que,
cuando algún
actor a nivel estatal o intraestatal rompe el consenso y
amenaza la paz, el mundo, a través de los Estados
democráticamente regidos e internacionalmente
nucleados en la ONU y en el caso del continente americano
también en
la OEA, debe responder.
La paz sólo puede ser definida por su contrario, es decir,
la ausencia de ella. Así podemos decir que es un estado
ideal
la ausencia de conflictos armados o de violencia
sistemática militar (y/o policial) contra un Estado, contra un
país y sus
recursos, contra un régimen político
constitucional,contra una población despojada del libre
albedrío y derechos
humanos, o contra una nacionalidad , etnia o minoría
religiosa perseguida.
El fuerte resurgimiento de las nacionalidades en Europa,
es la característica de la etapa posterior a la caída del muro,
en
aparente contradicción con la integración regional
europea que ya se constituye en solidas organizaciones
supranacionales. Sin embargo, las variables de este
proceso de integración, que desarrolló durante décadas la
Europa
Occidental, no pueden trasladarse irreflexivamente a
todo el continente europeo.
Tras la caída del muro, la tendencia del pensamiento
occidental, fue la de deducir que -habiendo "triunfado" el
ideal
democrático como régimen de gobierno y de vida- el
último paso de la integración europea consistiría en la mera
acción
de unir los países del este al proceso occidental. Los
sucesos posteriores mostraron que sería necesario
estudiar cuáles
son las políticas más efectivas para incorporar a dichos
países, y que el encadenamiemnto de la integración no
resulta tan
lineal.
El resurgimiento de las nacionalidades, apoyado en el
gran conglomerado de grupos étnicos que viven al interior
de
muchos países del Este europeo, se constituyó en el
gran desafío para el proceso de integración eurpeo.Las
tensiones
intra-estatales resultantes, fruto de la historia vivida por
cada uno de esos pueblos y regiones, saltaron con un gran
deseo
de independencia, obviamente más fuerte y primero de
resolver que el deso de integrarse a una organización
regional. Es
imposible pensar en la integración de estos países sin
que resuelvan sus conflictos nacionales, que amenazan
constantemente con derivar en guerras civiles, cuando
no caen en ello directamente, como en el caso de la
ex-Yugoslavia.
La necesidad de reconversión económica,por otra parte,
constituye otro importante desafío a la integración. No sólo
por
la infraestructura industrial y material de la herencia
socialista, sino también por la reconversión que debe
hacerse del
estilo de vida y formas de trabajo en la que los pueblos
del este han vivido en los últimos 50 años. El resultado de
las
recientes elecciones en Polonia es significativo de esta
dificultad.
Las actuales formas de organización europeas han
mostrado, frente a este aparente"palo en la rueda" en el
proceso
integrativo, una adecuación notable que muestra la
voluntad de convertirse en una organización más poderosa,
que
incluya a los vecinos del este. La antecitada Conferencia
de Seguridad y Cooperación Europea, por ejemplo, ha
tomado
el papel principal en los sucesos de Yugoslavia,
frenando la posibilidad de que la OTAN interviniera
militarmente. Sin
duda, esto no minimiza la magnitud de los desafíos ni las
tensiones propias que también se producen en las
poblaciones
que ya estaban listas para el despegue integrativo.
El caso alemán es elocuente: más allá de la alegría inicial
por la unión de las dos Alemanias, los esfuerzos del actual
gobierno por integrar dos estructuras tan distintas,
encuentran oposición de los alemanes occidentales frente
al posible
retroceso de su nivel de vida. No desmerece esto, el
hecho de que la política alemana ha elegido el camino más
largo: el
de atender las necesidades primarias. Esto importa una
gran visión política:los elementos afectivos y materiales
que están
presentes en la afirmación de una nacionalidad, aún
cuando cueste más transitar este camino, hacen posible
que esa
nación se presente fortalecida para no ser absorbida por
la organización supranacional.
La integración eurpoea, continuando esta vía política de
entender y atender las tensiones nacionales, puede lograr
no sólo
no verse perjudicada, sino salir aún más fortalecida de
este desafío.
Cada vez es más lejana la posibilidad de un conflicto
militar entre los países occidentales y la URSS. Los
problemas
internos del antiguo "socialimperialismo" son
demasiado graves, y la ayoda económica solicitada a los
EE.UU y a la
C.E.E. hace incongruente cualquier aventura militarista
fronteras afuera.
Sí tendría una influencia negativa para la
democrartización del ex-Bloque Oriental algún nuevo
acontecimiento golpista en
la URSS. Pero dificilmente podría perdurar un intento de
retorno al stalinismo, como se vió en los acontecimientos
del
frustrado derrocamiento de Gorbachov. El resurgimiento
de algunas nacionalidades como repúblicas independientes
se
desarrolla en el territorio del a ex-URSS de una manera
casi ejemplar en comparación con los acontecimientos
bélicos
en la ex-Yugoslavia.
Hoy es altamente improbable, o casi imposible, una
efectiva amenaza militar soviética contra la OTAN. La URSS
es aún
una superpotencia militar pero la competencia mundial
discurre hoy por lo económico-tecnológico, y la expoderosa
URSS ha decidido sumarse a ella.
Pese a todo, resulta evidente que el mundo de la
posguerra fría no es como algunos pensaron un oasis de
paz y
prosperidad. Las relaciones internacionales se han
hecho más complejas y de difícil predicción. Por otra parte,
sin una
concepción realmente trascendente de la vida humana,
el "nuevo orden" será otra de las utopías que el hombre ha
ido
creando a lo largo de los siglos. Las previsiones de
seguridad no pueden entonces desaparecer sino
repensarse para
hacerlas eficientes a nuevos desafíos.
El riesgo principal en este nuevo orden es la
inestabilidad de la convivencia pacífica y ajustada a
derecho, dentro de y
entre las naciones(5). ¿Débe ser considerada esta
amenaza de inestabilidad, en las previsiones de seguridad,
como un
problema específico de la Seguridad
Estratégica Regional? Sin duda que sí, pero sólo en lo
atinente a permitir que el consenso internacional acerca del
no uso
de la fuerza en las relaciones entre las naciones, se
efectivice en el continente.
3.2. El marco regional:tendencias (6)
Tendencia 1. Reversión de las tendencias hacia el
desarrollo propias del período posguerra/década del '70,
cuyas
principales manifestaciones son:
a) Deterioro de la situación regional en términos
económicos.
b) Deterioro en términos sociales.
c)Deterioro en político por el menor pesode la región
en la toma de decisiones en ámbito internacional.
d) Deterioro cultural manifestado en:
-pérdida de la identidad latinoamericana por la
instalación de patrones culturales propuestos desde el
primer
mundo.
-pérdida de potencialidad cultural propia, expresada
nítidamente por la incapacidad de reflexión y elaboración
de
pensamiento propio de la región.
-opciones culturales propias que tienden a
encapsularse con un bajo nivel de interacción, generando
dificultades
en la mirada común de la región.
e) Deterioro ecológico acelerado:la falta de protección
del hábitat por las crecientes dificultades económicas,
incapacidad regulatoria de los estados y poca
conciencia común del tema; se pone en riesgo la capacidad
autónoma de los estados de decidir en esta materia al
contradecir las tendencias mundiales.
Tendencia 2. Mantenimiento de las formas
institucionales de gobierno reinstaladas en la región
durante la década del '80.
Esta tendencia se ve amenazada por la percepción de
la impotencia de los sistemas institucionales para articular
respuestas que generen, cuanto menos, alternativas
creíbles de reversión de la situación descripta en la
tendencia
1. Fenómenos como la creciente marginalidad y
agravamiento extremo de las condiciones de vida de
amplios
sectores plantean el fantasma del camino africano (el
Cuarto Mundo descripto por el Papa Juan Pablo II en su
Encíclica "Sollicitudo Rei Socialis"), de lo cual un
ejemplo, es la epidemia de cólera en la región. También la
posibilidad de generación de situaciones de alta
ingobernabilidad con extremos de violencia("caracazos"):
esta
puede ser orgánica por movimientos subversivos de
cualquier signo, o inorgánica con descomposición de los
tejidos mínimos societarios.
Tendencia 3. Aparición de nuevos comportamientos de
las élites tradicionales y de otros actores con poder,
posibilitando ello la generación de nuevas elites
dinámicas.
Tendencia 4. Revitalización de los esfuerzos de
integración regional, con fundamentos en:
a) Toma de conciencia del fracaso de los esfuerzos de
integración de los últimos cuarenta años artibuible entre
otras causas a:
- Carácter esencialmente dependiente de la variable
integración económica regional en relación con la inserción
extrarregional. La integración como política marginal
traducida en aperturismo hacia lo extrarregional y celoso
nacionalismo hacia los vecinos.
- Integración centrada casi exclusivamente en lo
comercial, descuidando el resto de las dimensiones.
- Escasa participación de los "operadores reales" en
los procesos de integración económica, lo cual restó
dinámica y viabilidad a los esfuerzos.
- Brecha notable entre la real voluntad política de los
estados y el accionar de los organismos regionales de
integración.
-Tensiones entre el modo de integración
organizacional promovido por la potencia hegemónica y la
integración
asociacional más favorable a los intereses nacionales
de los países del área.
b) Visualización del camino integracionista como
única salida ante las amenazas a los sistemas
institucionales
existentes.
c) Aparición de nuevas formas de concertación
regional a partir del inicio de los '80 con un mayor énfasis
en la
dimensión política de la integración.
d) Impacto del proceso de integración argentinobrasileño. Más allá de los aspectos positivos de estos
acuerdos
como un nuevo impulso integrador también se
plantea la necesidad de atender las exigencias de
articulación de las
nuevas tendencias bilateralistas en la región, con los
organismos y acuerdos multilaterales preexistentes, que
poseen sus propias dinámicas (7).
e) Tendencias localistas que impulsan la integración
de zonas fronterizas, generando una política menos
confrontativa en relación con los problemas limítrofes
pendientes.
f) Modificación paulatina del concepto de soberanía
en la región.
Tendencia 5. Dificultades para conciliar las políticas de
inserción global/ integración regional de cada actor
nacional,
debido fundamentalmente a:
a) Influencia de las contradicciones e incertidumbres
del marco global multipolar afectan las decisiones de los
países de la región, generando la tendencia a
mantener varias alternativas de inserción/integración.
b) Mantenimientos de las desconfianzas interestatales
debido a factores históricos de diverso origen que pueden
realimentarse a partir del accionar pendular de los
países por lo expresado en a).
Tendencia 6. Dificultades para redefinir el modelo de
relación de la región con los EE.UU. por las indefiniciones
propias de las potencias del área, el marco general de
incertidumbre y el mantenimiento de algunas formas viejas
de relacionamiento propias de élites no renovadas.
3.3 Características diferenciales de América Latina.
Al hablar de tensiones existentes en la dinámica de la
integración regional con vistas a la organización
supranacional, es
necesario establecer que existe una clara diferencia
entre los procesos de integración europeos y aquellos
posibles de
desarrollarse en América Latina, sintetizada
fundamentalmente en dos variables:
1) Tal como se veía en el punto anterior, Europa
atraviesa una etapa de resurgimiento de las nacionalidades,
como
conflictos intra-estatales.
La situación latinoamericana es sustancialmente
diferente. Las tensiones existentes no se refieren al choque
de grupos
étnicos, sino a la afligente situación económica que vive
el conjunto de las naciones.Puede decirse que esto
conlleva la
misma amenaza: la desintegración de los actuales
estados, pero una afirmación semejante olvidaría un
elemento
fundamental: esta desintegración se produciría sin los
objetivos y elementos de conjunción que aparejan otros
casos,
como el de un grupo étnico que desea constituir una
nueva nación en función de una historia e identidad
comunes.
El riesgo de la "libanización" es el ariete más fuerte que
tienen los estados latinoamericanos para concretar una
voluntad
política de integración. Mediante ella, los estados
latinoamericanos pueden aspirar a un mayor peso en el
nuevo orden
económico mundial, del cual individualmente se hallan
extremadamente alejados.
La OEA por ejemplo, deberá ser capaz de concentrarse
más en solucionar la inestabilidad a través de medios que
son
más políticos, sociales y económicos, que militares. La
desnutrición y la pobreza presionan peligrosamente a las
instituciones democráticas, ya que los ciudadanos
hambrientos, no educados y pobres, son pasto para la
radicalización
de movimientos de izquiuerda y derecha. Este concepto
tomado textualmente del análisis hecho por el Consejo de
Seguridad Nacional de los EE.UU. en Agosto de 1991,
debe ser la materia sustancial de trabajo para otra
dimensión del
concepto de seguridad, atinente al mantenimiento de los
sistemas democráticos, al que llamamos (parafraseando a
la
Comisión Sudamericana de Paz) "Seguridad
Democrática Regional".
2) La variable tiempo/oportunidad. Europa construyó su
integración a través de un largo período de tiempo que
previó la
paulatina acomodación de los estados a la realidad
futura.
América Latina no contará con ese lapso extendido en el
tiempo, ya que la oportunidad de insertarse en un nuevo
orden
(fundamentalmente económico-tecnológico) va
desintegrándose a medida que el tiempo transcurre,en un
mundo en
contínua y acelerada evolución. Lo que Europa
construyó en décadas, América Latina deberá construirlo
en pocos años.
En este sentido, la integración latinoamericana debe
aspirar a formar un sistema de seguridad regional que
proteja sus
recursos naturales y posibilidades de desarrollo
económico. No cabe pensar en una integración construída
para
"confrontar" a las organizaciones supranacionales
europeas o a los Estados Unidos, sino para "integrarse"
relacionalmente con ellas. Más aún, las posibilidades de
éxito de la integración latinoamericana se ampliarán en la
medida
en que se instrumenten todos los posibles canales de
relación y conjunción con los EE.UU.
Sin embargo, un punto clave a tener en cuenta es que el
proceso de construcción de la seguridad regional debe ir en
paralelo con el desarrollo de la integración global entre
los estados, es decir que no debe pensarse como una
precondición ni como una consecuencia furtura, sino
como una evolución que acompañe a dicho proceso.
4. EL MODELO DEL SEGURO COMPARTIDO
Es en la concepción expuesta, y teniendo en cuenta los
marcos global y regional analizados, que la S.E.R aparece
como
la posibilidad de crear mecanismos de seguro
compartido. Esta teoría se basa en considerar a la defensa
nacional como
la prima de seguro que todo estado-nación requiere para
su supervivencia en paz. Sin embargo este concepto (que
cuando primaban sólo las visiones de "realismo" en las
relaciones internacionales, conducía exclusivamente al
planteo de
la capacidad de disuación propia de cada estado-nación)
debe hoy, en una etapa de incremento de las relaciones
interdependientes, incorporar un nuevo bagaje
teórico,.(8)
Sin duda, como lo expresan últimamente los Jefes de
Estado Mayor de la Armada y el Ejército Argentino en sus
exposiciones ante el Colegio Interamericano de Defensa
y la Conferencia de Ejércitos Americanos, la función de las
FF.AA. consiste en brindar a sus conducciones políticas
un instrumento disuasivo apto para el mejor cumplimiento
de
sus intereses nacionales.Pero sin embargo, ambos
coincidieron también en una visión nueva de cómo cumplir
esa misión,
que fue expresada textualmente así por el General Balza
y el Almirante Ferrer:
"La prevención y el control de los conflictos constituyen
la esencia de esta misión principal y es el único
determinante de
la necesidad de un ejército".
"En el poder militar está adquiriendo cada vez más
significación y trascendencia, la faceta positiva de su
esencia y razón
de ser: EVITAR LA GUERRA Y MANTENER LA PAZ".
Si aceptamos esta concepción, entenderemos que la
economía política nos ha puesto en una encrucijada, donde
nuestros
países no están en condiciones de pagar por sí solos la
prima de seguro. So pena que les pase lo que a muchos
argentinos, que llegaron a dejar de pagar el seguro de su
vehículo porque si lo hacían carecían de dinero para poner
nafta
al auto (léase, el crecimiento del país). Por esta razón,
las compañías de seguros, al ver caer sus curvas de ventas,
decidieron instrumentar rebajas en esas primas por
conceptos tales como:seguro bajo techo, alarmas contra
robo, y
seguros compartidos de vehículos o entre vecinos para
el caso de los domicilios.
Esta imágen tan clara que la economía de mercado nos
ha facilitado, debe trasladarse al campo de la seguridad
estratégica. Nuestros países no circulan en rutas
demasiado congestionadas: es el lado positivo de nuestra
marginalidad
geoestratégica. Debemos aprovecharlo. Bien se puede
pensar en un mecanismo de seguro compartido con
aquellos
vecinos cuyos vehículos mal conducidos puedan
provocarnos bastante más que un abollón, y dar de paso
tranquilidad a
aquellos que poseen un modelo de automóvil más
pequeño.
También es viable pensar que a través de estos
mecanismos subregionales de prevensión de conflictos (
como el que
pone en marcha la Conferencia de Seguridad y
Cooperación Europea con sede en Viena), podría comenzar
a articularse
una S.E.R. de todo el continente, mucho más viable que
el fenecido por"desuetudo" (10) Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR). Así, un mecanismo de
seguro compartido en el Cono Sur debería depositarse
(como un
Instituto de Reaseguro) ante la OEA, e ir construyendo
de ese modo un nuevo modelo hemisférico de seguridad
estratégica.
Mucho es lo que ya hemos hecho en el Cono Sur en esta
dirección. Los acuerdos de salvaguarda en materia de
desarrollo nuclear con Brasil y de prohibición de fabricar
armas químicas con dicho país y también con Chile
alcanzados
en los últimos dos años;los cinco simposios anuales de
estudios estratégicos de los Estados Mayores Conjuntos de
Brasil
y Argentina, extendidos luego a Uruguay y Paraguay,
constituyen ejemplos de medidas de confianza mutua.
4.1. La dinámica de la construcción de un sistema de
seguridad regional
Para avanzar en la construcción del modelo, es
necesario pensar primero en la lógica de un sistema de
seguridad mundial
emergente. Luego, en la posibilidad de una seguridad
estratégica regional,es decir, de prevenir la escalada de
conflictos,
eliminando tensiones entre fronteras y utilizando las
experiencias internacionales sobre medidas de confianza
mutua y
cooperación militar. Y, finalmente, en la manera en que la
defensa nacional de cada país, disminuídas las hipótesis de
conflicto con sus vecinos y proyectadas poco a poco en
hipótesis de confluencia entre ellos, se articula con aquella
seguridad regional y, por esta vía, con el sistema de
seguridad global.
En el sistema global mundial se articulan las relaciones
de poder en todas las dimensiones -económicas, políticas,
tecnológicas, estratégico-militares, culturales, etc.-. Es el
campo específico de las relaciones internacionales, la
manifestación práctica se concreta en el tipo de
inserción (o exclusión) internacional y la consecuente
política exterior de
cada país, incluída muy especialmente su participación
en los foros internacionales.
En el plano de los sistemas de seguridad estratégica
regional, grupos de países que comparten intereses
comunes en
todas o algunas dimensiones del sistema global,
articulan sus políticas de defensa para protegerlos
mancomunadamente
por medio de estrategias de confluencia militar. Es el
campo específico de las relaciones estratégicas regionales
entre los
estados involucrados, cuya manifestación última es el
posicionamiento estratégico y la consecuente políticas de
alianzas
defensivas (y/u ofensivas) de cada estado.
Por último, el plano de lo que se entiende por defensa
nacional pertenece a la definición conceptual e instrumental
propia
de cada estado, y está muy condicionada por el tipo de
inserción de los militares dentro de la estructura estatal y
social,
es decir, se constituye desde la evolución y estadíos de
las relaciones cívico-militares.Pero en términos generales,
históricamente la defensa nacional ha tenido como
instrumento protagónico, aunque no único, a las fuerzas
armadas y, en
caso de guerra, a la ciudadanía constituída en reserva
convocable. Y por tanto, su manifestación más acabada es
el tipo
de organización armada (y no armada) de defensa y la
consecuente política militar -en el sentido de política
institucional
castrense- de cada estado. Sin perjuicio de que otras
políticas sectoriales (producción para la defensa, defensa
civil,economía "de guerra", negociaciones diplomáticas
específicas una vez desatado el conflicto) también
concurren a
conformar a la defensa nacional.
La política exterior fija los límites de posicionamiento
estratégico de un estado y de su política de alianzas,
permitiendo el
desarrollo de unas hipótesis de conflicto y/u otras de
confluencia. Por fin, la política de defensa orienta a la
política militar
de un estado dandole un perfil y un rol a las fuerzas
armadas.Es el modelo de las democracias consolidadas,
donde la
secuencia de sobredeterminación (no mecánica) de lo
internacional, sobre lo estratégico y sobre lo militar, está
jerarquizada desde la dimensión con mayores grados de
libertad relativa -las relaciones internacionales de un
estado-,
hasta la última dimensión -la política militar del mismo
estado- cuyas alternativas dependen, en mayor o menor
grado, de
las decisiones políticas en los niveles de las precedentes
dimensiones.En síntesis:
a) relaciones internacionales/inserción
internacional/política exterior:andamiaje del sistema de
seguridad global;
b) relaciones regionales/posicionamiento estratégico:
andamiaje de los sistemas de seguridad estratégica
regional;
c) relaciones cívico-militares/tipo de organización
defensiva/política militar:
andamiaje de los sistemas de defensa nacional.
4.2. La lógica de la formulación de una política de
defensa enmarcada en la seguridad regional.
La pregunta a formularse ahora, es cuál es la lógica con
la cual un estado de la región debería plantearse hoy la
formulación de una política de defensa. ¿Cómo
comienza la lógica de la defensa nacional? La primera
pregunta es: ¿qué
se quiere defender?
La respuesta tradicional que surge a esta pregunta es
que se trata de defender los "intereses nacionales". Aquí
sin duda al
aplicar esta receta globalizadora comienza otro debate
sobre los mecanismos por los cuales un sistema
constitucional
moderno fija los intereses de una nación. Sobre todo en
aquellas naciones como las nuestras, cuyos pueblos han
padecido reiteradamente que, en nombre de los
"intereses nacionales", se tomen decisiones que los
afectan gravemente.
En el caso argentino,la ley de Defensa Nacional,
aprobada en Abril de 1988 por los representantes del más
del 90% del
electorado y tras cuatro años de intensos debates
parlamentarios, dice que la defensa nacional tiene como
finalidad
"garantizar de modo permanente la soberanía e
independencia de la nación Argentina, su integridad
territorial y
capacidad de autodeterminación, y la vida y libertad de
sus habitantes" (art.2º,2do párrafo).
No sin arduo debate se excluyó la propuesta de que
también debía garantizar el "orden constitucional", en tanto
esa
misión quedaba reservada al campo de la seguridad
interior o pública que incluye delitos anticonstitucionales terrorismo,
narcotráfico,etc.-y que corresponde de acuerdo al
proyecto de ley de Seguridad Interior a punto de
sancionarse, a los
cuerpos policiales y de seguridad.
La lógica indica ahora que la siguiente pregunta es ¿de
qué o de quiénes quiero defender estos intereses?
La respuesta es: de todo tipo de amenazas. En Argentina
decimos que al campo de la defensa nacional le
corresponde
responder solo a las amenazas que impliquen el uso del
factor militar contra agresiones de origen externo, siendo el
resto
de las amenazas propio de cada uno de los campos de la
conducción política global del estado.
Surge ahora la pregunta:¿quién o quiénes pueden
amenazar esos intereses?
Para responder esta pregunta, que implica finalmente la
determinación de las hipótesis de conflicto, de guerra o de
confluencia, debe seguirse también un camino
determinado.Lo importante es saber que al final del camino
deberá haber
una forma de hacer que ese "alguien" prefiera sacrificar
parte de sus propios "intereses nacionales" antes que
enfrentar la
propia capacidad de defensa, justamente cimentada para
apoyar el logro de los propios objetivos de política exterior.
Para esto, lo primero que se debe hacer es analizar el
marco dinámico del sistema global en el cual el país se
encuentra
hoy. Determinar allí las principales tendencias y estimar
aquellas incertidumbres que cada día cobran un valor más
relevante, como datos prospectivos, para orientar las
acciones de inserción en el mundo.
Una vez realizados estos estudios, corresponde analizar
el marco regional para identificar cuáles son, atendiendo a
las
realidades de los diferentes países, las posibilidades de
inserción en el nuevo orden mundial prefigurado y las
prioridades
de acción de la región y subregión. Pero además, ello
exige hacerlo sobre la premisa que la dinámica actual de
los
cambios reclama la generación de varias alternativas
que, probablemente, deban ser jugadas en simultánea, y
esa
flexibilidad será la clave para saber aprovechar las
escasas oportunidades de una inserción favorable a esos
"intereses
nacionales".
Sigue el estudio de la situación nacional del propio país.
En el caso argentino en particular -pero creemos que esto
se
puede extender a la mayoría de los países de la regiónresulta necesario analizar la magnitud de las
transformaciones que
se están produciendo al interior del propio espacio
nacional, en particular la reformulación de modelos
económicos-sociales con sus consecuencias político
institucionales. Un punto clave en la concatenación
posterior, es
identificar los nuevos sujetos de poder sobre los cuales
reconstruir el Estado-Nación con sus funciones
reformuladas.
Ahora es recién cuando puede insertarse a este sujeto
nacional en la región y en el mundo. Recién concluído este
proceso se podrá determinar con cierto grado de certeza
-o para decirlo más precisamente con una dosis de menor
incertidumbre- el camino más útil para la construcción
de una política de seguridad estratégica regional.
5. CONCLUSION: VIABILIDAD Y ALTERNATIVAS DE UN
SISTEMA DE SEGURIDAD ESTRATEGICA
REGIONAL EN EL CONO SUR
Atendiendo a lo expuesto hasta aquí, podemos decir que
desde el punto de vista argentino, la consideración de
todos los
ítems de análisis nos lleva a creer viable en esta
coyuntura histórica un sistema de seguridad estratégica
regional en el
Cono Sur, siempre que responda a las siguientes
premisas:
1) Basarse en los nuevos conceptos de seguridad
expuestos, más que en los conceptos de alianzas o
sistemas colectivos
de defensa.
2) No pretender ser una solución aislada de la subregión
del Cono Sur, sino procurar su articulación junto a otros
esfuerzos subregionales en el seno de la OEA.
3) No ser confrontativo sino complementario de toda
iniciativa en materia de seguridad que la principal potencia
hemisférica pueda eventualmente plantear en
consideración.
4) No ser obra exclusiva de diplomáticos ni de militares,
sino del trabajo mancomunado de las cancillerías,
ministerios de
defensa y estados mayores junto a la legitimación
consensuada en los parlamentos.
5) Utilizar como herramienta fundamental las baterías de
medidas de confianza mutua ampliamente desarrolladas a
nivel
teórico y práctico en la región.
De acuerdo con estas premisas, podrían desarrollarse
una, varias, o en el mejor de los casos, todas las siguientes
alternativas:
A) Definición por parte del poder político de los países
de la región, de sus intereses comunes en materia de
defensa y
seguridad, atendiendo principalmente a la eliminación de
los posibles focos de conflicto y a la armonización de las
política
de gasto militar y armamentos; y creación de una
Conferencia Permanente de Seguridad y Cooperación del
Cono Sur,
como instrumentyo operativo de estas definiciones
multilaterales y de la acción concreta para neutralizar
hipotéticos
conflictos que conlleven el peligro del empleo de la
fuerza.
B) Creación de un Centro de Prevensión de Conflictos
subregional cuya sede podría ubicarse en Asunción del
Paraguay,
al cual todos los países miembros del Mercosur y Chile
aporten la información nacional. Este centro debería
atender
cuatro tareas básicas:
- Creación de un banco de datos de información
estratégica de carácter estático de los países de la
subregión (que
permita quizás ahorrar la compra o por lo menos evitar
los errores de los informes conteniendo dichos datos
"secretos"
entre nosotros- provenientes del SIPRI de Estocolmo, el
Instituto de Estudios Estratégicos de Londres o de las
oficinas
de desarme de la ONU).
- Receptar toda información dinámica sobre
movimientos de unidades o sistemas de armas, cambio de
condiciones de
alistamiento, etc.
- Con toda la información reunida, impedir falsas
percepciones de amenazas entre los países de la región,
que puedan
tener su origen y/o agravarse por recelos surgidos en
relación con actividades de tipo estratégico militar de un
vecino.
- Promover y desarrollar investigaciones, simposios,
conferencias y todo tipo de eventos que coadyuven al
desarrollo de
un pensamiento estratégico común en la subregión. En
particular se debe poner fuerte acento en el tema de las
percepciones mutuas en los casos de países vecinos
con antiguos problemas territoriales pendientes.
C) Promover desde los estados nacionales intercambios
de tipo político y técnico entre los actores y expertos de las
relaciones estratégicas miilitares.
D) Promover la cooperación de los estados de la región
en materia de protección pública (como una concepción
desgajada de las actividades de defensa civil, limitando a
ésta a la salvaguarda de los ciudadanos en los casos
bélicos).
E) Instrumentar la cooperación militar en materia de
producción para la defensa, iniciando un proceso de
unificasión de
calibres y complementación en armamentos.
NOTAS
(1) En el plano de las acciones, la resolución considera a la
nueva situación internacional propicia para adoptar tres
tipos de
medidas convergentes, a saber:
- garantizar la seguridad hemisférica del continente
americano;
- fortalecer los procesos democráticos en todos los
Estados miembros;
-todo ello permitirá dedicar el mayor número de recursos al
desarrollo económico y social.
(2) Como expresara un autor, "Para la América Latina
contemporánea existen pocas nociones que presenten
características
más difusas (...) como la noción de seguridad". PORTALES
C. Carlos, "Seguridad Compartida en América Latina:
desafío del
siglo XXI" en Cooperación para la Paz y Seguridad
Compartida en América Latina: Parspectivas para el siglo
XXI.
CLADE-FLACSO-RIAL, Santiago de Chile, 1991, pág.29.
(3) Cf.DRUETTA, Gustavo y TIBILETTI, Luis. "Los simposios
de los estudios estratégicos de los Estados Mayores
Conjuntos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y su
significado para la cooperación regional para la Paz", en
Nuevo
Proyecto, revista de política, economía y ciencias sociales,
nº 7/8. CEPNA.BS.AS.1991. Allí se formula un análisis de las
muy
diversas formas de conceptuación del concepto de
estrategia, y se advierten los riesgos que pueden correrse
de no realizar un
esfuerzo claro de precisión conceptual a nivel operativo de
muchos de los términos en boga en el área de las
relaciones
estratégicas internacionales.
(4) Un concepto similar puede encontrarse en BELTRAN,
Virgilio, cuando se refiere al concepto de "capacidad
mínima
defensiva suficiente" en Marco general para el estudio de la
reorganización del Ejército. Documento interno del Centro
de
Estudios Estratégicos del Ejército, Buenos Aires, 1991.
(6) Las tendencias regionales, han sido elaboradas en el
Seminario "Hacia las FF.AA. del año 2000" que con
participación de
políticos, militares y académicos se realiza quincenalmente
desde Agosto de 1990, convocado por el Vicepresidente de
la
Comisión de Defensa del Senado de Argentina, senador
Eduardo Vaca.
(5) Un claro indicador de esta tendencia es la exacerbación
del nacionalismo con el consiguiente rechazo hacia el
fenómeno
inmigratorio que está produciéndose en Europa
(7) Cf. PALMA, Hugo. "Proposiciones de diversos aspectos
de la cooperación para la Paz en América Latina", en
Cooperación para la Paz y Seguridad ..., pág.35 a 45.
(8) PEREZ LLANA, Carlos. De la Guerra del Golfo al Nuevo
Orden. Grupo de Estudios Lainoamericano, Colección de
Estudios Internacionales, Buenos Aires, Agosto de 1991. El
autor analiza allí las discusiones entre los "realistas" y los
"interdependentistas" y su influencia en la percepción
sobre el nuevo orden, los problemas de la seguridad y las
relaciones
estratégicas internacionales.
(9) Tal fue el término utilizado por el Embajador de EE.UU.
ante la OEA, Luigi Einaudi, aludiendo al TIAR en ocasión a
una
conferencia dictada en la Fundación Simón Rodríguez,
Bs.As., Febrero de 1991.
Actualizado: 22/04/96 10:15:13 AM
SER en el 2000