• Gonzalo Tellez Presentación Cátedra

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA
DE REFORMA AGRARIA EN
COLOMBIA
(1991- 2010)
Cátedra Manuel Ancízar: Debates Sobre la Problemática Agraria
GRUPO DE INVESTIGACIÓN EN GESTIÓN DE EMPRESAS PECUARIAS – GIGEP
Téllez G, Cubillos A, Gómez P, Pulido J, Vargas C
Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia
ENFOQUE METODOLÓGICO ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA
Fenómenos sociales que se pretenden explicar
Fenómenos sociales explicativos
Variables explicativas (independientes):
Actores (autoridades político
administrativas, Grupos objetivo,
beneficiados, Terciarios)
Recursos (derecho, personal,
información, dinero, organización,
consenso, tiempo, infraestructura, apoyo
político, fuerza)
Institucionalidad (Formal e Informal)
Arriba – Abajo
Abajo – Arriba
Variables por explicar (dependientes)
El ciclo de la política pública y sus productos
Primera etapa: Inclusión en la agenda
Producto 1: Definición política del problema
público (D.P.)
Cuarta etapa: Evaluación
Producto 6: Enunciados evaluativos acerca
de los efectos (Outcomes) e Impactos.
Pertinencia, Efectividad, Eficacia, Eficiencia.
Segunda etapa: Programación
Producto 2: Programa político administrativo
(P.P.A.)
Producto 3: Arreglo político administrativo
(A.P.A.)
Tercera etapa: Implementación
Producto 4: Planes de acción (P.A.)
Producto 5: Actos de implementación
(Outputs)
Elaborado por Téllez G, con base en Knoefpel P,
Larrue C, Varone F. 2006. Analyse et
pilotage des politques publiques.
TRIÁNGULO DE ACTORES
(MODELO GENERAL PROYECTO)
Autoridades político-administrativas
Gobierno Nacional, Congreso de la República, Incora e Incoder (nivel central y regionales), MADR, CONPES, DNP,
IGAC, oficinas de registro de instrumentos públicos, autoridades departamentales y municipales, entre otros.
Hipótesis de intervención: En el marco de la
Constitución Política de Colombia (art. 64) y la
Ley 160 de 1994 , es necesario formular una
política pública de reforma agraria que
atendiendo a las condiciones socioeconómicas
de los beneficiarios finales pueda intervenir
sobre los grupos objetivo con estrategias de
naturaleza redistributiva radical como la
expropiación y la extinción del dominio, y en
otras situaciones incorporando el acceso a la
tierra por medio del mercado.
Grupos-objetivo
Actores que concentran la propiedad rural, propietarios
con predios mayores a 2 UAF y el Estado como
poseedor legal de los baldíos nacionales.
Problema: En el período de análisis
(1991-2006) se ha consolidado un proceso
de re-concentración de la propiedad rural,
que ha llevado a agudizar la crisis política,
socioeconómica y ambiental del campo
colombiano.
Beneficiarios finales
Trabajadores agrarios, aparceros, campesinos
sin tierra, minorías étnicas y población
vulnerable del sector rural.
Hipótesis causal: La concentración de la propiedad rural por parte
de terratenientes y grupos armados ilegales (grupos-objetivo), ha
afectado el proceso de democratización en el acceso a la tierra y
sus objetivos conexos de mejoramiento en el uso del suelo,
aumento de la producción y productividad agrícola ,y desarrollo
humano de la población rural, específicamente de los trabajadores
agrarios, aparceros, campesinos sin tierra, entre otros beneficiarios
finales de la política pública.
Actores terciarios
Organizaciones campesinas y agrarias, ONGs, academia, agremiaciones sectoriales, profesionales del sector agropecuario,
agentes de finca raíz en el sector rural, organismos de control, consultores expertos, entre otros.
POLÍTICA PÚBLICA DE REFORMA AGRARIA EN
COLOMBIA
ESTADO
MERCADO
(Estadocéntrica)
(Sociocéntrica)
LEY 135 DE 1961
Conocida como la "Reforma Social
Agraria”
Creación del Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria-INCORA
Inicios de los años noventa a
la actualidad
LEY 160 DE 1994
LEY 1ª. de 1968
LEY 4ª. de 1973
Considerada como “la adecuación
del Estado para regular la
estructura de propiedad de la tierra
frente al modelo económico que
necesitaba la apertura y
globalización de la economía” (1)
LEY 30 de 1988
(1) Téllez y Cubillos, 2009
¿Pertinencia?
Regula tierra
comunidades
indígenas
Artículo 64 de la
Constitución
Política de 1991
Negociación
voluntaria
Zonas de Reserva
Campesina (ZRC)
Ley 160
de 1994
Consejo Nacional
de Reforma
Agraria y
Desarrollo Rural
Campesino
Se crea el Sistema
Nacional de
Reforma Agraria y
Desarrollo Rural
Campesino
Limita la
participación ó
intervención
directa del Estado
30% del valor del
predio aportado
por el beneficiario
Incora conserva
funciones de
compra directa y
expropiación, pero
fundamentalmente
acompaña las
negociaciones.
Fuente: Elaboración propia con
información de la Ley 160 de 1994
Limitaciones en el
funcionamiento del mercado
de tierras (1, 2, 3)
Entre otras (falta
voluntad política,
intensificación
fenómenos de
violencia, etc.)
(13, 14)
Problemas de titulación de
baldíos y de implementación
de las ZRC (11, 12)
Altos precios de la tierra y
dificultades en los procesos
de avalúo de la misma (3, 4)
Problemas de financiación
(de los beneficiarios y por
parte del Estado) (5, 6)
Limitaciones en el desarrollo de la
Política Pública de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural en Colombia
(Ley 160 de 1994)
Problemas de oferta y
fragmentación de la mediana
propiedad
(6, 10 )
Dificultades en los procesos
de selección de la población
beneficiaria (4, 9)
Dispersión institucional y
lentitud entre normatividad y
ejecución (7)
Escasa adaptación del
INCORA y su posterior
liquidación (5)
Diferencias de poder de los
actores en los procesos de
negociación voluntaria
(2, 4, 8)
La concentración de la propiedad rural en Colombia sigue siendo un problema estructural y un
obstáculo para el desarrollo humano del país (15)
(1) FAO y Cega, 1994, (2) Suárez, 1999, (3) Rincón, 1997, (4) Grusczynski y Rojas, 2003,
(5) Machado y Samacá, 2000, (6) Mondragón, 2002, (7) Pérez et al, 2000, (8) Machado, 1999, (9) Cabrera, 2009, (10) Machado, 2009,
(11) Fajardo, 1996, (12) España, 2001, (13) Rosas, 2005, (14) Reyes, 2009, (15) PNUD, 2011.
¿Efectiva?
Alta desigualdad en la
tenencia de la tierra
(Coeficiente GINI de
propietarios del 0,87%
para el 2009) (1)
El 0,43% del total de los
propietarios poseían
fincas mayores a 500
hectáreas controlando el
62.91% de la superficie
rural registrada por el
Catastro (2)
Ineficiencias en el uso de
la tierra (71% de las
tierras que podrían
destinarse a cultivos
agrícolas son utilizadas
para ganadería) (3)
Indicadores
e impactos
de la
La política pública
de Reforma
Agraria
en Colombia
concentración de la propiedad
ha sido poco
pertinente,
efectiva y eficaz
rural
en Colombia
Correlación positiva entre
concentración de la
propiedad y presencia del
paramilitarismo y guerrilla
(4), desplazamiento forzado
(5, 6, 7), y otros conflictos
sociales y armados (8, 9).
En el 2006, el 79% de la
población rural estaba por
debajo de la línea de
pobreza y el 37% por
debajo de la línea de
indigencia (10).
Ineficiencias en distribución y
uso de la tierra favorecen la
pérdida del potencial
productivo de recursos
naturales (11).
¿Eficaz?
Fuente: Elaboración propia, con información de (1) PNUD, 2011, (2) IGAC y Corpoica, 2004, (3) Heshusius, 2005, (4) Ossa et al, 2000, (5) Fajardo,
2006, (6) Flórez, 2005, (7) Cabrera, 2009, (8) Reyes, 2009, (9) Ramírez, 2009,
(10) Kalmanovitz y López, 2006, (11) Mondragón, 2002
CONCLUSIÓN
• Constitución Política de Colombia: Artículo 64. Es deber del Estado
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el
fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
• En los últimos 19 años se ha implementado en Colombia una política pública
de reforma agraria bajo un enfoque socio-céntrico (Ley 160 de 1994 y su
reglamentación), la cual ha tenido graves falencias durante su desarrollo.
Esto ha conllevado a que la concentración de la propiedad rural siga siendo
uno de los problemas estructurales más críticos del país y, por lo tanto, aún
se está lejos de darle solución