bco mundial andres 2010

Seminario de Integración y Aplicación.
Carrera de Economía.
1º cuatrimestre 2010
La concepción de desarrollo económico del Banco Mundial.
Un análisis crítico.
Federico C. Andrés
Nº Registro: 829.832 / DNI: 30.034.995
[email protected]
Capacidad analítica. Nota _______________
Proceso de investigación. Nota ___________
Profesor Tutor: Andrés Asiaín
Firma del Tutor:
Metodología. Nota ______________
Prof. a cargo del curso del SIyA. Carrera de economía.
Hernán Ruggeri
Índice.
Introducción………………………………………………………………………………….....3
Origen, estructura y mecanismos de funcionamiento de las instituciones del Banco
Mundial…………………………………………………………………………………..……...5
La concepción de Desarrollo Económico del Banco Mundial……………………………..8
¿El Milagro de Asia Oriental?……………………………………………………….……....15
Crisis del Consenso de Washington y reforma del enfoque…......................................20
Informes sobre el desarrollo mundial……………………………………………………….27
Conclusiones………………………………………....……………………………………….32
Bibliografía…...………………………………………………………………………………..35
2
Introducción.
El objeto de esta investigación es analizar críticamente la concepción de
desarrollo que ha tenido el Banco Mundial a lo largo de su historia, poniendo énfasis
en los últimos 20 años y determinar si la misma fue la adecuada para resolver los
problemas de pobreza, calidad de vida, e inclusión social que enfrentan los países
subdesarrollados.
Como objetivo secundario, se busca discutir cual es el rol actual de dicho
organismo, y determinar si así como está establecido, ha tenido mayor éxito como
promotor y garante de inversiones extranjeras en países subdesarrollados, que como
motor del desarrollo económico.
En tal sentido, muchos son los autores que han abordado el tema por lo menos
tangencialmente, pero esta investigación tendrá como luz guía los trabajos de Pablo
Bustelo Gómez, economista español que estudió el impacto que tuvo el Banco Mundial
en el desarrollo económico hasta el año 1994, y de Alfredo Eric Calcagno, renombrado
economista argentino, miembro de la CEPAL, cuyo libro “Estructura y funciones
actuales de los organismos internacionales financieros y económicos” del año 1993
resulta una referencia ineludible, sobre todo por su aguda visión desde un contexto
nacional y latinoamericano.
El Banco Mundial, tras la reconstrucción de Europa, se ha erigido como el
organismo multilateral a cargo de fomentar el desarrollo a nivel global y de difundir y
propagar teoría en este sentido.
Visto y considerando los magros resultados en materia de erradicación de la
pobreza y de mejora en la calidad de vida de las personas que se han venido
observando desde su creación, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que los desafíos
planteados en esta materia por el propio banco, lejos de alcanzarse, se han vuelto
cada vez más utópicos.
Uno de los motivos de dicho fracaso puede devenir de la adopción de una
errónea concepción de desarrollo económico, que no pueda plantearse al menos la
validez de ciertos axiomas, que se toman como fundamentales para procurar el
desarrollo de aquellos países más postergados.
Algunos de estos axiomas inquebrantables son la exigencia de una total
apertura comercial y financiera, la idea de que la iniciativa privada y sus inversiones,
entre ellas, las inversiones extranjeras directas, serán las únicas que posibiliten el
desarrollo y la idea de un Estado totalmente relegado del mercado.
El tema del rol de los organismos multilaterales de crédito en general, y del
Fondo Monetario Internacional (FMI) en particular, ha vuelto a estar actualmente en la
picota en parte por la coyuntura. La crisis financiera internacional golpeó con fuerza
todas las economías del planeta y obliga muchas veces a acudir a dichas instituciones
para sanear las finanzas internas. En este sentido, Grecia es solamente el último grito.
Es por estas razones que es menester preguntarse una vez más, si es el
Banco Mundial el organismo adecuado para llevar adelante la tarea de abogar por el
desarrollo económico de aquellos países más postergados y, como es el caso de esta
investigación, si lo hace sobre una base de ideas que realmente posibiliten el
desarrollo de los países a los que se está ayudando.
3
La investigación buscó analizar el concepto que tiene el Banco Mundial del
Desarrollo Económico y revisar las modificaciones que del mismo se fueron haciendo
a lo largo de los años. El foco va a estar puesto en los informes sobre el desarrollo
mundial, elaborados año a año por el organismo.
En el primer capítulo, se hará un análisis de la estructura y de las funciones de
cada una de las instituciones nucleadas en el Grupo Banco Mundial.
En el segundo, se hará una revisión crítica de los distintos enfoques que tuvo el
organismo en materia de desarrollo económico, desde su origen hasta principios de la
década de los noventa, en la que se produjo el último cambio importante, que perdura
hasta nuestros días.
El tercero se centra en el trabajo realizado por el Banco en 1993 acerca del
crecimiento de los países de Asia Oriental, visto en retrospectiva sobre la base del
último enfoque elegido por el organismo para entender el desarrollo, que sirve para
examinar en términos prácticos cual debe ser, a su entender, el rol del Estado en
dichos procesos.
El cuarto retoma la discusión histórica a mediados de los noventa, puertas
adentro del organismo, acerca de la manera en la que tendría que aggiornarse la
concepción de desarrollo del Banco Mundial, una vez consumado el fracaso de las
políticas del Consenso de Washington, y expone cual de las dos tendencias en pugna
parece haberse impuesto.
El quinto se centra directamente en dos informes sobre el desarrollo mundial
más actuales (1997 y 2005), que intentan poner de manifiesto el espíritu de estas
últimas reformas.
Por último, se vierten las conclusiones del trabajo, en las que se intentará echar
luz a la pregunta de por qué no se ha avanzado demasiado en la lucha contra la
pobreza y por qué, cada vez más, se amplia la brecha entre los países desarrollados y
subdesarrollados.
4
Origen, estructura y mecanismos de funcionamiento de las
instituciones del Banco Mundial.
El Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (BIRF), que hoy
conocemos como Banco Mundial, nació a la luz de la Cumbre de Bretón Woods, en el
año 1944, con el objeto de prestar asistencia para la reconstrucción de Europa tras la
Segunda Guerra Mundial, para luego dedicarse a brindar financiamiento para el
desarrollo de los países periféricos.
Su misión hoy en día es “combatir la pobreza con pasión y profesionalidad para
obtener resultados duraderos, y ayudar a la gente a ayudarse a sí misma y al medio
ambiente que la rodea, suministrando recursos, entregando conocimientos, creando
capacidad y forjando asociaciones en el sector público y privado.” (BM, sitio oficial)
Desde su creación, el Banco ha pasado de ser una única entidad a constituir un
grupo de cinco instituciones, estrechamente relacionadas, que hoy constituyen el
Grupo Banco Mundial.
A continuación, un pequeño vistazo a cada una de ellas:
1) Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (BIRF)
Es la institución más importante del Grupo en términos financieros, y la que
más se aproxima en su funcionamiento a un banco convencional. En la actualidad,
está compuesta por 186 países miembros. El poder de voto está directamente ligado
al aporte de capital social integrado por cada uno de los países, que hacen las veces
de accionistas del Banco.
Concede préstamos a gobiernos de países considerados de ingreso mediano
(ingreso per càpita entre U$S 1.000,00 y U$S 10.000,00), organismos públicos e
incluso a empresas privadas, siempre y cuando exista una garantía del gobierno local.
Dichos préstamos suelen tener un período de gracia de 5 años y el de
amortización puede oscilar entre los 15 y 20 años, mientras que las tasas de interés
son revisadas cada 6 meses, en base a la tasa LIBOR (interbancaria londinense). La
mayor parte de sus recursos proviene del propio mercado financiero, puesto que emite
bonos categorizados como AAA.
En lo que respecta a su funcionamiento administrativo, el directorio del BIRF
está conformado por 24 integrantes que representan a los países miembros. Del total,
5 directores ejecutivos son designados directamente en representación de los 5
mayores accionistas (Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido y Francia, que
aglutinan el 45% del total del poder de voto) y 19 son elegidos en representación del
resto de los países.
El presidente del directorio siempre es estadounidense, y es designado por la
Junta de Gobernadores de ese país, principal accionista del banco con el 17%. Este
porcentaje accionario no es casual, puesto que los estatutos del Banco establecen que
las decisiones de carácter más importante requieren del 85% de los votos para su
aprobación, con lo cual Estados Unidos es el único país con poder de veto.
5
2) Asociación Internacional de Fomento (AIF)
Fue creada en 1960 a pedido de los países subdesarrollados, con el objeto de
poder suministrar créditos blandos, más baratos que aquellos otorgados por el BIRF a
riesgos de mercado.
Años antes, Naciones Unidas había intentado crear un fondo a tales fines1,
pero siempre se encontró con la reticencia, de Estados Unidos y del propio Banco
Mundial, a que fuera creado un mecanismo de financiación concesional del desarrollo
y en particular, que se haga dentro de la órbita de Naciones Unidas. Finalmente, tras
las presiones recibidas, se creó la AIF, pero dentro del organigrama del Grupo Banco
Mundial.
Actualmente, cuenta con 169 miembros y para ser miembro de la AIF, es
necesario serlo del BIRF, puesto que comparten personal, procedimientos, sede,
criterios de evaluación y hasta presidente.
Además de proporcionar asistencia técnica y asesoramiento de políticas,
otorga créditos a largo plazo (amortizables a 35 o 40 años), con un período de gracia
de 10 años, sin intereses, aunque con una tasa de servicios de 0,75% en concepto de
gastos de tramitación. Es la ventanilla blanda del Banco Mundial.
No todos los países subdesarrollados tienen acceso a esta opción de
financiamiento, al día de hoy sólo los 79 países considerados más pobres (de los
cuales 39 están en África) pueden acceder a dichos recursos.
Los criterios de elegibilidad se fijan, y se modifican periódicamente, en función
de tres elementos: el nivel de ingreso per cápita de los países prestatarios (que debe
estar por debajo de los U$S 1.135,00); la falta de solvencia crediticia necesaria para
recibir préstamos del BIRF y por último, el comportamiento del país en cuanto a las
garantías del orden interno y la aplicación de las políticas consideradas adecuadas,
que se traducen en el cumplimiento riguroso de los programas de ajuste y reforma
acordados con el FMI y el propio Banco Mundial.
Mientras que el BIRF obtiene la mayoría de sus fondos en los mercados
financieros mundiales, los recursos de la AIF provienen principalmente de las
contribuciones de los gobiernos de los países miembros más ricos. La Asociación
recibe fondos adicionales provenientes de los beneficios del BIRF y de los pagos
efectuados por los prestatarios en concepto de reembolsos de créditos anteriores.
3) Corporación Financiera Internacional (CFI)
Fue creada en 1956 para brindar asistencia al sector privado de los países
subdesarrollados. Sus actuaciones están estrechamente coordinadas con las del BIRF
y la AIF, aunque es una entidad legalmente independiente, con su propio personal,
órganos de gobierno y estructura financiera.
En 1948, la ONU propuso un fondo con estas características y en 1951 se llegó a constituir el “Fondo de
Naciones Unidas para el Desarrollo Económico”, pero su mínima capitalización y la insistente oposición
del BM hicieron que no llegase a ser operativo. En 1959, hubo un nuevo intento por parte de la ONU en
crear un organismo a tales fines, ahora rebautizado como “Fondo Especial de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Económico”, pero nunca prosperó.
1
6
En la actualidad, es propiedad de sus 182 miembros y moviliza capital en los
mercados financieros internacionales (del cual proviene el 80% de su financiación2) de
forma similar a la que lo hace el BIRF pero, a diferencia de este, tiene ánimo de lucro,
por lo que evalúa los proyectos en función de su rentabilidad.
Como instrumentos financieros, utiliza la concesión de créditos a largo plazo, la
adquisición directa de acciones de las empresas (aunque su participación accionaria
no debe ser mayor al 35%) y otorga garantías de crédito e inversiones.
4) Agencia Multilateral de Garantías de Inversiones (AMGI)
Fue creada en 1988 para proporcionar garantías a los inversores extranjeros
contra pérdidas derivadas por riesgos no comerciales en países subdesarrollados.
Cuenta con la adhesión de 175 países y proporciona apoyo institucional y asesoría
para desarrollar la inversión extranjera directa (IED) en los países periféricos y a la vez
diseminar información sobre oportunidades de inversión en estos países.
5) Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI)
Fue creada en 1966, con el objeto de llevar a cabo tareas de conciliación o
arbitraje en casos de litigio entre estados y los inversores extranjeros. Cuenta con la
adhesión de 144 países firmantes.
Este conglomerado de instituciones nos brinda como resultado una doble
identidad del Banco Mundial: por un lado, cuando se trata de imponer criterios y
estrategias de desarrollo, funciona como una agencia promotora de desarrollo; y por
otro, cuando llega el momento de exigir la devolución de los préstamos, establecer
pautas y velar por los intereses de los grandes inversores extranjeros, lo hace como
una mera entidad financiera. Está, para ser claros, a un lado y al otro del mostrador.
Es indudable también que esta complementariedad de funciones, sumado al
enorme volumen de recursos que moviliza, le ha dado un enorme poder político, ya
que la convierte una de las principales fuentes de financiación del desarrollo que, a su
vez, le permite auto-erigirse como la más fuerte difusora de estrategias de desarrollo.
Ellos nos dirán (de una manera cuasi-extorsiva) de qué manera los países
deben actuar si quieren desarrollarse, qué tendrán que hacer para conseguirlo, que no
podrán hacer, qué les será permitido, qué les será denegado, cómo tendremos que
concebir el rol del Estado, en fin, nos impondrán los criterios que consideren
necesarios para tratar de articular las necesidades de reproducción del capital global
con las necesidades propias de los países subdesarrollados, que sabemos, no
siempre son compatibles. Cualquier intento por desviarse de ese sendero podrá ser
llevado a cabo, pero bajo el ostracismo mundial.
Por eso, dada la enorme responsabilidad “delegada” a esta institución, resulta
fundamental preguntarse cómo concibe el desarrollo el Banco Mundial, al menos para
comprender los razonamientos que se esconden por detrás de cada uno de sus
documentos, de cada uno de préstamos, y así entender a qué estaremos expuestos
los países que decidamos someternos a recibir “ayuda” del Banco.
2
El 20% restante proviene de préstamos del BIRF.
7
La concepción de Desarrollo Económico del Banco Mundial.
El Banco Mundial no siempre ha concebido el desarrollo económico de la
misma manera, pero, a lo largo de su extensa historia, ha sabido mantener algunos
postulados básicos, todos fundamentalmente relacionados con la plena convicción de
que la iniciativa privada, operando bajo libre mercado, será la que motorizará los
procesos de desarrollo y la que permitirá, al fin de cuentas, que aquellos países más
postergados puedan pegar “el gran salto”.
1) El Crecimiento como sinónimo de Desarrollo (1944-1970)
Durante sus primeros 25 años de historia, los comprendidos entre 1944 y 1970,
podemos hablar de una primer etapa, que puede denominarse como aquella de las
“necesidades de capitalización básica”, en la cual predominó en el Banco la idea de
desarrollo entendido como un proceso de transformación, apuntado a convertir a las
economías tradicionales, generalmente agrícolas y muy rudimentarias, en economías
integradas, en el marco de un incipiente capitalismo de empresas transnacionales.
A lo largo de esta etapa, el énfasis estuvo puesto en otorgar créditos orientados
a establecer una cierta infraestructura básica, generalmente ligada al transporte, la
energía y las comunicaciones, que sirviera de plataforma para desarrollar nuevos
emprendimientos productivos. Fue la era de los grandes proyectos.
Claro ejemplo de este enfoque fue el caso de Argentina, que había firmado su
adhesión al Banco Mundial allá por el año 1956 y que para el año 1961, ya bajo la
presidencia de Arturo Frondizi, recibiría un primer préstamo de la entidad, destinado a
la construcción de carreteras y mejoramiento de caminos, y un segundo, adjudicado
en 1962, para la construcción de estaciones y subestaciones eléctricas, ambos en el
marco de la política desarrollista, fuertemente apalancada en la inversión extranjera
directa (IED), llevada a cabo por el entonces presidente.
2) El Giro hacia las Necesidades Básicas (1970-1980)
Tiempo después, durante la década de 1970, se pudo asistir a un cambio de
enfoque por uno más orientado a la “satisfacción de las necesidades sociales básicas”,
que fue impulsado principalmente por el profundo escepticismo que iba creciendo a la
luz de lo que, por aquel entonces, se concebía como una verdad casi irrefutable: que
el crecimiento económico, por sí solo, conduciría a estos países hacia el desarrollo.
Si bien es imposible concebir el desarrollo sin crecimiento económico, había
algo por detrás que no estaba funcionando. El proceso de transformación, al que se
sometía a los países más rezagados, estaba ocasionando demasiados problemas
internos, frutos del brusco paso hacia economías más abiertas al mercado global.
Esta nueva concepción, en cierta parte, no hacía más que reconocer que aquel
ideal no era lo suficientemente robusto como para contenernos a todos, y que había
que empezar a matizar las desigualdades propias del sistema establecido.3
3
De hecho el informe Pearson (1969), encargado por el propio Banco Mundial para evaluar lo realizado
en veinticinco años de funcionamiento, apuntó la necesidad de redefinir sus funciones, hasta entonces
excesivamente abocadas a conseguir el crecimiento económico (vía infraestructura o el fomento de
inversiones productivas) descuidando los desequilibrios sociales internos generados en ese proceso.
8
En ese sentido, no hay que perder de vista el contexto histórico. La designación
de Robert Mc Namara al frente del Banco Mundial en el año 1968 no es un dato
menor, puesto que había sido Secretario de Defensa de los Estados Unidos entre
1961 y 1968 durante la Guerra de Vietnam, con la Guerra Fría como telón de fondo.
Conocía perfectamente los riesgos de no lidiar con las cada vez más presentes
reivindicaciones populares y así fue que se convirtió en el candidato ideal para intentar
paliar las acuciantes situaciones de pobreza que se empezaban a detectar en muchos
países periféricos bajo la “órbita capitalista”.
Durante su gestión (1968-1981), como señalan Lichtensztejn y Baer (1986), se
incorporaron los préstamos sectoriales, destinados principalmente a eficientizar la
agricultura, mejorar la infraestructura del sistema educativo y de los servicios básicos
ligados a la salud, con el doble objeto de elevar las productividades de las regiones
más pobres y levantar un muro de contención frente a la avanzada comunista.
Bajo su mandato, consiguió afianzar el rol del Banco Mundial, puesto que logró
duplicar la cantidad de países miembros del organismo, duplicó su capital y quintuplicó
la cartera de créditos. Se animó a los países prestatarios a endeudarse incluso más de
lo que podían afrontar tanto que, años más tarde, cuando estalló la crisis de la deuda,
una cuarta parte de esta correspondía a deuda multilateral, con el BM a la cabeza de
los acreedores.
Por último, no obstante, es importante destacar el aporte teórico realizado en la
teoría del Desarrollo Económico durante este lapso, cuyos mayores exponentes fueron
R. Jolly, H. Singer, D. Seers y P. Streeten entre otros, que descansaban en una
perspectiva keynesiana de izquierdas o socialdemócrata.
3) La Contrarrevolución Neoclásica (1980-1990)
Las razones que explican este profundo viraje en los estudios del Desarrollo
son numerosas y complejas, aunque Bustelo (1994) enumera las principales:
a) El fuerte cambio de la correlación de fuerzas a nivel mundial: la influencia del
Tercer Mundo en la economía internacional, que alcanzó su apogeo durante las crisis
del petróleo de los años setenta, se desvaneció en el decenio siguiente al cambiar las
circunstancias externas.
Cayeron las cotizaciones de las materias primas, incluidas las energéticas, lo
que, junto a los ajustes efectuados en las economías desarrolladas, hizo que los
países del Norte empezasen a mostrarse menos dispuestos a transigir con las
reivindicaciones del Sur.
b) El creciente descrédito del análisis keynesiano en los países desarrollados,
por su manifiesta incapacidad para hacer frente a una crisis de oferta, como fue la de
los años setenta, junto con las crecientes dificultades, que finalmente acabarían en el
clamoroso derrumbe de las economías de planificación central.
c) La llegada de partidos conservadores al poder en el Reino Unido (Thatcher),
Estados Unidos (Reagan) y Alemania (Kohl), cuestión que imprimió un giro a los
planteamientos de los principales organismos internacionales, como el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
9
d) La crisis de la deuda externa, cuya máxima expresión fue la moratoria
temporal en los pagos externos de México en 1982, que obligó a los países del Tercer
Mundo a recurrir al FMI y al Banco Mundial más que en el pasado, por lo que esos
organismos volvieron a ganar influencia.
e) El fracaso manifiesto de las estrategias estatistas de desarrollo en el Tercer
Mundo, especialmente en países como India, Argelia o Irak, e incluso durante algunos
periodos "populistas" y socializantes en América Latina (Chile en 1970-1973 o Perú en
1968-1975), por no hablar del rechazo que inspiró la Camboya de Pol Pot (19751978).
Por otro lado, los movimientos hacia el mercado de China, por las reformas
introducidas desde finales de los años setenta por Deng Xiaoping, así como, en menor
medida, aquellas efectuadas en el otro gigante del Tercer Mundo, India, empezaban a
arrojar buenos resultados económicos.
f) La reacción teórica que se produjo contra el optimismo de la economía del
desarrollo convencional, por la persistencia de países muy pobres (los países menos
adelantados), y contra el catastrofismo del enfoque de la dependencia por el éxito de
los nuevos países industriales (especialmente los asiáticos), que habían conseguido
aunar crecimiento sostenido, transformación estructural y mejoras en el bienestar sin
ruptura (desconexión) con el mercado mundial y sin cambio de sistema económico.
Esa creciente heterogeneidad del Tercer Mundo desmintió la visión del sur
como una entidad uniforme, planteamiento defendido por los economistas del
desarrollo, tanto keynesianos como críticos (marxistas y/o dependentistas)
g) La interpretación sesgada y arbitraria del éxito de los dragones asiáticos
(Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur), que los economistas neoclásicos
atribuyeron inicialmente a una notable liberalización comercial y a la presencia de un
Estado mínimo.
Asimismo, el contenido teórico de la llamada contrarrevolución neoclásica,
consistió fundamentalmente en dos aspectos (Colclough, 1991):
a) La insistencia en la eficacia del mercado como mecanismo de asignación de
los recursos y la crítica consiguiente a las distorsiones provocadas por la intervención
del Estado en la actividad económica.
Por lo general, se reconocía que podían existir algunas disfunciones del
mercado pero sus efectos eran, en cualquier caso, considerablemente menores que
los inconvenientes de la intervención estatal. En suma, según esa tesis, los mercados
imperfectos son mejores que los Estados imperfectos. (Krueger, 1990)
b) El hincapié en las ventajas que ofrece una participación plena en el comercio
mundial, mediante un régimen comercial liberal y un sistema de incentivos neutral
(esto es, no discriminante entre la actividad de exportación y la dirigida al mercado
interno).
Tal afirmación, era el resultado natural de las fuertes críticas vertidas a las
políticas de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), por cuanto
suponían restricción a las importaciones y un sesgo contrario a las exportaciones.
10
En lo referente a lo organizacional, en julio de 1981, Robert Mc Namara, que se
había distinguido, especialmente a principios de los años setenta, por dar prioridad a
los problemas sociales, fue sustituido por el banquero A. W. Clausen, del Bank of
America, en la presidencia del grupo del Banco Mundial, a tono con el giro
conservador de la época.
Incluso antes de esa sustitución, el Banco, que hasta entonces había centrado
su tarea de financiación del desarrollo en la ayuda a proyectos, empezó desde finales
de los años setenta a preconizar programas de ajuste (sectoriales desde 1979 y
estructurales a partir de 1980) como condición de acceso a sus préstamos, sujetos a
revisión del FMI.
Los préstamos para el ajuste sectorial y/o estructural pasaron de representar
un escaso 0,3% de la actividad total de préstamos del Banco Mundial en 1979 a nada
menos que un 23,3% por ciento de los fondos totales en 1987 (Van Dijck, 1990)
La estrategia del ajuste estructural, que fuera recopilada y luego conocida
como Consenso de Washington (Williamson, 1990), impulsaba el siguiente decálogo
de políticas:
1) Disciplina presupuestaria (superávit fiscal o al menos déficit cero)
2) Reorientación del gasto público, de los “subsidios indiscriminados a actividades
ineficientes”, hacia la sanidad, la enseñanza primaria e infraestructuras.
3) Reforma fiscal encaminada a ampliar la base imponible
4) Liberalización financiera
5) Tipo de cambio competitivo
6) Apertura comercial
7) Liberalización de la inversión extranjera directa (IED)
8) Privatización de empresas públicas
9) Desregulación (eliminación de barreras a la entrada y salida en los mercados
de trabajo y de productos)
10) Derechos de propiedad bien garantizados.
El programa de ajuste buscaba obtener y liberar el mayor volumen de recursos
para hacer frente al pago de la deuda externa que, a partir de entonces, se convirtió en
el objetivo principal del Banco Mundial, entendiendo que para poder desarrollarse, un
país debía primero hacerse cargo de sus deudas para poder reinsertarse en el mundo.
A su vez, esta contrarrevolución neoclásica trajo consigo una sombra negra
sobre el abordaje acerca de la teoría del desarrollo, puesto que en primer lugar, la
omnipresencia de economistas neoclásicos en casi todos los círculos de difusión
científica internacional, y en segundo lugar, el ascenso de figuras como Anne Krueger
y Bela Balassa en puestos clave dentro del Banco Mundial, tuvieron como resultado la
negación del Desarrollo Económico como subdisciplina específica, propiciando un
golpe directo al corazón de la asignatura y facilitado, en gran parte, por sus propias
carencias ya descriptas.
Se volvió a la antigua tesis de que sólo existe un análisis económico (el
neoclásico) y que el estudio de los países del Tercer Mundo únicamente exige su
aplicación práctica, por ser considerados casos especiales, donde existen rigideces,
generalmente causadas por el Estado, que no permiten el ajuste del mercado.
Paradójicamente, Keynes había acabado con la pretensión liberal de la monoeconomía en los años 30’, cuando hizo observar lo contrario: que el caso general era
11
el de economías con desempleo y el caso especial el de pleno uso de los recursos,
dando pie al nacimiento del estudio de la teoría del Desarrollo Económico, enfocada a
los problemas específicos que afrontan los países subdesarrollados.
4) El enfoque favorable al mercado (1990-2010)
A principios de los años 90’ se produjo un nuevo giro, aunque mucho menos
radical que el anterior, en los estudios del Desarrollo. Según Bustelo (1994), dos
causas de esa reevaluación crítica de la “nueva ortodoxia” merecen ser destacadas:
a) En primer lugar, las políticas ortodoxas aplicadas en muchos países del
Tercer Mundo en los años ochenta arrojaron resultados mediocres, cuando no
claramente negativos.
Como puede verse en el cuadro 1, el crecimiento del ingreso per cápita real no
sólo se redujo en 1980-90, respecto de 1970-80, para el conjunto del Tercer Mundo,
sino que incluso cambió de signo en Oriente Medio y Norte de África, África al sur del
Sahara y América Latina. Esas fueron precisamente las regiones en las que se
aplicaron más nítidamente las recetas ortodoxas. Por el contrario, Asia oriental y
meridional, que recurrieron menos a ese tipo de medidas, vieron aumentar el
incremento de su ingreso por habitante.
Cuadro 1. Tasas de crecimiento anual medio del ingreso
per càpita real, 1970-1980 y 1980-1990
Regiones
1970-1980 1980-1990
Oriente Medio y Norte de África
3,1
-2,5
África al Sur del Sahara
0,9
-0,9
América Latina
3,1
-0,5
Asia Oriental
4,6
6,3
Asia Meridional
1,1
3,1
Media Tercer Mundo
Media Países Desarrollados
3,7
2,4
2,2
2,4
Fuente: Banco Mundial (1992), cuadro 1, p.2
b) En segundo término, las fuertes críticas dirigidas al enfoque neoclásico
radical, que el Banco Mundial había avalado fervientemente en algunos de sus
informes anuales (Banco Mundial, IDM 1983 y 1987), hicieron que éste empezase a
reconsiderar las razones del éxito de los dragones asiáticos y a aceptar, aunque a
regañadientes, la idea de que la intervención del Estado podía ser un factor clave para
conseguir el desarrollo.
El Informe sobre el desarrollo mundial 1990 (Banco Mundial, 1990) trató
monográficamente la pobreza, lo que suponía un reconocimiento implícito de los altos
costos sociales de los programas de ajuste estructural.
Además, el Informe sobre desarrollo mundial 1991 (Banco Mundial, 1991)
presentó un nuevo enfoque sobre las estrategias de desarrollo, basado en el
reconocimiento de que el Estado debía cumplir funciones importantes en los países
del Tercer Mundo y no sólo limitarse a garantizar la ley, el orden y la defensa.
12
La reconsideración de la actitud radicalmente liberal de mediados de los años
ochenta desembocó en la defensa de un enfoque favorable al mercado. En esa nueva
concepción se admite explícitamente la intervención del Estado, pero siempre que se
encamine a sustentar o apoyar, y no a sustituir o suplantar, al mercado.
Tal enfoque descansa sobre las ideas siguientes:
1) El Estado debe permitir al mercado funcionar cuando este último esté en
condiciones de hacerlo: por lo general, debe abstenerse, en la medida de lo
posible, de llevar a cabo actividades de producción y de distribución directas,
así como de proteger el mercado interno, salvo cuando esa protección arroje
altos beneficios secundarios.
2) Sólo cuando el mercado esté insuficientemente desarrollado, o si su libre
funcionamiento resulta inadecuado o fracasa, será legítima la intervención
estatal, en el primer caso, para potenciarlo y, en el segundo, para desempeñar
una función central en, por ejemplo, la inversión en educación, salud o
infraestructuras.
3) La intervención del Estado debe hacerse con acierto y cautela, esto es, debe
"armonizar con el mercado", para evitar al máximo la distorsiones de precios, y
estar sujeta a una eliminación rápida si tiene efectos no deseados.
Se trató de una reinterpretación cautelosa del papel del Estado, como puede
verse, pero de una reconsideración al fin y al cabo. Basta señalar que el capítulo 6 del
Informe de 1991 se inicia con la siguiente cita de J. M. Keynes:
"Lo importante para el gobierno no es hacer lo que los particulares ya
están haciendo y hacerlo un poco mejor o un poco peor, sino hacer aquello que
en ese momento no se está haciendo en absoluto"4.
En particular, el nuevo enfoque de estrategia favorable al mercado admite la
necesidad de políticas deliberadas para:
a) mantener la estabilidad macroeconómica
b) crear un entorno competitivo para las empresas
c) efectuar inversiones en capital físico (infraestructuras) y humano (educación
y sanidad)
d) potenciar el desarrollo institucional
En primer término, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica debe
consistir en conseguir un déficit público sostenible, ya que su aumento desmesurado
puede presionar al alza la inflación y reducir las oportunidades de inversión del sector
privado (crowding out), así como en alcanzar un tipo de cambio realista, puesto que
una moneda sobrevalorada perjudica a las exportaciones y suele verse acompañada
de rígidos controles de cambios y de un racionamiento discrecional de las divisas.
4
J.M. Keynes, “The End of Laissez Faire” (1926), en Essays in Persuasion, MacMillan, Londres, 1972
13
En segundo lugar, asegurar un entorno competitivo para las empresas
consiste, en opinión del Banco Mundial, en establecer de entrada un marco jurídico y
normativo apropiado, es decir, en definir y proteger los derechos de propiedad y en
crear sistemas jurídicos, judiciales y normativos eficaces.
Además, puesto que los rigores de la competencia interna y externa son un
estímulo a la innovación, la difusión de tecnología y el aprovechamiento eficiente de
los recursos, el Estado debe también mejorar la calidad del entorno económico,
reduciendo al máximo la distorsión de precios y fomentando la apertura a las
importaciones y a las inversiones foráneas.
En tercer lugar, el Estado debe efectuar inversiones en capital humano
(educación, salud, planificación familiar, apoyo a los pobres, etc.), infraestructuras
(carreteras, suministro de agua y electricidad, telecomunicaciones, etc.) y protección
del medio ambiente.
El gobierno debe asegurarse de que aumenta la calidad de esas inversiones
teniendo muy presentes las prioridades (enseñanza y atención sanitaria, en vez de
gastos militares).
En cuarto lugar, el Estado debe fomentar el desarrollo institucional, mejorando
la eficiencia de la administración pública y promoviendo las libertades políticas y civiles
(incorporando así algunos conceptos como libertad y capacidad, expuestos por Sen).
De todos modos, el verdadero reconocimiento implícito del rol fundamental que
cumple el Estado en los procesos de desarrollo que hizo el Banco Mundial, llegaría
con un informe elaborado dos años más tarde, en 1993, llamado “El Milagro de Asia
Oriental”, que aún hoy despierta suspicacias en el mundo académico, y que se trata
(por su relevancia) de forma diferenciada a continuación.
14
¿El Milagro de Asia Oriental?
En 1993 vio la luz un importante trabajo del Banco Mundial llamado “El Milagro
de Asia Oriental” (Banco Mundial, 1993), en el que se pasa revista a los resultados de
las "economías asiáticas de alto rendimiento", es decir, Japón, los cuatro dragones,
Malasia, Tailandia e Indonesia, con la ayuda de ese nuevo marco interpretativo.
Parece ser que fue Japón, el segundo mayor accionista del Banco, quien instó
esa investigación, por entender que las prescripciones tradicionales del Banco eran
demasiado simplistas (con un énfasis excesivo en aspectos como la desregulación y la
privatización), que la experiencia japonesa merecía ser tratada con detalle (ya que los
economistas nipones consideran que ha servido como modelo para el resto de Asia
oriental) y que podían estar justificadas en los países del Tercer Mundo tanto la
protección selectiva, como la política industrial estratégica
En ese estudio, el Banco Mundial reconoce por primera vez que:
a) "en la mayor parte de esas economías, de una u otra forma, el gobierno intervino,
de forma sistemática y a través de varias vías, para fomentar el desarrollo y, en
algunos casos, para potenciar el crecimiento de industrias específicas" (p. 5)
b) "esas intervenciones no inhibieron de manera significativa el crecimiento" (p. 6)
c) "las intervenciones del gobierno desembocaron en un crecimiento más elevado y
más igualitario que el que se habría registrado de otro modo" (p. 6)
Se afirma entonces, que esa explicación constituye una tercera vía entre la
visión neoclásica convencional (ausencia de intervención estatal) y la denominada
visión "revisionista" (para la que el Estado habría intervenido para distorsionar de
manera sistemática los incentivos con objeto de acelerar el crecimiento industrial y el
catching-up tecnológico) (Banco Mundial, 1993)
Se habría producido, por tanto, una especie de convergencia entre posiciones
previamente enfrentadas. Por una parte, el Banco Mundial se ha distanciado de sus
posiciones ultraliberales de antaño y empieza a reconocer la importancia de la
intervención del Estado, especialmente en el éxito de los países de Asia oriental.
Por otro lado, desde mediados de los años ochenta, se desarrolló una crítica
"moderada" al planteamiento neoclásico sobre los dragones: en esos países habría
habido intervención del Estado, pero se habría tratado de una planificación
sustentadora del mercado, resultante de una sinergia pragmática entre Estado y
mercado (Wade, 1990) o de un intervencionismo promotor del mercado (Sharma,
1993): "el 'nuevo intervencionismo' pretende guiar, no suplantar, al mercado" (Wade,
1990). En suma, el “nuevo consenso" habría surgido de la idea, ampliamente
compartida, en virtud de la cual el Estado intervino para que el mercado pudiese
funcionar:
"Cuando el mercado y el Estado han trabajado al unísono, los resultados han
sido espectaculares" (Banco Mundial, 1991)
En otros términos, la intervención del Estado en los países de Asia oriental
habría surgido de una firme voluntad de no negar, suprimir, sustituir o remplazar el
mercado sino de complementarlo (en lo que no podía hacer) y gobernarlo (en lo que
hacía mal).
15
Además, esa intervención pública habría tenido muy en cuenta las señales del
mercado, habría adoptado métodos favorables al mismo y habría desembocado en un
marco no represor de las fuerzas del mercado sino sencillamente sustentador de las
mismas (Sharma, 1993).
El estudio del Banco Mundial sobre Asia Oriental intenta aplicar el enfoque
teórico de su Informe de 1991. Según ese trabajo, los países asiáticos habrían:
a) Mantenido la estabilidad macroeconómica, al limitar el tamaño de los déficits
públicos a la capacidad de financiación, lo que habría permitido a la vez una inflación
moderada y predecible, así como unas deudas internas y externas manejables.
Los principales resultados habrían sido el fomento del ahorro, unos tipos de
interés reales bajos y estables (y, por tanto, mayor inversión y capacidad de planificar
a largo plazo) y la posibilidad de recurrir a la infravaloración de la moneda, lo que
habría beneficiado a las exportaciones;
b) Creado un marco competitivo favorable a las empresas privadas, con una
estructura legal y reglamentaria favorable a la inversión privada y con una estrecha
colaboración entre el gobierno y las empresas;
c) Efectuado inversiones en capital humano y físico. Especialmente notable
habría sido la preferencia por la enseñanza primaria y secundaria frente a la superior
y, dentro de esta última, por las carreras universitarias técnicas;
d) Condicionado el apoyo a empresas y sectores al cumplimiento por su parte
de unos objetivos claramente definidos y comprobables. Las razones de la eficacia de
la política económica habrían residido en la presencia de una burocracia estatal
aislada de las presiones políticas a corto plazo así como competente y honrada.
El nuevo enfoque del Banco Mundial debe ser contemplado con precaución.
Aunque es evidente que el Banco ya ha empezado a reconocer que la intervención del
Estado tuvo algo que ver con el crecimiento de los dragones, es más que discutible
que el enfoque favorable al mercado se sitúe en un justo punto medio (equidistante)
entre el planteamiento neoclásico y el "revisionista".
Hay razones para pensar que tal enfoque está más próximo del primero que del
segundo y que, lejos de suponer un cambio de paradigma, no es más que un
refinamiento de la ortodoxia neoclásica.
Además, caben dudas razonables sobre si ese nuevo planteamiento dispone
de una adecuada corroboración empírica en el caso de los dragones: es claro que la
versión "revisionista" está mucho más cerca de la realidad que el nuevo enfoque
favorable al mercado y, claro está, que la ortodoxia neoclásica tradicional.
La tesis de que en los dragones el Estado intervino para que el mercado
pudiese funcionar no suscita acuerdo entre todos los especialistas. La experiencia
histórica de Corea del Sur y Taiwán no se ajusta fácilmente a ese modelo teórico,
como han sugerido los trabajos de Alice H. Amsden.
Como ha descrito brillantemente Amsden (1991), el inicio de la industrialización
tardía del siglo XX (la de los nuevos países industriales), a diferencia de lo acontecido
en la Inglaterra de la revolución industrial y en los late joiners del siglo XIX (Alemania,
Rusia, Japón, etc.), se ha caracterizado por la ausencia de tecnologías pioneras.
16
Los países que accedieron al rango de economías industriales en el siglo XX
basaron su crecimiento, no en la invención y la innovación, como muchas veces se
argumenta, sino en la importación de tecnología, esto es, en el aprendizaje.
Por tal razón, a pesar de los bajos salarios y del manejo deliberado del tipo de
cambio para abaratar las exportaciones, durante los años sesenta los nuevos países
industriales no eran competitivos, incluso en los sectores intensivos en trabajo,
respecto de los desarrollados.
Por ejemplo, la industria textil coreana no fue capaz de competir, en la década
del sesenta, con la japonesa, sencillamente porque la brecha salarial, aunque notable,
era inferior a la de las productividades del trabajo.
Tal situación recuerda la presión japonesa de los años veinte y treinta sobre las
manufacturas textiles del Lancashire, que se debió, no a los bajos salarios, puesto que
las jóvenes obreras inglesas de esa región ganaban prácticamente lo mismo que los
asalariados nipones, sino a una mayor productividad, por causa de unas instalaciones
productivas más modernas e integradas, de unos mejores circuitos de distribución y de
una gestión empresarial mucho más eficaz.
Tal situación explica que la intervención del Estado en la actividad económica
haya sido incluso más importante en los nuevos países industriales que en los países
de la industrialización tardía del siglo XIX.
Lo que existía en Corea del Sur y Taiwán a principios de los años sesenta era
“una verdadera incapacidad del mecanismo del mercado para desencadenar una
industrialización sostenida” (Amsden, 1992).
El problema no era simplemente de disfunción o mal funcionamiento del
mercado, puesto que la imposibilidad misma de competir pese a los bajos salarios
demostraba que el mercado, funcionando correctamente, no era capaz de fomentar la
industrialización:
"En realidad, los países de la industrialización tardía (del siglo XX)
dispusieron de mejores condiciones de transferencia de tecnología y de
mayores presiones a la baja de sus salarios que los países de las revoluciones
industriales previas. Sin embargo, les seguía siendo extremadamente difícil
industrializarse precisamente porque los mercados funcionaban bien y no mal"
(Amsden, 1992).
Esto se comprueba también en el hecho de que los países del Tercer Mundo,
durante el tiempo durante el que fueron colonias, en un marco de libre comercio y de
aprovechamiento de la ventaja comparativa estática, vieron claramente obstaculizada
su industrialización:
"El retraso en el crecimiento de los países de industrialización tardía se
debió, no a la presencia de precios distorsionados, sino al juego ejemplar de las
fuerzas del mercado" (Amsden, 1992).
La intervención del Estado en Corea del Sur y Taiwán consistió, desde los años
sesenta, no en actuar de manera pasiva para remediar sencillamente las disfunciones
del mercado, sino en hacerlo activamente para fijar los precios incorrectamente (to get
prices wrong), para "distorsionar deliberadamente los precios con objeto de estimular
la inversión y el comercio exterior" (Amsden, 1992).
17
No se trató por tanto de una estrategia que armonizó con el mercado sino de
una intervención deliberada para alterar los precios relativos y modificar el mercado.
En otros términos, el Estado no gobernó el mercado, tesis de Wade (1990) y del
Banco Mundial (1993), sino que lo reprimió.
Además, esa represión condujo a un proceso de crecimiento rápido y
sostenido, de profunda transformación estructural y de notables mejoras en el nivel y
la calidad de vida de la población.
En suma, a diferencia de la interpretación del Banco Mundial (1993), esa tesis
no sólo niega que hubiese un bajo grado de distorsión de precios sino que afirma que
esa alteración deliberada de los precios relativos, con objeto de conseguir que se
desviasen apreciablemente de sus niveles de mercado o de equilibrio, fue positiva
para el crecimiento.
Buenos ejemplos de precios de factores y productos que, por causa de la
intervención del Estado, se separaron notablemente de los que hubiesen prevalecido
en condiciones de libre mercado o de equilibrio son los siguientes:
1) Los salarios se mantuvieron bajos, a causa de la represión sindical y política,
esto es, de la hostilidad a la presencia de sindicatos independientes y de la ausencia
de partidos laboristas legales que llevasen al parlamento las reivindicaciones de los
trabajadores.
2) Los tipos de interés se manejaron de manera que determinados sectores
industriales disfrutasen de créditos preferentes, a bajos e incluso negativos tipos
reales de interés: por ejemplo, en Corea del Sur hubo durante los años setenta un
triple sistema de tipos reales de interés: el prevaleciente en el mercado paralelo (en
torno a 10 por ciento), el tipo comercial del sistema bancario (prácticamente nulo) y el
de los préstamos exteriores (negativo).
En suma, hubo subsidio al crédito de los bancos comerciales y a la toma de
préstamos en el extranjero, algo que se mantuvo, en el primer caso, incluso después
de la cautelosa "liberalización" financiera de los años ochenta.
3) Los precios de venta en el mercado interno fueron sustancialmente
elevados, ya que se mantuvo la protección una vez efectuado el cambio de estrategia
hacia la industrialización orientada a la exportación.
Esa protección se utilizó para fomentar la competitividad de las exportaciones,
ya que las empresas podían compensar la baja rentabilidad o incluso las pérdidas
ocasionadas por los bajos precios en el mercado exterior con los beneficios
extraordinarios en el mercado interno, con arreglo a la teoría de la protección como
instrumento de fomento de las exportaciones.
4) Los precios de venta en el mercado exterior se fijaron en niveles bajos, por
la ya comentada discriminación de precios y por la existencia de masivos incentivos
financieros, comerciales, cambiarios y administrativos a las empresas exportadoras,
que incluían objetivos determinados de exportación, cuyo incumplimiento suponía la
pérdida automática de los subsidios.
Los subsidios estatales a las empresas privadas funcionaron bien ya que se
condicionaron al cumplimiento de determinados objetivos fijados por el Estado, lo que
constituye, claro está, una "condición necesaria para que los precios incorrectos
tuvieran éxito en la generación del desarrollo industrial" (Amsden, 1992).
18
Esa asignación de recursos determinada por el cumplimiento de objetivos
claros consistía en una estrategia de "zanahoria y palo": por ejemplo, las empresas
que habían cumplido los objetivos de exportación obtenían bonificaciones, mientras
que aquéllas que no lo hacían veían desaparecer el apoyo estatal.
Además, esa función disciplinaria del Estado exigía la presencia de un aparato
estatal poderoso y relativamente autónomo de las presiones a corto plazo de grupos
sociales particulares. La fuerza y el alto grado de autonomía relativa del Estado en los
dragones son características que los distinguen de otros países del Tercer Mundo,
como los de América Latina.
En suma, la estrategia favorable al mercado carece de corroboración empírica
en el caso de los dragones, en lo que se refiere al menos a la existencia de un
ambiente empresarial basado en la libre competencia.
Es indudable, claro está, que otros aspectos de la interpretación del Banco
Mundial sí se cumplieron: las amplias y selectivas inversiones en capital humano y
físico; la estabilidad macroeconómica y el notable desarrollo institucional.
De todos modos, la reinterpretación hecha en 1993 del crecimiento de los
dragones asiáticos dista de constituir realmente un cambio de paradigma en cuanto a
cómo entender la teoría del Desarrollo, puesto que retoma la importancia del Estado
como un actor decisivo en ese proceso, pero sólo cuando se dedica a complementar el
mercado, que sigue siendo la única manera de asignar recursos de manera eficiente,
según explica el Banco Mundial, apenas matizando su sesgo neoliberal.
De ahí la excesiva cautela a la hora de evaluar las políticas de intervención
selectiva y/o directa que fueron, a mí entender, el diferencial que permite realmente
explicar el crecimiento de estos países:
“Sabemos antes de iniciar el análisis que sus intervenciones no inhibieron
el crecimiento (el de los países de Asia Oriental). Sin embargo es muy difícil
establecer las relaciones estadísticas entre el crecimiento y una intervención
específica, y aún más difícil determinar la causalidad. Dado que no podemos
saber qué habría sucedido de no mediar una política específica, no es posible
demostrar en forma concluyente si las intervenciones contribuyeron a aumentar
las tasas de crecimiento” (Banco Mundial, 1993)
La efectividad de las intervenciones puestas en duda refiere a las siguientes
políticas públicas (explicitadas en “El Milagro de Asia Oriental”):
1) Créditos subvencionados, orientados específicamente a industrias seleccionadas.
2) Bajos tipos de interés sobre los empréstitos, a fin de aumentar las ganancias y las
utilidades no distribuidas.
3) Protección de los sustitutos internos de las importaciones.
4) Subsidios a las industrias en decadencia.
5) Establecimiento de bancos estatales y apoyo financiero a los mismos.
6) inversiones públicas en investigaciones aplicadas.
7) Fijación de metas de exportación para empresas e industrias específicas.
8) Creación de organismos de comercialización de las exportaciones.
9) Amplio intercambio de información entre los sectores público y privado.
Queda claro entonces el título elegido para el informe.
19
Crisis del Consenso de Washington y reforma del enfoque.
Ya repasado el nuevo rol asignado por el Banco Mundial al Estado en los
procesos de desarrollo, a comienzos de los años noventa, resta ver qué ha cambiado
desde entonces. La respuesta más sensata es que no demasiado.
Las medidas propuestas en el Consenso de Washington (descritas en la página
11 de este trabajo), se ajustaban perfectamente a las prescripciones de la llamada
contrarrevolución neoclásica, pero lo cierto es que también al nuevo enfoque favorable
al mercado.
La reconsideración de las funciones del Estado resultante no fue sino una
prolongación del planteamiento de los años ochenta y estuvo sometida a críticas muy
considerables.
El único aspecto positivo era que recuperaba ciertamente al Estado como
factor de desarrollo, pero sus aspectos negativos seguían siendo contundentes, como
ser: su falta de ruptura completa con la contrarrevolución neoclásica radical de los
ochenta, su más que discutible corroboración empírica (sobre todo en el caso de Asia
Oriental), su pretensión de ser un enfoque general de igual aplicación para todos los
países del Tercer Mundo y sus proposiciones más que controvertidas en cuanto a la
necesidad tanto de un entorno competitivo para el sector privado (desregulación y
apertura), como de una estabilización macroeconómica susceptible de ser recesiva.
El propio Paul Krugman5 en 1995 llegó incluso a decir que el enfoque favorable
al mercado era más bien un enfoque favorable a los mercados (financieros).
La Crisis del Consenso de Washington.
Hacia mediados de la década del noventa, ya parecían claras algunas
insuficiencias de los resultados prácticos del Consenso de Washington, que empezó a
ser cuestionado incluso puertas adentro del Banco Mundial, puesto que no habían
tenido precisamente resultados positivos.
Cuadro 2. Tasas de variación anual media del ingreso
per càpita, 1981-1990 y 1991-2000
Regiones
1981-1990
1991-2000
Países de ingreso alto
2,4
1,8
Países de ingreso mediano y bajo
1,4
1,6
-Asia Oriental
-Asia Meridional
-América Latina y el Caribe
-Europa y Asia Central
-Rusia
-Oriente Medio y Norte de África
-África Subsahariana
6,1
3,5
-0,9
2,6
-3,8
-1,2
-1,2
6,0
3,3
1,6
-2,5
-5,2
1,0
-0,4
Fuente: Banco Mundial (2002), cuadro A3.2
5
KRUGMAN, P. (1995) “Dutch Tulips and Emerging Markets”, Foreign Affairs, vol. 74, nº 4, pp. 28-44.
20
Basta un simple vistazo a las cifras de variación del PIB per cápita en varias
regiones del Tercer Mundo y en Rusia (ver cuadro 2), para darse cuenta que las zonas
en las que se aplicaron más nítidamente las recomendaciones del Consenso
registraron tasas negativas (Europa Central y Oriental, así como en toda África) o bien
positivas pero bajas (América Latina y el Caribe).
Por el contrario, las que se mantuvieron al margen, como Asia Oriental y, en
menor medida, Asia Meridional, crecieron de manera sostenida e incluso espectacular.
En primer término, han sido ciertamente mediocres, por no utilizar un adjetivo
más contundente, los resultados de la transición en los países de Europa Central y
Oriental y, más inequívocamente, en Rusia y otras antiguas repúblicas de la Unión
Soviética. La aplicación de terapias de choque (especialmente la liberalización abrupta
de los precios y la estabilización recesiva), combinada con un proceso indiscriminado
de privatizaciones y de otras medidas de liberalización (adoptadas además de forma
simultánea o en big bang), provocaron una caída considerable de la renta per cápita.6
Además, el fracaso de las políticas y estrategias de transición inspiradas en el
Consenso de Washington contrasta con el éxito espectacular de la transición en
China, donde no se adoptó ese recetario sino, muy al contrario, un enfoque gradualista
del cambio de sistema.
En segundo lugar, se produjo una gran insatisfacción con los resultados
económicos y sociales de las reformas orientadas al mercado que se llevaron a cabo
en América Latina en los años ochenta y noventa, puesto que si bien el crecimiento
por momentos se recuperó y la hiperinflación desapareció, se hizo a un altísimo costo,
que incluyó cifras inauditas de desempleo y la aniquilación de las emprendimientos
productivos nacionales, que encima fue financiado en su totalidad con deuda externa.
Empezó a hablarse entonces de la necesidad de emprender “reformas de
segunda generación”, más orientadas a cuestiones sociales, tras la de “primera
generación”, que fueron las aplicadas en los años ochenta y primeros noventa y que
se basaron en la estabilización y en la liberalización.
En tercer lugar, las crisis asiáticas de 1997-1998 fueron, en buena medida, el
resultado de la aplicación de políticas defendidas por el Consenso. En particular, los
países más afectados por dichas crisis (Tailandia, Indonesia y Corea del Sur, así
como, aunque en menor medida, Malasia y Filipinas) habían llevado a cabo en años
anteriores una liberalización financiera indiscriminada y sin creación simultánea de
mecanismos adecuados de supervisión bancaria y de regulación de las instituciones
financieras no bancarias. Tal fenómeno incentivó el endeudamiento externo a corto
plazo y provocó otras vulnerabilidades financieras.
Por añadidura y como es bien conocido, el FMI abordó esas crisis con un
diagnóstico equivocado y con remedios que, al menos durante un año entre mediados
de 1997 y mediados de 1998, fueron contraproducentes. Resultó un clamoroso error,
reconocido luego por el propio FMI, achacar las crisis a un exceso de intervención
estatal en un contexto de “capitalismo de amigos”.
6
En particular, Stiglitz (2002) ha hecho una gran labor al poner en ridículo el argumento ortodoxo de que
la transición en los países ex comunistas ha fracasado no por los inconvenientes de sus bases teóricas y de
sus prescripciones de política económica sino porque estas últimas fueron puestas en práctica por
gobiernos incompetentes y corruptos.
21
Promover, como hizo el FMI en Tailandia, Indonesia y Corea del Sur, políticas
restrictivas de demanda no hizo sino agravar tales crisis, puesto que el problema no
era de déficit presupuestario (inexistente) ni de inflación (moderada).
Más en general, los últimos años noventa fueron un periodo en el que parecía
surgir un nuevo consenso en torno a la importante idea de que el mercado, siendo
condición necesaria para el desarrollo, no era ni mucho menos condición suficiente.
La versión más moderada del Consenso de Washington (el enfoque favorable
al mercado) insistía sin embargo en que el Estado se debía limitar a sustentar o
apoyar (en ningún caso a corregir o sustituir) al mercado.
El Post-Consenso de Washington.
El Post-Consenso de Washington ha abogado, en términos generales, por la
defensa del carácter complementario (y no excluyente) del mercado y del Estado, por
el reforzamiento de las capacidades institucionales del Estado y por la aplicación de
reformas de segunda generación, esto es, nuevas reformas centradas en cuestiones
sociales y en la recuperación de las actuaciones públicas como factor de desarrollo.
Sin embargo, se han registrado dos grandes propuestas de Post- Consenso, que es
conveniente distinguir.
La primera propuesta es la que podría denominarse moderada. Desarrollada
principalmente por los economistas del departamento de América Latina del Banco
Mundial (Burki y Perry, 1998), fue apoyada por el propio Williamson (1999).
En ese planteamiento, el argumento era que en América Latina las reformas de
primera generación habían permitido recuperar el crecimiento y acabar con la
hiperinflación, pero que no habían tenido la misma eficacia en la reducción de la
pobreza y de la desigualdad.
Era necesario, a juicio de Burki y Perry (1998), completar el Consenso con
cuatro aspectos adicionales, encargados al Estado:
1) Mejorar la calidad de las inversiones en capital humano;
2) Promover el desarrollo de sistemas financieros sólidos y eficientes;
3) Fortalecer el entorno legal y regulatorio (desregulación del mercado de
trabajo y mejora de las regulaciones de la inversión privada en infraestructuras y
servicios sociales)
4) mejorar la calidad del sector público.
En suma, la propuesta moderada es la que podría denominarse 10+4, es decir,
un enfoque consistente en aceptar el decálogo de Williamson, pero añadiendo cuatro
aspectos de gran importancia.
Tales añadidos complicaron el enfoque, en parte porque unas medidas podían
ser contradictorias con otras, como ha subrayado, entre otros, Naím (2000), que llegó
a hablar de Confusión de Washington.
Williamson (2002) ha matizado lo que realmente quiso decir (y defender) con la
expresión Consenso de Washington. En particular, señaló que pretendía referirse no
22
sólo la liberalización de los tipos de interés, sino la liberalización financiera más en
general (aunque reconociendo que había controversias respecto de los medios para
alcanzarla); a un régimen cambiario intermedio, y no al enfoque de las dos esquinas
(tipo de cambio totalmente fijo o totalmente flotante); sólo a la apertura a la inversión
directa extranjera y en ningún caso a la liberalización total de la cuenta de capital; y a
una desregulación que no afectase de ningún modo a las reglas de seguridad laboral o
de protección del medio ambiente.
Más recientemente, la recopilación de Kuczynski y Williamson (2003) aboga no
tanto por un Post-Consenso de Washington, sino por completar (por ejemplo, en el
mercado de trabajo, que sigue estando segmentado), complementar y, en los casos
que sea necesario, incluso corregir las políticas del Consenso.
Los autores de esa compilación y el propio Williamson, siguen defendiendo la
disciplina macroeconómica, privatizaciones, la desregulación y la apertura comercial
pero señalan que, en particular América Latina, necesita complementar las reformas
de los primeros años noventa con medidas que permitan poner más énfasis en la
lucha contra pobreza y en la distribución así como en prevenir y combatir las crisis
financieras.
También señalan que las reformas del Consenso deben ser corregidas en
algunos casos: la apertura de la cuenta de capital puede y debe ser contenida con
controles de capital sobre las entradas de fondos a corto plazo al estilo del encaje
chileno; y las privatizaciones deben producirse en un contexto de adecuada regulación
y supervisión de las actividades de las empresas privatizadas.
La segunda propuesta, más radical, es la que desde principios de 1998 hizo
explícita Joseph Stiglitz, ex economista-jefe del Banco Mundial. En una conferencia
que pronunció a principios de 1998 en el Instituto Mundial de Investigaciones en
Economía del Desarrollo, en Helsinki, señaló que el Consenso de Washington
defendía políticas incompletas y en ocasiones contraproducentes y que su objetivo (el
mero crecimiento económico) era sumamente estrecho. (Stiglitz, 1998)
Las políticas del Consenso eran incompletas, decía Stiglitz, porque debían
tenerse muy en cuenta medidas no contempladas por la ortodoxia, como la necesaria
regulación y supervisión del sector financiero para prevenir las crisis, la defensa de la
competencia para evitar prácticas restrictivas de la misma y el fomento decidido de la
transferencia de técnicas foráneas, con miras a favorecer el catching-up.
Conviene recordar que el propio Stiglitz ya había señalado, en la conferencia
anual del Banco Mundial sobre Economía del Desarrollo de 1996, que el Estado debía
sobre todo promover la educación, fomentar el desarrollo técnico, apoyar al sector
financiero, invertir en infraestructuras, prevenir la degradación del medio ambiente y
crear una red sostenible de protección social (Stiglitz, 1997).
La insistencia del Consenso tanto en la estabilización macroeconómica, como
en la liberalización (interna y externa) era sumamente contraproducente. La estabilidad
macroeconómica no debía plantearse como un objetivo con metas similares para
todos los países.
La inflación no tenía necesariamente que ser inferior al 15%, puesto que los
trabajos empíricos no habían encontrado correlación alguna entre una inflación inferior
a ese límite y un crecimiento más elevado. Un déficit presupuestario relativamente alto
podía ser sostenible en un marco de alta tasa de ahorro privado, de baja deuda
pública o de fuerte asistencia extranjera.
23
El déficit por cuenta corriente podía ser también relativamente elevado si los
beneficios resultantes de la entrada de capital extranjero superaban a los tipos de
interés internos y si la financiación de tal déficit se hacía con capital extranjero estable,
como la inversión directa o la ayuda oficial al desarrollo, en lugar de hacerlo con
inversiones en cartera o préstamos bancarios a corto plazo, intrínsecamente volátiles.
El medio para alcanzar la estabilidad debería llevarse a cabo con cautela, para
evitar que fuera recesiva. En cuanto a la liberalización (tanto la desregulación y la
privatización, como la apertura comercial y financiera), no debería aplicarse de manera
indiscriminada sino de forma parcial y gradual.
En lo que atañe al objetivo de las políticas y estrategias de desarrollo, no debía
ser el simple crecimiento económico sino un desarrollo equitativo, sostenible y
democrático. En particular, la estabilización no debía entenderse en su sentido
convencional sino como estabilización de la producción y del empleo.
Las conclusiones de la conferencia de Stiglitz en Helsinki fueron dos:
1) La necesidad de crear un enfoque no basado en Washington, sino uno
descentralizado y muy respetuoso con la soberanía y con el ownership, esto es, con el
“sentido de pertenencia” o las preferencias nacionales de los países afectados.
2) La importancia de que los economistas (incluidos los pertenecientes a las
instituciones financieras internacionales) fueran más humildes, porque, afirmaba, “no
tenemos todas las respuestas”.
Stiglitz (2002) defiende la tesis de que las políticas del Consenso han sido
incompletas por no tener en cuenta aspectos importantes, uno, la regulación del sector
financiero, y otro, como aspecto novedoso, la reforma agraria).
También, dice el autor, han sido a menudo contraproducentes:
1) La austeridad fiscal, “perseguida ciegamente”, ha generado desempleo y
ruptura del contrato social; el énfasis excesivo en la lucha contra la inflación ha
elevado mucho los tipos de interés y se ha sustentado a menudo en monedas
apreciadas, lo que ha provocado desempleo en lugar de crecimiento;
2) La privatización de empresas públicas, “sin políticas de competencia y
vigilancia”, ha desembocado en precios más altos de sus bienes y servicios;
3) La liberalización comercial, “acompañada de altos tipos de interés”, ha
destruido empleo y aumentado la pobreza;
4) La liberalización de los mercados financieros “sin el establecimiento de un
marco regulatorio adecuado”, ha provocado un fuerte aumento de los tipos de interés y
ha sido una “receta infalible” para la inestabilidad financiera.
La propuesta radical de Post-Consenso ha sido apoyada por la CEPAL y muy
especialmente por su Secretario General, José Antonio Ocampo, en muy diversos
escritos (por ejemplo, Ocampo, 2001).
El inconveniente principal de la versión moderada del Post-Consenso (o
Consenso con rostro humano) es que no reconoce la incompatibilidad entre las
tradicionales políticas de ajuste estructural (basadas en las famosas tres D: deflación,
24
desregulación y devaluación) y los nuevos objetivos sociales de lucha contra la
pobreza y la desigualdad.
La disciplina macroeconómica tal y como es definida por la ortodoxia (que en la
práctica significa que se deben aplicar políticas restrictivas de demanda) no sólo
dificulta, por la vía de la austeridad fiscal, un aumento de las inversiones públicas en
capital humano sino que también obstaculiza, por la vía monetaria de los altos tipos de
interés, el crecimiento mismo y, por tanto, la reducción de la pobreza y las mejoras en
términos de equidad.
La desregulación (incluyendo las privatizaciones) a veces no permite la mejora
de la calidad institucional del sector público y en ocasiones impide incluso la renovada
regulación de la inversión privada en servicios sociales e infraestructuras.
En cuanto a la devaluación (si bien ya no es un objetivo en el que haya acuerdo
general, puesto que proliferan las propuestas de dolarización y también, aunque
menos tras la debacle argentina, de cajas de conversión), significa en la práctica
apostar por tipos de cambio plenamente flotantes.
En la práctica, tales regímenes cambiarios no tienden precisamente a una
depreciación progresiva de la moneda sino a todo lo contrario, esto es, a una
apreciación en términos reales cebada por las fuertes entradas de capital, lo que
perjudica al sector exportador y aumenta en última instancia el déficit corriente,
desembocando a la postre en una crisis cambiaria. En definitiva, la devaluación se
alcanza finalmente pero suele ser abrupta y catastrófica para la inflación y el
crecimiento.
En cuanto a la propuesta de Stiglitz, no está exenta de inconvenientes y
limitaciones. La primera crítica que se le puede hacer es de carácter teórico. Muchos
enfoques sobre desarrollo, y el Post-Consenso de Stiglitz es uno de ellos, han tenido
la pretensión de ser teorías generales, aplicables a todos los países del Tercer Mundo.
Ese inconveniente estaba presente no sólo en muchas teorías ortodoxas sino
también en algunas heterodoxas, como el enfoque de la dependencia, que pretendía
igualmente ser de aplicación general. Además de la arrogancia que expresa ese
planteamiento, la cada vez mayor heterogeneidad en el Tercer Mundo hace absurda
tal pretensión.
La Economía del Desarrollo debería ser más modesta y limitarse a teorizar, lo
que no es poco, sobre conjuntos homogéneos de países o sobre algunos problemas
comunes del Tercer Mundo.
Una segunda crítica es que el Post-Consenso ha jugado fundamentalmente a
la contra, lo que quizá era necesario en primera instancia (por ejemplo, cuando Stiglitz
estaba en el Banco Mundial) pero que seguramente no lo era después y desde luego
no lo es hoy.
En realidad, no basta con decir que la estabilización macroeconómica ha de
evitar ser recesiva, sino que habría que proponer medidas concretas para alcanzar
algún tipo de estabilidad evitando la recesión, no es suficiente criticar la privatización
indiscriminada, sino que habría que plantear de nuevo la discusión sobre el peso
relativo de las esferas públicas y privada así como proponer mecanismos claros para
evitar la transferencia de poder (a bajo precio) desde el Estado hacia una oligarquía
del sector privado y para eliminar los efectos a menudo inflacionistas y de merma en la
prestación de los servicios que acompañan en muchos casos a las privatizaciones.
25
Tampoco resulta del todo satisfactorio proponer una adopción gradual de
medidas de liberalización financiera y de apertura comercial sin entrar en detalles.
En tercer lugar, Stiglitz ha sido muy cuidadoso en no criticar al Banco Mundial,
por razones que no parecen del todo claras. En un famoso artículo publicado en The
New Republic en abril del 2000, arremetió contra el FMI, cuyos economistas están
reclutados, en su opinión, entre “estudiantes de tercera de universidades de primera”.
Pero el caso es que quizá algo parecido pueda decirse también del Banco Mundial, ya
que en su libro de 2002 ni siquiera menciona la censura existente en el Banco. 7
En cuarto lugar, al igual que el Consenso defiende políticas incompletas,
también el Post-Consenso se deja algunas cosas importantes en el tintero. Como
señala Carlos Berzosa (2002), el desarrollo económico exige cambios internacionales
e internos de gran calado.
En el plano internacional, son imprescindibles, entre otros, el aumento de la
ayuda oficial al desarrollo, la solución a los problemas de deuda externa, el acceso a
los mercados solventes de los países ricos y mecanismos de compensación por la
caída de la relación real de intercambio y por las subidas de los tipos de interés
internacionales, así como fórmulas para permitir que los países pobres puedan recurrir
a la protección de sus mercados interiores.
En cuanto a los cambios internos, son igualmente necesarios un sistema fiscal
progresivo que permita aumentar los ingresos públicos para financiar los gastos en
educación, salud y protección social; una auténtica reforma agraria que permita el
reparto de la tierra; una intervención del Estado que considere seriamente que la
planificación y la programación pueden ser necesarias, etc. (Berzosa, 2002). Lo cierto
es que Stiglitz pasa muy por encima de algunas de esas cuestiones.
Aunque hay controversia al respecto, todo parece indicar que el Banco
Mundial, desde la salida de Stiglitz en el año 2000, ha apostado por la versión
moderada del Post-Consenso, esto es, por lo que podría llamarse Consenso de
Washington con rostro humano, y así lo manifiestan sus informes anuales sobre el
desarrollo mundial.
La reciente insistencia del Banco en los temas de pobreza, equidad e inclusión
social, envuelta en un lenguaje actualizado (importancia de la sociedad civil, creación
de capacidades, transparencia, etc.), podría parecer a primera vista un cambio de
paradigma, pero no lo es en absoluto, como se verá a continuación.
Además, el Fondo Monetario Internacional sigue adherido a los postulados más
neoliberales del Consenso, como atestigua, sin ir más lejos, el tratamiento que ha
hecho de la crisis argentina de 2001-2002 y de sus repercusiones.
Esa falta de avance es muy lamentable, como lo es que otro campo promisorio,
como el establecimiento de una nueva arquitectura financiera internacional, esté
prácticamente estancado. Esto demuestra que los organismos internacionales tienen
mucha más inercia y presentan muchas más resistencias al cambio que las que cabría
esperar.
7
Ravi Kanbur, profesor de la Universidad de Cornell y antiguo economista-jefe para África, al que el
Banco encargó la dirección del Informe sobre el desarrollo mundial 2000, renunció en el año 2000 como
resultado de las presiones que recibió para atenuar en el texto la reclamación de políticas activas de
redistribución destinadas a luchar más eficazmente contra la pobreza y acelerar el crecimiento.
26
Informes sobre el desarrollo mundial.
Para despejar las dudas acerca del camino elegido por el Banco Mundial,
seleccioné dos informes sobre el desarrollo mundial (elaborados por el organismo),
que servirán como botón de muestra y constituirán la prueba irrefutable de que, por
más que parezca, no ha cambiado demasiado su manera de abordar el Desarrollo.
Los informes elegidos no fueron al azar: se seleccionaron aquellos más ricos
conceptualmente y que se circunscriben al tema de estudio que resulta de interés a
este trabajo, dejando de lado aquellos informes que hacen hincapié en cuestiones
estrictamente sectoriales (como infraestructura, agricultura, sanidad, etc.).
Informe 1997: “El Estado en un mundo cambiante”.
El informe 1997 básicamente realiza una reconfirmación de aquel informe
1991, en el que vuelve a poner de manifiesto el cambio de enfoque orientado hacia los
mercados y retoma los conceptos vertidos en ese trabajo, pero con algunos matices.
Antes se consideraba que la regulación estatal y el mercado eran antípodas,
ahora se asevera que el Estado y el mercado se complementan uno a otro. Antes se
consideraba que era importante asegurar que el mercado actuara libremente, ahora se
reflexiona que es significativo escoger una estrategia económica correcta por parte del
Estado.
Antes la burocracia se percibía como un obstáculo para un funcionamiento
eficaz de la economía de mercado, ahora se afirma que para tal objetivo es muy
importante formar una burocracia profesional. Antes se decía que el crecimiento
económico y la solución de los problemas sociales se daban en las economías de
mercado libre y abierto, ahora se sostiene que el crecimiento económico y la solución
de los problemas sociales se dan en los llamados Estados eficaces.
Antes se pregonaba que la tarea principal para el futuro era la creación de una
economía de mercado verdaderamente libre y abierta, ahora se asegura que la tarea
principal para el futuro es la creación de un Estado eficaz.
¿Cómo pueden los Estados convertirse en agentes eficaces y fiables del
desarrollo? El concepto básico se transforma en una estrategia en dos direcciones:
acomodar la función del Estado a su capacidad; y aumentar la capacidad del Estado
revitalizando las instituciones públicas.
En la primera dirección, el Estado debiera concentrarse solamente en los
asuntos fundamentales: establecer una legislación básica, mantener la situación
política balanceada, promover la estabilidad macroeconómica, invertir en servicios
sociales básicos e infraestructura, proteger a la población vulnerable, salvaguardar el
medio ambiente; y al margen de las funciones fundamentales (protección de hogares,
regulación eficaz, política industrial, administración de la privatización), el Estado no
debiera ser el único ejecutor de sus programas y tendría que planear las tareas en
función de su capacidad institucional real.
En la segunda dirección, el Estado debiera preocuparse por las normas y
controles (independencia judicial, separación de poderes), desarrollar la consulta y
participación de la sociedad civil (consejos mixtos, encuestas, posibilidad de ejercer
27
presión para introducir cambios), y desarrollar la competencia (convertir la burocracia
en meritocracia y aplicar concursos para los ejecutores de los proyectos públicos).
En cuanto a la relación entre el Estado y el mercado, los autores del Informe
mencionan que, en general, se acepta que el Estado y los mercados tienen funciones
complementarias y que el primero debe crear las bases para el desarrollo de los
segundos; pero hay menos consenso en relación con lo que el Estado debería hacer y
cómo debería realizar tareas como la regulación y la política industrial.
¿Cual debería ser el primer paso para la creación de un Estado eficaz?
Reestablecer la confianza en las políticas de gobierno y en las normas regulatorias.
Esto, a su vez, puede (debe) requerir: fijar límites presupuestarios estrictos, hacer que
la corriente de recursos sea previsible, exigir rendición de cuentas por los recursos
financieros utilizados y convertir el cuerpo de administradores públicos en una
meritocracia.
A su vez, afirma que “la utilización del mercado para la prestación de servicios,
con los que es posible competir, puede reducir los costos y mejorar la calidad; la
contratación de actividades fáciles de especificar puede reducir la carga del Estado y
mejorar su eficiencia.”
De esta forma, “la combinación de políticas acertadas e instituciones estatales
más capaces permite un desarrollo económico mucho más acelerado”.
¿Qué comentario merece el Informe? El reconocimiento de la gran importancia
del Estado para la organización de la vida económica y social es oportuno, en primer
lugar, para los países del Tercer Mundo.
Sus recomendaciones implican cierta democratización de las instituciones
públicas y una mayor posibilidad de influencia por parte de la sociedad civil sobre las
políticas del Estado. En lugar de una crítica unilateral al burocratismo, se toma una
posición pragmática de formación de una meritocracia.
Sin embargo, al considerar la eficiencia del Estado se excluye el problema de
sus políticas económicas. En el Informe, la eficacia del Estado se evalúa, en primer
lugar, a partir de sus capacidades institucionales; en segundo lugar, con base en lo
que se define como un Estado con distorsiones en las políticas económicas y un
Estado disciplinado. Pero no se dice claramente de qué se trata este segundo caso.
Aunque se puede suponer que en este asunto el Informe se refiere a los Estados que
de manera disciplinada cumplen las recomendaciones sobre las políticas económicas
del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.
Las capacidades institucionales son, sin lugar a dudas, un factor importante de
un Estado eficaz, pero no el único. Otro factor que de ninguna manera puede ser
omitido son las políticas económicas. Podemos sospechar que la eficacia del Estado
no se analiza en el Informe debido a que el análisis inevitablemente conduciría a sus
autores a la necesidad de reconocer que casi todos los casos de crecimiento eficaz en
las décadas recientes estaban relacionados con una alta presencia del Estado en la
economía, y con políticas económicas muy diferentes a las que recomendaban el
Banco Mundial y el FMI.
Por último, el estudio de las evoluciones recientes del papel económico del
Estado debería efectuarse en estrecha relación con las transformaciones más
importantes de la economía mundial. Lamentablemente, este vínculo no está
analizado profundamente en el Informe del Banco Mundial.
28
En resumen, el mérito del informe consiste sólo en llamar la atención sobre la
creciente importancia del Estado en la vida económica y social, y formular algunas
recomendaciones válidas para que aumente la eficiencia del Estado como institución.
Las insuficiencias se expresan en que: la separación con la visión minimalista
del Estado resultó limitada y hasta formal, particularmente por la recomendación de
acomodar las funciones del Estado a sus capacidades y por no considerar la
organización del desarrollo como una de las funciones del Estado; el desarrollo está
excluido de los criterios de eficiencia del Estado.
Informe 2005: “Un mejor clima para la inversión”
Este informe “trata de la creación de un clima en el que empresas y
empresarios de todo tipo tengan oportunidades e incentivos para invertir en forma
productiva, crear puestos de trabajo y crecer y de este modo, contribuir al crecimiento
y la reducción de la pobreza”.
Afirma que los gobiernos todavía imponen costos innecesarios a las empresas,
generan un elevado grado de incertidumbre, aumentan considerablemente los riesgos,
y levantan barreras injustificadas a la competencia. Por lo tanto, el objetivo del trabajo
es analizar qué pueden hacer los gobiernos a fin de mejorar el clima de inversión en
sus sociedades.
Para llevarlo a cabo, se valen de encuestas acerca del clima para la inversión
realizadas por el propio Banco Mundial, que abarcan 26.000 empresas en 53 países
en desarrollo y del proyecto Doing Business, que establece comparaciones entre los
regímenes normativos de más de 130 países.
En el prólogo del informe, el propio presidente del organismo resalta que el
objetivo “debería ser la creación de un clima de inversión que beneficie a todos en su
conjunto... no debería beneficiar sólo a las empresas, sino a la sociedad en su
conjunto… ese clima debería beneficiar a todo tipo de empresas , no únicamente las
grandes o influyentes”.
Pero tal como se remarcó en variadas ocasiones, las empresas no tienen como
objetivo el desarrollo de los países, ni la distribución equitativa del ingreso, ni la
reducción de la pobreza, sino que persiguen su propio lucro, por eso, el enfoque de
este informe, puesto en las necesidades de las empresas más que en la de los países,
no hace más que poner en evidencia el sesgo que tendrá el análisis.
Aquí parece revelarse de manera explícita (y grosera) cual es su visión del
desarrollo: “Las empresas privadas son el núcleo del proceso del desarrollo.
Impulsadas por el afán de lucro, las empresas de todo tipo invierten en nuevas
ideas e instalaciones que fortalecen los cimientos del crecimiento económico y
la prosperidad”. Esta cita, además de confundir desarrollo económico con crecimiento
económico, bien podría haber sido de Adam Smith, doscientos años atrás.
Las políticas y la actuación de los gobiernos, afirma, son esenciales para
determinar un buen clima de inversión. ¿Qué pueden hacer al respecto? “Pueden
incidir en la seguridad de los derechos de propiedad, los tipos de regulación e
impuestos aplicados (tanto internos como externos), la provisión de obras de
infraestructura, el funcionamiento de los mercados financieros y laborales, y temas
más generales relativos a la gestión de los asuntos públicos, como la corrupción”. Pero
nada se dice acerca del establecimiento de estrategias de desarrollo inclusivas.
29
Más adelante en el Informe, se hace la siguiente salvedad: “Las sociedades
obtienen grandes beneficios de las actividades de las empresas. Sin embargo, las
preferencias de éstas no coinciden plenamente con las de la sociedad. La mayoría de
las empresas se queja de los impuestos, pero los impuestos financian los servicios
públicos que favorecen el clima de inversión y cumplen otros objetivos sociales.
Asimismo, muchas empresas preferirían que existieran menos reglamentaciones, pero
una regulación adecuada corrige imperfecciones del mercado y puede mejorar el clima
de inversión y proteger otros intereses sociales”. Es cierto, además de las empresas
también existe la gente. Los gobiernos, concluye, “deben hallar un equilibrio entre esos
intereses”. ¡Menos mal!
Para dirimir esa tensión, el Banco Mundial afirma que los gobiernos deben:
poner freno a la captación de rentas por parte del Estado o grandes firmas (esto es
eliminar la corrupción, evitar la captura del estado y el clientelismo, que generan
distorsiones y desvían políticas a favor de algunos grupos y en desmedro de otros,
también eliminar las intervenciones injustificadas en la economía, frenar el uso
arbitrario del poder y mejorar la rendición de cuentas de los gobiernos), establecer la
credibilidad (evitando inestabilidades políticas y económicas), fomentar la confianza
pública y la legitimidad y asegurarse que las políticas se ajusten a las condiciones
locales (esto es la elección de normas más sencillas que las de los países más ricos).
Lo más jugoso del Informe, sin embargo, viene a continuación, y tiene que ver
con la tarea principal que se le encarga a los Estados, que se mantiene inalterable
desde el surgimiento del Banco Mundial: asegurar las condiciones básicas.
“Como el desarrollo industrial suele ser un proceso de descubrimiento,
es difícil predecir en qué tipo de producción se destacará un determinado país o
región. Ello subraya la importancia de mejorar las condiciones básicas del clima
para la inversión en beneficio de todas las empresas y actividades de la
economía”. Esto echa por tierra la posibilidad de que los países puedan elegir una
estrategia de desarrollo adecuada, de acuerdo a sus condiciones locales, y se parece
bastante a la teoría de las ventajas comparativas, elaborada por David Ricardo a
principios del siglo XIX.
Para asegurar esas condiciones básicas, la experiencia internacional, afirma,
pone de relieve estrategias prometedoras en las cuatro áreas fundamentales para la
inversión. Hete aquí un pequeño extracto de cada una de ellas:
1) Estabilidad y seguridad: “Los ambientes inestables o inseguros repercuten
de manera más evidente sobre los derechos de propiedad”. “Para afianzar esos
derechos, será preciso adoptar cuatro tipos de medidas: verificar los derechos de
propiedad de la tierra y otros bienes, facilitar el cumplimiento de los contratos, reducir
el delito y poner fin a la expropiación no compensada”.
2) Regulación e impuestos: “La clave reside en hallar un equilibrio más
apropiado entre las imperfecciones de los mercados y el mal funcionamiento de
los gobiernos, en particular, ideando sistemas que guarden relación con las
condiciones nacionales y aumentando la transparencia. Las reformas exitosas
reducen los costos mediante la eliminación de cargas injustificadas y la
simplificación de los procedimientos”
3) Financiamiento e infraestructura: “El problema de fondo del financiamiento
surge de dificultades de información, a menudo exacerbadas por la falta de derechos
de propiedad seguros. En muchos casos, sin embargo, la intervención de los
gobiernos no hace más que agravar las cosas. Los mercados financieros se han
30
visto reprimidos y distorsionados por la propiedad estatal, las barreras a la
competencia y el crédito dirigido o subvencionado, entre otras medidas”.
Respecto de la infraestructura: “El problema fundamental en relación con la
infraestructura surge de la posición dominante en el mercado que conllevan las
economías de escala. Sin embargo, los intentos por solucionarlo dejando la
provisión de infraestructura en manos de monopolios del sector público a
menudo han empeorado la situación. Con frecuencia, la propiedad y la regulación
estatales se han usado en pos de objetivos que nada tienen que ver con la prestación
eficiente de servicios.”
4) Trabajadores y mercados laborales: “Varios países están examinando las
políticas laborales para impulsar la flexibilidad salarial, asegurar que la regulación
de los lugares de trabajo responda a una buena adaptación institucional y garantizar
un equilibrio razonable entre la preferencia de los trabajadores por la estabilidad
laboral y la necesidad de las empresas de ajustar su plantilla”.
Tras el aseguramiento de las condiciones básicas, el Informe se pregunta si
conviene tomar medidas adicionales, como por ejemplo, las intervenciones selectivas:
“Algunos países de Asia oriental parecen haber aplicado con éxito
intervenciones selectivas, aunque estudios recientes indican que la contribución
de esas medidas puede haber sido relativamente limitada. La experiencia
también demuestra que es muy difícil imitar esos modelos en otros lugares en la
actualidad, cuando la situación internacional es muy diferente. En general, los
intentos de los gobiernos por elegir las mejores estrategias han resultado
desalentadores”. Efectivamente, lo sucedido en Asia Oriental fue un milagro.
Con respecto al comercio internacional, el Informe parece recomendar una
cosa para los países en desarrollo, pero reconocer otra realidad para los países
desarrollados:
Aprovechamiento de la apertura internacional: “La mayoría de los países ha
dado un giro decisivo hacia la apertura de sus economías, y los datos recabados
en las empresas confirman que están cosechando los beneficios de una mayor
productividad. Además de reducir los obstáculos existentes al comercio y la
inversión, en muchos casos para progresar habrá que superar las limitaciones en
áreas tales como puertos y administración aduanera”.
Eliminación de las distorsiones existentes en los países desarrollados: “Los
países en desarrollo no son los únicos que deben ocuparse de mejorar el clima para la
inversión. Las distorsiones del comercio y los mercados creadas por políticas de
los países desarrollados imponen ingentes costos a sus propias economías.
Esas distorsiones también socavan las oportunidades y los incentivos para que las
empresas inviertan en países en desarrollo. Se ha estimado que la eliminación de la
protección del comercio y otras distorsiones relacionadas existentes en los
países desarrollados podría aportar, a los países en desarrollo, beneficios del
orden de los U$S 85.000 millones para el año 2015, cifra que cuadruplica con
creces la asistencia oficial para el desarrollo suministrada actualmente con el
objeto de mejorar el clima para la inversión”.
En definitiva, como puede observarse, el informe constituye una vuelta atrás
hacia las posiciones más retrógradas y conservadoras del organismo. Se hacen
explícitas las necesidades de las firmas y se empuja a los países a competir por
inversiones, por supuesto, vía bajos salarios, poca regulación y mucha explotación.
31
Conclusiones.
El objetivo de este trabajo fue revisar críticamente la concepción del Desarrollo
Económico que tuvo el Banco Mundial a lo largo de su historia, e intentar comprender
cuales fueron los argumentos teóricos detrás de cada una de sus recomendaciones de
política económica, y así reflexionar si se correspondieron o no con las distintas
realidades que afrontaron (y aún hoy afrontan) los países en vías de desarrollo.
Así, se estableció un eje teórico, que dividió esta concepción en cuatro etapas,
cuyas tres primeras se intentaron explicar brevemente para comprender el camino
desandado y las circunstancias que derivaron en este enfoque orientado al mercado,
que es el que impera hoy.
De esta manera, el Banco Mundial primero concibió el desarrollo económico
como un proceso de transformación a través del cual otorgó préstamos para dotar a
las economías de los países periféricos de cierta infraestructura básica, sobre todo en
materia energética y transporte, a fin de eficientizar la explotación de las economías
tradicionales y servir a las necesidades de las industrias, generalmente vinculadas al
capital de los países centrales. El crecimiento garantizaría luego el desarrollo.
Pero lo cierto fue que esto no ocurrió, principalmente por la naturaleza de dicha
inserción al plano internacional de los países periféricos como meros proveedores de
materias primas básicas, y por la imposibilidad de hacerlo de otro modo, dados el nivel
de desarrollo industrial adquirido por la competencia externa, los problemas de escala
o por no contar con el financiamiento necesario para realizar esas inversiones.
El hecho es que comenzaron a profundizarse las brechas entre los países más
ricos y los más pobres y verse mayores desigualdades fronteras adentro de los países
del Tercer Mundo que, sumadas a la avanzada comunista por oriente, derivaron en un
cambio de estrategia por parte del Banco Mundial, orientada esta vez a satisfacer las
necesidades básicas, reconociendo que la estrategia impulsada antes no brindaba
soluciones a las acuciantes situaciones de pobreza que se evidenciaban cada vez más
en los países periféricos. El crecimiento, por sí solo, ya no garantizaba el desarrollo.
Así fue que se intentó poner el énfasis en préstamos para el desarrollo de
infraestructura en sectores como educación y salud, y también créditos para impulsar
el desarrollo agrícola, que sirvieran como el colchón social que permitiera, a los países
más rezagados, seguir afrontando las transformaciones necesarias para insertarse de
lleno en el plano internacional, de la manera estipulada.
Se empujó entonces a los países a tomar deuda que luego, con el repliegue
soviético, la crisis del petróleo y la subida de tasas de interés posterior, sumado al
ascenso de gobiernos conservadores como el de Thatcher, Reagan y Kohl, se volvió
impagable, dejando a los países subdesarrollados a total merced del estrangulamiento
financiero propiciado por los países centrales, que a esa altura, habían desarrollado
toda una gran industria del flujo del dinero.
El Banco respondió en consonancia, girando su enfoque hacia la estrategia del
ajuste estructural, que consistía en préstamos para poder hacer frente al pago de las
deudas, pero condicionando el apoyo a la toma de medidas establecidas junto con el
FMI, tendientes a profundizar la liberalización comercial y financiera, la desregulación
económica y el ajuste fiscal puertas adentro, para poder liberar el mayor volumen de
recursos posible para hacer frente a dichas obligaciones. Para desarrollarse, había
que crecer, y para crecer, había que primero pagar las deudas.
32
Estas recomendaciones de política, tendientes a reducir al mínimo el rol del
Estado y a dar supremacía plena a las fuerzas de mercado, fueron recopiladas por
Willliamson años más tarde y conocidas como “Consenso de Washington” y trajeron
consigo elevadísimos costos sociales a los países que se abrazaron a esta doctrina.
Este descrédito general de la teoría neoclásica por el fracaso de sus políticas,
llevó a una reconsideración por parte del Banco Mundial del rol del Estado, que derivó
en la adopción del enfoque favorable al mercado, que tolera la intervención en la
economía, pero siempre y cuando esté supeditada a complementar el mercado, de
manera sumamente cautelosa.
El nuevo enfoque fue puesto en rodaje a principios de la década del noventa,
primero en el informe sobre desarrollo mundial 1991 y luego en un trabajo realizado en
1993 para reinterpretar el crecimiento de los países de Asia Oriental, de indiscutible
sesgo intervencionista, que se evaluó en un capítulo específico de este trabajo.
Esta nueva concepción del desarrollo no rompió demasiado con la ortodoxia
neoliberal de los años ochenta y destacó el rol del Estado en su función de asegurador
de ciertas condiciones básicas, como es mantener la estabilidad macroeconómica,
crear un entorno competitivo para las empresas, efectuar inversiones en capital físico
(infraestructuras) y humano (educación y sanidad) y a su vez, potenciar el desarrollo
institucional, mejorando la eficiencia de la administración pública.
Lo cierto es que con la crisis del Consenso de Washington a mediados de los
noventa y el surgimiento del Post-Consenso, apareció la necesidad de dotar al
enfoque favorable al mercado, de algunos matices ecológicos y humanos, que se
agregaron, a partir del informe de 1997, a la lista de condiciones básicas que deben
garantizar los Estados, que fueron descritas en el párrafo anterior (estas fueron:
salvaguardar el medio ambiente y proteger a los grupos vulnerables).
Las reformas no parecen haber alcanzado para correr el eje del enfoque acerca
del desarrollo económico porque en informe del año 2005 el Banco Mundial hizo
explícita su visión del mundo, en la que los países subdesarrollados parecieran ser
mercados en pugna, que deben competir entre ellos para tratar de atraer inversiones y
presentar a los inversores ventajas en términos de bajos salarios y poca regulación.
De esta manera, en un apartado del propio informe, se presenta a China, India
y Uganda como los países a seguir en términos de atraer inversiones y de los cuales
todos deberíamos aprender lecciones al respecto. Podrán ser países atractivos para
invertir, pero de ninguna manera son países donde a sus propios habitantes les resulte
fácil vivir, ya que los pobres por estos lugares se cuentan de a cientos de millones.
El proyecto Doing Business encarado por el Banco Mundial y la CFI, del que se
valen muchos datos del informe sobre el desarrollo mundial 2005, se encarga
justamente de comparar normas regulatorias de todos los países y realiza un ranking
de los mejores países para invertir. Es sumamente polémico. Allí se destaca a los
países que recortan planes de protección social y a los que reducen la protección a los
trabajadores y se demoniza a los países que resuelven en otro sentido.
Recientemente, la Confederación Sindical Internacional (CSI) llamó la atención
respecto al hecho de que Doing Business 2010 sitúe a Camboya en la categoría de
países que están “dificultando hacer negocios” porque haya introducido una
contribución a la seguridad social y, en cambio, elogie y coloque en mejor posición a
Georgia por haber abolido su impuesto social, entre otros tantísimos casos de estos.
Es por demás preocupante.
33
En fin, el conjunto del análisis hecho parece demostrar que es imposible tratar
de complementar, en un marco de análisis adecuado, las necesidades de los países
subdesarrollados con las propias necesidades del capital global, justamente porque
muchas veces (por no decir siempre) son incompatibles. Y ante esta incompatibilidad,
el Banco siempre ha tomado posición por defender el status quo.
La manera de ayudar a las economías subdesarrolladas no puede ser de
ninguna manera la prevista por el Banco Mundial, no puede hacerse por la vía de la
explotación de esas economías por parte del capital global.
Cuando se trata de contribuir al desarrollo de estos países rezagados, no
puede subordinarse la ayuda a la rentabilidad que pueda generarle al capital global,
porque entonces no se estará ayudando, sino que se estará explotando.
Este trabajo intentó poner de manifiesto el poco esfuerzo que ha hecho el
Banco Mundial por tratar explicar realmente los procesos de desarrollo y así brindar
opciones válidas a los países del Tercer Mundo, que les permitan emprender sus
propios caminos, cada uno de acuerdo a sus condiciones específicas.
Lamentablemente para todos, no parece ser la institución adecuada para llevar
a cabo la difícil tarea de abogar por el desarrollo de los países más desplazados.
Habrá que encontrar otros caminos.
34
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