CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012. CONTRADICCIÓN DE

CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
SUSCITADA ENTRE LOS TRIBUNALES
COLEGIADOS PRIMERO Y TERCERO EN
MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO
CIRCUITO.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIA: GUADALUPE M. ORTIZ BLANCO.
VO. BO.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al
dieciséis de mayo de dos mil doce.
COTEJADA.
V I S T O, para resolver el expediente relativo a la
contradicción de tesis identificada al rubro; y,
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Mediante escrito recibido el cinco de marzo de
dos mil doce en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito, denunciaron la probable
contradicción entre los criterios sustentados por dicho órgano
colegiado y el Tercer Tribunal Colegiado en la misma materia y
circuito.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
El escrito de denuncia en la parte conducente a la letra dice:
“OF.T.068/2012
… acordamos denunciar ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, la posible contradicción de criterios entre el
sustentado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el amparo en
revisión ***********, el cual al interpretar el alcance del artículo
60 de la Ley de Transporte para el Estado de Puebla,
determinó que tal precepto no obliga a la autoridad de
transporte a escuchar a alguien previamente al otorgamiento
o modificación de concesiones para la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros, sino que ello es
una facultad discrecional.
Por lo tanto afirma que, el precepto en cuestión “no menciona,
en lo absoluto, la ineludible obligación de la autoridad de
escuchar previamente a alguien, en relación con la creación,
ampliación o modificación de derroteros, por el contrario, se
aprecia que ello es potestativo.”
…
Contrario a este criterio, este Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el
amparo en revisión ***********, interpretó el alcance del
artículo 60 de la Ley de Transporte para el Estado de Puebla,
determinando que tratándose de la modificación o
incremento de los servicios públicos de transporte, la
entonces Secretaría de Comunicaciones y Transportes del
Gobierno del Estado de Puebla contaba con una facultad
reglada y no discrecional para escuchar a los concesionarios
dentro del plazo de tres días hábiles, para el efecto de que
expusieran por escrito lo que a su derecho conviniera,
siempre que acrediten su interés jurídico.
Por lo tanto, este Tribunal Colegiado afirma que el precepto
mencionado, sólo puede entenderse en el sentido de que la
mencionada dependencia estatal debe permitir a los
afectados acudir ante ella a hacer valer lo que a su derecho
corresponda, sin que sea dable estimar que ésta pudiera
decidir arbitrariamente cuándo concede o no la oportunidad
de comparecer al procedimiento administrativo a los
afectados.
…
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Derivado de lo anterior, se aprecia que ambos Tribunales
Colegiados, al aplicar el artículo 60 de la Ley de Transportes
para el Estado de Puebla, sostuvieron posturas contrarias,
por lo que la posible contradicción de tesis radica en
determinar si tal precepto obliga o no a la autoridad de
transporte escuchar a los concesionarios previamente al
otorgamiento o modificación de concesiones para la
prestación del servicio público de transporte de pasajeros.
…
San Andrés Cholula, Puebla, a 2 de marzo de 2012.
LOS INTEGRANTES DEL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN
MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.” (Fojas 1
a 6 del expediente).
SEGUNDO. Por acuerdo de quince de marzo de dos mil
doce, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ordenó formar y registrar el expediente número C.T.
104/2012, con oficio y copias certificadas de la denuncia de
posible contradicción de criterios formulada.
TERCERO. En ese mismo proveído se acordó turnar el
asunto a la ponencia de la Señora Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos,
para
la
formulación
del
proyecto
de
resolución
correspondiente; y se ordenó notificar al Procurador General de la
República para el efecto que formule opinión, si lo estima
pertinente.
CUARTO. Mediante acuerdo de nueve de abril siguiente la
Segunda Sala de este Alto Tribunal se avocó al conocimiento del
asunto.
QUINTO. El Agente del Ministerio Público de la Federación
designado por el Procurador General de la República emitió su
opinión, a través del pedimento correspondiente.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para
conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis,
de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción
XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos
segundo, tercero y cuarto, del Acuerdo General 5/2001 del
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el veintinueve siguiente, en virtud de que la
posible
contradicción
de
criterios
versa
sobre
materia
administrativa, especialidad de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, por lo cual corresponde a ésta su
resolución.
“No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil
once entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el seis de junio de dos mil once, mediante el cual se
reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo
contenido dispone:
“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103
de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia
electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la
ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
(…)
“XIII.- Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo
Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de
amparo de su competencia, el Procurador General de la
República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los
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Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los
motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno
del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que
debe prevalecer como jurisprudencia.
Cuando los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los
Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo
Circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito
con diferente especialización sustenten tesis contradictorias
al resolver las contradicciones o los asuntos de su
competencia, según corresponda, los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos
de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo
anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema
Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala
respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.
Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de
amparo cuyo conocimiento les competa, los ministros, los
Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los
Jueces de Distrito, el Procurador General de la República o
las partes en los asuntos que las motivaron, podrán
denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte,
conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la
contradicción.
Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las Salas de la
Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito
conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de
fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas
concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios
en que hubiese ocurrido la contradicción”.
De donde deriva que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las
contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de
Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito en materia
especializada de un mismo Circuito o los Tribunales Colegiados
de un mismo Circuito con diferente especialización, no así
respecto de los criterios sustentados entre dos Tribunales
Colegiados de un mismo circuito, como acontece en el presente
asunto.
Sin embargo, esta Segunda Sala considera que mientras no se
promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden
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debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de
Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente denuncia de
contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la
cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza
jurídica para resolver los asuntos competencia de los Tribunales
Colegiados de Circuito; de lo contrario, se prolongaría la solución
del presente asunto.”
SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de
criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto
en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la realizan
los Magistrados Integrantes del Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito.
TERCERO. Antecedentes. Para verificar la existencia de la
contradicción de tesis denunciada, resulta necesario atender a los
antecedentes y contenido de las consideraciones de las
ejecutorias
pronunciadas
por
los
Tribunales
Colegiados
contendientes.
I. El recurso de revisión ***********, del índice del Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito,
promovido por ***********, tiene los siguientes antecedentes:
1) ***********, por su propio derecho, demandó el amparo y la
protección de la justicia federal, contra actos consistentes
en no haber sido llamado al procedimiento que culminó
con la emisión de la resolución que autorizó la ampliación
de itinerario, para la ruta 8, de la Ciudad de Puebla.
2) Seguido el trámite, en el que se acumularon diversos
juicios, el juez del conocimiento dictó sentencia en la que
decretó el sobreseimiento.
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3) En contra de este fallo, el quejoso promovió recurso de
revisión, del que conoció el Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito (RA. ***********),
que dictó sentencia el veinticinco de enero de dos mil
doce, a través de la cual revocó la resolución dictada en
primera instancia y concedió el amparo solicitado.
La parte que interesa de la ejecutoria pronunciada
textualmente dice:
“PRIMERO.- La parte considerativa de la sentencia recurrida,
es del tenor literal siguiente:
…
QUINTO. Procedencia del juicio…-- En el presente caso, se
advierte de oficio que se actualiza la causal de improcedencia
prevista en la fracción V, del artículo 73 de la Ley de Amparo y
por lo tanto procede sobreseer el juicio de garantías con
fundamento en el diverso numeral 74, fracción III de la
mencionada ley.-- … Ahora, de las constancias en autos se
advierte que los concesionarios de servicio público carecen de
interés jurídico para reclamar que sean llamados a los
procedimientos de rutas, porque la garantía de audiencia resulta
ajena al artículo 60 de la Ley de Transporte para el Estado de
Puebla, dado que consagra una facultad discrecional del Poder
Ejecutivo del Estado.--…
-- Como puede advertirse la garantía de audiencia que reclaman
los concesionarios de servicio público de transporte y que
consideran prevista en dicho numeral previamente transcrito, en
realidad no es una.-- Ello es así porque los hoy quejosos
reclaman de la autoridad ordenadora que jamás los llamó a que
defendieran sus derechos como concesionarios de la ruta treinta
y tres respecto del acuerdo E-317/2010 que autorizó la
ampliación del itinerario para la ruta ocho de la ciudad de Puebla
hacia el fraccionamiento Los Héroes de Puebla.-- Es decir, ello
como concesionarios de la diversa ruta treinta y tres, lo cual
acreditaron dichos quejosos con la copia certificada de sus
respectivos títulos de concesión descritos y debidamente
relacionados en la audiencia constitucional que antecede a esta
resolución; mismas documentales que cuentan con pleno valor
probatorio como documental pública, de conformidad con los
artículos 129, 197 y 202, del Código Federal de Procedimientos
Civiles, de aplicación supletoria por mandato del numeral 2 de la
Ley de Amparo.-- No obstante lo anterior, se advierte que el
Secretario de Transporte del Estado al actuar en uso de sus
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atribuciones respecto del acto que culminó con la emisión del
acuerdo E-317/2010, que autorizó la ampliación del itinerario
para la ruta ocho de la ciudad de Puebla hacia el fraccionamiento
Los Héroes de Puebla; sin haber llamado a los ahora quejosos,
no vulnera la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de
la Constitución Federal, pues tal actuación de no llamar a los
concesionarios hoy quejosos al mencionado procedimiento,
deriva del ejercicio de una facultad discrecional que tiene dicho
Secretario, la cual es ajena a la garantía de audiencia prevista en
la norma constitucional.-- Respecto de los procedimientos de
creación o ampliación de rutas de transporte público.-- Es decir,
del contenido del artículo 60 de la Ley del Transporte para el
Estado de Puebla carece de algún imperativo que obligue
indefectiblemente a la autoridad de transporte en el Estado a
conceder la garantía de audiencia a un concesionario del
transporte público de manera previa al otorgamiento o
modificación de concesiones e itinerarios para la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros en determinada zona,
dado que de su contenido se advierte solamente una facultad
discrecional.-- Es decir, el contenido del citado numeral no
menciona la ineludible obligación de la autoridad responsable, de
escuchar a un concesionario antes de la creación, ampliación o
modificación de derroteros, puesto que en dicho dispositivo de la
Ley del Transporte para el Estado de Puebla, se utiliza el
vocablo 'podrá'.-- Entonces, se está en presencia de una
potestad discrecional bajo la cual puede decidir la autoridad si
escucha o no a los concesionarios, motivo por el cual resulta
imposible considerar la obligación de conceder audiencia previa
a los quejosos en la actuación del Secretario de Transporte del
Estado que se tacha de inconstitucional.-- En tales condiciones,
procede decretar el sobreseimiento en el presente juicio con
fundamento en el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo,
respecto de los actos que se reclamaron al aludido Secretario
consistentes en que jamás llamó a los quejosos a que
defendieran sus derechos como concesionarios de la ruta treinta
y tres, en relación con el acuerdo E-317/2010 que autorizó la
ampliación del itinerario de la ruta ocho, en especial el servicio
prestado halda (sic) el fraccionamiento Los Héroes de Puebla.
SEGUNDO.- La parte recurrente expresó el siguiente
agravio: (Lo transcribe)
TERCERO.- No será materia de la presente revisión…
CUARTO.- El agravio hecho valer es esencialmente fundado,
por las razones que se pasan a exponer.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
En éste (fojas 4 a 9), la parte recurrente esencialmente alega
que la falta de interés jurídico a que alude el Juez de Distrito
debió haber sido advertida antes de admitir las demandas
de garantías, ya que en ellas se manifestó que el acto
reclamado provenía de la falta de aplicación del artículo 60
de la Ley del Transporte para el Estado de Puebla, por lo
que en su caso de oficio las demandas en comento
debieron haber sido desechadas.
Agrega la parte inconforme que el Juez de Distrito omitió
tomar en consideración que el hecho de que en el precepto
legal anteriormente indicado se encuentre inserta la palabra
"podrá", ello no origina que la causal de improcedencia sea
"clara e inobjetable", toda vez que el verbo "poder" no
necesariamente tiene el significado de discrecionalidad,
sino que en ocasiones se utiliza como "obligatoriedad", es
decir, se entiende como un deber, inclusive en aquellos
casos en que el verbo por sí solo no sea determinante para
llegar a la conclusión de que la disposición normativa en
que se haya (sic) inserto otorgue una facultad potestativa o
discrecional a la autoridad administrativa, por lo que para
desentrañar la intención del legislador por cuanto hace al
artículo antes señalado, en relación con el vocablo "podrá"
se debe realizar una interpretación sistemática de todos los
preceptos que regulan la situación a que se refiere dicho
artículo, como sería el hecho de si se debe o no escuchar a
los concesionarios interesados en la modificación o
incremento de los servicios públicos de transporte ya
establecidos.
Añade la parte recurrente que las demandas de garantías
fueron presentadas con el carácter cada quejoso de tercero
extraño al procedimiento administrativo que dio origen al
acto reclamado, además de que de conformidad con lo
establecido en el artículo 60 de la Ley del Transporte del
Estado de Puebla, en tratándose de la modificación o
incremento de los servicios públicos de transporte ya
establecidos "podrá escucharse, a los concesionarios"; sin
embargo, ello no es una facultad potestativa o discrecional
de la autoridad administrativa, sino que es obligación de
ésta escucharlos para que manifiesten lo que a su interés
convenga dentro del plazo de tres días contados a partir del
día siguiente al de la notificación respectiva.
Asiste razón a la parte inconforme.
Ahora bien, el derecho subjetivo a que se alude, se
encuentra contemplado en el artículo 60 de la Ley del
Transporte para el Estado, cuyo contenido es el siguiente:
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
"Artículo 60.- Para la creación de nuevos Servicios Públicos
de
Transporte,
se
emitirá
la
opción
técnica
correspondiente.-- Tratándose de la modificación e
incremento de los ya establecidos, podrá escucharse a los
concesionarios, dentro del plazo de tres días hábiles
contados a partir del día siguiente de la notificación
respectiva, para efecto de que expongan por escrito lo que a
su derecho convenga, quienes deberán acreditar su interés
jurídico.-- Una vez fenecido el plazo que establece el párrafo
que antecede, se dejará constancia en el expediente
respectivo, y la Secretaría procederá a determinar conforme
a la legislación aplicable".
El precepto legal antes transcrito dispone que tratándose de
la modificación o incremento de los servicios públicos de
transporte, la Secretaría de Transportes del Estado de
Puebla podrá escuchar a los concesionarios dentro del
plazo de tres días hábiles, para el efecto de que expongan
por escrito lo que a su derecho convenga, siempre que
acrediten su interés jurídico; hecho lo cual, se dejará
constancia en el expediente respectivo, y la Secretaría
procederá a determinar conforme a la legislación aplicable.
Ahora bien, para dilucidar la naturaleza de la facultad que se
establece en el artículo antes transcrito, importa acudir
igualmente al contenido de los diversos 66 y 73 bis de la
Ley del Transporte para el Estado de Puebla, así como al
numeral 159 de su Reglamento, los cuales disponen lo
siguiente:
Ley del Transporte para el Estado de Puebla.
"Artículo 66.- En igualdad de circunstancias respecto de otros
solicitantes, se procurará dar preferencia a las personas físicas
y/o morales que cuenten con las mejores condiciones técnicas,
financieras y de operación necesarias para la prestación del
mismo".
"Artículo 73 bis.- El Secretario podrá autorizar la entrada de
rutas ya establecidas o de nueva creación, previo acuerdo de
procedencia, cuando exista oposición a prestar el servicio por
parte de las rutas ya establecidas, independientemente de las
sanciones que establezca esta ley y su reglamento".
Reglamento de la Ley del Transporte para el Estado de Puebla.
"Artículo 159.- Las modificaciones relativas a los horarios,
itinerarios, frecuencias de paso y al incremento de los vehículos
asignados, deberán ser solicitados por escrito por los
concesionarios que integren la ruta a la Secretaría, cumpliendo
con los requisitos que para el efecto determine la misma,
conforme a la ley y este reglamento y se otorgarán por ésta si no
se lesionan los derechos de los servicios establecidos y previo
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estudio técnico por parte de la Secretaría que determine si es o
no procedente".
De los preceptos legales y reglamentario antes transcritos,
se desprende lo siguiente:
- Para la prestación del servicio público de transporte, se
dará preferencia a las personas físicas y/o morales que
cuenten con las mejores condiciones técnicas, financieras y
de operación necesarias para la prestación de éste, si es
que se encuentran en igualdad de circunstancias de otros
solicitantes.
- Previo acuerdo, el Secretario podrá permitir la entrada de
rutas ya establecidas o de nueva creación, cuando exista
oposición a prestar el servicio por parte de las rutas ya
establecidas.
- Las modificaciones relativas a horarios, itinerarios,
frecuencias de paso, e incremento de vehículos, deben ser
solicitados por escrito, y se otorgarán por la Secretaría si no
se lesionan los derechos de los servicios establecidos y
previo estudio técnico.
De la interpretación sistemática de los preceptos legales y
reglamentario antes transcritos, se concluye que el artículo
60 de la Ley del Transporte para el Estado de Puebla, en
cuanto dispone que tratándose de la modificación o
incremento de los servicios públicos de transporte, la
aludida Secretaría podrá escuchar a los concesionarios
dentro del plazo de tres días hábiles, para el efecto de que
expongan por escrito lo que a su derecho convenga,
siempre que acrediten su interés jurídico, establece una
facultad reglada y no discrecional para que la propia
Secretaría otorgue la garantía de audiencia a los
concesionarios que resulten afectados con la modificación
o incremento de los servicios mencionados.
Lo anterior, pues ante la existencia de terceros que puedan
resultar afectados con la modificación o incremento de los
servicios públicos de transporte, el artículo 60 de la Ley del
Transporte para el Estado sólo puede entenderse en el
sentido de permitir a los afectados el acudir ante la
Secretaría a hacer valer lo que a su derecho corresponda,
sin que sea dable estimar que esta última podrá decidir
arbitrariamente cuándo concede o no la oportunidad de
comparecer al procedimiento administrativo a los afectados.
Ello, porque en primer lugar el incremento o modificación
de las rutas de transporte no constituye un mero acto de
molestia en contra de los concesionarios ya establecidos,
sino un acto privativo de derechos que afecta de modo
permanente una situación jurídica creada en forma previa a
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
su favor, para la prestación del servicio público de
transporte en ciertas condiciones que se ven afectadas por
un nuevo acto para cuya emisión no fueron oídos, de tal
modo que en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 14
constitucional, e inclusive en ausencia de disposición legal
secundaria, habría de otorgarse esa prerrogativa; y en
segundo lugar, porque la legislación de transporte del
Estado sí establece una serie de disposiciones que en su
conjunto buscan preservar los derechos de los
concesionarios ya establecidos, escuchándolos antes de
afectar las situaciones jurídicas ya creadas a su favor, por
lo que, contrario a lo sostenido por el Juez federal, la
autoridad
administrativa
debe
escuchar
a
los
concesionarios afectados con la modificación o incremento
de los servicios públicos de transporte; de ahí lo fundado
del agravio así formulado.
En el aspecto anterior, similar criterio sostuvo este Tribunal
Colegiado, al resolver, por unanimidad de votos, el recurso
de revisión R.A.- ***********, en sesión de cuatro de mayo de
dos mil once.”
II. El amparo en revisión
*********** del índice del Tercer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito,
promovido por ***********, tiene los siguientes antecedentes:
1) ***********, por su propio derecho, solicitaron el amparo y
protección de la Justicia Federal, contra actos del
Secretario de Comunicaciones y Transportes del Estado
de Puebla y otras autoridades, consistentes en las
órdenes de otorgamiento de concesiones nuevas, sin
brindarles previamente garantía de audiencia, como
concesionarios existentes.
2) Seguido el procedimiento, el Juez Sexto de Distrito en
Materia Administrativa en el Estado de Puebla, celebró la
audiencia constitucional y procedió a dictar sentencia en
la que resolvió sobreseer en el juicio.
3) En contra de este fallo, los quejosos promovieron recurso
de revisión, del que conoció el Tercer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Sexto Circuito, con el
número A.R. ***********, y dictó sentencia el diecinueve de
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
agosto de dos mil diez, en la que resolvió modificar la
resolución de primera instancia y sobreseer en el juicio.
La parte conducente de la ejecutoria dice:
“TERCERO.- La resolución recurrida es del siguiente
contenido: CUARTO. Procedencia del juicio.- Al respecto, debe
señalarse que después de haber revisado las constancias del
juicio constitucional, se advierte que los agraviados omitieron
demostrar el interés jurídico que les permite reclamar los actos
relativos a las concesiones otorgadas, motivo por el cual se
actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73,
fracción V, de la Ley de Amparo. - - - Para así considerarlo, es
menester indicar que los artículos 4 y 73, fracción V, de la Ley de
Amparo, reflejan que el juicio de garantías sólo puede ser
interpuesto por la persona a quien perjudique el acto de
autoridad reclamado, por lo que es presupuesto indispensable
para la procedencia de la acción constitucional, la existencia de
un derecho tutelado por la ley que ante su vulneración, faculta al
perjudicado para acudir al órgano de control constitucional. - - Entonces, la procedencia del juicio de garantías está supeditada
a que se acredite de manera fehaciente dicho presupuesto de la
acción constitucional (el interés jurídico), pues de no ser así el
juicio se torna improcedente. - - - Establecido lo anterior, debe
indicarse que en esta instancia constitucional los agraviados
reclaman diversos actos relacionados con el otorgamiento de
concesiones a los terceros perjudicados, para que presten el
servicio público de transporte sobre calles y colonias que al
parecer forman parte de la ampliación de itinerario de la ruta
Libres-Allende-San Andrés Payuca, otorgada a su favor (de los
quejosos) en acuerdo de dos de octubre de dos mil ocho, según
lo afirman en su demanda de garantías (foja 6) y lo comprobaron
con las copias certificadas de los títulos de concesión (fojas 17 a
27), frente a la copia certificada del oficio E-734/2008 (fojas 33 a
39). - - - Tal reclamo deriva del hecho de que los quejosos son
concesionarios del servicio público de transporte en la ruta
Libres-Allende-San Andrés Payuca, que corre sobre las avenidas
Alatriste esquina Colón, Colón, Morelos, Allende, Alatriste,
Colón, 16 de Septiembre, Allende, Manuel Ávila Camacho,
Carretera Federal Kh. 83 83+200, desviación camino a Payuca,
avenidas San Andrés, Juan Ignacio González, Cuauhtémoc,
calle reforma (colonia Allende), calle reforma esq. 2 oriente y
viceversa; y su ampliación correspondiente al ramal 1: Payuca colonia Guadalupe-barrio de Cuautzolco-nuevo Infonavit-Centro
y viceversa, según lo afirmaron en su demanda de garantías
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
(fojas 4 y 5) y lo comprobaron con las documentales
mencionadas en el párrafo que antece (sic). - - - Sin embargo,
omitieron aportar la prueba pericial respectiva durante el trámite
del juicio constitucional, motivo por el cual se carece de
elementos que permitan dilucidar la afectación que causan las
nuevas concesiones otorgadas, en la ruta que les corresponde (a
los quejosos). - - - Además, las pruebas documentales que
ofrecieron los quejosos en el sumario constitucional, resultan
insuficientes para apreciar el perjuicio que sostienen les han
causado las nuevas concesiones, ya que adolecen de elementos
que permitan apreciar la coincidencia de rutas. - - - Máxime
porque la prueba idónea para tal efecto, es la pericial en materia
de tránsito terrestre o invasión de rutas, dado que sólo esta
puede arrojar datos sobre destino, servicios, puntos intermedios
y entronques respecto de las concesiones que tienen los
quejosos y las que fueron otorgadas a los terceros perjudicados.
- - - Sirve de apoyo a lo considerado, la tesis aislada I.4o.A.102
A, del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, Mayo de
1996, página 696, que dice: - - - ‘RUTAS. SU SOBREPOSICIÓN.
INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNARLA. ES NECESARIO
QUE SE DEMUESTRE LA COINCIDENCIA DE RUTAS A
TRAVÉS DE LA PRUEBA PERICIAL.” (Se transcribe). - - - Por
tanto, se concluye que los quejosos omitieron demostrar la
afectación que les causan los actos reclamados y por ende, se
actualiza la causal de improcedencia relativa al interés jurídico. - - Cabe agregar que el hecho de que se hayan reclamado las
concesiones por violaciones directas a la norma fundamental,
resulta insuficiente para subsanar el interés jurídico porque como
quedó establecido con antelación, éste debe comprobarse con
plenitud en aras de que se dilucide la posible vulneración de
derechos subjetivos públicos. - - - Así las cosas, este resolutor
considera innecesario examinar los motivos de improcedencia
que alegaron los terceros perjudicados *********** (fojas 354 a
359), *********** (fojas 360 a 365), *********** (fojas 622 a 627),
*********** (fojas 628 a 633), e *********** (fojas 634 a 640), ya
que la causal que se estimó actualizada líneas arriba (artículo
73, fracción V, de la Ley de Amparo), basta para obstaculizar el
ejercicio de la acción de garantías, aunado a que el estudio de
un diverso obstáculo en nada cambiaría la conclusión
adoptada”.- - -En tales condiciones y dada la actualización de la
causal de improcedencia que fue examinada, lo que procede es
decretar el sobreseimiento en el presente juicio -respecto de los
actos que se les comprobaron a las autoridades responsables-,
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
con fundamento en lo que establece el artículo 74, fracción III, de
la Ley de Amparo.
CUARTO.- El recurrente aduce a manera de agravio, el
siguiente: (Lo transcribe)QUINTO.- No es materia de la revisión, el sobreseimiento
decretado en el único punto resolutivo de la sentencia
recurrida…
SEXTO.- No se estudiará el agravio vertido en contra de la
sentencia recurrida, ni se analizará la legalidad de esta
última, toda vez que este Tribunal Colegiado advierte de
oficio una causal de improcedencia, de conformidad con lo
dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de
Amparo.
…
Pues bien, en relación a los actos reclamados, este Tribunal
Colegiado advierte de oficio la causal de improcedencia
prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo,
bajo un enfoque distinto al estudiado por el A quo, en virtud
de que los quejosos no acreditaron que tales actos
afectaran su interés jurídico, como se verá a continuación.-- El artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, establece lo
siguiente: “Artículo 73. El juicio de amparo es
improcedente: […] V. Contra actos que no afecten los
intereses jurídicos del quejoso.”--- La hipótesis legal
encuentra su origen en lo dispuesto en la fracción I del
artículo 107 Constitucional, de conformidad con la cual el
Juicio de Amparo es un medio de control de la
Constitucionalidad de los actos de las autoridades que se
seguirá siempre a instancia de parte agraviada, principio
éste que reglamenta el artículo 4º de la Ley de Amparo, al
disponer, en lo conducente, que el juicio únicamente puede
promoverse por la parte a quien perjudique la ley, el tratado
internacional o cualquier otro acto que se reclame.--- El
interés jurídico ha sido definido, para efectos del juicio de
garantías, como el derecho subjetivo derivado de una
norma objetiva que se concreta en forma individual en algún
sujeto determinado otorgándole una facultad o potestad de
exigencia oponible a la autoridad o terceros.--- Lo anterior
conforme al Criterio sustentado por el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en
la Jurisprudencia número 1a. J./17, publicada en la página
treinta y cinco, de la Gaceta número 60 del Semanario
Judicial de la Federación, diciembre de mil novecientos
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
noventa y dos, con el tenor literal siguiente: “INTERÉS
JURÍDICO, NOCIÓN DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL
AMPARO.” (Se transcribe). En este entendido, los
gobernados tendrán interés jurídico para acudir al juicio de
amparo a combatir un acto de autoridad, en la medida que
sean titulares de un derecho subjetivo que se vea afectado
con la actuación del poder público, lo que puede ocurrir de
dos formas, a saber: - Que se afecten los derechos
subjetivos públicos del demandante en abstracto,
imponiendo una obligación que antes no se tenía; o, - Que
se afecte un derecho subjetivo en particular, ya sea
eliminándolo o restringiéndolo.--- Cabe precisar que el
interés jurídico difiere del interés económico, porque este
último se ha definido como los recursos económicos y
materiales sufridos por una persona en virtud del acto
reclamado, el cual no da derecho a la interposición del
juicio de garantías ya que no se afecta su esfera jurídica.--Al respecto, se invoca la Tesis Aislada número 1484, del
Pleno de nuestro Máximo Tribunal en el País, consultable en
el Apéndice dos mil, Tomo I, Const., P.R. Suprema Corte de
Justicia de la Nación, página mil cuarenta y seis, que dice:
“INTERÉS JURÍDICO, CONCEPTO DE, PARA LA
PROCEDENCIA DEL AMPARO.” (Se transcribe). --- Con base
en lo anterior, la causa de improcedencia citada se actualiza
cuando el acto de autoridad que se combate en el Juicio de
Amparo no incide en forma alguna en los derechos
subjetivos públicos del promovente al momento de la
presentación de la demanda, ya sea porque no le impone
obligación alguna, o bien, porque no se tiene un derecho
subjetivo específico que se vea afectado con ese acto; esto
es, que no exista un agravio personal y directo en contra del
gobernado a la presentación de la demanda de garantías,
por lo que de permitirse la promoción del juicio de garantías
sin que exista realmente esa afectación, conduciría al
absurdo de autorizar la promoción de juicios de garantías
“preventivos” y sin acatar los plazos legalmente
establecidos para ello, ya que quedaría que, el quejoso
podría reclamar la posible afectación a sus derechos
cuando lo estimara conveniente a sus intereses. --- Por
consiguiente, para analizar el acto que se controvierte en la
presente instancia Constitucional, debe existir como
presupuesto que a la presentación de la demanda de
garantías, el mismo haya irrumpido en la esfera jurídica de
la parte quejosa, al grado de obligarla en determinado
sentido, ocasionándole un agravio, lo que en la especie no
aconteció, pues no acreditó que los actos señalados como
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
reclamados afectaran su interés jurídico, esto es, no
demostró la afectación a algún derecho subjetivo
reconocido por la ley en su favor, como se verá a
continuación: --- Como se precisó, los quejosos reclamaron
el no haber sido llamados a deducir sus derechos en el
procedimiento administrativo que culminó con el acuerdo
número E-890/2009, de siete de agosto de dos mil nueve,
suscrito por el Secretario de Comunicaciones y Transportes
del Estado de Puebla, mediante el cual se declaró como
procedente la creación de la nueva ruta denominada Ruta
Urbana de Libres, solicitada por la persona moral Logística
de Transporte ***********, respecto a los ramales 1 y 2
descritos en dicho acuerdo, referentes a la población
perteneciente al Municipio de Libres, Puebla, por considerar
que tales actos afectaban su esfera jurídica, al invadirse la
ruta que explotan, infringiendo con ello lo dispuesto por el
artículo 60 de la Ley del Transporte del Estado de Puebla,
que le otorga el derecho de audiencia.--- Pues bien, con
independencia de que los impetrantes de garantías, con las
pruebas documentales, hayan acreditado que con los actos
que reclaman se le invade la ruta que explotan. --- Lo cierto
es que no demostraron que de acuerdo con la Ley del
Transporte para el Estado de Puebla, previo a la creación de
la nueva ruta reclamada, las autoridades estaban obligadas
a otorgarles la oportunidad de ser escuchados, por contar
con su respectiva concesión sobre una distinta ruta. ---Ello
es así, porque el artículo 60 de la Ley del Transporte para el
Estado de Puebla, vigente en dos mil nueve, época en que
se presentó la solicitud de creación de nueva ruta que nos
ocupa (foja 719), no obliga a la autoridad de transporte a
escuchar (audiencia) a alguien previamente al otorgamiento
o modificación de concesiones para la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros, sino que ello es
una facultad discrecional. ---El precepto legal aludido,
señala lo siguiente: “Artículo 60. Para la creación de nuevos
Servicios Públicos de Transporte se emitirá la opción técnica
correspondiente.” (Se transcribe). Como puede apreciarse, el
precepto transcrito no menciona, en lo absoluto, la
ineludible obligación de la autoridad de escuchar
previamente a alguien, en relación con la creación,
ampliación o modificación de derroteros, por el contrario, se
aprecia que ello es potestativo. Esta afirmación deviene de
la utilización del vocablo “podrá”, inmerso en el artículo 60
de la Ley del Transporte para el Estado de Puebla, así es
evidente la potestad discrecional de que goza la autoridad
para decidir si escucha o no a los concesionarios; por tanto,
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
es claro que el precepto legal no establece alguna
obligación de audiencia previa como consideran los
quejosos. --- Es importante destacar que en la misma Ley de
Transporte para el Estado de Puebla, en su apartado
“CONSIDERANDO”, se aprecia que fue evidente la voluntad
de reservar al Ejecutivo (a través de los organismos
encargados de la aplicación de la ley), la facultad
discrecional a que se ha hecho referencia, tal como se
desprende de la siguiente lectura: ---“CONSIDERANDO … El
TÍTULO CUARTO: DE LAS CONCESIONES Y LOS PERMISOS
PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE Y EL
SERVICIO MERCANTIL, ratifica el irrenunciable derecho que
tiene el Estado para prestar en forma directa el Servicio Público
de Transporte, o bien, a través de los medios que estime
convenientes, tales como el otorgamiento de concesiones para
el Servicio Público de Transporte o permisos para el Servicio de
Transporte Mercantil, a los particulares que reúnan las
condiciones necesarias para llevar a cabo esos servicios. - - Que para distinguir de manera precisa las concesiones de los
permisos, se parte de la definición que establecen los tratadistas
entre Servicios Públicos Propios y Servicios Públicos Impropios.
Los primeros, dentro de la Ley, son objeto de concesión en tanto
que los segundos de permisos. Los Servicios Públicos Propios
por resultar esenciales para el interés general, deben ser
prestados por el propio Estado, quien tiene la facultad para
concesionarlo a personas físicas o morales, vigilando el
cumplimiento de las obligaciones por parte del concesionario; en
tanto que los Servicios Públicos Impropios, que en estricto
sentido el Estado no se encuentra obligado a prestar, sólo son
reglamentados por éste para asegurar su continuidad, orden y
correcta operación. - - - Por ser facultad de los órganos de la
Administración Pública, el otorgamiento de concesiones, de
manera discrecional y unilateral, a personas físicas o morales,
para el establecimiento y explotación del Servicio Público de
Transporte, este Título establece que éstas deben estar
debidamente reguladas, teniendo en todo tiempo la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes del Estado de Puebla la
facultad para revocar unilateral y anticipadamente las
concesiones otorgadas. - - - Que la Ley del Transporte para el
Estado de Puebla, en su Capítulo de Concesiones, define la
vigencia de la concesión como indefinida, lo cual no significa
que ésta sea vitalicia.…”. El artículo 60 de la Ley de
Transporte para el Estado de Puebla está inmerso en el
Título Cuarto, Capítulo II, de ahí que sea patente la facultad
discrecional en referencia.--- Entonces, no puede
considerarse que exista la ineludible obligación de las
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
autoridades aquí responsables, de escuchar previamente la
opinión de otros concesionarios previamente al establecer o
ampliar rutas de servicio público de transporte, pues tal
situación es prudencial.--- No se pasa por alto que las
facultades discrecionales están sujetas a los imperativos de
fundamentación y motivación; sin embargo, ello no fue
atacado por el revisionista.--- Tampoco se inadvierte lo
establecido por el artículo 159 del Reglamento de la Ley del
Transporte para el Estado de Puebla, que dice: “Artículo 159.
Las modificaciones relativas a los horarios, itinerarios,
frecuencias de paso y al incremento de los vehículos asignados,
deberán ser solicitados por escrito por los concesionarios que
integren la ruta a la Secretaría, cumpliendo con los requisitos
que para el efecto determine la misma, conforme a la Ley y este
Reglamento y se otorgarán por ésta si no se lesionan los
derechos de los servicios establecidos y previo estudio técnico
por parte de la Secretaría que determine si es o no procedente”.--Sin embargo, de su contenido no se desprende que
previamente a la autorización de establecer y ampliar rutas
del servicio público de transporte, deba escucharse la
opinión de otros concesionarios.---Toda vez que, por un
lado, no dice que para autorizar la ampliación de rutas ya
existentes tenga que oírse previamente a concesionarios
diversos a los que integran la ruta y, por otro, dicho numeral
no puede estar por encima de lo establecido por la ley, pues
si bien la función del reglamento es complementar a la ley,
también lo es que dada su jerarquía normativa, no puede
derogarla, modificarla, ni limitarla ni excluirla, ya que ésta
sólo puede alterarse mediante el mismo procedimiento que
le dio origen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
72, inciso F), de la Constitución Federal; mientras que la ley
frente al reglamento no tiene límites de actuación, por lo
que puede derogarlo, abrogarlo, modificarlo o sustituir su
contenido por regulaciones propias.---Así, aunque el
numeral 159 establezca expresamente que las solicitudes de
modificaciones relativas a los horarios, itinerarios,
frecuencias de paso y al incremento de los vehículos
asignados, se otorgarán si no se lesionan los derechos de
los servicios establecidos, de ello no puede, actualmente,
desprenderse la ineludible obligación de la autoridad de
escuchar previamente a alguien, en relación con la creación,
ampliación o modificación de derroteros, por más que se
apele a una interpretación sistemática, pues el reglamento
no puede ser determinante para establecer el sentido de un
precepto legal, sino sólo para complementarlo; y pensar lo
contrario, sería tanto como permitir que el reglamento
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
modificara la verdadera intención del creador de la ley, lo
cual no puede ser jurídicamente posible.---Máxime que el
artículo 159 reglamentario, se encargaba de completar el
anterior texto del artículo 60 de la Ley del Transporte para el
Estado de Puebla, vigente hasta el treinta de diciembre de
dos mil cinco, que sí preveía la obligatoriedad de la
autoridad administrativa de otorgar la garantía de audiencia
a los concesionarios interesados con la modificación o
incremento de los servicios ya establecidos, pues tal
obligatoriedad iba acorde con el texto del multicitado
precepto reglamentario.---Dicho numeral 60 establecía:
“Artículo 60.- Para la creación de nuevos Servicios Públicos de
Transporte, así como para la modificación e incremento de los
ya establecidos, se escuchará de acuerdo a la legislación
aplicable, a los concesionarios y a los usuarios interesados en
los mismos, siempre que acrediten su interés jurídico.”.---En
cuanto a la interpretación de los artículos 60 de la Ley del
Transporte del Estado de Puebla y 159 de su Reglamento,
este Tribunal Colegiado se ha pronunciado, en similares
términos, al resolver los amparos en revisión números
***********, ***********, *********** y ***********, en sesiones de
veintiocho de mayo, veinte de agosto y nueve de noviembre,
todos del año dos mil nueve, y ocho de julio de dos mil diez,
respectivamente.--- A mayor abundamiento, es cierto que
nuestro Máximo Tribunal en el País ha establecido que en el
ámbito legislativo el verbo “poder” no necesariamente tiene
el significado de discrecionalidad, sino que en ocasiones se
utiliza en el sentido de “obligatoriedad”, pues en tal
hipótesis se entiende como un deber, por lo que para
descubrir la verdadera intención del creador de la ley al
utilizar ese vocablo, se torna necesario armonizar o
concordar todos los artículos relativos a la cuestión que se
trate de resolver, máxime en aquellos casos en que el verbo,
por sí solo, no es determinante para llegar a la conclusión
de que la disposición normativa en que se halla inserto,
otorga una facultad potestativa o discrecional a la autoridad
administrativa.---Así, para desentrañar la intención del
legislador local de consignar en el artículo 60 en comento el
vocablo “podrá”, también puede acudirse a realizar una
interpretación sistemática de todos los preceptos que
regulan la situación a que se refiere tal numeral, es decir, si
se debe o no escuchar a los concesionarios interesados en
la modificación e incremento de los servicios públicos de
transporte ya establecidos.--- Al respecto, se invoca la Tesis
número 2a. LXXXVI/97, de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, agosto de
mil novecientos noventa y siete, Novena Época, página
doscientos diecisiete, que dice:“PODER. EL USO DE ESTE
VERBO EN LAS DISPOSICIONES LEGALES, NO
NECESARIAMENTE
IMPLICA
UNA
FACULTAD
DISCRECIONAL. En el ámbito legislativo el verbo “poder”
no necesariamente tiene el significado de discrecionalidad,
sino que en ocasiones se utiliza en el sentido de
“obligatoriedad”, pues en tal hipótesis se entiende como un
deber. Sin embargo, no siempre es claro el sentido en el que
el legislador utiliza el verbo “poder”, por lo que para
descubrir la verdadera intención del creador de la ley, los
principios filosóficos de derecho y de la hermenéutica
jurídica aconsejan que es necesario armonizar o concordar
todos los artículos relativos a la cuestión que se trate de
resolver, máxime en aquellos casos en que el verbo, por sí
solo, no es determinante para llegar a la conclusión de que
la disposición normativa en que se halla inserto, otorga una
facultad potestativa o discrecional a la autoridad
administrativa.”.---Pues bien, los preceptos de la Ley del
Transporte para el Estado de Puebla, que regulan el
procedimiento a seguir para la obtención de la concesión y
ampliación de itinerarios para el servicio público de
transporte, establecen lo siguiente: “Artículo 46.” (Se
transcribe), “Artículo 48.” (Se transcribe), “Artículo 49.” (Se
transcribe), “Artículo 52.” (Se transcribe), “Artículo 53.” (Se
transcribe), “Artículo 54.” (Se transcribe), “Artículo 55.” (Se
transcribe), “Artículo 55 Bis.” (Se transcribe), “Artículo 56.”
(Se transcribe), “Artículo 57.” (Se transcribe), “Artículo 58.”
(Se transcribe), “Artículo 59.” (Se transcribe), “Artículo 61.”
(Se transcribe), “Artículo 62.” (Se transcribe), “Artículo 63.”
(Se transcribe), “Artículo 64.” (Se transcribe), “Artículo 65.”
(Se transcribe), “Artículo 66.” (Se transcribe), “Artículo 67.”
(Se transcribe), “Artículo 68.” (Se transcribe), “Artículo 69.”
(Se transcribe), “Artículo 70.” (Se transcribe), “Artículo 71.”
(Se transcribe), “Artículo 72.” (Se transcribe), “Artículo 73.”
(Se transcribe), “Artículo 73 BIS.” (Se transcribe), “Artículo
74.” (Se transcribe).---Como se advierte, los numerales
transcritos definen qué debe entenderse por “Concesión del
Servicio Público de Transporte”, “Concesionario” y “Título
de Concesión”; asimismo, establecen los requisitos y el
procedimiento a seguir para obtener concesiones del
servicio público de transporte; las características de los
vehículos que prestarán el servicio; las causas de
terminación de la concesión; los tipos de Servicios Públicos
de Transporte; qué debe contener un título de concesión; la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
exigencia de elaborar un estudio técnico previamente al
otorgamiento de la concesión; vigencia y revocación de las
concesiones; y la posibilidad por parte de la autoridad de
autorizar la entrada de rutas ya establecidas o de nueva
creación, cuando exista oposición a prestar el servicio por
parte de las rutas ya establecidas.--- También disponen que
corresponde al Gobierno del Estado a través de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la prestación
del Servicio Público de Transporte, quien podrá otorgar a
los particulares las concesiones correspondientes, estando
facultada para establecer nuevas modalidades en la
prestación del Servicio, cuando se justifique su necesidad e
interés colectivo, de conformidad con la Ley y sus
Reglamentos, cuidando en todo momento que las
asignaciones y reasignaciones de las concesiones, no
generen prácticas monopólicas y procurando dar
preferencia a las personas físicas y/o morales que cuenten
con las mejores condiciones técnicas, financieras y de
operación necesarias para la prestación del mismo, el cual
es de interés general.--- Pero ninguno de los mencionados
preceptos, hace referencia a la obligatoriedad por parte de
la autoridad administrativa de otorgar a las personas que
cuentan con su respectiva concesión, en distinta ruta, la
oportunidad de ser escuchados, previamente a la creación,
modificación e incremento de los servicios públicos de
transporte ya establecidos.---Luego, aún interpretando en
forma sistemática los preceptos aludidos con el diverso 60
de la ley en comento, no se logra demostrar que el vocablo
“podrá” -utilizado en el último precepto legal-, denota una
obligatoriedad y no una potestad para la autoridad.---Así,
debe concluirse que al quejoso con los actos reclamados
no se le afecta en su esfera jurídica, por no estar
contemplado en la Ley del Transporte del Estado algún
derecho a su favor de ser escuchado previamente al
establecimiento de las concesiones respectivas.---Por tanto,
con fundamento en lo dispuesto por la fracción III del
artículo 74 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y
107 Constitucionales, procede sobreseer en el presente
juicio de garantías, por surtirse en la especie la causal de
improcedencia prevista en la fracción V del artículo 73 de la
misma Ley.”
CUARTO.
Determinación
de
existencia
de
la
contradicción. Existe la contradicción de tesis denunciada, pues
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
los tribunales colegiados involucrados se ocuparon de la misma
cuestión jurídica, tomaron en consideración elementos similares y
llegaron a conclusiones distintas, con lo que están satisfechos los
requisitos que esta Suprema Corte ha señalado, para que exista
contradicción de criterios.
El propósito para el que fue creada la figura de la
contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante
criterios jurídicos opuestos y realizar la función unificadora de la
interpretación del orden jurídico nacional.
Esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que se
precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista
contradicción de tesis:
a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se
adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto
de derecho, independientemente de que las cuestiones
fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, y
b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias,
se presente en las consideraciones, razonamientos o
respectivas interpretaciones jurídicas.
Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal
Pleno cuyos rubro, texto y datos de identificación se reproducen:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS
SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS
DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO,
INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES
FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE
IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la
existencia de la contradicción de criterios está
condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de
Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis
contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio
adoptado por el juzgador a través de argumentaciones
lógico-jurídicas para justificar su decisión en una
controversia, lo que determina que la contradicción de
tesis se actualiza cuando dos o más órganos
jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos
discrepantes sobre un mismo punto de derecho,
independientemente de que las cuestiones fácticas que lo
rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica
judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más
asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho
como en los de hecho, de ahí que considerar que la
contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos
son exactamente iguales constituye un criterio rigorista
que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo
que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar
las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la
discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en
ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se
sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se
denuncian como contradictorios, generalmente son
cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no
inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos
resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la
jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE
TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la
contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la
contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los
negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas
esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios
jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema
jurídico materia de la contradicción con base en
‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista
estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis
PÁG. 24
CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario
a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la
Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al
cumplimiento del indicado requisito disminuye el número
de contradicciones que se resuelven en detrimento de la
seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios
jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que
la existencia de una contradicción de tesis deriva de la
discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición
en la solución de temas jurídicos que se extraen de
asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus
cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad
establecida tanto en la Constitución General de la
República como en la Ley de Amparo para las
contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el
propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe
buscando las diferencias de detalle que impiden su
resolución." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXXII, agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7).
Pues bien, en el caso, el Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el juicio de
amparo en revisión **********, sostuvo, en síntesis, que:
De la interpretación sistemática de los preceptos legales
transcritos, se concluye que el artículo 60 de la Ley del
Transporte para el Estado de Puebla, en cuanto dispone
que tratándose de la modificación o incremento de los
servicios públicos de transporte, la aludida Secretaría podrá
escuchar a los concesionarios dentro del plazo de tres días
hábiles, para el efecto de que expongan por escrito lo que a
su derecho convenga, siempre que acrediten su interés
jurídico, establece una facultad reglada y no discrecional
para que la propia Secretaría otorgue la garantía de
audiencia a los concesionarios que resulten afectados
con la modificación o incremento de los servicios
mencionados.
Lo anterior, pues ante la existencia de terceros que puedan
resultar afectados con la modificación o incremento de los
servicios públicos de transporte, el artículo 60 de la Ley del
Transporte para el Estado sólo puede entenderse en el
sentido de permitir a los afectados el acudir ante la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
Secretaría a hacer valer lo que a su derecho corresponda,
sin que sea dable estimar que esta última podrá decidir
arbitrariamente cuándo concede o no la oportunidad de
comparecer al procedimiento administrativo a los afectados.
El incremento o modificación de las rutas de transporte no
constituye un mero acto de molestia en contra de los
concesionarios ya establecidos, sino un acto privativo de
derechos que afecta de modo permanente una situación
jurídica creada en forma previa a su favor, para la
prestación del servicio público de transporte en ciertas
condiciones que se ven afectadas por un nuevo acto para
cuya emisión no fueron oídos, de tal modo que en
acatamiento a lo dispuesto por el artículo 14 constitucional,
e inclusive en ausencia de disposición legal secundaria,
habría de otorgarse esa prerrogativa.
Además, la legislación de transporte del Estado establece
una serie de disposiciones que en su conjunto buscan
preservar los derechos de los concesionarios ya
establecidos, escuchándolos antes de afectar las
situaciones jurídicas ya creadas a su favor, por lo que la
autoridad administrativa debe escuchar a los concesionarios
afectados con la modificación o incremento de los servicios
públicos de transporte.
Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del mismo circuito, al resolver el amparo en
revisión **********, determinó, en esencia, que:
El artículo 60 de la Ley del Transporte para el Estado de
Puebla, vigente en dos mil nueve, no obliga a la autoridad
de transporte a escuchar a alguien previamente al
otorgamiento o modificación de concesiones para la
prestación del servicio público de transporte de pasajeros,
sino que ello es una facultad discrecional.
No puede considerarse que exista la ineludible obligación de
las autoridades responsables, de escuchar previamente la
opinión de otros concesionarios previamente a establecer o
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
ampliar rutas de servicio público de transporte, pues tal
situación es prudencial.
Aunque el numeral 159 del reglamento de la ley establezca
expresamente que las solicitudes de modificaciones
relativas a los horarios, itinerarios, frecuencias de paso y al
incremento de los vehículos asignados, se otorgarán si no
se lesionan los derechos de los servicios establecidos, de
ello no puede, actualmente, desprenderse la ineludible
obligación de la autoridad de escuchar previamente a
alguien, en relación con la creación, ampliación o
modificación de derroteros, por más que se apele a una
interpretación sistemática, pues el reglamento no puede ser
determinante para establecer el sentido de un precepto
legal, sino sólo para complementarlo; y pensar lo contrario,
sería tanto como permitir que el reglamento modificara la
verdadera intención del creador de la ley, lo cual no puede
ser jurídicamente posible.
Ninguno de los preceptos de la ley hace referencia a la
obligatoriedad por parte de la autoridad administrativa de
otorgar a las personas que cuentan con su respectiva
concesión, la oportunidad de ser escuchados, previamente
a la creación, modificación e incremento de los servicios
públicos de transporte ya establecidos.
Así, como puede advertirse, los órganos jurisdiccionales
contendientes, en las consideraciones de sus respectivas
ejecutorias, sostuvieron posturas o criterios jurídicos opuestos, ya
que analizaron el artículo 60 de la Ley de Transporte para el
Estado de Puebla y llegaron a posturas opuestas sobre el alcance
de la facultad en él contenida.
En efecto, el Primer Tribunal Colegiado llegó a la conclusión
de
que,
en
términos
de
esa
norma,
la
Secretaría
de
Comunicaciones y Transportes del Gobierno del Estado de
Puebla contaba con una facultada reglada, no discrecional, para
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
escuchar a los concesionarios dentro del plazo de tres días
hábiles, para el efecto de que expusieran lo que a su derecho
conviniera, siempre que su interés jurídico esté acreditado.
En cambio, el Tercer Tribunal Colegiado de la misma
materia y circuito, sostuvo que el artículo 60 no obliga a la
autoridad de transporte a escuchar a alguien previamente al
otorgamiento o modificación de una concesión para la prestación
del servicio público de transporte de pasajeros, pues se trata de
una facultad discrecional.
Debe concluirse, entonces, que existe la contradicción de
tesis denunciada y que la materia de ésta consiste en determinar
si en términos de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley del
Transporte para el Estado de Puebla, debe otorgarse audiencia
previa a los titulares de concesiones, antes de ampliar o modificar
una ruta.
QUINTO. Estudio de fondo. Debe prevalecer, con carácter
de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala, conforme al
cual, antes de autorizar la modificación o incremento del servicio
público de transporte del Estado de Puebla, se debe respetar la
garantía de audiencia de los concesionarios existentes. El
vocablo "podrá", utilizado en el artículo 60 de la Ley del
Transporte para el Estado de Puebla, no implica una facultad
potestativa para las autoridades, sino una obligación.
Las consideraciones que sustentan esta determinación son
las siguientes:
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
El artículo 60 de la Ley del Transporte para el Estado de
Puebla, contenido en el Título Cuarto, “De las concesiones y los
permisos para el servicio público de transporte y el servicio
mercantil”, Capítulo II, “Las concesiones para el servicio público
de transporte”, dispone que:
“ARTÍCULO 60.- Para la creación de nuevos Servicios
Públicos de Transporte, se emitirá la opción técnica
correspondiente.
Tratándose de la modificación e incremento de los ya
establecidos, podrá escucharse a los concesionarios,
dentro del plazo de tres días hábiles contados a partir del
día siguiente de la notificación respectiva, para efecto de
que expongan por escrito lo que a su derecho convenga,
quienes deberán acreditar su interés jurídico.
Una vez fenecido el plazo que establece el párrafo que
antecede, se dejará constancia en el expediente respectivo,
y la Secretaría procederá a determinar conforme a la
legislación aplicable.”
(REFORMADO, P.O. 30 DE DICIEMBRE DE 2005)
Como se lee, la norma antes transcrita, establece en su
segundo párrafo, que tratándose de la modificación o incremento
de los servicios públicos de transporte, la autoridad podrá
escuchar a los concesionarios dentro del plazo de tres días
hábiles, para el efecto de que expongan por escrito lo que a su
derecho convenga, siempre que acrediten su interés jurídico;
hecho lo cual, se dejará constancia en el expediente respectivo, y
se procederá a resolver conforme a derecho.
Para determinar la naturaleza de la facultad que establece
el precepto en estudio, conviene reproducir el contenido de los
diversos artículos que integran el Capítulo II del Título Cuarto de
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
la Ley del Transporte para el Estado de Puebla, que disponen lo
siguiente:
“CAPÍTULO II
LAS CONCESIONES PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE
TRANSPORTE
ARTÍCULO 58.- Requieren del otorgamiento de una
CONCESIÓN los siguientes Servicios Públicos de
Transporte:
I.- El Transporte Urbano;
II.- El Transporte Suburbano;
III.- El Transporte Foráneo, y
IV.- El Transporte Mixto de Personas y Bienes.
ARTÍCULO 59.- Previo el otorgamiento de una concesión,
para la prestación del Servicio Público de Transporte, la
Secretaría deberá:
I.- Llevar a cabo los estudios técnicos necesarios, para
determinar las necesidades del servicio de que se trate;
II.- Verificar que los solicitantes disponen de la capacidad
jurídica, técnica, financiera y operativa suficientes, para
satisfacer las exigencias del servicio correspondiente, en
beneficio del público usuario, y
III.- Instrumentar las medidas tendientes a fomentar la
constitución de personas morales, con la participación de
las personas físicas que cuenten con concesiones, en
términos de lo que establezcan para el caso, los
Reglamentos de la presente Ley.
Para los efectos de esta Ley y su Reglamento, se
entenderá que el trámite correspondiente caduca, cuando
el solicitante deje de promover en el expediente respectivo
ciento veinte días hábiles posteriores a la última
promoción, en cuyo caso, la Secretaría declarará desierto
el trámite, determinando la improcedencia del mismo.
ARTÍCULO 60.- Para la creación de nuevos Servicios
Públicos de Transporte, se emitirá la opción técnica
correspondiente.
Tratándose de la modificación e incremento de los ya
establecidos, podrá escucharse a los concesionarios,
dentro del plazo de tres días hábiles contados a partir del
día siguiente de la notificación respectiva, para efecto de
que expongan por escrito lo que a su derecho convenga,
quienes deberán acreditar su interés jurídico.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
Una vez fenecido el plazo que establece el párrafo que
antecede, se dejará constancia en el expediente
respectivo, y la Secretaría procederá a determinar
conforme a la legislación aplicable.
ARTÍCULO 61.- Para ser concesionario de alguno de los
servicios a que se refiere esta Ley, es necesario formular
una solicitud por escrito, la cual se presentará por
triplicado ante la Secretaría. Dicha solicitud deberá
contener lo siguiente:
I.- La clase de servicio que se pretenda prestar y las
características de los vehículos que destinará a la
prestación del servicio;
II.- Nombre completo, edad, nacionalidad y domicilio, si se
trata de una persona física o, en su caso, denominación
legal y domicilio social, si es una persona moral;
III.- Declaración bajo protesta de decir verdad,
manifestando si es titular de una o más concesiones, así
como el número de vehículos que amparan las mismas;
IV.- Precisar los puntos correspondientes a la ruta, el
Municipio o los municipios que comprenda. Tratándose del
Servicio Público de Transporte Urbano, señalar las calles
del recorrido, así como los lugares donde se pretenda
ubicar la base, terminal o sitio;
V.- Garantía que se otorga a favor de la Secretaría de
Finanzas y Desarrollo Social del Estado, para asegurar la
continuidad de los trámites correspondientes;
VI.- El seguro de viajero que se obliga a contratar, a fin de
proteger a los usuarios y terceros sobre cualquier riesgo
que puedan sufrir con motivo de la prestación del servicio,
y
VII.- Lugar y fecha en que se formula la solicitud, firmando
el documento el peticionario o, en su caso, el
representante legal de la persona moral solicitante.
ARTÍCULO 62.- Además de los requisitos señalados en el
artículo anterior, deberá anexarse la documentación
siguiente:
I.- Copia certificada del acta de nacimiento, expedida por el
Registro del Estado Civil de las Personas, para acreditar la
mayoría de edad y la calidad de mexicano, en el caso de
personas físicas;
II.- Testimonio de la escritura pública constitutiva y sus
modificaciones si se trata de personas morales;
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
III.- Poder Notarial que especifique, las facultades
otorgadas a los representantes de las personas morales,
para actuar a nombre de su representada;
IV.- Plano de la ruta o zona de que se trate y croquis de las
calles comprendidas en el itinerario así como el recorrido,
con el señalamiento del lugar elegido para establecer la
base, terminal o sitio, que se indican en la solicitud, según
sea el caso;
V.- Proyecto de horarios, frecuencias de paso, itinerarios y
demás características propias del servicio de que se trate;
VI.- Carta de inexistencia de antecedentes penales,
expedida por la Procuraduría General de Justicia del
Estado, o no encontrarse sujeto a proceso penal por delito
doloso;
VII.- Comprobante del depósito de garantía del trámite
correspondiente, y
VIII.- Los demás requisitos que señalen esta Ley y sus
Reglamentos y las normas que emita la Secretaría.
ARTÍCULO 63.- Admitida la solicitud, satisfechos los
requisitos establecidos en esta Ley, sus Reglamentos y
normas que establezca la Secretaría y previo el pago de los
derechos correspondientes, el Secretario expedirá el
"TÍTULO DE CONCESIÓN".
ARTÍCULO 64.- El "TÍTULO DE CONCESIÓN" es el
documento que se otorga al concesionario, para hacer
constar el acto jurídico-administrativo por el cual el
Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría, autoriza a
una persona física o moral, a prestar un Servicio Público
de Transporte, cumpliendo determinadas condiciones.
ARTÍCULO 65.- El "TÍTULO DE CONCESIÓN" a que se
refiere el artículo anterior, contendrá lo siguiente:
I.- Los fundamentos legales aplicables;
II.- Nombre y datos del concesionario, se trate de una
persona física o moral;
III.- Número de concesión.
IV.- Tipo del servicio;
V.- Tipo de vehículo, marca, número de motor, número de
serie, número de placas y capacidad de pasajeros;
VI.- En caso de personas morales, los vehículos que
amparan la concesión;
VII.- Obligaciones y derechos de los concesionarios con
relación al servicio;
VIII.- Causas de revocación de la concesión;
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
IX.- Prohibiciones expresas;
X.- Facultades de las autoridades con relación a la
vigilancia y control del servicio concesionado;
XI.- Nombre del beneficiario y/o beneficiarios substitutos;
XII.- Vigencia de la concesión;
XIII.- Itinerarios en la prestación del servicio; y
XIV.- Lugar y fecha de expedición y firma de la autoridad
concedente.
En caso del permiso que se otorga al Servicio de
Transporte Mercantil de personas en su modalidad de
alquiler o taxi, será aplicable lo previsto por este artículo.
ARTÍCULO 66.- En igualdad de circunstancias respecto de
otros solicitantes, se procurará dar preferencia a las
personas físicas y/o morales que cuenten con las mejores
condiciones técnicas, financieras y de operación
necesarias para la prestación del mismo.
ARTÍCULO 67.- Los trámites para obtener una concesión
de cualquiera de los tipos del Servicio de Transporte
Público; deberán llevarse a cabo personalmente por el
interesado, tratándose de persona física, o por el
representante legal debidamente autorizado de las
sociedades u organismos transportistas. La entrega de la
concesión y demás documentos, será un trámite
personalísimo.
ARTÍCULO 68.- Las personas físicas que aspiren a prestar
el Servicio Público de Transporte, deberán ser mayores de
edad. A cada concesión corresponderá un sólo vehículo,
en caso de que el concesionario desee constituirse en una
persona moral deberá cumplir con los requisitos
establecidos por la presente Ley y sus Reglamentos.
ARTÍCULO 69.- Las personas morales debidamente
constituidas, que aspiren a prestar el Servicio Público de
Transporte, se les otorgarán el número de concesiones
para satisfacer el servicio de que se trate, previo estudio
técnico que al efecto realice la Secretaría.
ARTÍCULO 70.- Las concesiones que se otorguen a las
personas físicas o jurídicas para prestar el servicio público
de transporte, tendrán una vigencia de diez años; sin
embargo, la Autoridad o la comisión respectiva certificará
cada tres años, la validez de las mismas. Lo anterior no
libera al concesionario de la obligación de prestar el
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
servicio con vehículos que no excedan de diez años de
antigüedad en las rutas urbanas y doce años de
antigüedad en las rutas suburbanas y doce de antigüedad
en las rutas suburbanas y foráneas, ni de realizar el trámite
anual que deberá efectuar en las oficinas recaudadoras de
la Secretaría de Finanzas y Administración, en términos de
la Ley de Ingresos del Estado.
La Autoridad impondrá sanciones a los concesionarios
que no cumplan con lo anterior.
ARTÍCULO 71.- La revocación de las concesiones sólo
podrá ser declarada por el Secretario, una vez que se haya
cumplido con el procedimiento establecido en esta Ley y
sus Reglamentos.
ARTÍCULO 72.- El Secretario podrá, en los casos en que
prevalezca el interés público o cuando existan reiteradas
violaciones al Título de Concesión, la Ley o sus
Reglamentos, cometidas por el concesionario, advertir al
concesionario de tales violaciones, para que ajuste sus
servicios a lo que señala el Título de Concesión, la
presente Ley o sus Reglamentos aplicables.
Si el concesionario no cumple con las disposiciones
legales, el Secretario podrá revocar la concesión en
términos de las leyes aplicables, pudiendo cuando sea
procedente, asumir en forma directa el servicio revocado.
ARTÍCULO 73.- Para el caso de que se revoque una
concesión, su titular estará impedido para gestionar otra,
según lo determine la Secretaría en relación a la falta
cometida, de acuerdo a la legislación aplicable.
ARTÍCULO 73 BIS.- El Secretario podrá autorizar la entrada
de rutas ya establecidas o de nueva creación, previo
acuerdo de procedencia, cuando exista oposición a prestar
el servicio por parte de las rutas ya establecidas,
independientemente de las sanciones que establezca esta
Ley y su Reglamento.
ARTÍCULO 74.- Con el fin de hacer eficiente la prestación
del Servicio Público de Transporte, la Secretaría al crear,
modificar, reasignar, reubicar, fusionar o incrementarlo,
podrá promover la creación de sociedades conforme a las
Leyes mexicanas, con el fin de garantizar un transporte
moderno, eficaz, funcional y seguro.”
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
Igualmente,
conviene
reproducir
el
artículo
159
del
Reglamento de la Ley del Transporte para el Estado de Puebla:
"Artículo 159.- Las modificaciones relativas a los horarios,
itinerarios, frecuencias de paso y al incremento de los
vehículos asignados, deberán ser solicitadas por escrito por
los concesionarios que integren la ruta a la Secretaría,
cumpliendo con los requisitos que para el efecto determine
la misma, conforme a la ley y este reglamento y se
otorgarán por ésta si no se lesionan los derechos de los
servicios establecidos y previo estudio técnico por parte de
la Secretaría que determine si es o no procedente".
Del contenido de los preceptos arriba transcritos, se puede
advertir lo siguiente:
- El "título de concesión" es el documento que se otorga al
concesionario, para hacer constar el acto jurídico-administrativo
por el cual el Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría,
autoriza a una persona física o moral, a prestar un Servicio
Público de Transporte, cumpliendo determinadas condiciones.
Contiene las obligaciones y derechos de los concesionarios con
relación al servicio.
- Para la prestación del servicio público de transporte se
dará preferencia a las personas físicas y/o morales que cuenten
con las mejores condiciones técnicas, financieras y de operación
necesarias para la prestación de éste, si es que se encuentran en
igualdad de circunstancias que otros solicitantes.
- La autoridad podrá permitir, previo acuerdo, la entrada de
rutas ya establecidas o de nueva creación, cuando exista
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
oposición a prestar el servicio por parte de las rutas ya
establecidas.
- Las modificaciones relativas a horarios, itinerarios,
frecuencias de paso, e incremento de vehículos, deben ser
solicitadas por escrito, y se otorgarán por la Secretaría, previo
estudio técnico, si no se lesionan los derechos de los
concesionarios establecidos.
La interpretación sistemática de las normas transcritas
permite concluir que el artículo 60 de la Ley del Transporte para
el Estado de Puebla establece una obligación y no una facultad
discrecional, para que la autoridad otorgue garantía de audiencia
a los concesionarios que resulten afectados con la modificación o
incremento de los servicios públicos de que se trata.
El vocablo “podrá” empleado en el segundo párrafo del
precepto en análisis no puede entenderse como potestativo, dado
el contexto normativo en que se ubica. Tal vocablo quiere decir
que la autoridad cuenta con la facultad.
Así es, ante la existencia de concesionarios que puedan
resultar afectados con la modificación o incremento de los
servicios públicos de transporte, el segundo párrafo del artículo
60 sólo puede entenderse como imperativo para que la autoridad
permita a los terceros afectados que hagan valer previamente lo
que a su derecho corresponda, sin que sea aceptable considerar
que queda al arbitrio de la autoridad decidir si concede o no la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
oportunidad de comparecer al procedimiento administrativo a los
afectados.
Lo anterior, porque el incremento o modificación de las rutas
de transporte no es sólo un acto de molestia, sino uno privativo
de derechos, que afecta la situación jurídica creada en forma
previa en favor de los concesionarios existentes, para la
prestación del servicio público de transporte, bajo ciertas
características y condiciones, que se ven afectadas por un acto
administrativo posterior.
Es así que para la emisión del acto que modifica o afecta la
situación jurídica establecida debe otorgarse el derecho de
audiencia que consagra el artículo 14 constitucional.
La legislación en estudio contiene disposiciones que
interpretadas en su conjunto reconocen los derechos de los
concesionarios ya establecidos, y buscan su preservación,
escuchándolos antes de afectar las situaciones jurídicas ya
creadas a su favor, tal como se advierte de los artículos 60, 65 y
73 bis de la ley, y 159 del reglamento.
Por ello, no cabe más que concluir que la disposición
contenida en el párrafo segundo del precepto en estudio obliga a
la autoridad a otorgar previa audiencia a los concesionarios
existentes, en tratándose de la modificación e incremento de los
servicios públicos de transporte ya establecidos.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
Al respecto, resulta ilustrativa la tesis aislada de esta
Segunda Sala, cuyos texto y datos de consulta son los
siguientes.
“PODER. EL USO DE ESTE VERBO EN LAS
DISPOSICIONES LEGALES, NO NECESARIAMENTE
IMPLICA UNA FACULTAD DISCRECIONAL. En el ámbito
legislativo el verbo "poder" no necesariamente tiene el
significado de discrecionalidad, sino que en ocasiones
se utiliza en el sentido de "obligatoriedad", pues en tal
hipótesis se entiende como un deber. Sin embargo, no
siempre es claro el sentido en el que el legislador utiliza
el verbo "poder", por lo que para descubrir la verdadera
intención del creador de la ley, los principios filosóficos
de derecho y de la hermenéutica jurídica aconsejan que
es necesario armonizar o concordar todos los artículos
relativos a la cuestión que se trate de resolver, máxime
en aquellos casos en que el verbo, por sí solo, no es
determinante para llegar a la conclusión de que la
disposición normativa en que se halla inserto, otorga
una facultad potestativa o discrecional a la autoridad
administrativa.”
Contradicción de tesis 26/96. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto
Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 21 de mayo de
1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia. Secretaria: Angelina Hernández Hernández.
Nota: Esta tesis no forma jurisprudencia porque no corresponde al criterio que resolvió la
contradicción.
Novena Época. Registro: 197908. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. VI, Agosto de 1997, Materia(s): Administrativa. Tesis: 2a.
Tomo: LXXXVI/97. Página 217
Esta conclusión es acorde con los criterios que la Suprema
Corte de Justicia ha sostenido sobre el derecho de audiencia,
cuando se afectan prerrogativas derivadas de una concesión
para prestar el servicio de transporte:
“VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, TRATÁNDOSE
TANTO DE CONCESIONES DEFINITIVAS COMO DE
AUTORIZACIONES
PROVISIONALES
OTORGADAS
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
CONFORME A LA LEY DE, Y SU REGLAMENTO, PROCEDE
OÍR AL PERMISIONARIO ORIGINAL. GARANTÍA DE
AUDIENCIA. Aun admitiendo que la autorización reclamada
no fue una concesión definitiva sujeta a los artículos 10, 14
y 15 del Reglamento del Capítulo de Explotación de
Caminos de la Ley de Vías Generales de Comunicación y
160 de esta ley, sino una autorización provisional
concedida de conformidad con los artículos 153, fracción
V, de la Ley de Vías Generales de Comunicación y 195,
fracción IV, del reglamento citado, también en este caso
procede oír al permisionario original, ya que el artículo 14
constitucional protege toda clase de derechos, y, por lo
mismo, cabe considerar que también las autorizaciones
como a las que se alude en el presente asunto son
merecedoras del derecho de audiencia, cuando se les
afecta.” Sexta Época. Registro: 265237. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Parte, Tomo: CXXX. Materia(s):
Administrativa. Tesis. Página 84.
“PERMISOS
DE
RUTA,
REQUISITOS
PARA
SU
OTORGAMIENTO. Es regla general consagrada por los
artículos 3o., 14 y 48 de la Ley de Vías Generales de
Comunicación, que ninguna explotación pueda llevarse a
cabo sin el otorgamiento del correspondiente permiso o
concesión por el Secretario de Comunicaciones y Obras
Públicas y sin que se llenen las formalidades fijadas por la
ley y sus reglamentos, en la inteligencia de que dentro del
plazo de un mes contando a partir de la última publicación
que se haga de la solicitud correspondiente, las personas
que
puedan
resultar
afectadas
presenten
sus
observaciones, requisitos éste de audiencia que señalan
además los artículos 31, 33 y 34 del Reglamento de la Ley,
siendo de notar que conforme al artículo 103 del mismo, en
aquellos casos en que, por exceso de demanda, el servicio
exclusivo de turismo resultare insuficiente o no lo hubiere,
la Secretaría de Comunicaciones podrá autorizar a los
concesionarios que dispongan de equipo adecuado, para
que
efectúen
el
servicio
temporalmente;
consiguientemente, si los preceptos antes mencionados
resultan infringidos por no haberse observado ninguna de
las condiciones y requisitos que establecen, pues sin
tramitación alguna se otorgaron permisos de explotación,
no puede servir de apoyo válido para su otorgamiento, lo
dispuesto por el artículo 153, fracción V, de la Ley de Vías
Generales de Comunicación en relación con el 103 del
Reglamento, si se otorgaron permisos para servicio público
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
y no para servicio exclusivo de turismo, y de plano también
se infringió con esta conducta el artículo 103 del
Reglamento, que faculta a la Secretaría de Comunicaciones
para autorizar a concesionarios que dispongan del equipo
adecuado; es decir, dicha Secretaría estaba en la
posibilidad de que, sin violar el precepto, ya que sí existen
o existían concesionarios de las rutas de que se trata, pudo
otorgar permisos a quienes cumplieran los requisitos del
Reglamento, mas no a terceros que, sin llenar requisito
alguno, recibieron dichas concesiones, privando del
derecho de audiencia y de defensa a los concesionarios,
que tienen la preferencia otorgada por la ley.” Quinta Época.
Registro 317181. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación. Tomo: CXXIII, Materia(s): Administrativa. Página: 1297.
“RUTAS,
GARANTÍA
DE
AUDIENCIA
PARA
LA
CONCESIÓN DE. El espíritu de la Ley de Vías Generales de
Comunicación es otorgar una garantía efectiva en favor de
los permisionarios que tienen derechos adquiridos por
virtud de haber establecido un servicio de transporte. En
esta virtud, es de estimarse que las autoridades
administrativas obran contrariamente a la ley y violan
fundamentalmente el artículo 78 de la misma, cuando el
permisionario es privado del derecho de audiencia y del de
alegar en defensa sus propios intereses, cuando se
concede permiso a un nuevo solicitante.” Quinta Época. Registro:
322105. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación. Tomo: LXXXVII. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Página: 603.
SEXTO. Conclusión. De acuerdo con lo expuesto, el criterio
que debe prevalecer es el siguiente:
SERVICIOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE EN EL
ESTADO DE PUEBLA. ANTES DE AUTORIZAR SU
MODIFICACIÓN
O
INCREMENTO
DEBE
RESPETARSE EL DERECHO DE AUDIENCIA DE
LOS CONCESIONARIOS EXISTENTES. El artículo 60,
párrafo segundo, de la Ley del Transporte para el Estado de
Puebla dispone que tratándose de la modificación e incremento
de los servicios públicos de transporte ya establecidos, la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes de esa entidad
podrá escuchar a los concesionarios, quienes deberán acreditar
su interés jurídico, dentro del plazo de 3 días hábiles contados a
partir del día siguiente al de la notificación respectiva, para que
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
expongan por escrito lo que a su derecho convenga. El vocablo
"podrá" utilizado en la norma no implica que sea potestativo
para la autoridad escuchar a los concesionarios, pues en este
caso debe respetar los derechos preferenciales de quienes
venían cubriendo una ruta, cuando hay necesidad de ampliar en
ella los servicios, porque el incremento o modificación de las
rutas de transporte afecta la situación jurídica previamente
establecida de quienes prestan el servicio y, por ello, constituye
un acto privativo de derechos de los concesionarios
establecidos, quienes deben ser escuchados en el
procedimiento, como lo ordena el artículo 14 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se resuelve:
PRIMERO.- Existe la contradicción de tesis denunciada.
SEGUNDO.-
Debe
prevalecer
con
carácter
de
jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos
precisados en el último considerando de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución a los
Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la
jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la
Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y
Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo
195 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato la indicada
jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la
Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su
publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto
concluido.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los
señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita
Beatriz Luna Ramos, Luis María Aguilar Morales y Ministro
Presidente Sergio A. Valls Hernández. El señor Ministro José
Fernando Franco González Salas estuvo ausente. Fue ponente la
señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
Firman el Ministro Presidente Sergio A. Valls Hernández y
Ministra Ponente con el Secretario de Acuerdos de la Segunda
Sala que autoriza y da fe.
MINISTRO PRESIDENTE:
____________________________
SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.
MINISTRA PONENTE:
_________________________________
MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
PÁG. 42
CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012.
SECRETARIO DE ACUERDOS:
___________________________________
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
ESTA HOJA CORRESPONDE A LA ÚLTIMA DE LA SENTENCIA RELATIVA A LA
CONTRADICCIÓN DE TESIS 104/2012. SUSCITADA ENTRE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS
PRIMERO Y TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO. FALLADA EN
SESIÓN DEL DÍA DIECISÉIS DE MAYO DE DOS MIL DOCE POR UNANIMIDAD DE CUATRO
VOTOS, EN EL SENTIDO SIGUIENTE: “PRIMERO.- EXISTE LA CONTRADICCIÓN DE TESIS
DENUNCIADA. SEGUNDO.- DEBE PREVALECER CON CARÁCTER DE JURISPRUDENCIA, EL
CRITERIO SUSTENTADO POR ESTA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN, EN LOS TÉRMINOS PRECISADOS EN EL ÚLTIMO
CONSIDERANDO DE ESTA RESOLUCIÓN.” CONSTE.
GOB/nar
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en
los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9° del
Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura
Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como
reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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