Para lograr la transformación del modelo y sistema educativo se propusieron las siguientes líneas de acción política, que marcaron el desarrollo posterior de la región:

PROYECTO
PRINCIPAL
DE EDUCACION
en América Latina y el Caribe
Sumario
Presentación
3
La UNESCO y el desarrollo educativo de América Latina y el Caribe
UNESCO
5
La educación y los procesos de integración hemisférica
Luis G. Benavides
19
El informe Delors dentro del contexto americano
Jerome De Lisle
33
La educación como herramienta estratégica
Francisco J. Piñón
51
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago
María E. Letelier
63
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina
José Weinstein
71
Publicaciones OREALC
BOLETIN 45
Santiago, Chile, Abril 1998
Nombre del Artículo / Autor del Artículo
Presentación
La reciente Cumbre de las Américas realizada en Santiago de Chile evidenció la urgencia de
enfrentar los requerimientos de la educación en la región con una decidida voluntad política que
logre su adecuación a la realidad del siglo XXI.
Es claro que el solo reconocimiento del papel de la educación en el desarrollo ya no es
suficiente. Es hora de llevar a la práctica las reformas y modificaciones que son exigidas para
lograr que hombres y mujeres participen de la vida moderna y los países puedan integrarse en
mejores condiciones a la rápida evolución de la humanidad.
Y esta nueva etapa es requerida, además, porque es necesario que los Estados de la región
puedan preparar a sus sociedades para que su participación ciudadana sea real y su aporte a
una cultura de paz determinante.
En este número de nuestro Boletín entregamos algunas reflexiones que pueden ser necesarias
para enfrentar la tarea que la nueva educación demanda.
La UNESCO ha contribuido en forma importante al desarrollo educativo de América Latina y el
Caribe, no sólo en su papel de foro permanente de debate y búsqueda de soluciones sino que
contribuyendo a la constitución de la agenda educativa. En este sentido, presentamos un análisis
de su papel desde el final de los años 70 hasta el presente, dado que no es posible comprender a
plenitud lo que ocurre sin ese marco de referencia.
Luis G. Benavides y en la perspectiva de las reuniones presidenciales Cumbre de las Américas,
nos ofrece una visión de la educación y los procesos de integración hemisférica. Hace un
análisis del concepto de educación que se manifiesta en la primera de estas citas (Miami, 1994)
y de las funciones que se le asignan. Afirma que –por el conjunto de compromisos
gubernamentales que se establecen– la educación está concebida como un instrumento cuya
función consiste en que los seres humanos se conviertan en un “recurso” utilizable para el
desarrollo sostenible.
Jerome De Lisle presenta una visión del Informe Delors dentro del contexto de América Latina y
el Caribe. Luego de caracterizar la llamada globalización y destacar los distintos puntos de vista
que sobre ese fenómeno existen, evidencia que cualquier reforma educacional que busque
facilitar una mayor producción y competitividad en el mercado, debe especialmente reducir la
disonancia e inequidad. Para ello, los beneficios asociados con la educación van más alla de
consideraciones de desarrollo económico, capacitación de fuerza laboral y competitividad en el
mercado; debe proporcionar instrumentos capaces de fomentar el desarrollo y la creatividad
individual, contrarrestando el impacto de la pobreza y facilitando la movilidad social.
Francisco J. Piñón reflexiona sobre el papel de la educación como herramienta estratégica e
indica que en el presente –como en ningún momento de la historia– los problemas y desafíos de
la educación son en buena medida los problemas y desafíos de las sociedades. Agrega que la
expectativa puesta hoy en la educación puede aparecer de magnas dimensiones, pero es única
puesto que se propone como posibilidad de que la región pueda participar –en forma
protagónica y más justa– en la globalización de la humanidad.
María Eugenia Letelier da cuenta de un adelanto de su investigación sobre escolaridad y
mercado de trabajo. A partir de un análisis de datos de São Paulo (Brasil) y Santiago (Chile)
afirma que la relación entre nivel educativo e ingreso se ha debilitado. Esto quiere decir que el
3
BOLETIN 40, agosto 1996 / Proyecto Principal de Educación
nivel de escolaridad de los trabajadores tiene una menor incidencia en sus remuneraciones.
Afirma la autora que pocos son los estudios que se han propuesto como desafío conocer el
impacto y las redefiniciones que sobre el mercado de trabajo realizan los procesos de
restructuración productiva para situar desde allí el papel que la educación pudiera tener. En
este sentido –agrega–, el consenso logrado sobre la necesidad de una amplia educación de
calidad puede encubrir el desconcierto generado por los procesos de transformación del trabajo.
Finalmente, el trabajo de José Weinstein nos acerca a la problemática de la educación y la
juventud en América Latina afirmando que se vuelve indispensable avanzar hoy en la
cualificación de la relación entre educación, juventud y desarrollo. Indica que dado el limitado
número de jóvenes que en la región alcanza a la educación superior, la preocupación presente
debe focalizarse en la educación media.
Como es tradición, presentamos el listado con las últimas publicaciones de la Oficina Regional
de Educación de la UNESCO, Santiago.
4
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
LA UNESCO Y EL DESARROLLO EDUCATIVO EN AMERICA
LATINA Y EL CARIBE
UNESCO*
La UNESCO ha contribuido de forma importante al desarrollo educativo en
América Latina y el Caribe, representando un papel fundamental como foro
permanente de debate y búsqueda de soluciones educativas, contribuyendo a la
constitución de la agenda educativa y promoviendo la cooperación internacional y
horizontal para apoyar los procesos de cambio.
La transformación educativa ha sido especialmente importante en la década de los 90.
Sin embargo, no es posible hacer un análisis adecuado de la contribución de la
UNESCO a este proceso sin remontarse al final de la década de los 70, ya que
gran parte de lo realizado en la región se inscribe fundamentalmente en el marco
programático y de acción del “Proyecto Principal de Educación para América
Latina y el Caribe” (PPE). El fue elaborado a petición de los Ministros de
Educación y Ministros encargados de Planificación y Economía reunidos en
México en 1979 y aprobado en 1981 en la 21 reunión de la Conferencia General
de la UNESCO.
Se pueden establecer dos grandes etapas en la contribución de la UNESCO al
desarrollo de la educación en la región: la década de los 80, que se inicia con la
elaboración y aprobación del PPE y la de los 90, a partir de la IV Reunión del
Comité Intergubernamental del Proyecto Principal, Quito (1991).
En estas dos grandes etapas se pueden identificar, a su vez, una serie de hitos que han marcado puntos importantes de inflexión en el proceso de transformación educativa y que se pueden identificar a través de las Conferencias
Regionales de Ministros de Educación y Encargados de la Planificación Económica
(MINEDLAC)1 y las reuniones del Comité
Intergubernamental del Proyecto Principal en
* Oficina Regional de Educación para América Latina y
el Caribe. Unesco, Santiago. Parte del documento La
UNESCO y la educación en América Latina y el Caribe, 1987 - 1997. preparado con motivo de la Cumbre
de las Américas Santiago, Chile (abril 1998).
1 MINEDLAC V, México 1979; MINEDLAC VI Bogotá 1987; MINEDLAC VII, Kingston 1996.
la esfera de la Educación de América Latina y
el Caribe (PROMEDLAC).2 Estas reuniones
constituyen una importante memoria histórica
del pensamiento y de las políticas educativas
que se han ido desarrollando en la región, motivo por el cual se han tomado como fuente de
información fundamental para el análisis del
proceso de transformación educativa.
Esta memoria acerca del quehacer de la
UNESCO en América Latina y el Caribe puede ser leída como un patrimonio intelectual de
2
PROMEDLAC III, Bogotá 1987; PROMEDLAC IV,
Guatemala 1989; PROMEDLAC V, Quito1991;
PROMEDLAC VI, Santiago 1993; PROMEDLAC VII,
Kingston 1996.
5
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
saberes y prácticas y como un patrimonio político y ético, donde una y otra vez convergen
el respeto al otro y la búsqueda siempre inconclusa de la paz y la justicia social.
Una memoria hace posible recuperar las ideas
del pasado y disponerlas para un proyecto nuevo, creando un horizonte y marcando una dirección para la búsqueda. Como ha señalado
Federico Mayor, Director General de la
UNESCO, el patrimonio de las ideas es parte
de nuestra herencia y su preservación es tarea
de esta organización. Esta memoria es también la reafirmación de una gran tarea para la
UNESCO: la distribución igualitaria de la educación, concebida como educación de paz, de
respeto a la diversidad, como afirmación de la
libertad y de la democracia.
Desarrollo educativo de la región en las
dos últimas décadas
La historia reciente del desarrollo educativo
en la región se caracteriza por un importante
proceso de transformación que ha implicado
tres elementos fundamentales:
– El papel social asignado a la educación, situándola como una dimensión central del desarrollo económico y social. Esta consideración ha implicado una articulación de las
políticas educativas con las estrategias globales
de desarrollo.
– La importancia de la educación para asegurar
la igualdad de oportunidades. Esta consideración ha implicado la transformación de los
sistemas educativos para lograr una educación de mayor calidad con equidad.
– El significado político-ético atribuido a la
educación para contribuir a la paz, la democracia y el desarrollo.
Los aspectos señalados han estado presentes
de forma distinta en las dos últimas décadas.
Las políticas promovidas en los 80 se organizaron en torno a la extensión cuantitativa de la
educación y la superación de la pobreza y la
desigualdad educativa, mientras que en los 90
el eje es la calidad de la educación y, en particular, la calidad en la gestión del sistema.
6
La proclamación del lugar privilegiado que
desempeña la educación en el desarrollo es un
elemento constante durante las dos décadas,
pero se ha ido interpretando de forma diferente. En la década de los 80 se visualizaba el
desarrollo social solamente desde el punto de
vista de mejorar la calidad de vida de las personas. En los años 90, el desarrollo se vincula,
además, con los principios de “competitividad
internacional” de los países y de la conciencia
ciudadana.
La década de los 80 se caracterizó por una
grave crisis estructural que tuvo serias repercusiones en el desarrollo educativo de la región. En el ámbito económico se registraba
una gran deuda externa, dificultades para obtener nuevos créditos y modelos de producción poco adecuados a las nuevas exigencias
del mundo económico y laboral. En el ámbito
político se produjo una transición a modelos
democráticos y una inestabilidad de estos sistemas. En lo social, esta década estuvo marcada por una pobreza crítica que afectaba al 40%
de la población y por una gran desigualdad
entre países y clases sociales, sin contar con
estrategias efectivas para afrontar esta situación. Culturalmente se estaba produciendo una
pérdida de identidad.
Esta crisis produjo en el ámbito educativo
un grave deterioro del sistema reflejado en un
bajo financiamiento, insuficiente oferta educativa, escasos medios e infraestructura escolar
y bajos niveles de calidad. Esta situación de
graves carencias condujo a un desarrollo educativo localizado principalmente en su extensión cuantitativa, dando prioridad a los grupos
de población más desfavorecidos.
El desarrollo educativo de la década de los
80 se inició y estuvo marcado por el PPE, cuya
elaboración responde a las necesidades señaladas. En el ámbito de las políticas educativas
esta década se caracterizó, en un primer momento, por la definición y aplicación de estrategias a corto plazo que dieran respuesta a problemas coyunturales, pero paulatinamente se
hizo un esfuerzo importante por avanzar en la
definición de políticas educativas prospectivas
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
y su articulación con las políticas globales de
desarrollo.
En la década de los 90, aunque persisten
problemas económicos, se empiezan a producir una serie de cambios importantes en la región, situando la educación como elemento
central del desarrollo y el crecimiento. Las
Reformas educativas, acompañadas por grandes inversiones y centradas en torno a la transformación curricular y de la gestión, constituyen el escenario en el cual se desenvuelve el
quehacer de la UNESCO. Se produce una nueva etapa de desarrollo educativo que, sin descuidar la importancia de la extensión de la educación, se centra fundamentalmente en modificar las condiciones internas del propio sistema para lograr una educación de mayor calidad que responda a los desafíos de la transformación productiva, la equidad y la democratización. Esta nueva etapa se origina en la reunión de Quito (1991) y se caracterizó por el
desarrollo de políticas orientadas a la transformación profunda del modelo educativo –en los
aspectos pedagógico e institucional– y en los
diferentes niveles del sistema educativo.
Debido a los avances señalados, el desarrollo de las políticas educativas en los 90 no
sólo ha superado ampliamente los objetivos y
desafíos planteados inicialmente en el Proyecto Principal de Educación, sino que las propias metas y estrategias de éste se han ido
redefiniendo.
La UNESCO ha contribuido constantemente
a la reconstrucción del PPE, planteando nuevos problemas y desafíos acordes a las nuevas
situaciones y transformaciones producidas en
la región:
– los cambios sociales, políticos y económicos
que han tenido lugar en los países y de forma
muy especial el crecimiento de su capacidad
técnica;
– los planteamientos derivados de encuentros
de carácter internacional y regional, entre los
que cabe destacar la Conferencia Mundial de
Educación para Todos (Jomtien 1990) –cuyo
marco de acción fue contemplado en los Planes Nacionales de educación de la mayoría de
los Estados de la región– y la propuesta de
CEPAL/UNESCO “Educación y Conocimiento: Eje de la transformación productiva con
equidad” (1992), que ha sido una referencia
importante para los países;
– la existencia de otras agencias y organismos
que han comenzado a trabajar en el ámbito de
la educación, especialmente UNICEF,
FNUAP, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, que ha implicado un cambio en el rol y acción de la UNESCO en la
región;
– la mayor cooperación bilateral y horizontal
entre los países;
– la globalización creciente del sistema económico internacional, junto con los procesos de
globalización cultural y la presencia creciente
de los medios de comunicación social, que
tienen una gran influencia en la educación.
Como síntesis del proceso de transformación
señalado, se puede hablar de un avance progresivo de concreción, que va desde los niveles y aspectos más macro –como la definición
del papel de la educación y la formulación de
políticas prospectivas, pasando por niveles intermedios como la transformación del sistema
educativo en su conjunto– hasta llegar a niveles micros como la escuela, la sala de clase y
los procesos de enseñanza-aprendizaje.
A continuación se desarrollan los hitos mencionados, señalando la situación educativa vigente en cada Reunión Regional de Ministros,
los problemas más relevantes, los desafíos que
se plantean y las políticas y lineas de acción
que se establecen para afrontarlos.
La educación básica; elevar nivel de
formación y reducir desigualdades sociales
El primer hito importante en la historia reciente de la región se produjo en la Conferencia
Regional de Ministros de Educación y de Ministros encargados de la Planificación Económica, celebrada en México en 1979.
En esta conferencia se identificaron severas
carencias en la educación:
– La extrema pobreza de vastos sectores de la
7
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
población en la mayoría de los países, así
como la persistencia de una baja escolarización
en algunos;
– la presencia en la región de 45 millones de
analfabetos sobre una población adulta de 159
millones;
– una excesiva tasa de deserción en los primeros
años de escolaridad;
– sistemas de enseñanza muy inadecuados para
la población a la cual se destinan;
– desajustes entre educación y trabajo;
– escasa articulación de la educación con el
desarrollo económico, social y cultural y en
algunos casos, deficiente organización y administración de los sistemas educativos, caracterizados por una fuerte centralización en
los aspectos normativos y funcionales.
En el marco de este diagnóstico, la Declaración de México afirma la necesidad de un nuevo orden económico internacional capaz de dar
respuesta a las necesidades de los países especialmente en los campos de la educación, el
empleo y el trabajo productivo así como el
papel central de la educación en el desarrollo
económico y social. Propugna el principio de
la educación permanente y propone tareas específicas para los países, asociadas con la universalización de la educación básica, la superación del analfabetismo y el mejoramiento de
la calidad de la educación.
Los Estados Miembros pidieron a la UNESCO que tomara la iniciativa de elaborar un
Proyecto Principal orientado a superar los problemas identificados. En 1981 –en la Reunión
de Quito– se presenta y aprueba el Proyecto
Principal, definido como un Proyecto de mediano plazo, a ser desarrollado durante 20 años
(1980-2000).3 El Proyecto Principal de Educación marca el inicio del desarrollo educativo
en la década de los 80, cuyo principal desafío
era su expansión a la mayoría de la población,
dando prioridad a la atención de los grupos de
3
8
El Proyecto Principal fue aprobado definitivamente por
la UNESCO en la Conferencia General de Educación
del mismo año (París, 1981).
población más desfavorecidos y vulnerables:
pobreza crítica, indígenas, analfabetos de 15 o
más años de edad, jóvenes y niños del medio
rural, menores de 6 años en situaciones
desfavorecidas y niños con discapacidad.
Para afrontar este desafío, el Proyecto Principal se propone mejorar la escolaridad tanto
de la población escolar como de la población
adulta y buscando la articulación de la educación y la cultura, la educación y el trabajo, la
educación formal y la no formal. En estos principios se inscriben los tres objetivos específicos del PPE:
– Asegurar la escolarización antes del término
de 1999 a todos los niños en edad escolar y
ofrecerles una educación general mínima de
8 a 10 años.
– Eliminar el analfabetismo antes del fin de
siglo y desarrollar y ampliar los servicios
educativos para adultos.
– Mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos a través de las reformas necesarias.
El Proyecto diferencia expansión de la cobertura de la calidad de la enseñanza. Si se mira
la propuesta del PPE desde el presente se puede cuestionar la división de tareas que postula,
el enfoque con el cual se encara el analfabetismo y el optimismo en los objetivos planteados.
Sin embargo, es también cierto que la educación permanente y la articulación de las modalidades formales y no formales de educación fue el horizonte del Proyecto así como un
compromiso con los grupos sociales más pobres. Aun más, estos fueron los acuerdos posibles en ese momento histórico, signado por la
presencia de gobiernos dictatoriales en gran
parte de los países de la región. Consecuentemente, la aprobación del Proyecto Principal en
1981 fue un espacio de respiro democrático y
una propuesta que anticipaba las transformaciones que se desarrollaron durante las dos últimas décadas del siglo.
El mérito más importante del PPE es haber
hecho posible un espacio de encuentro regional entre países con diferente nivel de desarrollo económico, político y social, en un mo-
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
mento donde la UNESCO era la única agencia
del Sistema de Naciones Unidas que trabaja
en el sector de educación y en el cual la cooperación bilateral entre los países latinoamericanos y los programas de asistencia con los
países europeos, los bancos y otros organismos, no tenían la intensidad ni la diversificación que presentan a fines de los 90.
Una de las instancias creadas por la UNESCO
para respaldar a los Estados miembros en la
consecución de los objetivos del PPE, son las
redes regionales. Su finalidad es la de sistematizar el intercambio de experiencias, información y fortalecer la capacidad endógena en los
países para solucionar los problemas educativos. Estas redes están integradas por instituciones y proyectos nacionales que desarrollan actividades en los campos y programas prioritarios.
Se establecieron las siguientes redes:
– Red regional de capacitación de personal y de
apoyo específico en los programas de alfabetización y educación de adultos (REDALF),
en la que participan 17 países.
– Red regional de innovación y cambio en la
formación, el perfeccionamiento y la capacitación de educadores (PICPEMCE), conformada por 21 países.
– Red regional para la capacitación, la innovación y la investigación en los campos de la
planificación y la administración de la educación básica y de los programas de alfabetización (REPLAD). En esta red participan 18
países. Los países del Caribe de habla inglesa
y holandesa están representados en la red, por
la RED CARNEID.
– Sistema regional de información al Proyecto
Principal (SIRI), de la que forman parte todos
los países de la región.
La educación y políticas de desarrollo para
superar la pobreza
En 1987 la UNESCO organizó en Bogotá la
VI Conferencia Regional de Ministros de Educación y de Ministros encargados de la Planificación y la III reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación.
La reflexión se centró en analizar la influencia
de los factores externos en el sistema educativo y la función de la educación en una situación de grave crisis que afectaba todos los
ámbitos de la sociedad.
Se reconoce que sigue habiendo serios problemas en relación con el acceso a la educación y la permanencia en el sistema, una reducción leve del número de analfabetos, serias
carencias en infraestructura escolar y de medios educativos y bajos niveles en la calidad
de la educación.
Esta situación conduce a reafirmar la vigencia de los objetivos del PPE, centrando las acciones en la generalización de la educación
básica con una duración de 8 a 10 años, en el
entendido de las grandes diferencias que existen entre los países. Se ve la necesidad de reducir drásticamente la repetición, la deserción
y el fracaso escolar y de intensificar las acciones en el nivel de educación preescolar. Se
avanza en relación con la mejora de la calidad
al reconocerse la necesidad de superar la dicotomía entre cantidad y calidad.
El desafío fundamental expresado en esta
oportunidad fue definir el papel de la educación en el marco de políticas de desarrollo para
superar la pobreza, potenciando el papel
protagónico del sector público en educación
como dinamizador de las iniciativas y de los
esfuerzos del conjunto de la sociedad.
Para afrontar este desafío se definieron una
serie de prioridades que han estado presentes,
con énfasis y miradas distintas, a lo largo de la
última década:
– Incorporar la educación como elemento fundamental y decisivo en cualquier estrategia
global que se concibiera y aplicara para superar la pobreza.
– Superar la pérdida de financiamiento en la
educación y dar prioridad a la asignación de
recursos destinados a los servicios educativos
de los sectores más populares.
– Incorporar en las políticas educativas y en la
administración de la educación el principio de
igualdad de oportunidades, tanto en el acceso
como en la permanencia del sistema, especial-
9
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
mente en la educación básica de niños, jóvenes y adultos
– Mejorar sustancialmente la infraestructura de
las escuelas.
– Promover una mayor participación en la toma
de decisiones educativas para fortalecer los
procesos democráticos que se están consolidando en la región.
– Promover la investigación socioeducativa para
que la toma de decisiones y las innovaciones
en educación se basen en el conocimiento
científico.
– Elevar la condición profesional y social de los
docentes, en el entendido de que la calidad de
la educación está estrechamente vinculada
con una mejor formación de los docentes.
– Reconocer en los procesos educativos la diversidad lingüística y cultural de la región.
– Promover una cultura de paz, incorporando
contenidos en los currículos, elaborando y
difundiendo materiales y desarrollando investigaciones.
Como se puede apreciar, en esta reunión se
establecieron numerosos propósitos y acciones que abarcan diferentes niveles y componentes de la acción educativa, siendo difícil establecer un foco o énfasis concreto. Esta amplitud se explica por la necesidad de buscar salidas a las numerosas carencias y dificultades
derivadas de la grave crisis que atravesaba la
región en el ámbito económico y social.
Este conjunto de proposiciones configuró un
mapa para orientar el camino de la transformación, las cuales se van perfilando y concretando en las sucesivas etapas.
Consensos para el crecimiento y desarrollo
En 1989 se celebró en Guatemala la IV Reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal, en la cual se estableció el segundo plan regional de acción del PPE. En él
se otorgó prioridad a la cooperación internacional y a fortalecer la cooperación horizontal,
coordinando los esfuerzos en este campo tanto
entre los principales organismos como entre
éstos y las autoridades nacionales.
10
Se establece la necesidad de concentrar los
escasos recursos nacionales en rubros cruciales,
como por ejemplo, el salario de los profesores
y destinar el financiamiento internacional al
apoyo de iniciativas vinculadas con la calidad
de la educación. Se estipula que la función
más importante de la cooperación es la de apoyar acciones para lograr una mayor calidad de
la enseñanza, mediante la capacitación, métodos diversificados de evaluación, investigación
y estímulo a las innovaciones.
Se reconoce que la crisis económica ha conducido a concentrar los recursos y energías en
la solución de problemas coyunturales, obligando a postergar la reflexión y la elaboración
de planes y programas de carácter prospectivo.
El gran desafío de la región para comenzar a
salir de la crisis era conseguir un mayor crecimiento y desarrollo y una distribución equitativa de estos logros.
En el ámbito educativo, este desafío implicaba definir políticas globales de mediano y
largo plazo que contribuyeran a un mayor desarrollo social. Se entiende que este sólo tiene
sentido si logra resolver los problemas de la
población y mejorar su calidad de vida. Se
reconoce asimismo la importancia de tener en
cuenta la dimensión cultural en el desarrollo
social, ya que muchas estrategias fracasaron
por no adecuarse a la idiosincrasia de la población. Finalmente, se reconoce la importancia en el futuro del papel de la información, el
saber y la inteligencia en las actividades sociales y productivas generadoras del desarrollo.
Se establecieron tres grandes ejes de transformación educativa como una perspectiva para
salir de la crisis:
– Definir políticas de desarrollo integrales en
las que se combinen programas de emergencia
–para los sectores de población afectados por
situaciones de pobreza o extrema pobreza–
con estrategias orientadas a la reflexión y
toma de decisiones de mediano y largo plazo.
Se destaca la necesidad de una mayor articulación entre los responsables de las políticas
sociales y las económicas, dada la imposibilidad de resolver los problemas educativos con
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
estrategias sectoriales aisladas, especialmente en lo que se refiere a las poblaciones definidas como prioritarias en el PPE; las carencias
educativas están asociadas con carencias similares en empleo, nutrición, salud y vivienda.
– Generar grandes consensos nacionales en torno a los objetivos del PPE, de forma que se
puedan movilizar todos los recursos humanos
y materiales disponibles en la sociedad durante plazos prolongados.
– Modificar los estilos de gestión que contemplen una mayor cuota de responsabilidad por
los resultados. Revisión profunda de las estructuras y estilos de gestión vigentes para
aumentar la eficacia y eficiencia de los sistemas educativos; articulación entre distintos
niveles; estimular las acciones de las ONG
(participación); promoción de innovaciones;
incrementar los niveles de responsabilidad
por los resultados.
Se manifiesta la necesidad de aumentar los recursos financieros, pero sobre la base de una
mejora sustancial en lo pedagógico, ya que la
universalización de la escolaridad básica no se
podrá lograr sin modificaciones sustanciales
en la calidad de la oferta educativa.
Desarrollo educativo y un nuevo estilo de
gestión
En 1991 tiene lugar en Quito la V reunión del
Comité Intergubernamental del Proyecto Principal. La Declaración de Quito marcó un punto de inflexión fundamental en el desarrollo
educativo de la región, iniciándose una nueva
etapa caracterizada por un cambio sustancial
del modelo y estilo educativo acorde con los
cambios y exigencias de la década de los 90.
Así como en los 80 el desarrollo educativo
estuvo marcado por políticas y estrategias que
permitieran extender la educación, en la década de los 90 se orienta hacia una transformación cualitativa del sistema para lograr una
mayor calidad con equidad.
En esta reunión se adoptaron los planteamientos esenciales de la Conferencia Mundial
de Educación para Todos –organizada por la
UNESCO, UNICEF, Banco Mundial, PNUD
(Jomtien, 1990)– y de la Cumbre Mundial en
Favor de la Infancia (Nueva York, 1990) organizada por Naciones Unidas, incorporando
a los planes nacionales de educación los principios y acciones destacadas en dichas Conferencias:
– la responsabilidad social de la educación; la
articulación de las acciones educativas con
otras áreas del desarrollo humano;
– la necesidad de satisfacer los requerimientos
básicos de aprendizaje, principalmente de los
grupos más vulnerables;
– una nueva visión de la educación más centrada en el aprendizaje que en la enseñanza y el
compromiso de la cooperación internacional
para satisfacer las necesidades educativas básicas.
Al inicio de la década de los 90 todavía persisten los problemas económicos, pero se puede
hablar de una creciente consolidación de los
procesos democráticos. En el ámbito educativo se mantiene un deterioro que se refleja:
– en las condiciones de trabajo, empleo y valoración de los docentes;
– los medios y recursos disponibles, infraestructura de las escuelas y los programas de
asistencia a alumnos;
– se registran altos índices de analfabetismo,
baja escolaridad, repetición, abandono y fracaso escolar;
– una disminución del ritmo de crecimiento de
la enseñanza postobligatoria, especialmente
en familias de bajos recursos;
– un aumento de la segmentación interna del
sistema y deterioro de la calidad de la educación
El problema más importante que enfrenta la
educación es que no se ha conseguido armonizar el crecimiento cuantitativo con niveles satisfactorios de equidad y calidad. Por ello se
plantea el desafío de definir una concepción y
desarrollo educativo a través de un nuevo estilo de gestión orientado a mejorar la eficacia,
la equidad y la eficiencia del sistema.
Para responder a este desafío se proponen
11
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
cambios que afectan a la totalidad del sistema,
lo que supone un avance importante respecto
de los acuerdos de la reunión de Guatemala
(1989), que estaban centrados en las grandes
líneas de definición política. Se asume la gestión como el eje de la transformación, integrando los diferentes niveles del sistema educativo y promoviendo la autonomía de las escuelas, de los docentes y de los alumnos. Se
define una nueva concepción del currículo, centrado en las necesidades de aprendizaje de los
alumnos y con un mayor grado de apertura y
flexibilidad que permita ajustar la enseñanza a
las diferencias de los contextos y de los alumnos.
Se aspira, en definitiva, a transformar el estilo y sistema educativo imperante en la década de los 80 caracterizado por:
– administración centralizada, burocrática y con
rasgos de autoritarismo;
– visión a corto plazo en la toma de decisiones;
– escasa articulación con otros sectores del Estado y de la sociedad;
– oferta educativa homogénea para poblaciones
heterogéneas;
– procesos educativos más centrados en la enseñanza que en el aprendizaje;
– mayor énfasis en los diseños y medios curriculares que en la función de los docentes.
Para lograr la transformación del modelo y sistema educativo se propusieron las siguientes
líneas de acción política, que marcaron el desarrollo posterior de la región:
– Articulación entre la educación y las estrategias sociales de desarrollo para posibilitar una
distribución equitativa de los beneficios derivados del crecimiento económico, introduciendo la prospectiva en el diseño de políticas
educativas para diferenciar respuestas a situaciones de emergencia y las necesarias a largo
plazo.
– Fortalecimiento de la dimensión democrática
como estrategia de desarrollo educativo a través de asegurar el acceso a la educación formal y no formal, asignando recursos financieros para los sectores menos favorecidos; promoviendo contenidos y métodos que garanti-
12
cen una educación democrática y buscando
amplios consensos nacionales en torno a la
educación como factor esencial y prioritario.
– Articular nuevas alianzas en torno a la educación para que sean asumidas como una tarea y
responsabilidad de todos. La necesidad de
consensos nacionales –ya recomendados en la
reunión de Guatemala– deberá contemplar
nuevas alianzas dentro del Estado y entre
otros estados, la coordinación de los organismos oficiales con las instituciones de educación superior, las ONGs, los grupos organizados de educación, diversos actores del sector
privado y la comunidad.
Se ve la necesidad de formular políticas de
comunicación que pongan los temas relacionados con la educación al alcance de todos los
sectores y del público en general.
– Modernización de las modalidades de planificación y gestión, vinculada a los procesos más
amplios de transformación del Estado –tales
como la desconcentración y la descentralización– y orientada hacia nuevas funciones estratégicas como la formulación de políticas de
compensación o de discriminación positiva y
de sistemas de seguimiento y evaluación que
generen la información necesaria para la toma
de decisiones.
– Reorientar el currículo en función de las necesidades básicas de aprendizaje, superando el
enfoque basado en las disciplinas. Se plantea
la necesidad de considerar necesidades básicas de aprendizaje de carácter instrumental
que permitan el acceso a los códigos de la
información, a su procesamiento y expresión
y de carácter ético-transformativo, referidas a
la relación consigo mismo, a la identidad
cultural y al medio ambiente.
– Nueva concepción de la alfabetización y educación básica de adultos, entendiendo la alfabetización como parte consustancial de la
educación básica y, por tanto, objeto de políticas educativas integrales que articulen la
alfabetización de los jóvenes y los adultos con
el acceso, la retención y el éxito escolar en el
sistema formal.
Además, integrando la problemática del anal-
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
fabetismo absoluto con el funcional, estableciendo prioridades y localizando las actividades en grupos específicos, entre ellos las mujeres y los jóvenes excluidos del sistema formal de educación.
– Dinamización del sistema educativo mediante la convergencia de acciones de los agentes
educativos, fortaleciendo los roles de la familia, la escuela, las organizaciones comunitarias y los medios de comunicación social.
Se otorgará especial atención al fortalecimiento de la función docente por medio de la captación de candidatos con aptitudes destacadas,
a la educación permanente, al mejoramiento
de sus condiciones laborales, de trabajo pedagógico y de mecanismos de estímulo del reconocimiento profesional. Ello, con el fin de que
el docente esté en condiciones de desempeñar
una buena función profesional y responsabilizarse de las necesidades básicas de aprendizaje de sus alumnos, con miras a la transformación de la escuela en un centro de desarrollo
cultural comunitario.
– Diversificación de las fuentes de financiación
del servicio educativo, captando y combinando diversas alternativas estatales, privadas, no
gubernamentales, de la comunidad y de los
organismos internacionales de cooperación
técnica y financiera.
Desarrollo educativo y profesionalización de
la acción educativa
En 1993, la UNESCO organizó la V reunión
del Comité Regional Intergubernamental del
Proyecto Principal de Educación en Santiago
de Chile. Esta reunión se desarrolló en un momento de especial importancia en la región caracterizado por cambios que sitúan la importancia de la educación en el proceso de desarrollo.
En ella se reconocen avances importantes en
relación con la cobertura, ya que en casi todos
los países más del 95% de la población se
matricula en educación primaria, quedando tan
sólo 5 países con tasas inferiores al 80%. Por
primera vez se observa también una reducción
importante de las tasas de analfabetismo abso-
luto, (15% en la población mayor de 15 años),
aunque persiste un gran número de analfabetos funcionales que no cuentan con la capacidad de utilizar destrezas de lectoescritura en
su vida cotidiana.
Sin embargo, los avances en la calidad de la
educación son lentos y aún persisten serios problemas en gran parte de los sistemas educacionales de la región, afectando en mayor medida
a los grupos más vulnerables de la población.
Esta situación hace que se ratifiquen los consensos a los que habían llegado los ministros
participantes en la reunión de Quito, en orden
a iniciar una nueva etapa de desarrollo educativo con una perspectiva renovada tanto en lo
institucional como en los aspectos curriculares
y pedagógicos.
La reflexión y discusión de esta reunión tuvo
como marco de referencia los principios y marco de acción de la Conferencia de Educación
para Todos (1990) y las conclusiones de la
propuesta de CEPAL/UNESCO “Educación y
Conocimiento: Eje de la transformación productiva con equidad” (1992).
El punto central fue como conjugar la necesidad de satisfacer las necesidades básicas de
aprendizaje de toda la población, con la necesidad de lograr un mayor nivel en la calidad
de los aprendizajes para lograr la integración
ciudadana y la competitividad internacional.
Se destaca el papel central de la educación en
las nuevas estrategias de desarrollo sustentable, tanto para el crecimiento económico como
para la justicia y la solidaridad social. Desde
esta perspectiva, la educación se convierte en
un factor estratégico y da un nuevo sentido a
los tres objetivos del Proyecto Principal.
Se reconoce que los países de la región han
entrado en una estimulante etapa de modernización educativa, pero con un ritmo desigual,
lo que implica imprimir un mayor impulso a
fin de que se produzca una dinámica más efectiva. La preocupación central está en la mejora
de la calidad de los aprendizajes y en los factores internos al sistema que pueden asegurarla, aún reconociendo que la expansión cuantitativa requiere una atención permanente y que
13
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
los factores de orden económico y social tienen gran influencia en las dinámicas de los
sistemas educativos.
Se analizaron las causas por las que los esfuerzos de reforma del pasado no tuvieron los
resultados deseados:
– Inestabilidad de las políticas educativas debidas a cambios de gobierno;
– escasa información disponible para diseñar
reformas;
– escasa articulación entre las medidas provenientes de diferentes sectores;
– dificultad de que las medidas adoptadas lleguen al aula.
El desafío que se plantea en la reunión de Santiago es desarrollar el nuevo modelo educativo, perfilado en la reunión de Quito, a través
de la profesionalización de la acción educativa
y en el marco de consensos y acuerdos estables y democráticos. Se entiende la profesionalización como el desarrollo sistemático de la
educación, sustentado en consensos y acuerdos con todos los sectores de la sociedad.
Se proponen cambios sustanciales en los
componentes pedagógico e institucional y en
todos los niveles del sistema educativo (Administración educativa central y local, escuela
y aula). Se pone énfasis en los niveles micro
del sistema como son las escuelas y los procesos de enseñanza-aprendizaje que tienen lugar
en las aulas, reconociendo que son el ámbito
fundamental para introducir cambios en los
modelos pedagógicos y de gestión.
Las líneas de acción que se proponen para
lograr la profesionalización de la acción educativa son las siguientes:
– En relación con los ministerios y otros sectores de la administración educativa se propone
una definición de las competencias específicas para cada nivel y la dotación de nuevas
capacidades humanas, políticas y técnicas. Se
ve necesario asimismo establecer estándares
nacionales y sistemas de evaluación de resultados del proceso educativo y crear condiciones institucionales para mejorar la cantidad y
calidad de los aprendizajes, como por ejemplo
14
un mayor tiempo efectivo de aprendizaje en la
escuela; localizar acciones para reducir las
desigualdades; fomentar innovaciones.
– En el nivel de la escuela se propone promover
mayores capacidades para que puedan decidir
sus propios proyectos educativos a través de la
descentralización curricular; desarrollar una
nueva gestión de los establecimientos, con
participación de los docentes y comunidad
escolar; definir indicadores de logro que fundamenten las decisiones pedagógicas; estimular una cultura escolar que valorice el desempeño académico; afirmar la función estratégica del director de la escuela; fortalecer
nuevas funciones de los docentes (facilitador,
evaluador, propone actividades remediales,
orienta el uso de materiales y de fuentes de
información, otros); y garantizar una buena
infraestructura física y técnico-pedagógica.
– En relación con los procesos de enseñanzaaprendizaje se propone el desarrollo responsable y creativo de prácticas pedagógicas pertinentes mediante la formación, perfeccionamiento y actualización de los docentes y el uso
de materiales adecuados.
Procesos educativos para la paz, la
democracia y el desarrollo
En 1996 la UNESCO organizó en Kingston la
VII Conferencia de Ministros de Educación
(MINEDLAC) y la VI reunión del Comité
Intergubernamental del Proyecto Principal de
Educación en América Latina y el Caribe. Esta
Conferencia adoptó los principios y presupuestos del informe de la UNESCO sobre la Educación para el Siglo XXI, llevando a cabo una
reflexión sobre los desafíos que se deberán enfrentar en función de las exigencias de “una
educación para todos a lo largo de toda la vida”
y la creación de una cultura de paz basada en
la práctica de la tolerancia, la aceptación de
las diferencias y la búsqueda de una solución
pacífica de los conflictos.
Las recomendaciones de esta reunión estuvieron en consonancia con principios fundamen-
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
tales derivados de otras reuniones internacionales: Conferencia Mundial sobre “Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad”
(1994); Conferencia Mundial sobre la mujer
(Beijing 1995); Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995).
Se reconoce un importante dinamismo en la
región debido a los procesos de reforma educativa que están viviendo un buen número de
países y el importante apoyo de la cooperación internacional y horizontal a estos procesos. Se destaca la necesidad de mantener la
prioridad de la promoción de la alfabetización,
pero teniendo en cuenta los mayores niveles
de uso funcional requeridos actualmente, la
permanencia de la población en la educación
básica y el logro de mayor equidad en el acceso a una educación de calidad.
Se establece que la paz, la democracia y el
desarrollo han de ser el fundamento de los nuevos procesos educativos que han de conseguir
que los individuos participen y sean actores de
su propio desarrollo, reconozcan la identidad
y legitimidad de los otros y actúen solidariamente. Además, que apliquen las competencias adquiridas en el sistema educativo y participen voluntaria o responsablemente en la
transformación productiva y social que conduce al desarrollo.
En Kingston surgen dos desafíos importantes. El primero, introducir cambios educativos
en la perspectiva de una educación para todos
a lo largo de toda la vida que conjugue calidad
con equidad. El segundo tiene que ver con la
necesidad de incorporar un profundo sentido
ético en el proceso educativo.
Se vuelve a señalar la importancia de la educación en el proceso de desarrollo social, pero
con una perspectiva ética basada en tres principios:
– el ejercicio de la ciudadanía de todos los
habitantes sin exclusiones;
– el dominio pleno de los códigos de la modernidad, entendidos como lenguajes y competencias básicas para participar en la vida pública y productiva;
– la creación de una profunda actitud ética y
moral de respeto por sí mismo y por el otro.
Se establecieron una serie de orientaciones
para ser incorporadas en las políticas nacionales, siendo importante destacar el gran
protagonismo asumido por los Ministros en la
elaboración de estas recomendaciones:
– Concebir la educación como política de estado para asegurar la continuidad de las políticas públicas a través de mecanismos que impliquen la participación más eficaz de la sociedad civil en su conjunto.
– Mejorar la capacidad de gestión a través de un
mayor protagonismo local y un papel más
estratégico de la administración central. Se
destaca la importancia de que el Estado recupere el rol de asegurar el logro de los objetivos
de una educación básica para todos y el fomento de la igualdad de oportunidades de
acceso y permanencia en el sistema. Al igual
que en la reunión de Santiago, se insiste en la
importancia de crear condiciones que favorezcan el desarrollo de proyectos educativos
en las escuelas con la participación de la
comunidad educativa.
– Dar prioridad a los aprendizajes y a la formación integral, poniendo el énfasis en la construcción de capacidades con profundo sentido ético, fundamentales en un mundo de rápidos cambios, gran volumen de información y la presencia de las tecnologías de la comunicación.
Se destaca la importancia de contemplar en
los currículos capacidades para acceder, organizar, interpretar y analizar la información, el
desarrollo de una cultura científica y tecnológica y otras capacidades frecuentemente olvidadas como las relacionadas con la interacción
e inserción social y el equilibrio emocional.
– Incorporar los valores fundamentales del ser
humano a la agenda de transformación educativa para el logro de la democratización y la
cultura de paz.
Se establece la necesidad de definir la gratuidad escolar, como un compromiso entre el Estado y la sociedad para garantizar que todos
alcancen el nivel de competencias que se con-
15
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
sideren imprescindibles. Se destaca la necesidad de crear condiciones para desarrollar escuelas integradoras en las que los niños que
presentan necesidades educativas especiales
o dificultades de aprendizaje aprendan junto
con sus compañeros de edad y de ajustar los
procesos educativos a las necesidades y diferencias de las poblaciones indígenas.
– Establecer alianzas con los medios de comunicación, el mundo del trabajo y la familia
para lograr que la educación esté más cerca de
la sociedad. Se plantea el reto de utilizar los
medios de comunicación como vehículos de
intercambio entre instituciones y personas para
construir conocimiento a través del intercambio, el diálogo y la discusión
– Evaluar y medir la calidad de la educación
para asumir responsabilidad por los resultados. Se ve la necesidad de crear indicadores
cualitativos para complementar los cuantitativos en la evaluación de la calidad y de realizar
mediciones nacionales en distintos niveles,
estableciendo mecanismos de análisis regional de los resultados escolares.
Se reconoce la importancia de desarrollar sistemas de evaluación del desempeño de las escuelas que no contemplen sólo los resultados de
los alumnos, sino también otros aspectos relacionados con la marcha de la institución. Finalmente, se destaca la necesidad de mejorar el
uso y comunicación de la información obtenida
en los procesos de evaluación y medición.
– Valorizar la profesión docente. Se reconoce la
necesidad de mejorar la profesionalización
del docente en la perspectiva de que sean
capaces de atender las necesidades de aprendizaje de cada alumno y asuman la responsabilidad por los resultados, reconociendo al
mismo tiempo las condiciones difíciles en las
que viven la mayoría de los docentes de la
región.
– Promover la educación a lo largo de toda la
vida para un aprendizaje continuo, incorporando la educación permanente y de adultos
en el conjunto del sistema educativo, formu-
16
lando estrategias integrales de alfabetización
–especialmente para poblaciones indígenas y
mujeres– y diseñando estrategias para mejorar la oferta educativa orientada a jóvenes con
requerimientos de educación formal y continua. Se reconoce la imperiosa necesidad de
incluir a los excluidos, dando oportunidades a
los jóvenes que han quedado al margen de las
oportunidades que se brindan para culminar el
proceso educativo y a los niños y jóvenes de
familias migrantes.
– Promover políticas que fortalezcan la capacidad de las instituciones de educación superior
para cumplir con los más altos estándares de
calidad. Se señala la necesidad de una profunda reforma de la educación superior, impulsando cambios para que las instituciones de
formación colaboren en la mejora de la calidad de los niveles educativos precedentes,
desarrollando la investigación científica y tecnológica en estrecha colaboración con los
sectores productivos y explorando nuevas formas de gestión y financiamiento.
– Continuar incrementando el presupuesto asignado a la educación dado que éste sigue siendo
insuficiente al ser considerado en relación con
el lugar que ocupa la educación en el desarrollo de los países.
Es importante destacar que en esta reunión
vuelven a aparecer énfasis que fueron prioridades hace una década. Se recupera con mayor fuerza el significado ético de la educación
para asegurar una mayor equidad y una construcción de la identidad cultural. Se enfatiza la
necesidad de que las políticas educativas incluyan a los excluidos, no tanto a través de
medidas compensatorias como ocurría en el
pasado, sino introduciendo modificaciones en
el sistema educativo común que permitan ajustar la enseñanza a las diferencias individuales,
sociales y culturales. Se vuelve a destacar la
importancia de fortalecer la función del Estado para asegurar la igualdad de oportunidades,
que no había estado presente desde la reunión
de Bogotá de 1987.
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
Balance de dos décadas
Después de este recorrido histórico, se puede
concluir que la UNESCO ha promovido una
redefinición constante del pensamiento y de las
políticas educativas, que ha conducido a una
transformación gradual del desarrollo educativo
en la región. Si bien es cierto que los objetivos
planteados en la década de los 80 en el Proyecto Principal se quedaron cortos para dar respuesta a los crecientes desafíos, no es menos
cierto que todavía constituyen metas a alcanzar.
Al umbral del siglo XXI se observan avances sustanciales en el acceso a la escolaridad
básica, aunque todavía queda un camino por
recorrer para asegurar el acceso total de la población a la educación, especialmente de los
grupos en mayor situación de desventaja.
Sin embargo, un desafío aún mayor que el
acceso es lograr la permanencia en el sistema
y una distribución más equitativa de la educación. Todavía se observan altos índices de
abandono y fracaso escolar y una oferta de
menor calidad para los grupos más desfavorecidos y vulnerables, lo que implica avanzar
hacia una situación en la que además de incluir hasta los ahora excluidos, se les ofrezca
una educación de mayor calidad que asegure
la igualdad de oportunidades y reduzca las desigualdades sociales.
En relación con el analfabetismo, si bien se
registra una disminución del analfabetismo absoluto, persiste un elevado número de personas que no cuentan con los niveles de alfabetización requeridos actualmente, lo que implica
avanzar en programas de mayor calidad y ajustados a la nueva concepción de alfabetismo
funcional.
En relación con la calidad se puede hablar
de avances importantes en la década de los 90.
Los países han logrado consensos en torno a
las acciones necesarias para conseguir una educación de mayor calidad. Sin embargo, es preciso avanzar hacia una mayor relación entre
calidad y equidad, fortaleciendo la educación
pública y el papel estratégico del Estado para
asegurar la igualdad de oportunidades. En este
sentido, es fundamental que en los procesos
de descentralización se dote a las escuelas de
las condiciones y recursos necesarios para realizar su tarea educativa con la estrecha colaboración de la comunidad.
Los años 90 se han caracterizado por reformas educativas globales en lo pedagógico,
currículos y en la gestión, pero estás no llegan
en muchos casos a modificar los procesos
de enseñanza-aprendizaje que tienen lugar en
la sala de clase. Queda por delante la gran
tarea de que los docentes y comunidades educativas interioricen y se apropien de los cambios que se proponen, avanzando en definitiva
al desarrollo de sociedades educativas en las
que todos asuman el compromiso con la educación.
Este desafío implica un mayor esfuerzo en
el desarrollo de la investigación y evaluación
de la educación, como una vía fundamental
para obtener información relevante que sirva
para la toma de decisiones y la mejora de la
práctica educativa. Es preciso desarrollar investigaciones centradas en los problemas de la
práctica –con mayor participación de los docentes– de forma que la investigación sirva
como apoyo y sistematización de la gestión.
Se requiere asimismo un esfuerzo importante por mejorar las condiciones de trabajo de
los docentes y por elevar su nivel de formación, a fin que puedan afrontar los nuevos cambios y desafíos.
Las condiciones de trabajo y la formación
de los profesores han estado siempre presentes
en las políticas de la UNESCO. A medida que
avanza la década se observa un interés creciente por la formación de formadores y la
necesidad de incorporar en ella aspectos relacionados con la autonomía y flexibilidad
curricular y los componentes éticos de la educación necesarios para construir la paz, la democracia y la tolerancia. Las recomendaciones acerca de la formación en servicio enfatizan
17
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
la importancia de centrarlos en la escuela y la
constitución de colectivos docentes.
Sin duda, todos los factores señalados anteriormente son importantes para lograr una educación de calidad. Pero el punto esencial es
que se produzcan cambios sustanciales en los
procesos de enseñanza-aprendizaje que se quieren promover a través de la educación. En la
década de los 80, el énfasis era la enseñanza y
no se tenía en cuenta el importante protagonismo de los individuos en su proceso de aprender. En los 90, por el contrario, el énfasis es el
aprendizaje y la enseñanza se concibe como
un proceso que ha de facilitar y acompañar la
construcción y apropiación del conocimiento
por parte de los alumnos.
Es también interesante observar como van
apareciendo nuevas necesidades de aprendizaje en función de los cambios sociales, tecnológicos y culturales. Al inicio de los 90, por la
importante influencia de la Conferencia de
Jomtien, el énfasis está en asegurar las competencias básicas para toda la población, necesarias para la ciudadanía. En la reunión de Santiago (1993) el interés se amplía a las necesidades de aprendizaje requeridas para la producción, la competitividad internacional y la
participación. En Kingston (1996) se amplía el
foco de atención hacia las capacidades relacionadas con aprender a aprender; el acceso y
dominio de las tecnologías de la información;
el equilibrio personal y la relación interpersonal, basadas en el respeto por uno mismo y
la legitimidad del otro y el desarrollo de un
profundo sentido ético para afrontar un mundo
competitivo y en permanente cambio.
Una educación de calidad con equidad implica también respetar y tener en cuenta las
diferencias sociales, culturales e individuales.
Los niños y niñas con necesidades especiales
y los de diferentes etnias, lenguas y culturas,
suelen tener una escolarización segregada que
no favorece su adecuado desarrollo y plena
participación en la sociedad. El tema de la diversidad y la integración ha estado presente en
las reuniones realizadas durante la última década, pero sigue siendo un tema pendiente en
la región. Es preciso avanzar hacia el desarrollo de escuelas inclusivas donde todos los niños aprendan juntos, adaptando el currículo y
la práctica educativa a la diversidad de necesidades de aprendizaje de los alumnos. Una educación inclusiva es un paso esencial para la
construcción de sociedades que respeten y valoren las diferencias.
Finalmente, un tema que sigue pendiente en
la región es la construcción de una cultura de paz
y la consolidación de la democracia. La dimensión ética en la educación tiene una importancia
cada vez mayor en un mundo altamente competitivo, consumista, individualista y segregrador. Al inicio de un nuevo siglo, se puede
afirmar que el objetivo central que dio origen a
la UNESCO sigue siendo plenamente vigente
también en la región de América Latina y el
Caribe: “Construir la paz en la mente de los
hombres” y la educación ha de ayudar a las futuras generaciones a realizar esta construcción.
La UNESCO y la educación secundaria
La enseñanza secundaria debe inscribirse en la perspectiva general de la educación a
lo largo de toda la vida. Debe velar por una diversificación amplia de la oferta educativa,
que valore todo tipo de talentos y que evite el fracaso y el abandono escolar.
“En la renovación de la enseñanza secundaria habrá que velar especialmente por
promover la adquisición de valores y actitudes conducentes al ejercicio de una ciudadanía democrática que capacite para vivir en sociedades pluriculturales”.
Estrategia a Plazo Medio 1996-2001, UNESCO.
18
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
LA EDUCACION Y LOS PROCESOS DE INTEGRACION
HEMISFERICA
Luis G. Benavides*
Los 34 Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Miami en la primera Cumbre
de las Américas asumieron una Declaración conjunta en la que se comprometían
unánimemente “a fomentar la prosperidad, los valores y las instituciones
democráticas, y la seguridad de nuestro Hemisferio”. Al suscribir esta
Declaración, afirmaron estar “convencidos de que podemos promover los
intereses y valores que compartimos a través de la creación de pactos firmes”.
El primer pacto se encaminó a “preservar y fortalecer la comunidad de
democracias de las Américas” y, con ello, a refrendar la Carta de la OEA y
apoyar los esfuerzos de esta Organización en favor de la paz y la estabilidad
democrática, social y económica de la región.
Los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron la necesidad de modernizar el
Estado y su funcionamiento acentuando la independencia del poder judicial y
mejorando “la satisfacción de las necesidades de la población, especialmente de
las mujeres y los grupos más vulnerables, incluidos las poblaciones indígenas, los
discapacitados, los niños, los ancianos y las minorías”.
Tras la afirmación del requisito de combatir
integralmente la corrupción y las prácticas
ilícitas, particularmente del tráfico y distribución de narcóticos, el lavado de dinero, el tráfico ilícito de armas y sustancias químicas,1 se
sustentó la necesidad de establecer el comercio sin barreras, sin subsidios, sin prácticas
desleales y con un creciente flujo de inversiones productivas, con la decisión de iniciar de
inmediato el establecimiento del Area del Libre Comercio de las Américas en la que se
eliminarán progresivamente las barreras al
comercio y la inversión.
*
1
Luis G. Benavides. Director del CIPAE; ex director
del CREFAL y Asesor Principal de la Reforma Educativa del estado de Puebla, México.
Las citas textuales de la Declaración de la Cumbre de
las Américas 1994, Miami, se transcriben en letra cursiva. El autor.
La primera intención de los Jefes de Estado
y de Gobierno fue clara: asegurar un Area de
Libre Comercio para las Américas.
Un segundo pacto se encaminaría a erradicar la pobreza y la discriminación en nuestro
Hemisferio. Para tal efecto, en la Declaración
se asienta que:
Resulta políticamente intolerable y moralmente inaceptable que algunos sectores de
nuestras poblaciones se encuentren marginados y no participen plenamente de los beneficios del desarrollo. Con el objetivo de lograr
una mayor justicia social para todos nuestros
pueblos, nos comprometemos individual y
colectivamente a mejorar el acceso a la educación de calidad y a la atención primaria en
materia de salud, así como a erradicar la
pobreza extrema y el analfabetismo. Todos
deben tener acceso a los frutos de la estabilidad democrática y del crecimiento económi-
19
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
co, sin discriminación por motivos de raza,
sexo, nacionalidad de origen o religión.
Un tercer compromiso consistió en garantizar
el desarrollo sostenible y conservar nuestro
medio ambiente para las generaciones futuras.
Las referencias a la Declaración de la Cumbre de las Américas de Miami tienen la intención de no perder el contexto y la intención
integradora de los países del hemisferio que
constituyen el marco en el que surgen los compromisos educativos suscritos por los Jefes de
Estado y de Gobierno.
La explicación de estos compromisos enunciados en la Declaración se encuentra expresada extensamente en el Plan de Acción. En su
sección III, el Plan presenta un breve diagnóstico en el que reconoce que casi la mitad de la
población del Hemisferio vive todavía en la
pobreza, situación que parece vincularse a que
grandes segmentos de la sociedad, particularmente las mujeres, las minorías, los discapacitados, las poblaciones indígenas, los refugiados y los desplazados no han sido habilitados
para participar plenamente de la vida económica.
En este mismo diagnóstico se señalan, como
mecanismos importantes para erradicar la pobreza, una participación más amplia de los
pobres en las economías de la región, el acceso a los recursos productivos, el apoyo adecuado a redes de seguridad social y mayores
inversiones de capital humano.
Asimismo, antes de establecer nueve compromisos de los gobiernos como plan de acción educativa directa, la Declaración expresa
la esperanza de que con la Cumbre Mundial
para el Desarrollo Social en Copenhague y la
Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing
se ofrecerán oportunidades singulares para definir las estrategias que promuevan la integración social, el empleo productivo y la erradicación de la pobreza.
Los nueve compromisos asumidos por los
gobiernos del Hemisferio se enunciaron así:
1. Garantizarán el acceso universal a una educación primaria de calidad, colaborando con
20
los sectores público y privado y los actores no
gubernamentales, y con el apoyo de las instituciones multinacionales. En particular, los
gobiernos procurarán alcanzar para el año
2010 una tasa de conclusión de la escuela
primaria del 100% y una tasa de inscripción
en la escuela secundaria del 75% como mínimo, y elaborarán programas para erradicar
el analfabetismo, impedir el ausentismo escolar no justificado y mejorar la capacitación de
los recursos humanos.
2. Promoverán, con el apoyo de las instituciones
financieras internacionales y del sector privado, la capacitación profesional de los trabajadores así como la educación de adultos,
incorporando esfuerzos para que esa educación sea más pertinente a las necesidades del
mercado y de los empleadores.
3. Mejorarán la capacitación de los recursos
humanos, así como la capacitación técnica,
profesional y magisterial, que son esenciales
para el mejoramiento de la calidad e igualdad
de la educación en el Hemisferio.
4. Aumentarán el acceso y fortalecerán la calidad de la educación superior, y promoverán
la cooperación entre aquellas instituciones
que aportan conocimientos científicos y tecnológicos necesarios para el desarrollo sostenible.
5. Apoyarán estrategias para superar las deficiencias nutricionales de los niños en edad
escolar, con el objetivo de ampliar su capacidad de aprendizaje.
6. Apoyarán la descentralización, incluyendo
garantías de financiamiento adecuado y amplia participación en el proceso de toma de
decisiones por parte de padres, educadores,
líderes comunitarios y funcionarios gubernamentales.
7. Revisarán los programas de capacitación
existentes, regionales y hemisféricos, para
hacerlos más sensibles a las necesidades actuales.
8. Crearán una asociación hemisférica, a través
de los organismos existentes, a fin de proporcionar un foro de consulta para los gobiernos,
los actores no gubernamentales, la comuni-
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
dad empresarial, los donantes y las organizaciones internacionales, a fin de reformar políticas y orientar los recursos con mayor eficiencia.
9. Instarán a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social que se celebrará en marzo de
1995, así como a la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer que se celebrará en septiembre de 1995, a que aborden la cuestión del
acceso universal a la educación.
Los compromisos de la Primera Cumbre de
las Américas en materia educativa ofrecen un
marco conceptual respecto a la educación y a
las funciones que se le asignan y se convierten
en punto de referencia para que, con el correr
del tiempo, no se pierdan de vista las intenciones de transformación Hemisférica.
El concepto educativo
Es importante analizar el concepto de educación que se manifiesta en la Declaración y en
el Plan de Trabajo de la Cumbre de las Américas de Miami así como las consecuentes funciones que se asignan a la educación en los
compromisos gubernamentales.
En el análisis del concepto de “educación”
subyacente en estos enunciados, se descubren
claramente tres posturas axiológico-funcionales que orientan los compromisos educativos
de los gobiernos firmantes de esta Declaración:
– La ecuación entre educación, capacitación y
escolarización.
– La educación vinculada a etapas de la vida de
los individuos.
– La educación orientada a la preparación de
“recursos humanos”.
En los compromisos gubernamentales, se establecen como “metas” educativas para el año
2010 una tasa de conclusión de la escuela primaria del 100% y una tasa de inscripción en
la escuela secundaria del 75 % como mínimo.
Esta tasa como meta mínima es ciertamente
deseable así como la de erradicar el analfabetismo, impedir el ausentismo escolar no justificado. Sin embargo, este primer compromiso
aunado a la tesis del Documento de que el
alfabetismo y el acceso a la educación en todos los niveles se consideran como base indispensable para el desarrollo social y cultural
sostenible, el crecimiento económico y la estabilidad democrática hace suponer que, en la
Declaración, la educación se identifica con la
asistencia a la escuela.
Asimismo, las afirmaciones en el segundo y
tercer compromisos de promover la capacitación profesional de los trabajadores y la educación de adultos [...] para que sea más pertinente a las necesidades del mercado y de los
empleadores; y de mejorar la capacitación de
los recursos humanos y la capacitación técnica profesional y magisterial [...] esenciales
para el mejoramiento de la calidad e igualdad
de la educación... reducen los procesos educativos al desarrollo de habilidades en función
de la economía.
Por otra parte, estos planteamientos parecen
sostener que los procesos educativos básicos
tienen lugar sólo a partir de la etapa en que se
tiene acceso a la escuela y a la lecto-escritura
y el cálculo. Se trata, por lo mismo de una
concepción etápica de la educación.
Además, seis de los nueve compromisos de
los gobiernos respecto a educación se refieren
a procesos “educativos” vinculados con la capacitación, entendida ésta como aprendizajes
que habilitan “recursos humanos” para la producción, para responder a las necesidades actuales, para la competición, para el mercado.
Esta visión responde de alguna manera al
“para qué” de la educación comprometida en
la Declaración: la preparación de recursos humanos. En este contexto, no resulta extraño
que los procesos educativos se vinculen con
exigencias de calidad “en sí”: acceso universal a una educación primaria de calidad; el
mejoramiento de la calidad e igualdad de la
educación, sin que se expresen ni identifiquen
parámetros de referencia con los cuales se pueda determinar qué se espera de los procesos
educativos mismos.
Sin embargo, por el conjunto de los compromisos se advierte que la educación está con-
21
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
cebida como un instrumento cuya función consiste en que los seres humanos se conviertan
en un “recurso” utilizable para el desarrollo
sostenible. De esta manera, tanto las acciones
de capacitación, como el acceso de los individuos a los servicios escolares de todos los niveles –particularmente a los de la educación
superior– tienden a que la educación sea más
pertinente a (con) las necesidades del mercado y de los empleadores.
Esta concepción educativa, que sin duda no
representa el sentir generalizado del Hemisferio y cuyo reflejo en los compromisos educativos de los gobiernos acusa una honda preocupación por la equidad y el mejoramiento económico de los pueblos, es reduccionista y no
corresponde a las exigencias de una educación
moderna enfocada fundamentalmente al desarrollo humano de las personas y de las sociedades, por varias razones:
– Porque reduce la educación a ciertas etapas de
la vida, dejando de lado la capacidad de los
seres humanos de aprender y educarse a lo
largo de toda su existencia, es decir, de asumir
la educación permanente como concepto, como
política y como práctica.
– Porque parece olvidar que también las colectividades –familia, empresa, escuela, gobiernos, comunidades– tienen la capacidad de insertarse en procesos educativos permanentes.
– Porque genera esperanzas ilusorias en quienes
asisten a las escuelas o siguen cursos de capacitación, al establecer correlación directa entre años de escolaridad y habilitación o capacitación con mejoría económica o empleo, en
un hemisferio donde la desocupación o el
subempleo gana más espacios con el correr
del tiempo.
– Porque considera al individuo como un “mero”
recurso humano tanto para la producción como
para el consumo.
– Porque deshumaniza las relaciones y las estructuras sociales en función de las fuerzas del
mercado.
Estas reflexiones no pretenden ser simple crítica ante la celebración de la Cumbre de las
Américas en Santiago de Chile en 1998, sino
22
un llamado a la mente y a la sensibilidad de
los Jefes de Estado y de Gobierno para que el
tema “educación” se retome con un “concepto
humano” que responda a las exigencias y necesidades de los pueblos ahí representados.
Efectivamente, se ha vuelto a insistir en procesos educativos vinculados únicamente con
aspectos económicos, donde la educación habrá de servirse de nuevas tecnologías, de intercambios de maestros y de aceleración de la
capacitación de los trabajadores y del adiestramiento de los adultos en el uso de nuevas tecnologías.
Cabe señalar que “la educación es más que
adiestramiento y capacitación”. Es el proceso
mediante el cual los individuos y sus organizaciones, las sociedades y sus estructuras se hacen verdaderamente humanos, donde aprenden
a ser, a producir, a desarrollarse para la convivencia humana cifrada en el reconocimiento
de la dignidad de la persona, en la paz, en la
justicia, en la solidaridad, en el amor a la vida.
La educación es el proceso que permite a las
personas y a los pueblos adueñarse de su propia historia para acercar al presente el futuro
que ellos mismos prefiguran, acercamiento del
futuro encaminado a superar las barreras, los
determinismos, las injusticias, los atavismos...
Así concebida, la educación genera procesos
liberadores capaces de “trans-formar” a las personas y a los pueblos en los auténticos soberanos de los Estados-Nación.
Intención educativa de la Cumbre
La aclaración y revisión del concepto de educación resulta imprescindible ante los compromisos de transformación social, política y cultural que se han planteado los Jefes de Estado
y de Gobierno para sus respectivos países y
para promover la integración hemisférica.
Conseguir hermanamientos –tanto al interior
de los países como entre ellos– para formar
comunidades que trasciendan fronteras, nunca
será posible sin la educación, siempre y cuando ésta sea efectivamente un elemento
integrador y formador de una nueva manera
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
de ser, de pensar, de decidir y de actuar de las
sociedades y de los individuos que conforman
los países de la región.
La integración hemisférica no puede ser producto de decisiones al margen de las transformaciones estructurales, sociales y culturales de
personas, comunidades, instituciones y organismos, incluidos los gobiernos. Esta transformación tiene que ser gestada y promovida en
y desde la educación. Pero insisto en que no
se trata de la educación identificada con la
escolarización.
La educación –como concepto y como práctica– debe superar el reduccionismo que la
mantiene sólo en las aulas y ser concebida
como un proceso que abarca la totalidad de la
vida, la totalidad de la actividad de las colectividades y de las personas.
Es natural que los países en vías de desarrollo pretendan reproducir en todas sus modalidades y procedimientos los modelos y tecnologías educativas que supuestamente han sido
factor del adelanto económico, científico y técnico de los países ricos. Sin embargo, hay que
reconocer que esos modelos educativos, con
sus sistemas escolares y hasta sus prácticas
pedagógicas son ya obsoletas e ineficaces si
no es para conservar y mantener las estructuras existentes.
En todos los países, por ejemplo, existe un
profundo descontento por los resultados de los
procesos escolares y por la relación costo-beneficio social que esos procesos representan.
No obstante, a los países en desarrollo se les
sigue planteando la tecnología educativa de la
escuela como una meta por alcanzar para todos los habitantes, en un formidable reto de
mero crecimiento: más habitantes, más escuelas, más maestros, más tiempo en las aulas,
más contenidos nocionales, etc.
Por otra parte, desde los países ricos se plantea esta educación escolarizada como condición para un crecimiento al ritmo del mercado
y de sus exigencias, sin que se realicen modificaciones en las relaciones de intercambio, sino
más bien manteniendo a través de procesos
escolares las mismas situaciones de desventaja,
donde unos manejan tecnología y saberes, en
tanto que a otros se les encamina al sólo desarrollo de habilidades y destrezas productivas.
Por ello, ante la demanda de realizar esfuerzos adicionales en torno al incremento de la
escolarización como condición para lograr la
integración hemisférica, resulta imprescindible
plantearse como tarea educativa previa la revisión de los quehaceres educativos y de sus
pactos desde una postura comprometida no sólo
con el crecimiento económico sino fundamentalmente con el desarrollo humano.
Los fenómenos económicos, las necesidades
del mercado, las exigencias financieras nunca
serán capaces de “englobar” la totalidad del
ser humano y de su cultura y, por lo mismo,
nunca serán “razón suficiente” para amalgamar voluntades, sentimientos y razonamientos
de unidad humana, particularmente cuando las
condiciones económicas y sociales tienden a
distanciarse por abismos cada vez más profundos entre ricos y pobres, tanto al interior de
cada uno de los países como entre los países
del Hemisferio.
Sin duda, las inversiones en educación deberán ser siempre crecientes, en particular en
los países con más acentuadas contradicciones
internas, pero es necesario que estas inversiones respondan a las exigencias y necesidades
educativas reales, para que no se conviertan
en gasto ineficiente de pobres resultados en
desarrollo humano.
Por ello, no se pueden visualizar ni comprometer inversiones en educación con criterios y
metas numéricas deseables, ya que éstas sólo
conducen a “hacer más de lo mismo”, sin tomar en cuenta la complejidad de los fenómenos
de transformación social, cultural y económica.
Esto significa que el planteamiento de una
integración de pueblos y países en situaciones
económicas, culturales y sociales muy dispares, con historias muy disímiles, sólo es posible mediante el reconocimiento y el trato consecuente diversificado y tras de que cada pueblo defina el país que quiere y puede ser en sí
mismo y en relación con la integración
hemisférica.
23
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
De ahí la necesidad de desatar y sostener
procesos educativos que comprometan a todos
–individuos y sociedades, instituciones y gobiernos– en un proyecto que avizore un futuro
donde todos los países, con los rasgos peculiares e individuales que les dan identidad, configuren una visión compartida y un proyecto común de desarrollo que abrace mucho más que
las economías y los mercados.
Ahora bien, a todas luces se puede afirmar
que los elementos educativos que se ha propuesto promover y asegurar la Cumbre de
Miami y que serán revisados en la Cumbre de
Santiago resultan insuficientes para promover
la integración hemisférica.
¿Será posible que sólo con
• mayor presencia y permanencia de los niños y
jóvenes en nuestras escuelas,
• personal docente capacitado en el manejo de
nuevas tecnologías,
• apertura de mayor número de centros de educación superior y el consiguiente incremento
de personas en ellos,
• niños mejor nutridos para que aprendan mejor
en la escuela,
• obreros mejor capacitados en los requerimientos laborales,
• erradicación del analfabetismo
• atención escolar a los grupos minoritarios y
más desfavorecidos...
…se den pasos firmes de transformación social y cultural para participar activamente en
la integración económica, social y cultural de
nuestros pueblos?
No es una educación limitada a la escuela, ni
procesos específicos de capacitación, ni la alfabetización generalizada la que hará posible la
integración. Pretender que estos elementos lo
logren, así como pretender que contribuyan a
sostener los demás propósitos integradores planteados en la cumbre, es imposible, porque significa pedir a la escuela2 lo que no puede dar.
2
24
Como se establece tanto en la Declaración de Miami
como en su Plan de Acción con la educación.
Necesidad de un rompimiento conceptual
en educación
Para que la integración de las Américas sea
eficaz, respetuosa de las identidades de los pueblos, reforzadora de democracia y de derechos humanos, para que erradique la pobreza
y la discriminación, produzca desarrollo sostenido y se manifieste en sana integración económica y mercado libre3 donde la persona humana –individual y colectiva– se realice en
plenitud, resulta imperativo desatar procesos
con el concepto de la educación permanente,
de la educación a lo largo de la vida.
Es éste un rompimiento conceptual respecto
a la educación. Así lo ha planteado la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde
hace varias décadas sin que sus efectos lleguen aún a conmover las estructuras culturales
y las decisiones políticas de los gobiernos del
hemisferio.
La educación permanente sostiene que los
procesos educativos no pueden ni deben ser
excluyentes: la educación incluye y compromete todo el tiempo a lo largo de la vida, todos los lugares, todas las circunstancias, todas
las personas.4
La frecuente pre-ocupación por la educación
de los niños, de los marginados, de los sin
escuela, de los “excluidos” que se manifiesta
en muchas declaraciones oficiales debe ser suplantada, según esta exigencia de la educación
permanente, por una ocupación consistente en
no excluirse a sí mismo de la responsabilidad
de la propia educación, de manera que los
aprendizajes de gobiernos, sociedad, personas,
3
4
Intención general de la Cumbre de las Américas.
La educación identificada con los procesos escolares
se rige por criterios de exclusión; efectivamente, los
exámenes, la rigidez de planes y programas de estudios, la normatividad casi siempre rigurosa, los procesos de “selección” de alumnos, las restricciones administrativas son causa frecuente de deserción o reprobación escolar. Las condiciones económicas de las familias o la escasez de recursos gubernamentales también
contribuyen a excluir de las escuelas.
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
modifiquen los sistemas y estructuras relacionales que obstaculizan o impiden asumir la responsabilidad del propio porvenir y desarrollo.
Esta ocupación educativa no puede ser real
si carece de dirección, de sentido. Por esta razón, la educación permanente se sustenta en
dos pilares fundamentales, en “participación
social” y en “apropiación de futuro”, ambos
pilares sustancialmente correlacionados.
La participación social se inscribe en los
movimientos de descentralización educativa:
la finalidad de tal descentralización consiste
en acercar las soluciones educativas a los problemas y a las instancias donde se originan así
como transferir ahí mismo poder de decisiones y recursos. En la visión de la educación
permanente, la instancia primera responsable
de las acciones y decisiones educativas es la
propia persona –individual o colectiva.5
Participar activamente en la educación exigirá, por lo mismo, aceptar la posibilidad y
asumir la responsabilidad de transformarse a
sí mismo mediante aprendizajes que humanicen y que faciliten, particularmente modificando estructuras sociales, culturales, económicas
que obstaculizan que otros (individuos, instituciones, organismos) asuman esta misma
responsabilidad.
Pero para que los procesos educativos sean
coherentes y promuevan aprendizajes significativos, tienen que responder a un para qué
personal o colectivo. De ahí la necesidad –en
esta visión de educación permanente– de que
cada persona, cada grupo social, cada comuni-
5
En la concepción de la educación permanente, la “persona humana” es tal por ser sujeto de relaciones en un
triple nivel: consigo misma, con respecto a los demás
y con respecto al cosmos, al entorno. Ahí es donde la
educación debe actuar: en la transformación de ese
sistema de relaciones, para que se humanicen. Dado
que la persona no es sólo individual sino también “moral” o colectiva, este mismo sistema relacional puede
ser modificado; por ello es posible fomentar la educación de la familia, del gobierno, del municipio, de la
escuela, etc. si con ello se pretende que se transformen
las relaciones hacia el interior, o con el resto de la
sociedad, o con el entorno mediante aprendizajes significativos.
dad cuenten con una visión compartida de futuro, con un proyecto prospectivo, con un proyecto de vida.
De esta manera, cada aprendizaje, cada modificación del sistema constitutivo de la persona humana tiende a realizarse “colapsando el
futuro”, es decir, haciendo que suceda en el
presente el futuro visualizado.6
Con estas pocas referencias a las exigencias
de un rompimiento conceptual en educación,
retomo la intención integradora de la Cumbre
de las Américas.
Sin duda, una de las más grandes aportaciones a la educación del futuro de nuestro Hemisferio se encuentra en los grandes compromisos que asume la Cumbre de las Américas
así como la responsabilidad de los gobiernos
en la Declaración y Plan de Acción derivado
de la cumbre. Ello, porque en todo reflejan
con claridad el desempeño que se espera tanto
de la sociedad y de los gobiernos como del
Hemisferio Americano integrado.
Esos desempeños deseables dibujan un futuro establecido como visión hemisférica compartida. Desempeños que exigen nuevas formas de ser, de pensar, de actuar, de decidir de
las personas y sociedades que habrán de conformar la América del futuro.
En el Plan de Trabajo de la Cumbre de
Miami encontré que, con los compromisos que
se proponen los gobiernos, se pueden esbozar
los desempeños esperados y deseables –forma
de ser, de comportarse, de pensar— que los
gobiernos esperan de sí mismos y de los pueblos que representan. En doble columna
transcribo, a guisa de ejemplo, algunos de los
compromisos; en la primera columna transcribo
algunos de los compromisos con los que se
comprometen los gobiernos; en la segunda, una
expresión de los desempeños esperados.
6
Además de ubicar esta concepción educativa en las
publicaciones de la UNESCO: La educación encierra
un tesoro (París, 1997) y La memoria del futuro, de
Federico Mayor, (Ediciones UNESCO, 1995), conviene acercarse a las teorías del tiempo en la física moderna.
25
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Los compromisos de los gobiernos se expresan
de la siguiente manera en el Plan de Acción de
MIAMI:
I.
II.
Considerarán en forma expedita, cuando aún
no lo hayan hecho, la ratificación de los Protocolos de Cartagena de Indias, de Washington y de Managua a la Carta de la OEA.
Fortalecerán el dialogo entre los grupos sociales y promoverán la participación de las
comunidades de base en la solución de los
problemas a nivel local.
Respaldarán las gestiones de la Organización de
los Estados Americanos para promover la democracia a través de los siguientes medios:
IV. Alentando los intercambios de tecnologías
en materia electoral, y asistiendo a los organismos electorales nacionales, a solicitud del
Estado interesado.
VI. Fortaleciendo la Unidad para la Promoción
de la Democracia, a fin de que, a solicitud
del Estado interesado, pueda prestar asistencia en cuestiones tales como procedimientos legislativos y judiciales, reformas al gobierno (incluidas la administración de justicia, la modernización técnica de los órganos legislativos del país, la simplificación de
los reglamentos gubernamentales y el fomento de la participación de las organizaciones
comunitarias en la democracia local) y otros
cambios institucionales.
VIII. Estimulando las oportunidades para el intercambio de experiencias entre las instituciones democráticas de los Estados miembros,
en particular entre sus órganos legislativos y
judiciales.
X.
Promoviendo el entendimiento, el dialogo y
la reconciliación política, a petición del Estado afectado y teniendo en cuenta que la
reconciliación nacional se logra a través de
los esfuerzos internos.
XII. Solicitando a la OEA que promueva y haga
el seguimiento de estos compromisos.
En tanto que los compromisos contraídos por los
gobiernos se expresan de la siguiente manera en
el Plan de acción.
Los gobiernos:
XIV. Considerarán seriamente la adhesión a los
instrumentos internacionales de derechos humanos de los que aun no sean parte.
XVI. Cooperarán plenamente con todos los órganos de derechos humanos interamericanos
y de las Naciones Unidas.
XVIII. Desarrollarán programas para la promoción
y la observancia de los derechos humanos,
26
En el área de la democracia se vislumbra una
sociedad que con sus gobiernos:
III.
Da solución a los problemas locales mediante
el diálogo entre los grupos sociales y la participación de las comunidades.
V.
Intercambia tecnologías en materia electoral
y ofrece asistencia a los organismos electorales nacionales.
VII.
Presta asistencia a otros Estados en cuestiones tales como procedimientos legislativos y
judiciales, reformas de gobierno, participación de las organizaciones comunitarias, administración de la justicia, modernización de
los órganos legislativos;
IX.
Intercambia experiencias entre instituciones
democráticas de los Estados miembros y entre sus órganos legislativos y judiciales.
XI.
Hace esfuerzos internos para mantener el
entendimiento y el diálogo en vistas a la permanente exigencia de reconciliación política, nacional, etc.
XIII. Recurre a la OEA para promover y dar seguimiento a sus compromisos con la democracia.
Respecto a la promoción y protección de los
derechos humanos, los desempeños esperados
de la sociedad hemisférica y sus gobiernos serían:
XV. Cumple íntegramente los compromisos contraídos a través de los instrumentos internacionales de derechos humanos.
XVII. Coopera plenamente con todos los órganos
de derechos humanos interamericanos y de
las Naciones Unidas.
XIX. Respeta los derechos humanos y los promueve dándolos a conocer como derechos
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
incluidos programas educativos para informar a la población de sus derechos legales
y de su obligación de respetar los derechos
de los demás.
XX. Promoverán políticas para garantizar que las
mujeres disfruten plena e igualitariamente de
los derechos jurídicos en sus familias y sociedades, y para garantizar la eliminación
de restricciones a su plena participación
como votantes, candidatas y funcionarias por
elección y por nombramiento.
XXII. Revisarán y fortalecerán las leyes para la
protección de los derechos de los grupos
minoritarios y de las poblaciones y comunidades indígenas, a fin de asegurar que no
sufran discriminación, garantizar que gocen
de protección legal plena e igualitaria y facilitar su activa participación cívica. Apoyaran
un proceso para estudiar y aumentar la protección de los derechos de los indígenas en
los Estados miembros de la OEA y elaboraran con prontitud una firme declaración de
las Naciones Unidas sobre los derechos de
los indígenas.
Sin incluir en estos ejemplos la totalidad de
los desempeños esperados que pueden extraerse del Plan de Acción de la Cumbre de las
Américas de 1994, quede ejemplificado a la
luz de la educación permanente lo que corresponde realizar a cada persona, a cada instancia
social o gubernamental, a cada escuela, a cada
sistema educativo, a cada colectividad, para
asumir las decisiones necesarias, emprender
los aprendizajes requeridos de manera que cada
desempeño descrito comience a ser realidad
en la vida cotidiana. Lograr este desempeño
como una forma de vida es tarea siempre
inacabada, pero es actividad que confiere sentido y dirección al actuar humano. Tal es la
intención de la educación permanente.
Los compromisos educativos así entendidos
y asumidos trascienden los ámbitos escolares
sin dejar de repercutir favorablemente en ellos,
porque se convierten en productos esperados
que toda la sociedad asume como metas.
Los desempeños asumidos como meta, es
decir, como propuesta social sobre modos de
ser, actuar, pensar y decidir, permiten definir
parámetros de calidad de los procesos educativos y así se convierten en criterios de evalua-
legales con la correspondiente obligación
de respetar los derechos de los demás mediante programas educativos;
XXI. Garantiza a las mujeres el pleno e igualitario
disfrute de los derechos jurídicos en sus familias y sociedades, y vigila que no se establezcan restricciones a su plena participación como votantes, candidatas y funcionarias por elección y nombramiento.
XXIII. Revisa y fortalece periódicamente las leyes
que protegen los derechos de los grupos
minoritarios y de las poblaciones y comunidades indígenas y con ello garantiza que
gocen de protección legal plena e igualitaria,
facilita su activa participación cívica y asegura que no sufran discriminación.7
ción, donde lo importante consiste en definir
las necesidades de aprendizaje para alcanzar
plenitud y calidad de desempeño.
La educación así concebida necesariamente
rompe con los procedimientos tradicionales que
mediante la selección de “contenidos” ligados
a los aspectos cognoscitivos se integran en planes y programas de estudio o libros de texto y
se articulan como “nociones” que los estudiantes deben asimilar en la escuela, suponiendo
que el resto de la sociedad será transformada
si los alumnos en las escuelas aprueban los
exámenes en torno a esos conocimientos.
La eficacia transformadora de la educación
a lo largo de la vida descansa en que no excluye del compromiso de aprender a ser, aprender a aprender, aprender a actuar y a convivir
a ninguna persona –individual o colectiva– a
ninguna instancia, a ningún grupo social, de
conformidad con un perfil de desempeños prefigurado socialmente como meta futura.
7
Las ideas están tomadas del Plan de Acción de la Cumbre de las Américas de Miami, 1995.
27
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
De esta manera, los acuerdos, los pactos, las
declaraciones que expresan la intención de un
futuro mejor para la humanidad y para los pueblos concretos que los suscriben, se convierten
en un quehacer, en una ocupación que sólo si
se asume comprometidamente, hará realidad
tales acuerdos, intenciones o declaraciones.
Como la educación permanente no es excluyente, sus procesos también incluyen a los gobernantes que suscriben tales declaraciones o
intenciones. La tarea de aprender a ser y actuar de una manera democrática, con respeto a
los derechos humanos, luchando contra la pobreza y la injusticia, etc. compromete, pues, a
los gobernantes, a todos los ciudadanos, a los
jóvenes, a los ancianos, a las mujeres, a los
niños, a todos, docentes, discentes, grupos colegiados, académicos, etc. porque nadie se puede educar por otro.
Propuesta central
En síntesis, la propuesta de la educación permanente referida a la integración hemisférica
consiste en que si efectivamente queremos que
ese propósito se logre en una dimensión no
solamente económica y de mercado sino con
profundo contenido humano, con la intención
de construir una historia de futuro común, todos y todas las instituciones debemos comprometernos con nuestro propio proceso educativo para transformar nuestro modo de ser, de
pensar y de actuar en función de dicha integración.
De ninguna manera se trata de una propuesta voluntariosa, del simple querer; por el contrario: se trata de una propuesta educativa que
exige aprendizajes que nos transformen individual y socialmente. De otra manera, la integración quedará siempre en buenos deseos o
en la generación de nuevos esquemas de imperialismo y dominación de los fuertes sobre
los débiles, de los ricos sobre los pobres, de
los que generan la tecnología sobre los que
solamente la usan.
28
Educación, ¿para qué integración?
Ante las transformaciones económicas, sociales y culturales que trae consigo todo proceso
de integración, el papel de la educación es fundamental. Sin embargo, no se trata, como ya
lo he asentado precedentemente, de visualizar
la educación únicamente desde y en el terreno
de lo escolar.
Los condicionantes de la integración, como
parte de una globalización más amplia,
trastocan
– la vida de los individuos y de las sociedades en
aspectos que trascienden la generalización de
los efectos económicos, porque llegan a la
profundidad del ser y del actuar personal,
social, político y gubernamental;
– afectan igualmente el sentido de pertenencia e
identidad comunitario, nacional, regional;
– modifican los sistemas de relaciones entre los
ciudadanos y la sociedad civil, entre la sociedad civil y el Estado y, finalmente,
– cuestionan los conceptos mismos de soberanía, Estado-nación, dependencia e interdependencia.
Todo ello, por supuesto, formula nuevos planteamientos educativos e invita a la revisión de
las respuestas más profundas sobre el ser humano que tradicionalmente han sido ofrecidas
desde los sistemas educativos.
Hoy más que nunca, el ser humano percibe
que su vida está inmersa en una gran incertidumbre; parecería que, aunque todos los humanos formamos parte de un gran proyecto
hacia la felicidad, el bienestar y la convivencia, –cuya búsqueda antes estaba asegurada
“determinísticamente”– hoy se desdibuja para
los individuos en la cotidianidad del desempleo, del alza del costo de la vida, de las
disparidades económicas y sociales, del cúmulo de información desinformante y contradictoria, de la pérdida de dirección o de sentido
de mucho de lo que cada día el ser humano se
ve constreñido a realizar, de la complejidad
que se ha apoderado de todo el entramado social, político, económico de la vida; de la experiencia constante del crecimiento y globali-
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
zación de la pobreza en nuestro derredor cercano y en el mundo; de la proliferación e
institucionalización de la violencia...
Asimismo, el surgimiento de nuevos modelos de democracia, de nuevas vías de comunicación e intercambio, de nuevas tecnologías
que modifican sistemas de vida, de nuevas enfermedades y nuevos medicamentos, nuevos
parámetros de confort, nuevas preocupaciones
ecológicas, nuevos saberes, etc. abre la vida
de los seres humanos a nuevos horizontes y
nuevas posibilidades.
Por todo ello, no es posible que los planteamientos que los Jefes de Estado y de Gobierno, sólo se encaminen al compromiso de extender los servicios educativos en términos
numéricos o estadísticos, ni sólo a otorgar incrementos presupuestarios para gastos educativos. La educación de hoy exige una revisión
mucho más profunda:
– ¿Qué experiencias humanas pretendemos vivir en el contexto de situaciones nunca antes
vividas y en circunstancias casi siempre complejas e impuestas?
– ¿Qué tipo de experiencias pretendemos compartir y promover con otros seres humanos?
– ¿Qué proyecto de vida individual, familiar,
institucional o corporativo queremos realizar
y para qué?
– ¿Qué país queremos ser y con quién y cómo
queremos serlo?
Desde el nacimiento, la tarea de la vida humana se encamina al aprendizaje; por ello, cuestionamos, indagamos, nos comunicamos, tomamos decisiones, nos arriesgamos, nos cuidamos, nos consentimos, en procesos que nos
desarrollan como individuos; pero “el proyecto
de humanidad se encamina a satisfacer las demandas o las necesidades de los otros: esto no
es fácil de hacer en un mundo poblado por más
de seis mil millones de seres humanos”8 y un
infinito número de seres cuya existencia nos
8
Cf. Marcus Raskin Visions and Re-visions. Reflexions
on culture and democracy at the end of the century.
Olive Branch Press. 1995. xi
afecta. Atender la transformación y la satisfacción de demandas y necesidades sigue siendo,
sin embargo, “la gran tarea de la educación”.
El acercamiento teórico-educativo para responder a esta tarea en nuevos contextos toca,
entre muchos, tres asuntos fundamentales: el
desempeño del ciudadano ante la sociedad “civil”, de ésta frente al Estado y el concepto de
Estado-nación ante la integración hemisférica.
De la respuesta que plantean estos problemas conceptuales podría surgir una nueva estrategia educativa congruente para cada uno
de los países y para el hemisferio en proceso
de integración.
El ciudadano ante la sociedad civil
Tradicionalmente, el ciudadano era referido al
individuo en tanto ser humano, de quien se
decía que es un sí mismo y de quien se afirmaba el carácter moral y la responsabilidad como
persona libre, sujeto de derechos y obligaciones cuya voluntad se adhería a un querer colectivo.
En las nuevas circunstancias, la vida interna
(doméstica) de los individuos se abre a exigencias colectivas y por lo mismo a nuevas
formas de ser y de actuar, de pensar y decidir,
donde el “libre albedrío” del “ciudadano” encuentra condicionantes antes insospechados.
Así, por ejemplo, el crecimiento poblacional,
la experiencia de la soledad en medio de un
cúmulo de comunicaciones, la ecología, las inconsistentes variables del mercado económico, el incremento del desempleo –entre muchas otras incidencias– demandan aprendizajes que sólo sistematizados en un proyecto que
trascienda lo personal, procura elementos educativos de humanización para convivir como
ciudadano.
De hecho, la perenne pretensión de la educación moderna consiste en armar al ciudadano para exigir sus derechos y ejercerlos sin
cortapisas y ofrecerle vías idóneas para cumplir con sus obligaciones consigo mismo, con
los suyos, con el resto de la sociedad y hasta
con el entorno local y mundial.
29
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Sociedad civil y Estado
Sociedad civil (en latín societas civilis, corresponde a la expresión aristotélica koinonia
politikh (koiniía politiké) comunidad política,
referida a la sociedad contrapuesta al Estado
en tanto que se ocupa de las áreas de la vida
social, del mundo doméstico, de las actividades sociales, del intercambio económico y de
la interacción política, y que se organiza mediante acuerdos voluntarios o privados fuera
del control de Estado.
Posteriormente, la contraposición se incrementó hasta considerar al Estado como un poder coercitivo, en tanto que la sociedad civil
se constituía en las relaciones que los hombres
establecen libremente dentro de la sociedad a
través de sindicatos, organizaciones, etc., y el
lugar de la difusión de los valores comunes y
de la obtención del consenso, que permite la
consecución del poder.
Hoy, la sociedad civil se reconoce primordialmente por el predomino de los intereses
económicos, la iniciativa libre y la solidaridad
de los ciudadanos organizados para la actuación publica, donde se reconoce la institucionalización autónoma de lo social frente al poder del Estado. Sin embargo, la sociedad civil
no existe independiente del Estado, sino que
constituye una esfera de lo público donde el
Estado se ha de mantener alejado, según el
principio de que no le compete hacerlo todo,
por lo que debe abstenerse de intervenir en
actividades sociales que, por principio, son libres. Aunado al fenómeno surgente del incremento del poder de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales han proliferado con creciente injerencia en la vida social y
pública.
Ahora bien, ¿cuál debe ser el desempeño del
individuo ante la sociedad civil y ante el sinnúmero de ONG’s? ¿Cuál el papel del Estado
ante estas nuevas realidades?
No se puede negar que es función del Estado garantizar para el individuo los derechos
que le corresponden como ciudadano; pero
¿cuál es la condición del ciudadano ante la
30
sociedad civil, particularmente cuando ésta se
apropia más y más de algunas funciones que
antes desempeñaba el Estado? ¿Cómo se modifica el contrato social que da existencia al
Estado? ¿Deberá establecerse también algún
tipo de pacto entre el “ciudadano” y la sociedad civil?
El aprendizaje ciudadano en estas nuevas circunstancias demanda un replanteamiento educativo que ciertamente va más allá de las aulas
y que no puede encerrarse en planes y programas, ni en contenido de enseñanza escolar. Es
preciso asimilar e inventar nuevas formas de
convivencia y responder mediante procesos
educativos a una nueva forma de participación
social; es preciso aprender a discernir y a delimitar derechos y obligaciones ante nuevas circunstancias locales, nacionales y transnacionales de manera que no se tolere que grupos
sin representatividad real asuman decisiones
en nombre de grupos de la sociedad que no
representan.
Planteamientos semejantes surgen al considerar la relación de la sociedad civil con el
Estado. El Estado concebido como un sistema
circunscrito de poder que provee un mecanismo de regulación para el ejercicio de los derechos y las obligaciones del ciudadano y provee además control sobre gobernantes y gobernados Está dando paso a un nuevo concepto en el que el Estado es considerado como
una comunidad política democrática. Esta transición pone en el tapete un sinnúmero de problemas que de ninguna manera son ajenos a la
educación.
En la relación sociedad civil-Estado surgen
problemas relacionados con el pluralismo y la
diversidad referidos particularmente al control
de poder. ¿Pertenece el ejercicio de la libertad
a la sociedad civil o al ciudadano? ¿Corresponde al Estado garantizar la libertad tanto de
la sociedad civil como del individuo?
En cualquiera de los casos, el derecho, disfrute y obligaciones generadas por la libertad
exige educación, porque debe “ser aprendido”,
así como el reconocimiento de las limitantes
que la libertad debe saber autoponerse. ¿A
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
quién compete y cómo se ejerce coerción, sea
ésta paternalista, tiránica o simplemente jurídica? ¿A quién corresponde la autonomía de
la vida? ¿Cómo se puede aprender a disentir y
en qué límites?
El Estado y la sociedad civil así como los
ciudadanos requieren disposición y esfuerzo
para aprender a buscar y a aplicar respuestas a
éstos y muchos otros planteamientos que genera la emergencia de la sociedad civil como
fuerza política frente al Estado.
La pluralidad exige a su vez aprendizajes de
convivencia y tolerancia. Exige capacidad para
encontrar elementos de integración al interior
mismo de los Estados, de otra manera los sectores –en aras de la democracia– ahondarán en
el futuro los abismos ahora ya, en muchos casos, profundos: la mujer, el indio, el discapacitado, el obrero, el agricultor, el partido
político, la religión, los deudores de la banca,
los “intelectuales”, las minorías, los asalariados, los “sin trabajo”, los homosexuales, etc.
son expresiones disidentes de la sociedad civil. Toca a la educación como proceso permanente aprender a conformar una totalidad nacional.
Estado-nación e integración hemisférica
Otro aspecto que toca profundamente la educación –considerada ésta en su carácter permanente– surge de la relación Estado-nación
con los bloques de naciones y con la integración Hemisférica.
Existe toda una serie de “prerrequisitos” culturales para la integración, sea regional,
hemisférica o global que no pueden alcanzarse
sin que individuos, sociedad civil, gobiernos,
organismos y empresas transnacionales reconozcan la necesidad de comprometerse con procesos educativos que transformen sus relaciones: para consigo mismos, para con los demás,
para con el cosmos.
Estos aprendizajes deben conducir a un cambio de la visión del mundo, de una visión meramente nacional a una regional e integral de
los países, para generar una cultura internacio-
nal. Es indispensable que estos procesos educativos rompan efectivamente tanto conciencias y actitudes hegemónicas como conciencias y actitudes de subordinación y dependencia; que la educación humanice las relaciones
empresariales, financieras, comerciales, tecnológicas, informáticas para superar las competitividades destructoras y las nuevas formas de
esclavitud.
Esta educación permanente para todos debe
buscar que todos los agentes políticos, sociales y económicos asuman desempeños cotidianos operativos eficaces y eficientes comprometidos con la justicia social. Tal parece ser el
origen de la agenda de la Cumbre de las Américas por realizarse en Santiago de Chile en
1998.
Para ello, agencias y empresas transnacionales, gobiernos, jefes de Estado y de Gobierno, partidos políticos, iglesias, grupos y
sectores sociales, individuos, agentes sociales,
políticos, económicos, culturales, en una palabra todos como agentes y sujetos educativos,
tendríamos que responder en la acción a preguntas tales como:
– ¿Para qué comprometernos en un proceso de
integración de las Américas?
– ¿Qué debemos hacer ante la inminencia de un
hemisferio por integrarse?
– ¿Cuáles deben ser nuestras estrategias?
¿Cómo debemos prepararnos individualmente?
– ¿Qué de lo nuestro es preciso reforzar para
asegurar nuestra identidad?
– ¿Cómo nos visualizamos integrados regional
y hemisféricamente?
– ¿Qué futuro queremos dejar a nuestros hijos y
a nuestros nietos?
– ¿Qué nietos e hijos queremos dejar al futuro?
¿Qué queremos compartir con los otros?
– ¿Qué tipo de convivencia hemisférica esperamos alcanzar?
– ¿Qué cambios estructurales debemos realizar?
Las respuestas a estas preguntas y a otras más,
tendrán mucho que ver en nuestras opciones
educativas.
31
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Por supuesto que la tarea educativa se puede
dejar –como ha sido tradición— a los docentes, a las escuelas, a los sistemas escolares; se
pueden expresar de manera elocuente en los
planes de estudio y en los libros de texto de
los diversos niveles educativos... y ante su “incompetencia” seguirles reprochando “su pobre
desempeño9”... pero también podemos todos
asumir nuestra propia responsabilidad educativa y hacer que el futuro deseado comience
desde ya a hacerse presente.
Esto no libera de manera alguna a los docentes ni a los sistemas educativos de todos
los países de asumir la tarea para generar, unidos con el resto de los agentes educativos10
aprendizajes de convivencia, de respeto a la
dignidad de la persona, de respeto y amor a la
vida, de solidaridad social e internacional, pero
a la vez de asumir mecanismos educativos capaces de sustentar y profundizar en los valores
propios de cada provincia, de cada país, de
cada región.
A modo de conclusión
En el continente llevamos ya una larga experiencia en procesos de integración regional,
desde los planteamientos unificadores de Bolívar, Morelos, San Martín, Martí y muchos más
hasta el contraste ideológico con la doctrina
Monroe y el “destino manifiesto”.
En épocas más recientes, las vivencias del
MERCOSUR, PACTO ANDINO, PACTO
CENTROAMERICANO, TLC (NAFTA),
CARICOM representan un rico arsenal de conocimientos de las ventajas y desventajas del
predominio mercantil y económico en las rela-
9
10
32
Cf. Juan Luis Londoño de la Cuesta, América Latina
después de una década de reformas: ¿hay lecciones?
En Estrategias económicas para el nuevo milenio:
Globalización con justicia social. Fundación Colosio.
México. 1997.
Medios de comunicación, comercios, iglesias, ejércitos, padres de familia, autoridades políticas, grupos
sociales, sectores, etc.
ciones internacionales e intergrupales. De estos acuerdos, gobiernos, organizaciones sociales y ciudadanos hemos aprendido los caminos que deben ser recorridos y las disyuntivas
ante las cuales hay que optar. Ninguno de estos acuerdos han dejado de influir en los sistemas de vida de los habitantes de países y regiones. Todos hemos experimentado la fuerza
de la “invasión” extranjera, las reacciones ante
el encuentro de fuerzas disímiles, el predominio de los ricos y de los poderosos, el estrechamiento de algunos vínculos afectivos, la
difuminación de las identidades y de ciertas
peculiaridades locales en la vida cotidiana (alimentación, vestido, confort, empleo)... todo ello
ofrece elementos de reflexión y toma de decisiones en propuestas educativas modernas.
Estas experiencias globalizadoras, con sus
aciertos y problemas, demandan la participación activa del sector educativo en tratados,
programas y proyectos regionales de manera
que en todos ellos esté presente la educación
como un proceso permanente que no sólo afecte
a los sistemas escolares o a las personas individualmente, sino que comprometa a las instituciones, a toda la sociedad y sus gobernantes
en la humanización de relaciones con profundo sentido de solidaridad y justicia social. Los
seres humanos debemos estar por encima de
las economías y de las políticas, pues somos
su razón de ser.
La historia reciente nos ha descubierto la
inaplazable necesidad de reforzar identidades,
de reconocer y respetar singularidades y, en
especial, de no permitir que lo económico prive sobre lo humano.
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
EL INFORME DELORS DENTRO DEL CONTEXTO
AMERICANO
Jerome De Lisle*
El fenómeno de la globalización comprende una serie de eventos cuyas
repercusiones se han propagado a los sistemas económicos, sociales y políticos de
todo el mundo. El énfasis dado al término “global” sugiere que dichos eventos
transcienden las fronteras nacionales situándose en un espacio económico y
cultural universal (Ottone, 1996; Davies y Guppy, 1997).
Mc Grew (1996) describe la globalización como una condición bajo la cual “los
patrones de interacción, interrelación y consciencia humanas han convergido para
reestructurar el planeta como un espacio social único” (p. 469) y, un proceso
dentro del cual “los eventos, decisiones y actividades que tienen lugar en un
rincón del mundo pueden llegar a tener consecuencias significativas tanto para
personas como para comunidades, no importa la distancia que las separe” (p.
470). Si bien la globalización como tendencia probablemente esté orientada hacia
logros económicos, como proceso tiene la potencialidad de transformar
drásticamente a las poblaciones, los estados, las estructuras, las culturas y las
civilizaciones. En forma creciente, el planeta se está convirtiendo en el “dominio
efectivo del actuar y el pensar” en relación con cualquier tema específico, ya sea
en el ámbito social, político cultural o ético (Kress, 1996, p.186). Esencialmente,
la globalización se traduce en una mayor interdependencia entre las naciones del
mundo y en una progresiva interrelación de sus estructuras sociales.
En el ámbito económico, la globalización enfatiza la innovación y la creatividad, que van
acompañados de una mayor información y
avances tecnológicos, como factores estratégicos de un nuevo modelo productivo. A lo anterior, se suma una mayor transferencia tecnológica, una progresiva necesidad de permanecer competitivo en un mercado de alcance económico global, la desregulación comercial, la
integración financiera y la creciente importancia de las corporaciones multinacionales
(Organization for Economic Development and
Cooperation, OCDE, 1997d).
* Jerome De Lisle. School of Education, Facultad de
Humanidades y Educación. Universidad de West Indies,
St. Augustine, Trinidad y Tabago.
En el ámbito social, la globalización ha traído como resultado la internacionalización de
numerosos temas y una progresiva integración
socio-cultural. Por otra parte, tanto en el sector económico como en el social, la globalización también ha tenido impactos negativos
que incluyen los ajustes estructurales, los déficits comerciales, las correcciones monetarias,
el desempleo y la incertidumbre laboral
(Ratinoff, 1995).
La globalización como proceso dinámico, se
caracteriza por su naturaleza compleja, contingente y dialéctica (Mc Grew, 1996). Su complejidad es evidente si se considera el amplio
espectro de eventos cubiertos por el proceso.
A su vez, la naturaleza dialéctica de la globalización se deriva de la dinámica contradicto-
33
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
ria de este fenómeno que da origen a una serie
de tendencias antagónicas y concurrentes;
por ejemplo, la integración frente a la fragmentación y la descentralización frente a la
centralización (Davies y Guppy, 1997). Es esta
naturaleza contradictoria la que otorga al proceso de globalización su complejidad y contingencia, características que se ven reforzadas por su falta de uniformidad cronológica y
espacial.
Se han escuchado voces disidentes que critican el exagerado énfasis que se ha dado a la
retórica asociada al fenómeno de la globalización, calificándola como un simple “diálogo
global” y, los más incisivos, como “parloteo
global”. Por cierto, la globalización es tanto
una visión como una retórica. Como una visión, la globalización representa una profunda
reforma en el ámbito económico, social y cultural que conlleva importantes reestructuraciones en los sistemas educacionales y en otros
sectores de los recursos humanos. Como retórica, la globalización asume una orientación
filosófica que apunta hacia el desarrollo sugiriendo, en cierto modo, un enfoque y camino
únicos que podrían ser más provechosos para
las elites, tanto centrales como periféricas.
Lo cierto es que la globalización, a pesar de
todo, no es un fenómeno nuevo. Es innegable,
por ejemplo, que las principales religiones del
mundo tradicionalmente han operado dentro
de un marco global (Carton y Tawil, 1997).
Sin embargo, lo peculiar de esta más reciente
fase de globalización, es su amplio alcance y
su increíble velocidad de propagación.
En este contexto, los países que conforman
los diversos bloques económicos –ante la inminencia de un futuro compartido e interdependiente en el cual la globalización tendrá un
fuerte impacto sobre la trama social y cultural
de las distintas sociedades– han comenzado a
ubicarse en posiciones estratégicas (OCDE,
1997d). Desde esta perspectiva, la integración
comercial del planeta –dentro de un mercado
industrial internacional– se percibe como un
mecanismo generador de competidores de bajo
costo, donde las economías más avanzadas evo-
34
lucionan desde mecanismos de producción
masiva hacia sistemas de alto rendimiento.
Como resultado de lo anterior, la innovación
tecnológica y su utilización, se transforman en
factores esenciales de producción.
Independiente del hecho que la globalización
sea en su mayor parte retórica o una legítima
representación de una nueva visión para la humanidad; o que el proceso represente una nueva era histórica, o se trate esencialmente de un
reforzamiento de estructuras ya existentes, lo
fundamental –teniendo en cuenta la predicción
de un mercado competitivo a nivel global– es
que los actuales países y conglomerados de
naciones, estén dispuestos a aclimatarse al nuevo entorno socio-económico mediante la
reformulación de sus capacidades productivas.
De esta forma, la meta de lograr una plena
participación en la economía mundial podrá
mantenerse latente y la amenaza que se cierne
sobre quienes son distintos, erradicarse para
siempre. Lo anterior es particularmente atingente a los países latinoamericanos y caribeños
que ahora se verán forzados a buscar nuevos
modelos de desarrollo que, basados en el capital humano, utilicen efectivamente toda manifestación de potencial humano a su alcance,
en orden a mejorar la capacidad de la fuerza
laboral de las naciones de la región y poder
participar ventajosamente en la competencia
económica internacional. (Schiefelbein y otros,
1995). Schiefelbein (1995) también destaca que
la ascendente tasa anual de crecimiento económico observada en Latinoamérica y el Caribe junto a la reducción de las barreras comerciales, pondrá al sector industrial de estos países en directa competencia con industrias y
sociedades que cuentan con una base de recursos humanos bastante más sólida. Para que la
industria local logre sobrevivir, tanto el sector
privado como el sistema educacional deberán
aunar esfuerzos para así generar una fuerza
laboral competitiva a nivel internacional.
Sin lugar a dudas, los beneficios que se deriven de tales políticas de desarrollo de capital
humano, harán sentir su impacto a nivel individual, nacional y regional. Por ejemplo, un
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
sistema educacional flexible y mejorado estará
en condiciones de atenuar los posibles efectos
negativos que el proceso de globalización pueda tener sobre subgrupos específicos. De recientes informes del grupo de la OCDE
(1997d), se desprende que otros conglomerados nacionales han entendido la clara necesidad de basar sus políticas sociales en un desarrollo del intelecto y del conocimiento que incluya a todos los miembros de sus sociedades,
sin excepción:
“Una política social y de carácter permanente que aumente la capacidad de adaptación del
individuo ante el impacto provocado por cambios estructurales redundará en un doble beneficio para éste, ya que asegurará que las nuevas oportunidades sean plenamente explotadas
y que la resistencia al cambio sea menor ... Es
posible que la reestructuración de los mercados laborales traiga aparejada una marcada baja
en la demanda de la mano de obra no calificada. Las políticas sociales y educacionales deben estar enfocadas hacia estos grupos de trabajadores, de lo contrario se arriesga someterlos a una dependencia de largo plazo y una
eventual exclusión” (p. 19).
Esperanzas, temores y desafíos que
acompañan al proceso de globalización
La globalización como una panacea y una
amenaza
El proceso de globalización ciertamente ha
dado origen a una serie de temores, algunos
con fundamentos. Ratinoff (1995), nos recuerda que la terapia de shock impuesta por el
comercio liberalizado, puede causar grandes
conmociones en países de economías débiles,
desigualdades sociales marcadas y grupos electorales no consolidados. Por consiguiente, la
pregunta fundamental es: ¿hasta qué punto están los países latinoamericanos y caribeños dispuestos a enfrentar el reto de la globalización
e interdependencia que se avecina? ¿Habremos de seguir soportando los efectos adversos
de la globalización o presenciaremos cómo los
países de este grupo se adaptan al nuevo orden
mundial?
El Informe a la UNESCO redactado por la
Comisión de Educación para el Siglo XXI, “el
Informe Delors”, (Delors, 1996), considera la
educación como una herramienta esencial en
la materialización de las reformas que será necesario implementar en el área de recursos humanos. La educación, como estrategia primordial orientada a ayudar a los pueblos a prepararse ante los embates de la globalización y
encarar a sus posibles repercusiones, se
visualiza como el instrumento potenciador de
los cambios económicos, sociales y culturales
que deberán llevarse a cabo si hemos de enfrentarnos victoriosamente a los procesos de
interdependencia que caracterizarán al siglo
XXI.
La educación puede señalar la senda que lleve a accesar el conocimiento, las actitudes y
las destrezas que los actores sociales requerirán para vivir juntos en armonía y para aprender a ser. El mayor acceso a las oportunidades
educacionales por parte de individuos y colectividades, contribuirá a una mejor comprensión del mundo propio y el de los demás. De
esta forma se aliviará el impacto negativo de
la globalización, que bajo las formas de fragmentación y exclusión, amenaza a nuestros
pueblos.
Si asumimos la veracidad de esta visión, la
fórmula que conduzca exitosamente a los países latinoamericanos y caribeños hacia las metas del año 2020, deberá estar inspirada en una
reforma educacional que sea congruente con
los prerrequisitos impuestos por la globalización.
Durante la década de los 80, la capacidad de
los sistemas educacionales para satisfacer las
crecientes demandas económicas y sociales
imperantes, fue víctima del efecto adverso de
los ajustes estructurales, uno de los flagelos de
la globalización. Reimers (1991a), fundamenta su aseveración en el sentido que América
Latina constituye la región más endeudada del
mundo, teniendo el dudoso honor de contar,
junto con el Caribe, con once de los diecisiete
35
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
países más endeudados del planeta. Asimismo
Carnoy (1995), ha demostrado que la naturaleza de las políticas implementadas en Africa y
América Latina, así como el impacto social de
sus procesos de ajuste estructural, fueron muy
distintos a los que tuvieran lugar en Asia y los
países occidentales industrializados.
Es probable que las reformas que sirvieron
de inspiración a dichos ajustes estructurales,
dado su carácter eminentemente financiero, llegaran en momentos muy poco propicios para
los sistemas educacionales de América Latina,
que enfrentaban la necesidad de aumentar el
acceso e incrementar la oferta educacional con
presupuestos cada vez más jibarizados. El
inescapable resultado, fue una severa disminución de la calidad de la educación.
Reimers (1991a, 1991b), fundamentó su tesis con amplia evidencia que revelaba una notoria reducción de la inversión en el ámbito
educacional cuyo efecto se hacía sentir tanto
en la infraestructura escolar y en el suministro
de materiales didácticos, como en las remuneraciones reales percibidas por el magisterio. El
autor concluyó que la región habría sufrido de
manera desproporcionada el efecto de la aplicación de los ajustes estructurales. Por lo tanto, en términos de la necesidad de reestructurar el sistema educacional en orden a satisfacer las crecientes demandas impuestas por la
globalización y la interdependencia, Carnoy
(1995) nos recuerda que:
“Para los países en desarrollo, el efecto adverso que los ajustes económicos han tenido
sobre la educación no pudo haber venido en
peor momento. En la medida que la información –y, por ende, la educación– adquiera una
importancia crucial en las dimensiones económicas y sociales del mundo, sólo los individuos y países que cuenten con un alto nivel de
educación podrán contender con los profundos cambios que se presenten. Bajo tales circunstancias, los ajustes estructurales han dificultado enormemente la provisión de educación en los países en desarrollo” (p. 654).
Si bien el impacto de los ajustes estructurales
en la década de los ochenta fue –en su mayor
36
parte– inesperado e impredecible, actualmente
los países latinoamericanos y caribeños están
en posición de concretar reformas sustentables
dentro de sus sistemas educacionales. Dichas
reformas ayudarán a mitigar algunos de los
problemas existentes y a mejorar la productividad y calidad de los mismos eliminando, paralelamente, la inequidad e ineficiencia. Lo
anterior, representa una necesidad vital para
los países de la región, a pesar que la
globalización puede constituir, en gran parte
de su recorrido, un derrotero inexplorado y mal
concebido.
Principios de la reforma:
el informe Delors
El informe Delors constituye el marco filosófico de una agenda de reformas diseñada para
entregar las pautas esenciales que guiarán la
reestructuración de los sistemas educacionales
de América Latina y el Caribe. Los objetivos
de dicha reforma educacional buscan facilitar
una mayor producción y competitividad en el
mercado, como también reducir la disonancia
e inequidad, principios consistentes con la teoría del capital humano (Sweetland, 1996).
El texto del Informe se ubica en una perspectiva planetaria desde donde visualiza la
globalización como un proceso dialéctico que
afecta tanto positiva como negativamente a los
países y a los grupos sociales. En relación a
los efectos negativos, el Informe documenta
las diversas tensiones –entre lo local y lo global, lo universal y lo individual, lo tradicional
y lo moderno, lo corto-placista y lo largoplacista, la equidad y la competencia, la explosión de conocimiento y la capacidad de asimilación, lo espiritual y lo material– que el
proceso de globalización ha exacerbado. Tales
conflictos, cauciona el Informe, con frecuencia producen una condición de vulnerabilidad
hecho que genera disonancia entre los sub-grupos.
Existe la profunda convicción que una educación de calidad que esté sustentada por los
cuatro pilares del aprendizaje –aprender a
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
aprender, aprender a hacer, aprender a vivir
juntos y aprender a ser– podrá proporcionar
las dimensiones cognitivas, morales y culturales que permitirán, tanto a individuos como a
grupos sociales, la superación de los obstáculos y el aprovechamiento de las oportunidades
inherentes al proceso de globalización. Estos
cuatro pilares fundacionales de la educación
–que promueven un enfoque radicalmente diferente del aprendizaje– en conjunción con reformas estructurales claves, podrán dar lugar a
un sistema de educación substancialmente más
flexible y dinámico.
En efecto, estos cuatro pilares representan
un guía general a la reforma del subsistema
instruccional que incluye elementos de las
metodologías pedagógicas, curriculares y de
capacitación docente. Adicionalmente, el Informe bosqueja el papel que deberán desempeñar los actores principales dentro del sistema y del proceso de reformas, es decir, los
maestros y los elaboradores de política.
Excelencia y eficiencia
El Grupo OCDE (1994), visualiza la calidad
del maestro en términos de actitudes, y no tanto en función de destrezas específicas de comportamiento. El Informe propugna que la
estructuración de los atributos que reflejan excelencia y eficiencia debería encontrarse en las
siguientes dimensiones: conocimiento del currículo; destrezas pedagógicas; habilidades de
reflexión y de auto-evaluación; empatía y, capacidades de administración.
Dentro del contexto que abarca los requerimientos de la globalización y los valores sociales de la región, los atributos que están asociados con la excelencia del educador regional
del siglo XXI, incluyen:
– la capacidad para aprender a lo largo de la vida
y pensar en forma sistemática; posesión de un
sentido de valores éticos y culturales;
– una alta auto-estima y, por extensión, el respeto a los demás; y,
– la predisposición a actuar, innovar, e
implementar cambios dentro de la escuela y
de la sala de clases (Doryan, Badilla, y
Chavarria, 1996).
Sin lugar a dudas, la enseñanza no es una profesión que pueda practicarse a través de la aplicación de mecanismos rutinarios y carentes de
ingenio. La educación de calidad –particularmente dentro del clima de austeridad económica que caracteriza a la región– implica poseer creatividad, consciencia civil, y un sentido del yo, que reclaman un profundo contenido y una sólida base pedagógica, además de la
capacidad de auto-evaluación, reflexión y de
demostrar empatía y altruismo.
Consistente con esta visión de la enseñanza,
la Comisión puso marcado énfasis en la crítica
importancia de mejorar la calidad del profesorado como parte de la reestructuración de los
sistemas educacionales con miras al siglo XXI.
En este sentido, la Comisión destacó que:
“La importancia de impartir una enseñanza de
calidad y, por ende, de contar con maestros
calificados, no puede dejar de reiterarse ...
Cuando el primer instructor de un niño o de un
adulto es un maestro con escasa preparación y
débil motivación, las bases mismas que sustentarán todo aprendizaje posterior carecerán
de solidez” (pp. 99-100).
Al indicar la orientación que las reformas del
profesorado y de la enseñanza deberían seguir,
el Informe hizo hincapié en la necesidad de
mejorar la estrategia de reclutamiento y la educación inicial, así como en la creación de programas de capacitación en servicio a cargo de
profesionales readiestrados y perfeccionados.
Las reformas también deberían hacerse extensivas a las escuelas, reflejándose éstas en una
más eficiente función de supervisión y administración y en mejoradas condiciones laborales para el profesorado. La provisión de recursos didácticos apropiados, contribuiría en forma importante a que los países materializaran
en breve plazo el logro de una educación de
calidad.
Asimismo, la Comisión destacó que los
elaboradores de política también tienen un papel fundamental que desempeñar en el diseño
e implementación de las reformas, especial-
37
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
mente dentro del clima de estrechez económica que aún persiste en la región. Las opciones
formuladas por los elaboradores de política
pueden ser cruciales en términos de futuro desarrollo, sobre todo tomando en cuenta la restricción de los recursos y los conflictos de intereses que amenazan a los países de la región.
Por ende, la calidad de las decisiones podría
mejorarse si las alternativas de política estuviesen fundamentadas en evaluaciones acuciosas obtenidas a través del expediente del debate democrático. El Informe continúa enfatizando que el rol de las autoridades políticas es
adoptar una visión largo-placista del futuro,
equilibrando la estabilidad del sistema con su
capacidad para absorber el cambio y, simultáneamente, garantizando la mantención de la
coherencia entre las prioridades específicas.
Aprender en el presente y por toda la vida
La Comisión también especificó las fórmulas
a aplicar en el rediseño de elementos estructurales en los tres niveles del sistema educacional: educación básica, secundaria y terciaria.
Junto con subrayar la necesidad de preservar
la interrelación entre los diferentes niveles, la
Comisión estableció estrategias de reforma específicas para cada nivel.
Un principio rector aplicable a la reestructuración de los componentes del sistema escolar,
es el concepto de aprendizaje de por vida. Sobre el particular, el Informe agrega:
“Se hace necesario repensar la tradicional
distinción entre la educación inicial y la educación permanente. Una educación permanente que esté en armonía con las necesidades
de la sociedad moderna, no puede ser definida
en función a un momento determinado de vida
(por ejemplo, educación de adultos versus
educación de jóvenes) o a un propósito demasiado específico (la educación profesional frente a la educación general). El momento para
aprender es el presente y por toda la vida y
cada campo del conocimiento se desborda y
enriquece a los demás.” (pp. 99-100).
Tal recomendación sugeriría la necesidad de
38
eliminar las tradicionales barreras y sistemas
selectivos que, ya bien conducen al estudiante
a destinos específicos e inmutables, o le impide alcanzar metas profesionales o concretar
cambios en la selección de carreras. Por cierto, se necesitaría establecer la función de la
educación básica como la piedra angular del
proceso de aprendizaje. Sobre ésta se agregarían paulatinamente los elementos que faciliten la transición al mundo laboral.
Quizás más que esto, la filosofía del aprendizaje de por vida visualiza este proceso como
algo continuo y, en consecuencia, contempla
un tipo de escuela dentro del sistema formal
bastante distinto al tradicional; uno que cuenta
con programas diseñados para todos los miembros de la comunidad, independiente de edades.
Una mayor oportunidad de acceso a la educación lograda mediante la eliminación de barreras estructurales y la implementación de programas de educación para adultos, convertirá
a sociedades enteras en comunidades orientadas al aprendizaje y, eventualmente, hará posible la concreción de las diversas y específicas demandas y desafíos que nos impone la
globalización y la sociedad de la información.
En el contexto de América Latina y el Caribe, la educación de por vida se transforma en
un factor clave en la reducción de las altas
tasas de analfabetismo funcional entre la población adulta y en la provisión de oportunidades de readiestramiento de trabajadores en un
mercado laboral en plena evolución.
El principio de educación de por vida, señala claramente un camino que culmina en la
redefinición y reestructuración de la educación
superior, asignándole un papel más amplio que
el que actualmente desarrolla en la región. Si
bien la educación superior debe cumplir con
su mandato de proporcionar destrezas y capacitación especializadas además de investigación innovativa en el campo de las ciencias
sociales y naturales, las universidades deben
flexibilizarse mucho más aún, permitiendo que
el proceso de aprendizaje transcienda las limitaciones impuestas por consideraciones de espacio y tiempo. En su calidad de centros de
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
cultura, las universidades deberían hacer lugar
para quienes desean saciar su sed de conocimientos y participar en los debates que determinarán el futuro rumbo de la sociedad. Dicha
agenda de cambio será fundamental en la definición de la orientación y magnitud que deberá tomar la educación superior en América Latina y el Caribe, donde el acceso continúa siendo insuficiente.
El Informe destaca que si bien se cifran grandes esperanzas en la educación media, dicho
nivel se ve afectado por una tendencia hacia la
“desigualdad” al tiempo que se evidencia una
marcada ineficiencia en términos de la preparación que recibe el estudiante ya sea para continuar a niveles superiores de estudio o para
ocupar un lugar digno en el mercado laboral
(p. 125). En la opinión de la Comisión, la reforma a la educación secundaria debería contemplar tres principios básicos: el desarrollo
de una variedad de cursos; incrementar el énfasis que se da al estudio y al trabajo; y, el
mejoramiento de la calidad, teniendo como referente la alta incidencia de rendimientos más
bajos que los esperados.
El principio de educación a lo largo de la
vida, requiere cambios estructurales y organizacionales en la escuela secundaria, de manera
que este nivel de instrucción sirva de complemento al nivel inferior –básico– de educación.
Asimismo, define una clara relación entre la
educación académica y la profesional.
La educación básica, como piedra angular
del sistema educacional, debería ser rediseñada
–comenzando en la primera infancia– de manera que se fomente la equidad paralelamente
con un mayor acceso. El éxito de este nivel
escolar, se verá catalizado por la creciente participación de una comunidad solidariamente
responsable.
Por lo tanto, la productividad, la calidad y la
inequidad representan los temas recurrentes que
hilvanan las políticas y reformas propuestas
en el Informe. Un cuarto principio fundamental es el tema de la sustentabilidad de las reformas educacionales.
Productividad y calidad
Dentro de la reforma de los sistemas educacionales, la productividad, la eficiencia y la
calidad son conceptos que van íntimamente
entrelazados. En términos de educación, la eficiencia –como inversión en recursos humanos–
se relaciona con la opción, el nivel de sistemas
de insumos y productos y la utilización de ciertos insumos para crear productos determinados (Behrman, 1996). Por ende, un sistema
educacional eficiente lograría materializar mayores niveles de productos y, en consecuencia,
alcanzar un importante grado de igualación a
pesar de la diversidad de insumos.
En este sentido, el concepto de calidad
involucraría tanto la eficiencia interna como la
externa y podría definirse en términos del entorno de aprendizaje y de los resultados académicos observados. En la práctica, la calidad
puede ser medida a través de indicadores claves tales como las tasas de repetición y deserción, y los niveles de analfabetismo funcional
(Verspoor, 1989: Banco Mundial, 1996).
Un sistema educacional de calidad debería
operar en forma eficiente sobre un área extensa y estar dotado de una amplia gama de sistemas, para así ayudar a los estudiantes de diversas condiciones socio-económicas a desarrollar todo su potencial. Tanto a los niveles
macro como micro, un sistema educacional de
calidad debería ser adaptable, flexible y capaz
de reducir los bajos rendimientos académicos.
Respecto a esto último, la Comisión describió
su naturaleza y su incidencia dentro de los sistemas educacionales:
La preocupación acerca de los bajos rendimientos académicos y la creciente incidencia
de estos, acompañó en forma constante al
trabajo de la Comisión. Si bien los jóvenes de
sectores desfavorecidos se encuentran en una
especial situación de riesgo, en realidad todos
los estratos sociales se ven indistintamente
afectados. Estos, pueden tomar diversas formas –el rezago reiterado, la deserción, la relegación a vertientes que no ofrecen prospectos
reales y, eventualmente, alumnos que egresan
39
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
sin haber adquirido calificaciones formales o
destrezas reconocidas (p. 136).
Un sistema de educación de calidad, también
debe ser adaptable y flexible en relación a la
materialización de los objetivos primordiales.
Por ejemplo, el Informe proporciona un listado de mecanismos adaptables y flexibles que
pueden ser utilizados para ayudar a escolares
que experimenten dificultades.
La equidad es una característica fundamental que debe acompañar el desarrollo de un
sistema educacional de calidad diseñado para
formar a los recursos humanos del año 2020.
El concepto de equidad sugiere una justa distribución y asignación de inversiones e
insumos. Se pueden utilizar una variedad de
estándares para definir las bases de esta equidad incluyendo el esfuerzo, el grado de aporte,
o la habilidad (Sabbagh, Dar, y Resh, 1994;
OCDE, 1997).
Sea cual fuere el estándar seleccionado, un
sistema educacional carente de equidad obstaculiza la justicia social reproduciendo fielmente
las estructuras sociales y las hegemonías étnicas
y de género. Eventualmente, un sistema educacional de este tipo, al limitar la calidad del
capital del recurso humano, puede reducir la
calidad general del mismo.
En relación con una “educación básica para
todos”, el Informe Delors reafirma la necesidad de reestructurar el sistema educacional en
orden a lograr una mayor equidad en términos
de resultados académicos. El Informe destaca
la existencia de una evidente desigualdad a
nivel mundial asociada con el desarrollo económico y humano. En los países industrializados,
por ejemplo, con frecuencia se percibe la falta
de destrezas y los bajos niveles de inversión
orientados a producir innovaciones científicas
y técnicas. En los países en desarrollo, por su
parte, muchos grupos sociales se encuentran al
borde de la exclusión. Con respecto al desarrollo humano, el Informe observa:
“Una de las principales funciones de la educación, es la de preparar al individuo para que
tome control sobre su propio desarrollo. Esta,
debe permitir que todos, sin excepción, se
40
responsabilicen por sus propios destinos, de
manera que puedan contribuir al progreso de
la sociedad en que están insertos..” (p. 78).
En términos generales, la habilidad para mantener e institucionalizar reformas se ve reflejada en la sustentabilidad de los cambios educacionales propuestos. La sustentabilidad también se refiere al potencial de las reformas para
continuar proporcionando beneficios a la población-blanco. Por lo tanto, las reformas
sustentables maximizan los beneficios del proceso de cambio para los propios benefactores
(Carvahlo y White, 1996). La implementación
e institucionalización de reformas educacionales constituyen un factor fundamental dentro
de la estrategia de reestructuración tendiente a
brindar equidad y calidad al sistema educacional de los países en desarrollo. Verspoor
(1989), lamenta el hecho que hasta ese momento, la mayoría de los proyectos de reforma
educacional realizados por el Banco Mundial
sólo tuvieran un éxito parcial durante la fase
de implementación.
El Informe Delors ratifica lo anterior, señalando los frecuentes fracasos de los procesos
de reforma educacional:
“La Comisión coincide con numerosos observadores en el sentido que, al presente, las
reformas educacionales se ven rodeadas de un
creciente escepticismo. Prácticamente todo
ha sido intentado, a pesar de ello los resultados
rara vez se han conmesurado con las expectativas. En numerosos países, reiterados y contradictorios proyectos de reforma al sistema
educativo sólo han logrado intensificar su
resistencia al cambio” (p. 78)
En respuesta a esta necesidad, particularmente
en el mundo en vías de desarrollo, la Comisión ha enfatizado la prioridad de garantizar el
exitoso desarrollo de las reformas educacionales. Para ello, se ha sugerido limitar el número
de reformas a ser implementadas en forma simultánea y asegurar la colaboración de grupos
interesados y la participación de la comunidad, dentro del contexto de la descentralización. Cabe destacar que el Informe también
hace hincapié en la importancia de obtener la
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
colaboración y activa participación de los maestros en los procesos de reforma.
Objetivos de reforma: Desarrollo de los
recursos humanos en América
Latina y el Caribe
¿Cómo pueden aplicarse estos principios y fórmulas filosóficas a las nuevas políticas y estrategias de reforma? Desde el punto de vista filosófico, las reformas sólo significan cambio, no
mejoramiento. Sin embargo, si los cambios
hacen posible una mayor eficiencia, acceso y
equidad, debemos concluir que en efecto se ha
logrado una mejora de carácter cualitativo.
No obstante, aún con el beneficio de esta
definición, se podría argumentar que la eficiencia, la equidad y el acceso –en cuanto a
metas se refiere– son conceptos bastante contradictorios (Ginsburg y otros, 1990).
A su vez y en conformidad con las nociones
de interdependencia mundial y globalización,
también podríamos visualizar las reformas educacionales como cambios introducidos a un sistema que eventualmente redundarán en una
base de recursos humanos mejorada. Esta, a su
vez, facilitará una mayor competitividad económica y una mejor adaptación a las corrientes sociales y culturales asociadas con el fenómeno de la globalización.
El Informe Delors sugiere que una mejorada
eficiencia del sistema junto con la reducción
de la inequidad en todos sus niveles constituye
la fuerza motriz de toda iniciativa de reforma.
El desarrollo de soluciones creativas a los desafíos impuestos por la globalización en esta
parte del mundo, en un clima de austeridad
económica y recursos limitados, implica la
maximización de los recursos disponibles y la
adopción de altos niveles de innovación.
En base a estos criterios, se pueden identificar varias áreas estratégicas que constituyen
objetivos de reforma. Las reformas al nivel de
sistema pueden centrarse en:
– el aumento de las matrículas;
– el incremento del tiempo académico;
– cambios en el régimen de administración escolar;
– mayores niveles de recursos y una mejor distribución y administración de ellos;
– el desarrollo de sistemas nacionales de evaluación y de indicadores del rendimiento que
faciliten el control de la calidad del sistema
educacional;
– el desarrollo de esquemas integracionistas de
educación;
– nuevos objetivos para el sistema.
A nivel de escuelas, salas de clase y personal
docente, las reformas requeridas incluirían:
– el desarrollo administrativo;
– la renovación curricular;
– el rediseño de la labor del docente;
– mejores programas de capacitación docente;
– un compromiso con nuevas prácticas pedagógicas y su implementación;
– una más eficiente administración de recursos
a nivel de escuela;
– una supervisión del desarrollo de más alta
calidad (Ginsburg, 1990; Schiefelbein, 1995,
Avalos, 1996; Banco Mundial, 1996).
Reforma educacional: sacando
conclusiones: ¿Qué se ha logrado?
Si bien la década de los ochenta demostró ser
un período de austeridad inserto en plena época de ajuste estructural, son muchos los países
de América Latina y el Caribe que han logrado materializar reformas en sus sistemas educacionales.
Sin embargo, no todos estos cambios se han
atenido a los principios delineados en el Informe Delors y, por consiguiente, no calzan exactamente en la agenda de reformas cuyo propósito es mejorar la educación en el siglo XXI.
Por ejemplo, a pesar de la reducida inversión
en el campo de la educación que caracterizó a
los años ochenta, actualmente se cuenta con
acceso universal a la educación primaria y una
aumentada tasa de ingresos en el nivel secundario. Según comentara Schiefelbein y otros
(1995):
“El porcentaje de niños que asiste a la escuela
es más alto que nunca antes y América Latina
y el Caribe están alcanzando la educación
primaria universal...” (p. 13)
41
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
En América Latina, sin embargo, los altos
niveles de ingreso a nivel primario se han visto acompañados por altas tasas de repetición,
una menor disponibilidad y una desigual distribución de recursos, rendimientos académicos en extremo bajos y un espectro limitado
de experiencias de aprendizaje debido al empleo de prácticas pedagógicas comunes.
En la región, incluso al nivel básico de educación y pese al incremento en las matrículas,
son muchos los sistemas educacionales que se
caracterizan por su inequidad e ineficiencia.
Por tal motivo, no se puede afirmar con propiedad que dichos sistemas hayan generado la
capacidad para formar una fuerza laboral con
las destrezas básicas y el suficiente poder de
adaptación para concretar transformaciones
económicas (Schiefelbein, 1995).
De igual manera, en el nivel secundario, la
eficiencia del sistema –a pesar de su masiva
evolución reflejada en crecientes tasas de matrícula– continúa siendo víctima de la inequidad. El comentario que Schiefelbein hace
al respecto, merece reproducirse:
“Se observa todavía una alta selectividad en el
ingreso a la educación secundaria, a pesar de
la expansión en el acceso. Los jóvenes indígenas, originarios de zonas rurales y de áreas
urbanas deprimidas tienen aún considerables
dificultades para acceder y permanecer en la
educación secundaria que es la que ofrece
mayores posibilidades de movilidad social.
La equidad no está presente para la mayoría de
la población de ese segmento.” (p. 34)
Tal grado de inequidad limita seriamente la
capacidad del sistema educacional para producir una fuerza laboral sólidamente adiestrada,
productiva y habilitada para contrarrestar los
aspectos negativos que acompañan a la
globalización. Aún más, ni el sistema social ni
el de educación están en posición de neutralizar el creciente número de niños que vive bajo
condiciones de riesgo o el progresivo avance
del analfabetismo funcional entre los jóvenes
y adultos que representan los productos del
sistema secundario.
Idéntica situación aqueja a los niveles supe-
42
riores de educación. Pese a un mayor grado de
financiamiento y al aumento de las matrículas,
el número de estudiantes que ingresa es relativamente bajo. Lo anterior, unido a una restringida actividad en el campo de la investigación
educacional, limita la capacidad de este sector
para materializar cambios profundos en términos de capital humano. Sin embargo, en el
área de formación profesional, la implementación de innovativos programas ha logrado
brindar una mayor flexibilidad a la estructura
y al producto.
Reforma educacional: ¿Qué más se
requiere?
Una de las formas de satisfacer las demandas
y desafíos múltiples que impone la globalización es la de incorporar las políticas y principios contenidos en el Informe de la Comisión, a las áreas-objetivo de las reformas. Así,
la agenda de reformas se vería, sin más trámite, orientada en la dirección del cambio global.
El informe Delors y la reestructuración
del sistema
Del Informe Delors se desprende un principio
esencial que, en concordancia con la filosofía
que busca desarrollar el capital humano, trata
de la necesidad de priorizar la educación a
través de un mayor financiamiento. Como se
señala en el Informe, dicho principio debe respetarse aún bajo condiciones de austeridad:
“La Comisión estima que, dado el papel estratégico que ella le asigna a la educación dentro
del desarrollo social, debería haber un aumento de los recursos públicos destinados a este
campo” (p. 164).
A pesar que el porcentaje del PIB destinado a
la educación ha ido en aumento, América Latina y el Caribe aún distan mucho de lograr el
nivel alcanzado por los países desarrollados,
donde el financiamiento se ha mantenido invariable durante la década de los ochenta. Es
así que la actual intensificación del financia-
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
miento sólo representa el volver al nivel de los
ochenta (Schiefelbein, 1995).
Los recursos obtenidos a través de un mayor
financiamiento deben ser canalizados hacia un
mayor acceso al nivel secundario, incrementando de este modo el número total de años de
escolaridad, una de las mediciones de capital
humano más frecuentemente utilizadas (OCDE,
1997). Mejorar el acceso a la educación secundaria y la calidad de ésta, siguen constituyendo estrategias elementales para satisfacer
las necesidades económicas y de recursos humanos del sistema. En las palabras de Ibarrola
(1997):
“La educación secundaria puede considerarse
como la única política efectiva de atención a la
juventud de los países latinoamericanos. Son
muy pocos, si acaso, los países en los que
pueda descubrirse un conjunto articulado de
políticas diversas de atención a los jóvenes en
los aspectos de inserción laboral, participación ciudadana, participación en actividades
culturales o en actividades de servicio social.
Por lo general, cuando existen programas o
proyectos al respecto, van unidos a los planes
y programas de educación secundaria.” (p. 52)
En consecuencia y consistente con el principio
de una mejor calidad de educación establecido
por el Informe Delors, un mayor acceso al nivel secundario debe ir acompañado por cambios estructurales y reformas innovativas que
reduzcan las desigualdades existentes en este
nivel y en el sector de educación básica. Al
aumentar el financiamiento, se podría asegurar una adecuada oferta de enseñanza-aprendizaje básica a nivel de sistemas y, quizás más
importante que esto, las escuelas estarían en
mejores condiciones de adquirir nuevas tecnologías, facilitando de este modo el aprendizaje
y satisfaciendo la creciente demanda.
No cabe duda que en América Latina y el
Caribe, una de las reformas que más contribuiría a mejorar la calidad de la educación
primaria y secundaria, pasaría por un incremento del tiempo académico destinado al
aprendizaje. El promedio anual de 800 horas
actualmente vigente en la región, no admite
comparación alguna con el promedio de 1200
horas exhibido por los países más avanzados.
Sin embargo, una mayor cantidad de horas dedicadas al aprendizaje implicaría no solamente
jornadas más largas y un año escolar de más
semanas, sino que también, más tiempo destinado al trabajo en la sala de clases. Por
lo tanto, la extensión del tiempo académico
requeriría reformas al nivel de sistema y al
nivel de escuelas, como también en la sala
de clases.
Por otra parte, se fomentaría una diversidad
de experiencias de aprendizaje formales e informales, hecho que con toda seguridad contribuiría a mejorar la eficiencia global del sistema y a reducir la incidencia de rendimientos
académicos por debajo de lo esperado.
La capacidad para controlar eficientemente
la calidad y la eficiencia a través de programas nacionales de evaluación, es otra área de
crucial importancia que necesitaría ser desarrollada. Actualmente y debido a la escasez de
información sobre el particular, quedan muchas preguntas acerca de la eficiencia comparativa de los sistemas latinoamericanos aún por
contestar. El aporte de esta información, permitirá una mejor evaluación de las innovaciones curriculares y organizacionales proporcionando, a su vez, una comprensión más profunda acerca de la naturaleza del rendimiento académico (Greaney y Kellaghan, 1996). Aunque
algunos países de América Latina y el Caribe
ya han implementado programas nacionales de
evaluación, el control de los resultados de
aprendizaje debe convertirse en un proceso integrado a la toma de decisiones (Murphy y
otros, 1996).
Administración de las escuelas
Otro importante objetivo de reforma cierto de
tener un fuerte impacto sobre la calidad de la
escolaridad, guarda relación con la administración de las escuelas. La Comisión correctamente señala que el principio de aprendizaje a
lo largo de la vida y la emergencia de una
sociedad orientada al aprendizaje, necesitarían
43
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
de la aplicación de un régimen de descentralización, con respecto a lo cual observa:
“Privilegiamos la más amplia descentralización de los sistemas educacionales, sobre la
base de la autonomía de las escuelas y la activa
participación de los grupos interesados.”
(Delors, p. 160)
Sin embargo, en la vida real, los esfuerzos tendientes a lograr la descentralización han sido
algo menos que exitosos. No obstante lo anterior, si las experiencias de aprendizaje compartidas en la sala de clases han de adquirir
más relevancia y reflejar más auténticamente
las experiencias de la vida real, no sólo nos
encontramos ante la necesidad de adoptar un
régimen administrativo descentralizado –para
así mejorar la eficiencia del financiamiento global del sistema–, sino, además, de contar con
un currículo descentralizado que facilite el dotar de relevancia y calidad a las experiencias
de aprendizaje (Banco Mundial, 1993;
Schiefelbein y otros, 1995).
Por lo demás, si la descentralización ha de
tener un impacto real y si la meta es habilitar a
los participantes de los niveles inferiores, se
deberá garantizar una legítima transferencia de
autoridad y poder de decisión –a través de entrega y delegación– y no simplemente vía transferencia de tareas, como lo ilustra el caso de la
desconcentración (Hanson, 1995; Banco Mundial, 1997).
Otro beneficio de la descentralización administrativa es un mejor uso y distribución de los
recursos, a través de mecanismos más eficientes, como podrían ser el financiamiento mediado por la comunidad y un mejor control de
adquisiciones por parte de las direcciones de
las escuelas (Bray, 1996). La habilidad para
hacer uso óptimo de los fondos disponibles es
crítica bajo un clima de austeridad.
El Informe Delors enfatiza la necesidad de
desarrollar políticas educacionales tendientes
a reducir las grandes desigualdades que abruman al sistema escolar. En tal sentido, la Comisión nos recuerda que:
“La educación puede promover la cohesión,
siempre y cuando no olvide tomar en cuenta la
44
diversidad de individuos y de grupos, cuidando al mismo tiempo que esto no de pábulo a la
marginación social.” (p. 56)
La Comisión destaca que cuando los bajos rendimientos académicos se tornan irreversibles,
la primera consecuencia es la exclusión de la
escuela; al poco andar, sobreviene la marginación social. Eventualmente, las tasas de deserción se transforman en factores causales de
espirales de violencia y una serie de disfunciones sociales. Existe, entonces, una clara necesidad de desarrollar políticas y estrategias
enfocadas a los estudiantes y a las familias
que viven en situación de riesgo (Evans, 1996;
OCDE, 1996). Schiefelbein y otros, reconocen
que:
“Existe un alto porcentaje de niños en la
región que vive en circunstancias difíciles o
de alto riesgo; niños trabajadores, niños de la
calle, niños que viven en ambientes sociales y
económicos especialmente marginados y
deprivados.” (p. 28).
Asimismo, en el Caribe, la baja calidad de la
educación unida a un alto factor de desigualdad, coexiste íntimamente ligada a otros problemas tales como los altos niveles de deserción exhibidos por la educación secundaria, el
analfabetismo funcional, la pobreza y el crimen. Baker (1996) apunta:
“... un gran número de estudiantes, frustrados
por los bajos estándares, abandonan la escuela
a una temprana edad. Muchos de estos jóvenes, desprovistos de habilidades, no consiguen emplearse y terminan disponiendo de
grandes cantidades de tiempo ocioso, supervisión mínima por parte de los padres y sin
mayores esperanzas en el campo laboral” “...
Como resultado, algunos de ellos se unen a
pandillas, se involucran con drogas, en hechos
criminales y buscan fuentes ilícitas de ingreso. En varios países ya se ha establecido la
estrecha relación que existe entre los
perpetradores de crímenes y los jóvenes que
abandonan la escuela, hecho que avala la
necesidad de mejorar el acceso y la calidad de
la educación que actualmente se imparte.”
(p. 137).
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
Niños en situación de riesgo
Una de las soluciones a esta compleja trama
de problemas –inspirada en los principios contenidos en el Informe Delors– yace en la provisión de servicios integrados para niños en
situación de riesgo. Dichos programas ofrecen
una variedad de iniciativas que incluyen orientación profesional, proyectos de trabajo y actividades comunales, acciones orientadas a reforzar la capacidad de las escuelas primarias y
secundarias para atender las necesidades de
estos estudiantes (OCDE, 1996).
En el contexto de América Latina y el Caribe, esto implicaría la colaboración de los Ministerios de Educación con las distintas agencias gubernamentales, en un común esfuerzo
por aislar aquellos elementos provocadores de
riesgo, mejorando de esta forma la retención
escolar.
La atención de alumnos con necesidades especiales también debe formar parte de la agenda general de reformas a implementar en América Latina y el Caribe. Los programas más
exitosos en términos de integrar a alumnos con
dificultades de aprendizaje menores a las escuelas regulares, son aquellos de naturaleza
integradora (Porter, 1997). La integración como
filosofía, se encuentra estrechamente ligada a
una agenda de reforma estructural claramente
enunciada, que garantiza que los estudiantes
con dificultades de aprendizaje no serán excluidos de las escuelas. De hecho, estos programas constituyen una expresión real del concepto “Educación para Todos” (Haggis, 1991).
Blanco y Duk (1995), sostienen que dentro del
contexto de América Latina y el Caribe, las
escuelas integradoras representan:
“... un marco favorable para lograr la igualdad
de oportunidades y la completa participación,
favorecen una educación más personalizada,
fomentan la solidaridad entre todos los alumnos y contribuyen a la mejora de la calidad de
la enseñanza.” (p. 64)
La experiencia de los países que conforman el
Grupo OCDE, ha demostrado que una política
que efectivamente combata el problema de la
deserción a nivel de sistema, también debería
incluir el desarrollo de canales de transición
dentro del sistema escolar que ayudaran al estudiante a desplazarse de un nivel a otro sin
mayores dificultades (OCDE, 1997b). Junto
con una adecuada dosis de orientación, este
tipo de estructura también podría ayudar a reducir las tasas de deserción en la región.
Reflejando las recomendaciones contenidas
en el Informe Delors, las reformas que se lleven a cabo a nivel de sistemas, deben incluir
una gama de metas que mejoren la capacidad
de los mismos para proporcionar calidad, equidad y eficiencia.
Entre los principios claves que deben ser incorporados a los documentos de política regional, se destaca una nueva visión de la enseñanza-aprendizaje según está contenida en los
principios que gobiernan los cuatro pilares del
aprendizaje. Los nuevos objetivos del sistema
deberán reconocer el papel vital que recae sobre la educación en términos de facilitar el
desarrollo económico y mantener la cohesión
social en medio de la globalización, promoviendo explícitamente el aprendizaje de por
vida e intentando crear sociedades orientadas
al aprendizaje.
El informe Delors y la reforma a nivel de
escuela y sala de clases
Quizás uno de los principios fundamentales
que el Informe Delors deja establecido, es aquel
inspirado en los cuatro pilares del aprendizaje.
La concreción de una nueva visión de como se
produce el aprendizaje, requiere substanciales
reformas en las áreas de pedagogía, capacitación docente y desarrollo curricular.
Este nuevo enfoque que podríamos llamar la
filosofía de “los cuatro pilares”, proyecta al
aprendizaje más allá de las conceptualizaciones
contenidas en los sistemas tradicionales basados en el conocimiento, al tiempo que enfatiza
la necesidad de entender el aprendizaje eficiente en función de destrezas metacognitivas,
la capacidad para resolver problemas, las habilidades sociales y el desarrollo –paralelo– de
la actitud y de los valores éticos.
45
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Es precisamente este el tipo de aprendizaje
que le permitirá al estudiante del siglo XXI,
adaptarse exitosamente al acelerado ritmo de
cambios de las demandas y a los continuos –y
en gran parte efímeros– flujos de información.
Dentro de este clima, el estudiante recibirá las
herramientas necesarias para construir sus propios mapas cognitivos e identificar sus propios referentes, libres de las asfixiantes
metodologías que les eran impuestas por la
memorización y el almacenaje mecánico de
datos.
Tal filosofía se apoya en una perspectiva
bastante específica de la naturaleza del estudiante. Mucho más que un pasivo receptor de
hechos, bajo este esquema, el estudiante se
transforma en el arquitecto de su propio conocimiento y al aprender a “hacer” –a partir de
la internalización y creación de nuevos significados, concepciones y valores– aprende a
“ser”. Aprender a ser representa una pieza clave de esta nueva visión, ya que se centra en el
desarrollo de la responsabilidad personal, los
valores espirituales y el raciocinio autónomo.
De ahí que en una era dominada por la tecnología y la información, las dimensiones humanistas y culturales sean aspectos cruciales de
este moderno enfoque educativo (Doryan,
Badilla y Chavarria, 1996). En este nuevo modelo donde la enseñanza y el aprendizaje
interactúan, el maestro asume la función de
facilitador, brindando experiencias y oportunidades en entornos formales e informales.
Un componente importante en la concreción
de esta visión, según la propia Comisión destacara, es la base de conocimiento y la disposición del educador. Por esta razón, la capacitación del docente se convierte en uno de los
factores principales en la implementación de
una agenda de reformas que incorpore los cuatro pilares del aprendizaje.
En orden a que dicho programa de reformas
sea exitoso, es de vital importancia que el maestro comprenda y acepte la filosofía que sustenta los “cuatro pilares”, como una herramienta
valiosa y efectiva en términos de trabajo práctico en la sala de clases. Esto es básico, ya que
46
es evidente que en las escuelas de América
Latina y el Caribe, los modelos frontales de
enseñanza y aprendizaje pasivo aún prevalecen. Adicionalmente, a pesar del alto coeficiente maestro:alumno que exhibe la región,
aproximadamente un 20 por ciento de los primeros no ha recibido capacitación alguna.
Cambios en el magisterio
Los actuales métodos de capacitación, con una
serie de defectos, resultan singularmente
ineficientes en términos de ayudar a los maestros a enfrentar las reformas propuestas. Por
ejemplo, Eisner (1992) señala que las imágenes de lo que el maestro “se supone” debe
hacer, se forman a temprana edad. Asimismo,
el docente de sala de clases se aferra a rutinas
pedagógicas conocidas –las que con el tiempo
llega a dominar– haciendo el cambio tanto más
difícil.
Por lo tanto, entre los aspectos principales
de un programa reestructurado de capacitación
docente orientado a facilitar cambios en el
magisterio, se deberían incluir los siguientes:
el uso de la observación, reflexión y argumentación como herramientas de resocialización
profesional; programas de capacitación inicial
más intensos, que incluyan un componente adecuado de contenidos y prácticas pedagógicas;
programas permanentes de desarrollo y capacitación en servicio del personal docente en
escuelas reestructuradas que, en colaboración
con universidades e instituciones formadoras
de docentes, se aboquen a la tarea de mejorar
la calidad del maestro y de la enseñanza
(UNESCO-OREALC, 1996).
En orden a producir programas de capacitación docente sustentables, éstos deben ir acompañados por prácticas de reclutamiento más
eficientes y proyectos que contemplen la reestructuración organizacional de las escuelas.
Entre los elementos reestructurales que pueden promover una enseñanza más efectiva en
la sala de clases, se cuentan un nuevo diseño
de la agenda de trabajo del docente y condiciones laborales mejoradas para los maestros
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
de la región. El nuevo diseño se centra en el
trabajo colaborativo entre maestros lo que, a
su vez, implica poner fin al aislacionismo que
ha llegado a caracterizar el trabajo del docente. El desarrollo de equipos debería mejorar la
capacidad innovativa de las escuelas y contrarrestar los efectos negativos de trabajar bajo
condiciones adversas (De Lisle, 1993). La participación en la toma de decisiones a nivel
organizacional y en la elaboración del currículo, permitirá que el maestro asuma un rol
protagónico en el proceso de reforma.
El compromiso con la enseñanza es un ingrediente fundamental en la materialización del
cambio, ya que el docente que no se sienta
incondicionalmente comprometido a enseñar,
no estará dispuesto a hacer el esfuerzo de
aprender y practicar nuevas estrategias pedagógicas. Dicho compromiso con la enseñanza
y con la vida institucional de las organizaciones escolares puede ser mejorado a través de
prácticas de reclutamiento más eficientes, salarios más altos y condiciones laborales apropiadas (De Lisle, 1993).
Dentro del contexto de austeridad económica, toda decisión que diga relación con el nivel salarial y la carga de trabajo del maestro,
revestirá una gran importancia como facilitadora –u obstaculizadora– del cambio. La combinación de altas cargas de trabajo y bajas remuneraciones puede aparecer bastante costo
eficiente en el papel pero, en términos de tiempo de aprendizaje por alumno, cualquier ganancia –de haberla– es muy pequeña. Sin duda
alguna, un vínculo directo entre salarios y rendimiento profesional ayudaría a mejorar la eficiencia de las inversiones. Las estrategias de
evaluación de rendimiento docente deben ir
acompañadas de una supervisión del desarrollo
que, al igual que la formación de equipos, proporcionaría el apoyo social y la retroalimentación requeridos para una enseñanza efectiva.
La renovación del currículo es otro aspecto
importante dentro de la agenda de reformas
que contribuirá a encauzar la educación de
América Latina y el Caribe, a lo largo del sendero demarcado por el Informe Delors. Las
metas de la renovación curricular deben estar
orientadas a reducir la rigidez de la oferta pedagógica a través de programas que ofrezcan
una gama de experiencias de aprendizaje a los
diferentes educandos; la reorientación de actividades de aprendizaje que incorporen aspectos fundamentales de los cuatro pilares del
aprendizaje y cuyo enfoque sea el de una educación generalizada; y, que, a su vez, garanticen la potenciación del educador.
La clave para materializar cualquiera de estas reformas –o todas ellas– tanto en la escuela como en la sala de clases, es el desarrollo
administrativo. Por lo tanto, en orden a lograr
el cambio, las escuelas deben transformarse,
antes que nada, en entidades autónomas vía el
proceso de entrega. Luego, por medio de programas de capacitación para administradores y
una efectiva administración de los recursos
humanos, se deben proporcionar las destrezas,
actitudes, y compromisos asociados con una
mejor calidad de enseñanza y aprendizaje que
incluyan tareas como la promoción de la cohesión social y el trabajo en equipo entre el personal docente.
Si se pretende que la educación superior lleve a los latinoamericanos y caribeños a los
niveles de eficiencia y calidad de capital humano necesarios para competir exitosamente
en el mercado económico del siglo XXI, se
requieren transformaciones estructurales profundas y vitales. Una de ellas, es un mayor
acceso a rutas alternativas –y un incremento
de oferta de éstas– de modo que una diversidad de educandos de diferentes grupos etarios
y estratos socioeconómicos puedan tener acceso a este nivel de capacitación y formación
(OCDE, 1997b).
Las reformas en educación que se implementen en América Latina y el Caribe se verán
reforzadas por una acción investigativa más
sólida. Por lo tanto, entre las instituciones de
educación superior de la región, siempre existirá la oportunidad de colaborar en la búsqueda de soluciones y hacer un frente común a los
problemas asociados con el proceso de reforma.
Ya se han evidenciado algunos ejemplos de
47
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
prácticas meritorias en las áreas de formación
profesional, descentralización y evaluación a
nivel nacional. Los vínculos Sur-Sur facilitarían la propagación de información entre los
estados en dichas áreas. Los vínculos NorteSur externos a las agencias de financiamiento,
también deberían formar parte de la agenda a
través de la búsqueda de reformas a nivel de
sistemas e instituciones.
Conclusiones
Para los países de América Latina y el Caribe,
la globalización representa una senda inevitable, aunque inexplorada, plena de desafíos y
oportunidades económicas, sociales y educacionales.
Mucho más que un simple ejercicio de retórica, la compleja naturaleza dialéctica del proceso plantea ventajas y desventajas a las sociedades en formación y en distintas etapas de
desarrollo económico.
El Informe Delors enfatiza que, una de las
principales herramientas para encarar los desafíos impuestos por la globalización, como
estrategia orientada a mejorar el capital humano, es la promoción del desarrollo educacional. Los beneficios asociados con la educación
van más allá de consideraciones de desarrollo
económico, capacitación de la fuerza laboral y
competitividad en el mercado internacional. La
educación proporciona herramientas capaces de
fomentar el desarrollo y la creatividad individual, contrarrestando de esta forma el impacto
de la pobreza, facilitando la movilidad social
y proporcionando los acordes que evitarán la
disonancia social.
Los sistemas educacionales de algunos países de América Latina y el Caribe ya han experimentado los efectos negativos de la
globalización. Si se desea reacondicionar el sistema educacional y restaurar su capacidad para
mejorar en forma eficiente el capital humano
de la región en preparación al siglo XXI, será
preciso implementar profundas medidas de reestructuración al nivel de sistemas, instituciones y salas de clase.
48
El sendero de la reforma está plasmado en
la filosofía y la agenda del Informe Delors. A
través de su énfasis en el valor de la educación
como herramienta de desarrollo económico y
capital humano; en su nueva visión de aprender a aprender, aprender a hacer, aprender a
vivir juntos y aprender a ser; en su enfoque
centrado en los maestros y los elaboradores de
política como actores protagónicos de la reforma; en la entrega de una amplia visión de la
dirección que deben tomar las iniciativas de
cambio.
Si bien ya se han producido cambios
substanciales en la región, los países deben
continuar apoyando la reforma educacional a
través de un mayor nivel de financiamiento e
innovaciones sostenidas. Las redes regionales
contribuyen en forma importante a facilitar el
cambio, razón por la cual se hace necesaria
una más intensa cooperación entre las instituciones regionales, los ministerios de educación
y las universidades, con el objeto de suavizar
las desigualdades existentes entre los estados
miembros.
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La UNESCO y la educación durante toda la vida
“La educación a lo largo de toda la vida es más que un derecho: es una de las claves
del siglo XXI. Es a la vez consecuencia de una ciudadanía activa y una condición para la
participación plena en la sociedad. El reconocimiento del derecho de la educación y el
derecho a aprender durante toda la vida es más que nada una necesidad; es el derecho
a leer y escribir, a indagar y analizar, a tener acceso a determinados recursos, y a
desarrollar y practicar capacidades y competencias individuales y colectivas”
Declaración de Hamburgo sobre la Educación de Adultos.
CONFINTEA V. UNESCO. 1997.
La UNESCO y la educación superior
La UNESCO apoya una transformación de fondo en la educación superior, de acuerdo
a la Declaración Universal de los Derechos Humanos que señala que “el acceso a los
estudios superiores será igual para todos en función de los méritos respectivos” (Art.
26.1)
Para ello, la UNESCO propone como objetivos de la educación superior:
– ampliar el acceso, la permanencia y las posibilidades de éxito en ella;
– ampliar su gestión y fortalecer sus vínculos con el mundo del trabajo;
– contribuir a la construcción de la paz, impulsando un desarrollo fundado en la justicia,
la equidad, la solidaridad y la libertad.
50
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
LA EDUCACION COMO HERRAMIENTA ESTRATEGICA
Francisco José Piñón*
“Nuestros contemporáneos experimentan una sensación de vértigo al verse ante el
dilema de la mundialización, cuyas manifestaciones ven y a veces sufren, y su
búsqueda de raíces, referencias y pertenencias.
La educación debe afrontar este problema porque se sitúa más que nunca en la
perspectiva del nacimiento doloroso de una sociedad mundial, en el núcleo del
desarrollo de la persona y las comunidades. La educación tiene la misión de
permitir a todos sin excepción hacer fructificar todos sus talentos y todas sus
capacidades de creación, lo que implica que cada uno pueda responsabilizarse de
si mismo y realizar su proyecto personal”.1
Jacques Delors
La presente década marca un giro importante
en el abordaje de los problemas más acuciantes
para el mundo y muy especialmente para la
región, entre los cuales la educación pasa a
constituir un aspecto clave.
América Latina vive en un mundo en proceso de transformación que abarca todos los órdenes de la vida social. Tal es la intensidad de
dicho proceso que ha generado modificaciones que cuestionan los patrones de desarrollo
vigentes, las formas organizativas, que inciden
en el mundo del trabajo y la producción y que,
por ende, implican el desafío para los países
de insertarse en forma protagónica en esta nueva realidad.
Estos cambios plantean asimismo, nuevas
demandas a los sistemas educativos y el impe-
* Francisco José Piñón. Doctor en Educación y Director
General de Cooperación Internacional del Ministerio
de Educación y Cultura. Argentina.
1 Delors, Jacques. La Educación encierra un Tesoro.
Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional
sobre la educación para el siglo XXI. Editorial
Santillana/UNESCO, Madrid, 1996. Pág. 18.
rativo de dar respuestas adecuadas y flexibles
a los procesos de integración y mundialización
que se producen en forma acelerada.
La Conferencia Mundial de Educación para
Todos de 1990 en Jomtien (Banco Mundial,
UNICEF, PNUD, UNESCO) puede señalarse
como un hito en este sentido, al enfatizar la
relación entre desarrollo humano y educación
y la satisfacción de necesidades básicas de
aprendizaje para el mejoramiento de la calidad
de vida.
Otro de los documentos más significativos
para la educación en este período: “Educación
y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad” (CEPAL-OREALC/
UNESCO 1992),continuando en la línea de otro
documento anterior de la CEPAL (“Transformación productiva con equidad” 1990), enfoca las relaciones entre educación, conocimiento y desarrollo proponiendo líneas de acción.
Desde 1991 se reúnen anualmente la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno. En los documentos emanados de
esos encuentros, se hace referencia a la
centralidad de la educación en la resolución de
51
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
los problemas de la agenda regional, dedicándose la V Cumbre (Bariloche 1995), a la “Educación como factor esencial del Desarrollo Económico y Social”.
Los principios y criterios expresados en todos esos documentos echan las bases de un nuevo ideario que prácticamente se ha difundido
hacia los planes de toda la región, permeando
la formulación de las políticas educativas nacionales y los acuerdos internacionales.
Una de las principales consecuencias de esta
revalorización de la relación entre educación y
desarrollo, es la de volver a colocar a la educación en un lugar protagónico y central en la
vida de nuestras sociedades: “Es que la educación es la herramienta más importante que tienen las sociedades para orientar la historia en
este fin de siglo”.2
Los momentos de inflexión brindan grandes
oportunidades. ¿Podrá la educación llegar a ser,
aparte de un tema de agenda política, un elemento fundamental en la construcción de un
proyecto integrador? ¿Podrá recuperar la potencia “recivilizadora” que esta nueva condición americana necesita para compartir el mundo con dignidad?
El eclipse de la modernidad
Intentar describir y explicar el escenario global se convierte en una ardua tarea cuando la
velocidad del cambio histórico parece acelerarse exponencialmente a tal punto que nos
olvidamos del lugar que el hombre debe ocupar en ese continuum.
Jean Baudrillard, apela en dos oportunidades
–Las estrategias fatales,3 1983 y La ilusión del
fin o la huelga de los acontecimientos,4 1992– a
lo que él denomina el punto Canetti:
2
3
4
52
Decibe, Susana B. La Educación Latinoamericana a
fines de siglo. Archivos del Presente. Año 2/Número
6/ Buenos Aires, 1996. Pág. 64.
Baudrillard, Jean. Las estrategias fatales. Anagrama,
Barcelona, 1984. Pág. 12
Baudrillard, Jean. La ilusión del fin. La huelga de los
acontecimientos. Anagrama, Barcelona, 1993. Pág. 9.
“Una ocurrencia dolorosa; la de que a partir
de un punto preciso en el tiempo, la historia
dejó de ser real. Sin percatarse de ello la totalidad del género humano de repente se habría
salido de la realidad. Todo lo que habría sucedido desde entonces ya no sería en absoluto
verdad, pero no podríamos darnos cuenta de
ello. Nuestra tarea y nuestro deber consistirían
ahora en descubrir este punto, y hasta que diéramos con él, no nos quedaría más remedio
que perseverar en la destrucción actual.”
El eclipse de la modernidad que describe la
conocida frase de Elías Canetti comienza cuando el universo de la racionalidad se separa del
universo de los actores; cuando dejamos de
definir las conductas o formas de organización
social por el lugar que ocupan en el eje tradición-modernidad y abandonamos la explicación de los fenómenos sociales por el lugar
que ocupan en la historia.
Asistimos entonces al agotamiento de la imagen de sociedad que teníamos hasta el presente.
Presenciamos por lo tanto el debilitamiento
de los lazos de correspondencia entre las instituciones y la conducta de los actores socializados por la familia y por la escuela.
Mientras las correspondencias del pasado se
debilitan, los tiempos se aceleran y el universo
de las técnicas y las organizaciones comienza
a chocar demasiado violentamente con el universo de los deseos e identidades individuales
y colectivas.
La organización eficaz no es aquella de tipo
fuerte, simple, sólida y transparente sino otra
que es débil pero flexible y compleja, que sabe
manejarse con la multiplicidad, los conflictos y
la velocidad con la que se producen los cambios.
El racionalismo que supone este cambio en
la teoría de las organizaciones como parte de
la teoría social rompe con la idea misma de
sistema social o de sociedad.
Como bien señala Alain Touraine, en su Crítica de la modernidad,5 la propuesta de un aná-
5
Touraine, Alain. Crítica de la Modernidad. Fondo de
Cultura Económica, Buenos Aires, 1995.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
lisis de este tipo acepta renunciar al principio
central de la sociología clásica: la correspondencia entre reglas institucionales y conductas.
Ya no vivimos en una sociedad industrial
dominada por conflictos sociales centrales sino
que vivimos en medio de un flujo incesante de
cambios.
Ciertas visiones postulan que la idea de sociedad ha sido reemplazada por la idea de un
mercado donde se reemplaza un modelo de
funcionamiento por una estrategia individual u
organizacional en el marco de la fluidez de los
cambios.
Y “cuando la sociedad se asemeja cada vez
más a un mercado donde los objetivos ideológicos y hasta políticos parecen haber desaparecido, sólo perduran la lucha por el dinero y
la búsqueda de la identidad...”.6
Es un tipo de sociedad que no busca ser
pensada, que desconfía de las grandes ideas
que perturban su pragmatismo o sus sueños.
Esta visión reduce la sociedad a un mercado
y a un flujo incesante de cambios, pero no
explica conductas que escapan a este reduccionismo. No explica ni la búsqueda defensiva
de la identidad, ni la voluntad de equilibrio,
no comprende ni la pasión nacional, ni la cultura de los excluidos.
No existe una sociedad que sea solamente
un mercado, sólo existen países en los que el
mercado bordea el gueto, en los que la innovación y el movimiento rodean los bolsones de
exclusión.
El verdadero desafío consiste en pensar la
heterogeneidad de nuestras sociedades desde
una visión que permita contemplar la diversidad dentro de un marco de integración, que
permitan integrar al conflicto de una lógica de
construcción social y no de desagregación. Que
en fin, permita la expresión de las identidades,
personales y colectivas, dentro de un proceso
de mayor subjetivación de las sociedades.
6
Touraine, Alain. Crítica de la Modernidad. Fondo de
Cultura Económica, Buenos Aires, 1995, pág. 181.
Los cambios de paradígmas
La sociedad global está inmersa en una etapa
de cambios que transcurren a un ritmo sorprendente.
La velocidad alcanzada por esos cambios resulta tan vertiginosa que, en cierto modo, resulta difícil realizar una previsión creciente en
la precisión de los instrumentos de observación, que sirvan para perfeccionar nuestra imagen de la sociedad global y obtener un dominio preciso de las nuevas realidades.
Ese vertiginoso ritmo explica que todo cambio sea percibido como profundo simplemente
porque ocurre de modo brusco, aunque algunos son menores y otros son importantes por
sus magnitudes y consecuencias. Ese ritmo,
además dificulta la evaluación misma del estado actual del sistema y su orientación hacia el
mediano plazo.
Los cambios, que se verifican en los ámbitos más variados, no son independientes; por
el contrario, ellos están en estrecha vinculación entre sí y en un proceso continuo de feed
back que oscurece la distinción entre causas y
efectos.
Las posibilidades que brinda la revolución
electrónica, por ejemplo, al procesar y transmitir informaciones masivas y órdenes de un
rincón a otro del planeta a la velocidad de la
luz, surgió como un fenómeno técnico y productivo.
Al poco tiempo, su operación sentó la base
del despliegue que registra el sistema financiero internacional; las dimensiones de éste último, medidas por la magnitud de las transacciones que atraviesan las fronteras nacionales,
ha generado un mercado mundial del dinero
que, a su vez, impone restricciones estructurales a los márgenes de maniobra de las políticas monetarias de cada nación.
El encadenamiento que nace en la tecnología y se extiende a las finanzas, exige el abandono de numerosas prácticas tradicionales de
política económica, con sus consiguientes cambios en el plano social y político. Sus efectos
inciden en la interdependencia entre las nacio-
53
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
nes y generan, por fin, un impulso acelerador
del cambio técnico que repercute en la creación de procesos y sistemas de información
cuya oferta vuelve a transformar la economía
y las finanzas internacionales.7
Los campos de predominio de la
gobalización
Los cambios y la velocidad con que estos acontecen, han promovido una serie de transformaciones en la estructura misma de la sociedad
mundial, que conocemos bajo el nombre de
globalización.
El concepto de globalización puede prestarse a confusión, pues según se lo defina, admite distintos contenidos.
Por un lado, en una interpretación amplia
del término, se refiere a los procesos –considerados como un conjunto interrelacionado–
de creciente interacción e interdependencia que
se generan entre las distintas unidades constitutivas del nuevo sistema mundial en formación que incluirían la ampliación del espacio
geográfico y la modificación de los ámbitos
de acción de los nuevos actores del sistema
internacional.
Pero, dado su grado de importancia, muchas
veces se lo define solamente por la dimensión
económica de dicho proceso, poniendo especial énfasis en actores tales como empresas y
agentes financieros transnacionales y en procesos como el impacto causado por los avances de la electrónica en las comunicaciones,
información y transformación de los sistemas
productivos.
Por nuestra parte –coincidiendo con lo expresado por Carlos Moneta8– afirmamos que
el proceso de globalización obliga a modificar
7
8
54
Schvarzer, Jorge. América Latina frente al cambiante
sistema internacional: mutaciones, problemas y tendencias. Ponencia presentada en el XIX Congreso Latinoamericano de Sociología. Caracas, 1993
Moneta, Carlos J. El proceso de globalización: percepciones y desarrollo. Ediciones Corregidor, Buenos Aires, 1994.
el paradigma previamente vigente en las relaciones internacionales, que confería a los Estados-naciones el carácter de actores centrales
y predominantes del sistema. Este pasa ahora
a constituir sólo una parte –si bien, de suma
importancia– de un sistema mayor que gradualmente adquiere vigencia: el sistema global.
En interacción con el sistema internacional
surge ahora un sistema “multicéntrico”,9 constituido por actores subnacionales y transnacionales dotados de objetivos y medios de acción
propios, que adquieren creciente autonomía.
Si bien reconocemos que un cambio de tal
naturaleza afecta a todas las estructuras del
sistema global –económico, político, social y
cultural– existen campos de predominio del
proceso global bajo análisis.
Por lo tanto, el fenómeno caracterizado bajo
el término globalización ofrece grandes áreas
de predominio ligadas a las esferas financieras
y comunicacionales.
Los cambios en la economía global y en
particular el nacimiento y expansión de la
“economía de símbolos”
Por “surgimiento y expansión de la economía
de símbolos” entendemos el proceso post-crisis del petróleo que se dio a partir de la segunda mitad de la década del setenta y que desencadenó tres cambios fundamentales en la economía mundial:
– el colapso de las economías de materias primas;
– en la propia economía industrial: el desacople
entre producción y empleo, y
– el que los movimientos de capital, antes que
los del comercio (tanto de bienes como de
servicios) se convirtieron en la fuerza motora
de la economía mundial.
Ambos, los movimientos de capital y el comercio, no se han desacoplado del todo, pero
9
ROSENAU, James N. Turbulence in world politics. A
theory of change and continuity. Princeton University
Press, Princeton, 1990.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
su vinculación se ha vuelto débil y, aún peor,
impredecible; tal como señala Peter Drucker
en su conocido artículo “La economía mundial ha cambiado”.10
Por lo tanto, la nueva “economía de símbolos”, es decir, los flujos de capital, las tasas de
interés y los tipos de cambio se convirtieron
en los impulsores de la economía mundial a
expensas de las políticas macroecomómicas de
los estados nacionales.
La instalación de la “sociedad mediática”
El primer fenómeno al que asistimos en una
sociedad impactada por aceleradas innovaciones tecnológicas en el campo de las comunicaciones en general –y de los medios masivos en
particular– es el pasaje de un estilo de
relacionamiento propio de la sociedad de masas a un estilo de relacionamiento diferente,
propio de la sociedad de medios, cuya primera
consecuencia social sería la redefinición por
parte de todos los actores del espacio de lo
público.
Para Peter Drucker, muy significativas son
las grandes transformaciones y tendencias ocurridas en los últimos años:
En primer lugar, los gobiernos de los estados nacionales han pasado a ser el centro de la
tormenta global, con la amenaza de trastornos
económicos y monetarios súbitos e impredecibles. Estas amenazas no están en modo alguno
limitadas a los países en desarrollo.
En segundo lugar, la estructura y la dinámica de la economía mundial cambiaron profundamente. Fueron los países de rápido crecimiento de Asia continental –con la zona costera de China en primer plano– y algunos de
América Latina que, tras retornar al equilibrio
fiscal y al libre mercado luego de años de inflación y proteccionismo, han exhibido un crecimiento casi explosivo.
A esto se agrega en tercer lugar, la emergencia de bloques regionales que adquieren
protagonismo económico y conforman,a la vez,
nuevos escenarios de concertación política y
espacios de poder.
La nueva dinámica social
Los nuevos espacios geopolíticos
En términos del calendario, el siglo XXI aún
no ha comenzado pero, como se puede advertir, el último gran escenario del siglo XX se ha
derrumbado. La caída del Muro de Berlín en
noviembre de 1989 marcó el fin de la antigua
disputa entre capitalismo y comunismo.
La superación de esta “contradicción estratégica” hace que las contradicciones del sistema que ha prevalecido se generalicen, configurando nuevos escenarios y nuevos enfrentamientos.
En realidad, en los últimos diez años el mundo político ha cambiado más allá de todo reconocimiento. Empero, si bien menos dramático, los cambios en el mundo económico han
sido igualmente grandes, importantes e irreversibles.
10
Drucker, Peter. La economía mundial ha cambiado.
Foreing Affairs, Washington, 1986.
Por último, entre las nuevas condiciones del
desarrollo económico se destaca la problemática del mercado de trabajo. El avance del desempleo, que afecta de manera desigual a las
diversas regiones del planeta, suscita interrogantes acerca de cuáles serán las calificaciones específicas requeridas en adelante a los
trabajadores, cuáles de ellas deberán ser asumidas por el Sistema Educativo o por el ámbito productivo y, sobre todo, qué incidencia real
tendrán los niveles de cualificación alcanzado
por una persona en sus posibilidades efectivas
de acceder a un empleo.
El fenómeno del desempleo, por otra parte,
se constituye en uno de los factores causantes
de un aumento de la pobreza. Se observa una
tendencia creciente a la exclusión de diversos
sectores sociales, los que se ven privados de
acceder al desarrollo.
Esta situación, que constituye una de las preocupaciones centrales de los gobiernos, inter-
55
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
pela a la educación de tal manera que hay quienes afirman el rol protagónico que les cabría a
las políticas educativas en la compensación y
promoción de las diferencias sociales.
Se abre un espacio de debate acerca del rol
principal del Estado en relación a estas políticas sociales, avanzándose, no sin contradicciones, hacia una idea de subsidiariedad y de
concertación de iniciativas con organizaciones
no gubernamentales, empresariales y comunitarias. Es desde esta perspectiva que se plantea la concurrencia de estos actores en el ámbito educativo.
Los procesos de integración regional
Acabamos de intentar describir lo que entendemos por los alcances y limitaciones del fenómeno que denominamos globalización.
Entendemos a este proceso como algo que
nos supera, si construimos la política desde la
unidad tradicional de la modernidad: el Estado-Nación.
El desafío de esta instancia, que se abre frente
a nosotros, es repensar la política a escala regional.
Para navegar las aguas turbulentas del proceso permanente de cambio al que estamos
sometidos, es necesario embarcarnos en “la
estrategia de la integración”.
Como venimos sosteniendo, la magnitud de
las transformaciones en curso señala la imperiosa necesidad de pensar los procesos sociales en términos globales. Por un lado, el mundo hoy es un todo, cuyas partes están en mutua relación.
Así, la interdependencia de las diferentes
naciones va unida a una interdependencia de
los problemas. Esta afirmación no deja de reconocer, sin embargo, las asimetrías y desigualdades existentes en la dimensión económica
del desarrollo.
Se impone, por lo tanto, una perspectiva de
integración, en un momento en que se están
reduciendo constantemente las distancias por
el avance vertiginoso de las comunicaciones.
La similitud y la gravedad de las situaciones
56
que invaden la realidad de distintas regiones,
han ido afirmando la conciencia acerca del
imperativo de avanzar en el camino de una
unidad respetuosa de la diversidad local, regional y nacional como condición de supervivencia para cada uno de los países que componen las diversas áreas.
Las experiencias de integración desarrolladas en América en los últimos años, aún con
sus desequilibrios han sido en general altamente
positivas y –si bien falta mucho por realizar–
han sentado las bases para una mayor comunicación y cooperación en los próximos años.
Dichos procesos de unión tienen lugar en un
clima de ausencia de conflictos entre los países y especialmente en el ámbito interno de
una creciente conciencia de la necesidad de
llegar a soluciones pacíficas y negociadas para
el desarrollo de la sociedad.
La historia de la integración y la cooperación ha demostrado que dichos procesos no
sólo constituyen una fuente de recursos para
los países sino que son, también, un factor de
dinamización. La cooperación para la integración ha influido en muchos esfuerzos emprendidos por los países en materia de legislación,
de reforma y de cambio en los diversos órdenes de la vida comunitaria. El intercambio de
personas y de experiencias ha permitido que
los países se beneficiaran mutuamente.
Por el contrario, la apertura de las fronteras,
la transparencia, la articulación y el trabajo conjunto han demostrado, más bien, ser factores
que contribuyen a que los sujetos dignifiquen
su acción y doten de nuevos sentidos y nuevas
energías individuales y colectivas a la sociedad.
En ese sentido, se plantea la necesidad de
profundizar los procesos actuales de integración y de fortalecer los mecanismos ya existentes, superando las dificultades e incomprensiones entre los diferentes sectores.
La integración en lo poco que resta del siglo
puede ser decisiva para lograr salir definitivamente de las crisis cíclicas que afectan a algunos países del área, producir el despegue productivo y alcanzar una auténtica, sostenida y
real cooperación.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
En ese marco, una perspectiva desde la política permite observar en la región la coexistencia de factores favorables que alientan los
emprendimientos de integración y situaciones
problemáticas que los dificultan. Constituye un
elemento altamente valorable la consolidación
de la democracia en el continente que recoge
el total consenso que se verifica en el seno de
cada sociedad sobre este tema. La revalorización del espacio democrático como condición
para la transformación social, promueve el desafío de la construcción de democracias sociales participativas.
Desde el punto de vista de lo social –salvo
algunas excepciones– resulta fácil verificar la
existencia de cuestiones irresueltas, como la
inequidad en la distribución del ingreso o el
dificultoso acceso al empleo; limitaciones que
se ven alimentadas por la situación de debilidad de los actores sociales tradicionales y, consecuentemente, de sus representaciones
institucionales.
En el plano económico puede ponerse de
relieve la obtención de una situación de estabilidad relativa a partir del ordenamiento de
las variables macroeconómicas. La aparición
en el horizonte planetario de nuevos modos y
estilos productivos motivó que los países de la
región encararan un sostenido proceso de
reconversión de sus aparatos productivos buscando adecuarlos a las demandas de la época
y en consonancia con los reclamos de una economía en proceso de integración. Aún así, debemos asumir que los países que componen la
región tienen desarrollos distintos, volúmenes
desiguales y perspectivas diferenciadas; todo
esto llama a redoblar el esfuerzo por lograr
una articulación creciente que evite desequilibrios graves.
La dimensión cultural
Es en este aspecto de los emprendimientos de
integración regional donde podemos encontrar
algunos indicios para aproximarnos a la cuestión de su sentido, es decir, a las claves sobre
el signo de su historia y su futuro.
Si anotamos que los procesos globales a que
hemos hecho referencia parecen configurar el
tono de la época, podemos observar las nuevas
demandas que tales fenómenos imponen en lo
interno de la naciones; tanto en lo referente al
manejo de la tecnología y a la reconversión
del sistema productivo, cuanto a sus efectos
sobre las pautas culturales y la correspondiente estructuración de los imaginarios sociales.
Dicha observación aporta una noción clara sobre la gravedad de los desafíos que los procesos de integración vienen a afrontar.
A su vez, corresponde pensar el tema desde
una segunda perspectiva. Los procesos globales
no implican sólo un desafío ante el cual conviene estar alertas, visto el doble riesgo que
entraña: quedar marginados de la historia o ser
sumados a ella desde la tendencia homogeneizadora. Son también una oportunidad para que
la región ingrese en ellos con la oferta de su
propia originalidad.
No pretendemos con esta demanda de prioridad para las cuestiones culturales desconocer
ni minimizar las otras facetas de la integración, en la medida que, precisamente, se trata
de una sola y única construcción. Reclamamos, en todo caso, una especial atención para
los efectos que la presencia o ausencia de su
tratamiento en profundidad ha de tener, tanto
en los perfiles finales de la construcción como
en los grados de adhesión que logren en las
sociedades participantes.
Como ya lo hemos señalado, a nivel planetario –y sin duda también con sus particularidades en la región– asistimos en la actualidad a
un extraordinario proceso de cambio que cuestiona los sistemas de comprensión conocidos.
Ante este panorama, ciertamente proclive al
inmovilismo, la fortaleza de un emprendimiento
de integración en mucho ha de depender de la
capacidad para elaborar una epistemología centrada en sus necesidades y su propia historia;
en su habilidad para desarrollar un instrumental teórico propio para el entendimiento de la
época, en la medida que el actual se muestra
en general como insuficiente para el abordaje
de las nuevas cuestiones.
57
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Hoy podemos constatar que las matrices de
pensamiento que alumbraron la última etapa
del desarrollo humano se muestran, cuanto
menos, muy limitadas; y que este hecho acelera la comprensión acerca de la conveniencia y
utilidad para nuestra región de poner en acto
las categorías para el desarrollo conceptual que
le han sido dictadas por su propia historia: la
situación y la necesidad.
Dicho despliegue permitirá diseñar, en consecuencia, nuevas formas para el ser y el estar,
alumbrando paradigmas que se prueben más
aptos para el actual tránsito histórico.
La educación como política estratégica en
el desarrollo de las naciones
La educación a lo largo de la vida representa
para el ser humano una construcción contínua
de sus conocimientos y aptitudes y de su facultad de juicio y acción. Debe permitirle tomar conciencia de sí mismo y su entorno y
desempeñar su función social en el mundo del
trabajo y en la vida pública. El saber, el “saber
hacer”, el “saber ser” y el “saber convivir” en
sociedad constituyen los cuatro aspectos, íntimamente enlazados, de una misma realidad.
Esta construcción permitiría el ejercicio de
una ciudadanía responsable y la integración
plena en la sociedad del conocimiento.
La búsqueda de respuestas adecuadas en el
seno de nuestra sociedad y de la región toda,
teniendo en cuenta la simultaneidad de los procesos globales y regionales, parece indicado
estimular la realización de políticas que favorezcan la “inserción protagónica” en una sociedad global que ha encontrado en el conocimiento la principal variable formadora de futuro.
Con la convicción que la producción y distribución del conocimiento se lleva a cabo en
diversas instituciones, pero también trasciende
el ámbito de las mismas. La complejidad de
este proceso es un dato relevante a incorporar
en todo diagnóstico.
Los medios de comunicación masivos –especialmente la televisión– entre otros, actúan
compartiendo espacio y tiempo con las institu-
58
ciones educativas, que en otra época resultaban hegemónicas.
No obstante, existe consenso acerca de la
hipótesis de que “una economía en la que el
conocimiento ha llegado a ser el principal recurso productor de riqueza, plantea a las instituciones de educación nuevas y exigentes demandas de eficacia y responsabilidad”.11
La magnitud de este desafío requiere la articulación de una difícil convergencia entre
competitividad y sustentabilidad social, y fundamentalmente, entre crecimiento económico
y equidad social.
En este marco, la educación se plantea como
un área estratégica, en tanto productora y
distribuidora de un recurso social relevante: el
conocimiento. Más aún, es visualizada como
un eje clave de acción para:
– El desarrollo o transformación productiva que
requiere el nuevo paradigma económico, que
exhibe los siguientes elementos distintivos:
competitividad, flexibilidad, heterogeneidad
tecnológica, cambio técnico y sustentabilidad
ambiental, como los más destacables.
– La equidad e integración social, compensando las tendencias a la segmentación/
dualización que se anticipa producirá el funcionamiento del mercado y el ejercicio del
poder global.
– La formación de una nueva ciudadanía para la
construcción de democracias abiertas y
participativas.
– Conformación del proyecto de vida, estableciendo una articulación armónica entre el nivel personal y el social.
Estos puntos requieren algunas reflexiones.
Parece adecuado aceptar que la dimensión
socio-histórica trasciende lo económico y, se
vincula en forma directa a la construcción de
la identidad.
“La identidad también se define por la articulación entre el desarrollo de la individualidad y el desarrollo de la sociabilidad, entre lo
11
Drucker, P. La sociedad poscapitalista. Buenos Aires.
Editorial Sudamericana, 1995.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
adscriptivo y lo electivo, entre lo propio y lo
ajeno, entre lo local y lo universal, entre la
continuidad histórica y la transformación”.12
En este tránsito interior y, a la vez interactivo
con la sociedad, podría decirse que se trata de
asumir de la propia tradición aquéllos valores
que le dan sentido al presente, de manera tal
que permitan comprenderse mejor a sí mismo,
entender a los demás y participar en la obra
colectiva y la vida en sociedad.
Como dice Jacques Delors13 “En efecto, (la
educación) deberá permitir que cada persona
se responsabilice de su destino a fin de contribuir al progreso de la sociedad en la que vive,
fundando el desarrollo en la participación responsable de las personas y las comunidades”.
El rol protagónico asignado a la educación,
sin embargo, se enfrenta con la crisis de los
modelos tradicionales de desarrollo educativo.
En los 80 “la calidad de la educación ha sido,
en la mayor parte de los países de la región
(América Latina y el Caribe), la variable de
ajuste frente a la escasez de recursos”
(OREALC-UNESCO, 1991). Esta situación se
ha manifestado en los países de la región en
un deterioro general de la calidad de los procesos y productos elaborados en la escuela junto a un creciente desequilibrio entre los servicios educativos ofrecidos a diversos sectores sociales, en desmedro de los menos favorecidos.
Al mismo tiempo, se ha puesto en evidencia
la insuficiente cobertura del sistema educativo, inicialmente diseñado desde la racionalidad política de garantizar la constitución del
ciudadano a través de la universalización de la
instrucción primaria obligatoria y gratuita. Este
inicio acompañó el origen de los estados nacionales y la construcción de la democracia.
Hoy, nuevas demandas exigen un replanteo
al sistema educativo y, fundamentalmente, ga12
13
Tedesco, Juan Carlos. El nuevo Pacto Educativo. Educación, Competitividad y Ciudadanía en la sociedad
moderna. Editorial Anaya. Madrid, 1995, p. 103.
UNESCO. La Educación encierra un tesoro. Informe
de la Comisión Internacional sobre la Educación para
el siglo XXI. Editorial Santillana/UNESCO, Madrid,
1996. Pág. 88.
rantizar en los restantes niveles de la enseñanza, la igualdad de oportunidades en el acceso
y permanencia.
En el plano de la gobernabilidad del sistema
educativo se asiste al agotamiento de los estilos tradicionales de administración de los procesos de asignación de recursos, de regulación
normativa y de utilización de la información.
Políticas uniformes para atender poblaciones
diversas, elaboradas desde el centro y ejecutadas a través de mecanismos burocráticos de
gestión; propuestas curriculares estáticas y
desactualizadas; ausencia de coordinación entre áreas, son algunos de los rasgos que hoy
las reformas educativas intentan transformar.
En relación a los educadores, los límites de
la formación profesional –inicial y contínua–
arrastran décadas de deterioro, en un marco de
reconsideración social del rol docente.
La ampliación acelerada de los saberes disponibles no tuvo un correlato en la formación
de los docentes, por el contrario, la escuela se
mostró distante de los problemas reales.
Formación de personas y desarrollo se hallan estrechamente unidos. La realidad muestra todavía insuficientes vínculos entre educación, trabajo y producción. El mayor esfuerzo
de todos los actores involucrados, a todos los
niveles, consiste en clarificar las interrelaciones
existentes entre la capacitación y el mundo del
trabajo, la adopción de nuevas tecnologías bajo
diferentes opciones y la difícil articulación entre la formación específica y/o el fortalecimiento de las competencias generales para el desempeño productivo.
Hasta hace pocos años, la ausencia de una
cultura evaluativa significó una nula o baja
responsabilidad por los resultados de los procesos de aprendizaje.
La búsqueda del aumento de la calidad exige el desarrollo de una cultura evaluativa amplia. La misma tiende a instalar la necesidad
de analizar en forma permanente las prácticas
profesionales y los marcos en los que se desarrollan, en especial en las instituciones educativas. Ya no se concibe una institución destinada a educar en cualquiera de sus niveles y
59
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
modalidades que no realice una revisión permanente de su accionar, relevando las visiones
de todos sus integrantes en función del mejoramiento de la calidad del servicio que ofrece,
directa o indirectamente. Una combinación adecuada de evaluaciones internas y externas cuyo
objetivo sea el mejoramiento en función de los
objetivos trazados por las políticas puede resultar una herramienta fértil en este sentido.
A estas cuestiones se suman otras, como es
el caso de la alfabetización, para cuyo tratamiento “sería necesario incrementar los esfuerzos para cumplir una meta tan ambiciosa como
erradicar el analfabetismo antes del año 2000.
Por primera vez se observa una disminución
en el número de analfabetos absolutos de la
región, es decir, de los que se autoclasifican
como analfabetos en los censos de población
(que ahora representan el 15.1% de la población de más de 15 años de edad). Sin embargo, la región todavía enfrenta un serio problema, ya que quedan 42.5 millones de analfabetos absolutos”.14
En la misma línea problemática se verifica
“un gran número de analfabetos funcionales,
es decir, de aquellas personas que han sido (o
se consideran) alfabetizadas, pero que no cuentan con la capacidad de utilizar en su vida
cotidiana, al menos en un nivel mínimo, la
lectura, la escritura y la aritmética”.15
Las oportunidades de acceso a los diversos
niveles de educación de mujeres y hombres en
la región, ha alcanzado un equilibrio en la segunda mitad del siglo y, este es tal vez uno de
los mayores logros. “Los censos de población
de los años 90 no sólo constatan la desaparición de las grandes diferencias en los niveles
de escolaridad por sexo que se observaban en
los años 50. Además permiten apreciar que, en
la mitad de los países, se produce la situación
inversa, donde las mujeres han logrado ventajas en el acceso a la primaria y secundaria,
aunque todavía les falta completar la igualdad
14
15
60
Schiefelbein, E. y Tedesco, J.C. Una nueva oportunidad. El rol de la Educación en el desarrollo de América
Latina. Aula XXI. Santillana. Argentina, 1995. Pág. 9.
op. cit. Pág. 9.
de acceso a la superior y a los cargos de administración y docencia superior”.16
Ejes de los procesos de cambio
Frente a este cuadro de situación, compartido
pero con peculiaridades nacionales, se observa
una creciente preocupación por la educación
como uno de los factores clave para el desarrollo. Se está avanzando con fuerza en la línea de la universalización de la educación básica en el mundo, como derecho y responsabilidad social indispensable para promover el
desarrollo humano. Esta preocupación se visualiza –entre otras formas– con la incorporación
de la educación como uno de los temas fundamentales en la agenda de la reciente Cumbre
de Presidentes (Santiago, Chile, abril, 1998).
Se han puesto en marcha propuestas amplias
de transformación educativa que contemplen la
comunicación y vinculación al sistema educativo con el resto de los ámbitos de la vida social,
reconociendo explícitamente importantes márgenes de autonomía en la gestión a todos los
niveles involucrados en dichas propuestas.
A partir de estas realidades y estos desafíos,
existen una serie de criterios compartidos y
ejes que, más allá de las condiciones propias y
específicas de cada país, conforman estos procesos.
Entre los criterios se destacan los referidos a
la “equidad”, la “calidad”, la “pertinencia” y
la “eficiencia”.
La equidad entendida como la creación de
condiciones para que toda la población tenga
oportunidades de recibir servicios educativos
con calidad, reduciendo de manera apreciable
los efectos que se derivan de la desigualdad
social y económica, la discapacidad, la discriminación étnica, cultural y de género.
La calidad que comprende el logro de altos
niveles y orientaciones cognitivas, de competencias, de habilidades y de actitudes éticas.
La pertinencia entendida como la capacidad
de los sistemas educativos de responder a las
16
op. cit. Pág. 9.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
necesidades y aspiraciones de la sociedad en
su conjunto, considerando su diversidad social, cultural, étnica y lingüística.
La eficiencia entendida como la provisión de
recursos suficientes que se usen de modo óptimo para alcanzar mejores logros educativos.17
Entre los ejes de política se señalan:
La búsqueda de la constitución de las políticas educativas como políticas de Estado y la
generación de consensos de mediano y largo
plazo con la participación de diversos actores
sociales e institucionales. En el ámbito de la
educación la demanda por consensos significa
reconocer que la educación es una actividad
de largo plazo y para el largo plazo, se necesita la continuidad en la aplicación para garantizar cierta efectividad. Esta continuidad debe
darse más allá del tiempo propio de las gestiones políticas e implica acuerdos en la definición e implementación de las acciones por parte
de los actores convocados.
En estos últimos años se han dado diferentes
modalidades para la construcción de consensos educativos en la región, tales como: el debate parlamentario sobre nuestras leyes, las
comisiones especiales destinadas a construir
consensos sobre temáticas específicas, las consultas nacionales entre actores claves del proceso pedagógico, las consultas a especialistas
en el establecimiento de contenidos básicos, la
constitución de consejos e instancias permanentes de trabajo y consulta con sectores,18
entre otros.
La desconcentración y descentralización de
los servicios educativos. Un significativo número de países de la región está descentralizando sus administraciones educativas en contextos y condiciones diferenciados. La descentralización no puede tomarse como estrategia
aislada sino como parte de una articulación
17
18
Cumbre de las Américas. Plan de Acción Hemisférico
sobre Educación elaborado por México como coordinador y Argentina y Chile como co-coordinadores.
México, noviembre de 1997.
Decibe, Susana B. La educación Latinoamericana a
fines de siglo. Archivos del presente. Año 2/Número
6/octubre/diciembre 1996.Buenos Aires/Argentina.
conjunta, con el fortalecimiento de la capacidad de gestión local, la capacitación de personal, la ampliación de los sistemas de evaluación e información, la compensación de desigualdades sociales y regionales, de manera de
lograr la superación de los factores que provocan bajos rendimientos educativos.
Las nuevas responsabilidades que los ministerios deben asumir en estos escenarios han
conducido a una reformulación de sus funciones clásicas: la promoción y generación de
acuerdos de mediano y largo plazo, la asistencia técnica y financiera, la evaluación de los
resultados, el desarrollo de programas de mejoramiento de la calidad y de compensación,
por citar algunas.
El fortalecimiento de la autonomía escolar.
Se ha planteado que el aumento del rendimiento
escolar estaría asociado a la posibilidad de definir un proyecto educativo institucional, compartir determinados objetivos, conformar una
identidad común y constituir equipos de trabajo, desarrollar metodologías de trabajo también compartidas y asumir una creciente responsabilidad por los resultados. La identidad
institucional estaría íntimamente vinculada con
la posibilidad de desarrollar iniciativas, definir
estilos de acción pedagógica, en suma, a ejercer autonomía. La misma tiene como condición la existencia de equipos profesionales
competentes y creativos y, como límites, el
respeto por las normativas y contenidos básicos del sistema educativo.19
El establecimiento de contenidos básicos
comunes. La constatación de que los aprendizajes logrados en el ámbito escolar resultan
“socialmente poco significativos” ha llevado a
un proceso de reformulación y transformación
curricular.
Los contenidos, habilidades, destrezas y valores que todos los estudiantes deben reunir al
salir de la escuela están hoy en debate y hay
varios países que han iniciado procesos de cambio curricular.
19
Boletín del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe Nº 32. Namo de Mello, G.
61
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
El desarrollo de programas compensatorios.
La intervención selectiva y estratégica del Estado para la atención de las necesidades de los
sectores con mayores dificultades de orden socio-económico en materia educativa ha sido
señalada como uno de los ejes prioritarios para
la reformulación de las estructuras de gestión
de nivel central. En este sentido existe una
variedad de iniciativas que van desde el desarrollo de programas diseñados y ejecutados
desde el propio sector educativo, diferentes
según los países, hasta la creación de instancias multisectoriales establecidas específicamente para atender situaciones de pobreza.
Instalación de sistemas nacionales de evaluación de la calidad educativa. En la actualidad, un número significativo de países está
ensayando formas de medición de resultados y
algunos ya han avanzado significativamente en
la institucionalización de estos mecanismos.
La integración educativa regional. En forma simultánea con estos procesos de transformación se ha avanzado en la integración educativa de los países que componen la región.
Esto se ha dado de diversas formas: en la constitución y funcionamiento del sector educativo
a nivel oficial –Mercosur– o por medio de Convenios –Andrés Bello, en el Pacto Andino. De
esta forma se han identificado los puntos críticos que hacen a la comunicación de los sistemas, la eliminación de barreras jurídicas y administrativas para la movilidad de las personas y en el desarrollo de algunos programas
conjuntos que implican asistencia técnica,
pasantías, desarrollo de estudios de posgrado
en el ámbito universitario. Con estos avances
se han garantizado las condiciones de posibilidad de los intercambios, con encuentros de los
actores fundamentales de los sistemas educativos de los países.
Conclusión
Como se ha intentado describir, la educación
se encuentra inmersa en estos procesos y busca un rumbo de transformación que la articule
eficazmente a las nuevas demandas sociales.
Hoy, como en ningún momento de la historia,
62
los problemas y desafíos de la educación son
en buena medida los problemas y desafíos de
las sociedades.
En un mundo signado por una profunda revolución científico-tecnológica y en la producción de conocimientos, la educación ha pasado a ser un eje prioritario del desarrollo y,
como interlocutor válido de todos los ámbitos
de la vida social se pretende que contribuya a
lograr los objetivos fundamentales apuntados.
En primer término, la consecución de la equidad con el fin de facilitar la inclusión y la
movilidad social de grandes sectores de población que se encuentran en situación de pobreza.
En segundo lugar, el logro armónico de la
articulación entre el nivel personal y el social
de todos los habitantes del continente, de forma que el desarrollo humano se transforme en
realidad.
En tercer término, el aporte concreto de la
educación a la transformación económica a través de la dotación de competencias generales
y formación específica atento las diversas exigencias que la naturaleza sistémica de los procesos en curso señala.
Vinculado a este punto, el proceso de integración regional que se está desarrollando, supone la apertura de fronteras, la necesidad de
fortalecer los intercambios y consensos entre
los diferentes sectores. En suma, gestar una
real y sostenida cooperación que permita evitar desequilibrios graves ante los diferentes grados de desarrollo de los países de la región.
Por último, las metas deseadas suponen la
adopción de una actitud cultural amplia que,
afirmando la propia identidad y reforzando la
“capacidad de decidir por sí mismo”,20 promuevan la apertura y comprensión que la integración regional requiere.
Probablemente, la expectativa puesta en la
educación revista hoy magnas dimensiones, pero significa la apuesta que desde este lugar del
mundo se propone como la posibilidad de participar en él, de forma protagónica y más justa.
20
Mayor, Federico. Prólogo “Una nueva oportunidad. El
rol de la educación en el desarrollo de América Latina”. Aula XXI. Santillana. Argentina, 1995. Pág. 5.
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
ESCOLARIDAD Y MERCADO DE TRABAJO.
Análisis de datos de São Paulo (Brasil) y Santiago (Chile)
María Eugenia Letelier*
A partir del análisis de datos del mercado de trabajo y escolaridad de la
Población Económica Activa (PEA) en dos regiones urbanas latinoamericanas
–Gran Santiago en Chile y Gran São Paulo en Brasil– en un período
caracterizado por el impacto de transformaciones productivas (1988 y 1995),
pretendemos situar la relación entre escolaridad y trabajo desde una perspectiva
que evidencia la heterogeneidad de nuestras sociedades y que asume que la
educación debe responder a desafíos sociales amplios, desligándose de las
demandas predominantes provenientes de la economía.
La búsqueda de la competitividad internacional será vista como una tendencia que
dificulta identificar las condicionantes estructurales en que se inserta la relación
entre educación y trabajo y, por tanto, no permite conocer la dinámica de los
actores sociales confrontados a una sociedad que ha edificado consensos que
excluyen a numerosos sectores sociales para los cuales un mayor nivel educativo
no asegurará mejores condiciones de vida. Esto, mientras no se modifiquen
inequidades originadas en la estructura del mercado de trabajo, el que en todo
caso, en este período de transformaciones, ha generado nuevas segmentaciones y
fragmentaciones mostrando una tendencia al aumento de la desigualdad en la
distribución de los ingresos.
Desarrollo subordinado a la
competitividad externa
En el contexto de transformaciones productivas orientadas a conseguir una mayor competitividad en el mercado internacional y de políticas que resaltan el papel de la educación para
el logro de la equidad, los datos sobre el mercado de trabajo evidencian que la relación entre nivel educativo e ingreso se ha debilitado.
Esto quiere decir que el nivel de escolaridad
* María Eugenia Letelier G. Sociologa. Magister en Sociología. Universidad Católica de Chile. Candidata a
doctor en educación en la Universidad Católica de São
Paulo, Brasil.
de los trabajadores tiene una menor incidencia
en sus remuneraciones.
Este hecho, junto al aumento de las desigualdades en la distribución del ingreso, sugiere
que la relevancia que se ha otorgado a la formación de los recursos humanos –como factor
clave para el logro de una mejor inserción en
el mercado internacional– ha colocado en primer plano la relación entre economía y educación, olvidando o supeditando a esta relación
a los sujetos sociales.
Las importantes diferencias en los niveles
de escolaridad de la población económicamente
activa entre regiones urbanas de países latinoamericanos impactados por procesos de reestructuración y el significativo aumento de la
escolarización de la población para el conjun-
63
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
to de las actividades y ramas productivas,
señalan que las exigencias educativas del mercado de trabajo están asociadas al nivel general alcanzado por la sociedad. Se coloca así
el debate sobre la oferta educativa de la mano
de obra y su relación con las demandas del
mercado de trabajo. En otras palabras, esta relación se define a partir de un nuevo perfil
educativo de la sociedad y/o son las exigencias de las transformaciones productivas las
que demandan trabajadores con mayor escolarización.
La literatura ha colocado el aumento de las
exigencias de calificación de la mano de obra
como una de las características que señala la
diferencia entre un paradigma productivo antes orientado por el trabajo repetitivo y fragmentado, a uno que requiere creatividad, autonomía y trabajo en equipo. Esta literatura, en
lo sustancial, se fundamenta en estudios de casos, en la investigación en los puestos de trabajo, en las fábricas y determinadas ramas productivas.
Por su parte, el sistema educativo establece
su ideario de reformas en estrecho vínculo con
esta idea global de competitividad, buscando
su relación con el mundo del trabajo a través
de planes que abarquen una formación amplia
en detrimento de formaciones específicas, señaladas como inadecuadas al momento productivo actual. Los sujetos, alumnos y profesores que enseñan y aprenden, parecen subordinados a estas exigencias que los ubica en el
modelo al cual debieran servir, más que en sus
necesidades y motivaciones educativas amplias.
Así, por un lado, la centralidad de la educación se sitúa como un discurso macro-social
donde la globalización y la competitividad son
sus argumentos y los sujetos sociales están subordinados a éstos y, por otro, las nuevas exigencias educativas de un paradigma emergente se evidencian en investigaciones acotadas a
determinadas fábricas o ramas productivas desde las cuales se abstraen orientaciones generales que, en ocasiones, constituyen las evidencias para establecer qué debe o no ser aprendido y/o enseñado.
64
Los análisis que durante estas dos últimas
décadas han acompañado la relación entre educación y trabajo, presentan como punto de partida fundamental las exigencias que se demandan al sistema educativo Pocos son, sin embargo, los que han emprendido como desafío
conocer el impacto y las redefiniciones que
sobre el mercado de trabajo realizan los procesos de reestructuración productiva, para situar
desde allí el papel que la educación pudiera
tener. En este sentido, el consenso logrado sobre la necesidad de una amplia educación de
calidad, puede encubrir el desconcierto generado por los procesos de transformación del
trabajo. Después de décadas de planificación
estructurada de los recursos humanos, en la
actualidad no parecen haber finalidades y procedimientos claros y adecuados para calificar
la fuerza de trabajo.
Las transformaciones vistas desde el
análisis de los datos
La modernización y reestructuración productiva es un proceso desarrollado con diferentes
estrategias y énfasis. Aunque tienen como elemento común la inserción en la economía internacional –impactada por los acelerados avances tecnológicos– adquieren especificidades
que son resultado tanto de los procesos históricos y sociales de los países como de las orientaciones políticas con que estas transformaciones se han implementado.
Los datos que analizaremos comprenden a
dos mercados urbanos de trabajo insertos en
países distintos de América Latina; el período
escogido, 1988 a 1995, encuentra a estas regiones en etapas diferentes del proceso de reestructuración.
Chile, señalado como un “modelo”, es considerado como el único país de América Latina en que ha sido superada la primera etapa de
ajuste y reestructuración productiva. A diferencia de otros países de la región que adoptaron una estrategia gradual, en Chile la reestructuración fue radical e intensa, significando
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
para el país un prolongado y alto costo social.1
Desde 1988, los indicadores evidencian un
fuerte crecimiento económico, el que si bien
ha ido acompañado de un aumento de los índices de empleo, hasta el momento no ha conseguido superar las fuertes desigualdades originadas en la distribución del ingreso, disparidades que más que reducirse, se han acentuado.2
En Brasil, São Paulo concentra la mayor actividad productiva y de servicios de América
Latina. La estrategia de reestructuración en dicho país ha tenido un carácter gradual, iniciando parcialmente la innovación productiva
en algunas ramas y empresas durante la década de los ’80, pero implementado políticas de
apertura externa recién en la década de los
’90.3 Como consecuencia de la intensificación
de la reestructuración productiva y la apertura
comercial, durante el período que analizaremos el mercado de trabajo ha sufrido grandes
transformaciones caracterizadas por el aumento del desempleo, la reducción de los puestos
de trabajo industriales y la precarización de
las condiciones de trabajo para un significativo número de la población.
La información que sustenta nuestro análisis, para el caso de São Paulo, proviene de la
1
2
3
La política de estabilización, simultánea con la
implementación de reformas y liberalización del mercado, produjo dramáticos efectos sobre el mercado de
trabajo. El indicador más elocuente para el período
(74-82) es la tasa de desempleo abierto que se mantuvo en promedio en un 18% mensual y la reducción de
las remuneraciones en un 20% en comparación con las
de 1970. Entre 1982 y 1983 la situación se agravó por
la crisis recesiva externa, en este período el índice de
desempleo llegó a un record del 30%
Los últimos datos de la encuesta CASEN (caracterización socio-económica nacional) señalan que la razón
entre la participación en el ingreso del 20% más rico y
del 20% más pobre en 1987 era de 13 veces, en 1996
esta proporción es de 14 veces.
El proceso que marca esta transformación es el denominado “Plan Collor”, apoyado en el trinomio liberalización, desregulación y privatización que, junto con la
reformulación de la política industrial y de comercio
exterior, instauró una nueva fase de estrategias empresariales con gran impacto sobre la productividad y la
competitividad del sistema productivo.
Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED)
realizada por la Fundación SEADE. Para el
caso de Santiago, la fuente de datos es la Encuesta Nacional de Empleo, aplicada en Chile
por el Instituto Nacional de Estadística.
Estas fuentes de información nos ofrecen una
visión de la escolaridad alcanzada por la Población Económicamente Activa (PEA) y de
las características del mercado de trabajo. La
asociación entre las variables nos permite resaltar características y tendencias que fundamentan el análisis.
Perfil educativo de la sociedad es el factor
que mejor explica la demanda educativa que
el mercado de trabajo realiza
Los datos de escolaridad de la PEA muestran
que estamos ante dos regiones con ofertas educativas muy distintas. En 1995, en Santiago el
70% de la PEA tenía nueve o más años de
escolaridad, en tanto para el mismo año en
São Paulo, sólo el 40% de la PEA se encontraba comprendida en este tramo de escolaridad.
Estas diferencias no han impedido que el proceso de industrialización en São Paulo muestre un dinamismo mucho mayor que el de Santiago.
Según las proposiciones dominantes, el mercado de trabajo estaría demandando una mano
de obra más escolarizada para el desempeño
laboral. Si esto fuera cierto, se podría suponer
un grado de homogeneidad, por lo menos, para
determinadas ocupaciones. Sin embargo, si asociamos años de estudio con categorías correspondientes a la estructura del mercado de trabajo, los datos muestran que la escolaridad no
es una condición determinante para el desempeño de determinadas funciones, colocando en
cuestión esta hipótesis.
Los ejemplos son muchos. Mientras en São
Paulo el 46% de los choferes tiene cuatro o
menos años de escolaridad, en Santiago sólo
un 3% está comprendido en este mismo tramo
de escolaridad. En São Paulo el 37% de las
telefonistas y operadores de telecomunicaciones tienen segundo grado completo o más, en
65
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
tanto que en Santiago este porcentaje se eleva
a un 70% . En São Paulo, el 76% de los albañiles tiene 4 o menos años de estudio, en tanto
que en Santiago este porcentaje es sólo de un
12% Estos ejemplos de profesiones que, en
estricto rigor, no requieren habilidades muy
distintas, nos permiten afirmar que lo que está
determinando la relación entre escolaridad e
inserción en el mercado de trabajo es el perfil
educativo general alcanzado por la sociedad,
más que la demanda de calificaciones realizadas desde el mercado de trabajo.
Estos datos muestran, además, que la mano
de obra necesita mayores grados de escolaridad, no tanto para desempeñar las funciones
que demanda el puesto de trabajo, sino para
competir en mejores condiciones por un empleo. La educación, entonces, pasa a tener un
valor como factor de competencia también en
el mercado de trabajo interno.
El análisis de los datos del sector industrial
moderno resulta especialmente relevante.4 Si
en 1995 en Santiago este sector comprendía al
7% del total de la PEA, para São Paulo el
porcentaje se eleva a un 13.5% . Lo interesante es que con un menor nivel de escolaridad
São Paulo ha logrado un mayor desarrollo de
la industria moderna y que mientras en este
sector urbano el 58% de la PEA ocupada en la
industria moderna tiene ocho o menos años de
escolaridad, en Santiago este porcentaje es de
un 25%. Más claro aún resulta comprobar que
mientras en Santiago en la industria metal-mecánica no se registran casos con escolaridad
básica incompleta, en São Paulo un 42% no ha
completado el primer grado.
Se puede afirmar que hay condiciones históricas que explican que el sector industrial se
desarrolle con independencia de la oferta educativa, lo que sin duda es cierto, pero justamente parece que el énfasis colocado en la
4
66
Clasificación basada en Barros y Mendonça (1995), de
acuerdo a ésta, se incluyen las ramas metalúrgicas,
mecánica, electro-mecánica, material de transporte,
química, farmaceútica, plástico, papel y corcho.
formación de los recursos humanos como clave para lograr una competitividad internacional –basada en el aumento de la productividad
y la superación de la simple explotación de
recursos humanos y naturales– olvida esta óptica de análisis. La preponderancia que adquiere
el tema educativo y las exigencias de una mayor inversión social e individual en educación
trasladan el foco del problema, colocando en
la educación la resolución de condiciones estructurales e históricas que exceden tanto a sus
funciones como a sus posibilidades.
Subutilización de capacidades; la mano de
obra se educa más y el sistema productivo
no genera mejores puestos de trabajo
La expansión educativa registrada en ambas
regiones forma parte de una tendencia observable en toda América Latina. Desde los años
60 numerosos estudios han comprobado que
esta expansión se ha producido con relativa
autonomía del aparato productivo. Ello genera
conocidos procesos de subutilización de la
mano de obra, con la consiguiente frustración
en las aspiraciones que la población ha depositado en el logro de mejores niveles educativos, como condición que permitiría optar a un
mejor puesto de trabajo.
En Santiago, en 1988, en promedio la PEA
tenía 9,7 años de estudio aprobados; en 1995
este promedio aumenta un punto alcanzando a
10,7 años de estudio. Lo interesante es que en
São Paulo la tendencia es similar; en 1988 la
PEA, en promedio, tenía 6,7 años de estudios
aprobados y en 1995 éste aumentó a 7,6 años
de estudio. Es decir, en siete años los logros
educativos absolutos marcan una tendencia indiscutible y prácticamente igual para ambas
regiones. Por tanto, el sistema educativo está
ofreciendo al mercado de trabajo recursos humanos con mayor nivel de escolarización.
Los cambios de la estructura del mercado de
trabajo no han acompañado a la expansión educativa. Es más, si miramos las transformaciones de los siete años que analizamos, observamos que para el caso de São Paulo, los pues-
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
tos de trabajo en el sector industrial se han
reducido de un 32.5% a un 25%, aumentando
el empleo en los sectores ligados a los servicios y especialmente al de servicios personales que, como ya sabemos, es una rama de
actividad que se caracteriza por acoger a la
población de baja escolaridad.
La estructura del mercado de trabajo en Santiago no cambia tan bruscamente, lo que refleja la estabilidad conseguida después del período de ajuste. Sin embargo, los empleos en la
industria no han aumentado; en 1988 la industria manufacturera absorbía a un 21% de la
PEA y siete años después este porcentaje se
eleva sólo en 1%,5 y aunque crece el empleo
en el sector de servicios financieros, de la construcción y el comercio, el sector de servicios
personales continúa siendo el lugar de empleo
para cerca del 30% de la PEA.
Con esta estructura productiva es fácil concluir que la fuerza de trabajo estudia más, pero
no por ello necesariamente encuentra mejores
puestos de trabajo. Veamos los datos de la
construcción civil, un sector que tradicionalmente ha concentrado a población de baja escolaridad. En Santiago, en 1988 el 61% tenía
ocho o menos años de escolaridad, en cambio
en 1995 este porcentaje se reduce a 51% En
São Paulo, en 1988 el 70% de la PEA empleada en el sector de la construcción tenía cuatro
o menos años de escolaridad, en cambio en
1995, este porcentaje se reduce a 64%. Si miramos el sector de servicios personales la tendencia es la misma.
A su vez, los datos muestran que los sectores que emplean a un menor porcentaje de la
PEA son los que acogen a la población más
educada. Así, por ejemplo, en Santiago el sec-
5
Este dato refleja el tipo de crecimiento logrado por
Chile, fundado en la apertura económica externa que
ha sido dinamizada por exportaciones realizadas en
sectores de recursos naturales en los cuales Chile tiene
ventajas comparativas (cobre, celulosa, harina de pescado, productos agroindustriales) y en los sectores de
producción industrial basados en recursos naturales (papel, muebles y madera, salmón, jugos).
tor de servicios financieros absorbe a un 9.8%
de la PEA, siendo el promedio de escolaridad
muy superior a la media (14 años de estudios).
A su vez, en São Paulo, el sector de servicios
sociales que absorbe a un 9% de la PEA, es el
único sector en el que más de un 40% tiene
estudios superiores.
Esta segmentación del mercado laboral señala que en términos absolutos, la estructura
ocupacional efectivamente emplea a población
altamente escolarizada en actividades productivas que absorben porcentajes pequeños
de la PEA, mientras el resto de la población,
aunque ha aumentado en forma considerable
su escolaridad no tiene, por ello, nuevas formas de inserción en el mercado laboral. Así,
la población de baja escolaridad tendría que
hacer un esfuerzo enorme para que la escolaridad posibilitara efectivamente un cambio en la
posición que ocupa en la estructura ocupacional.
Desde una perspectiva social no deja de ser
preocupante que nuestras sociedades inviertan
en educación y no generen puestos de trabajo
con mayores niveles de productividad, ya que
se subutiliza así la mano de obra. Esta realidad
no es nueva en América Latina, pero lo que sí
resulta novedoso es la asociación causal que
hoy se coloca entre educación y aumento de la
productividad; con ello no sólo se atribuye a
la educación funciones que exceden a su finalidad, sino que se ocultan o distorsionan las
exigencias de cambio que tiene el propio aparato productivo para el logro de una mayor
productividad.
Población económicamente activa enfrenta
falta de trabajo y/o intensificación y
extensión de jornada laboral
São Paulo, transitando por la etapa de ajuste
del mercado laboral, presenta altos índices de
desempleo. Para 1995 la tasa de desocupación
total era de un 12.5% y afectaba a la población con independencia del nivel de escolaridad; siete años antes el desempleo abarcaba a
un 8.8%
67
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Durante más de una década el mercado de
trabajo en Chile estuvo afectado por fuertes
niveles de desempleo. Entre 1974 y 1984 la
desocupación se mantuvo en un promedio de
18% anual, llegando a un récord de 30% en
1983. Superada la etapa de ajuste hubo una
recuperación efectiva de la tasa de ocupación;
así, en 1995 el desempleo en Santiago era sólo
de un 4.4%.
Aumenta el empleo, pero también aumenta
ostensiblemente el número de horas de trabajo. Si en 1988 el 64% de la PEA trabajaba 48
horas y más, en 1995 este porcentaje se eleva
a un 75%; si cruzamos esta información con
los años de escolaridad, el único tramo que
muestra una mejor situación relativa son los
profesionales universitarios, entre los cuales
sólo el 67% trabaja 48 horas y más.
Este aumento generalizado de las horas de
trabajo (legalmente regularizado) muestra que
el modelo que se consolidó, una vez superada
la etapa de ajuste estructural, trajo como consecuencia la intensificación de la jornada laboral y es posible hipotetizar que el crecimiento
económico no está ajeno a una sobre explotación de la mano de obra.
Las consecuencias para la vida cotidiana de
los trabajadores se evidencian en la invasión
del espacio y del tiempo dedicado a la vida
doméstica, en el desgaste psicológico y físico
de los trabajadores, en la reproducción cultural de valores que asocian el tiempo dedicado
al trabajo con aprobación social.
En los análisis del “modelo chileno” éste es
un tema totalmente ausente, sin embargo, afecta
de manera muy concreta a los sujetos sociales,
los que nuevamente son substraídos del análisis o son colocados sólo en función de los
requerimientos de la economía. Esta información plantea serias dudas acerca de la orientación del proceso de reestructuración en Chile
y, junto con aspectos ya señalados, permiten
suponer que el país está lejos de superar la
denominada “competitividad espuria”, basada
en la sobreexplotación de recursos naturales y
humanos.
En estas circunstancias resulta pertinente pre-
68
guntarse si será éste el camino trazado para
otros países de América Latina y si en él tiene
cabida el discurso de la equidad, donde la educación es mostrada como una promisoria garantía de éxito.
Debilitamiento de la correlación positiva
entre ingreso y nivel de escolaridad.
La contradicción más profunda en la relación
establecida entre valoración de la educación y
el logro de la equidad, resulta al comprobar
que el aumento de los años de estudio no ha
estado acompañado por un mejoramiento en
las pautas de distribución del ingreso, lo que
trae por consecuencia un debilitamiento de la
correlación entre ingreso y nivel de escolaridad; es decir, los trabajadores estudian más,
pero no por ello aumenta el nivel de sus remuneraciones o acceden a otro tipo de empleo.
Los datos que confirman la tendencia a la
acentuación de las diferencias en la distribución del ingreso son conocidos. El modelo intenta suplir los efectos negativos del mercado
de trabajo focalizando políticas sociales en poblaciones pobres, implementadas con presupuestos insuficientes que no contribuyen a
mejorar de manera efectiva la calidad de vida
y que actúan desplazando el foco del problema desde el aparato productivo –donde pueden generarse conflictos sociales– hacia la administración y gestión pública que, juzgados
con criterios de efectividad y eficacia, pasan a
tener un papel preponderante para el logro de
la equidad.
Veamos lo que sucede si analizamos los datos del mercado de trabajo. Tanto en São Paulo
como en Santiago, al correlacionar ingresos
con años de escolaridad se observa la misma
tendencia.
Para ambas regiones, se mantiene una correlación positiva entre baja escolaridad y bajos
ingresos. Así, para el caso de São Paulo, en
1988 y 1995 el 40% de los analfabetos se encuentra ubicado en el primer quintil de ingresos. En tanto, para Santiago, en ambos años,
más de un 40% de la población con cuatro o
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
menos años de escolaridad pertenece al primer
quintil de ingresos.
En la medida que avanzamos en escolaridad, observamos que hay un deterioro en los
ingresos. Para el caso de São Paulo, el deterioro se produce entre la población que tiene segundo grado completo o incompleto, aumentando el porcentaje en los tramos de quintiles
más pobres y disminuyendo en los quintiles
más ricos. Por ejemplo, si en 1988 el 13.9%
de la PEA que tenía segundo grado incompleto (menos de 11 años de escolaridad) estaba
comprendida en el primer quintil de ingresos,
en 1995 para este mismo tramo el porcentaje
se eleva a un 23.7%; por el contrario, si en
1988, el 34.6% de la PEA con segundo grado
completo se encontraba en el quintil más rico,
siete años después éste disminuye a un 27%
Para el caso de Santiago, el deterioro se da a
partir de quienes tienen de nueve a once años
de escolaridad. Si en 1988 el 29.7% de la PEA
comprendida en este tramo de escolaridad se
encontraba en el primer quintil de ingresos,
siete años más tarde el porcentaje aumenta a
un 32.5%. El caso más dramático se produce
entre quienes completan 12 años de escolaridad; en siete años se observa una acentuada
tendencia a aumentar los porcentajes en los
quintiles más pobres y disminuir en los ricos,
hecho especialmente relevante ya que en este
segmento es donde está situada la mayor concentración de casos y donde afecta, por tanto,
a un número mayor de la población ocupada.
El deterioro creciente de los ingresos
percibidos por la población con niveles medios de escolaridad, está indicando que la oferta
abundante de educados y la escasa expansión
de puestos de trabajo de mejor calidad, estimulan en los empleadores el aumento de exigencias educativas para el acceso a puestos de
bajas remuneraciones.
El debilitamiento de la correlación positiva
entre escolaridad e ingreso no sólo se da entre
la población con escolaridad intermedia. En
1988, en São Paulo el 72% de la PEA con
estudios superiores pertenecía al quintil más
rico de la población; en 1995 este porcentaje
disminuye a un 68% En 1988 en Santiago el
76% de la PEA con estudios superiores pertenecía al quintil más rico; en 1995 este porcentaje disminuye a un 68%.
El análisis del conjunto de la información
señala que la posibilidad de que individuos
con altos perfiles educativos tengan acceso a
puestos bajos de la escala ocupacional es cada
vez más frecuente. En este sentido, la demanda por mejores calificaciones y/o mejor nivel
de escolaridad que el proceso de reestructuración productiva estaría realizando, podría significar un aumento en términos de productividad o de crecimiento económico, pero, por lo
menos en lo que se refiere a los salarios, el
mayor esfuerzo educativo de los trabajadores
no les está significando una compensación en
términos de una mejora en su calidad de vida.
Por otro lado, si aceptamos que el nuevo
paradigma productivo estaría demandando un
conjunto de comportamientos de los trabajadores frente a las empresas –expresado en valores como confianza, colaboración, responsabilidad, trabajo en equipo– estos datos globales
evidencian que más bien pudiera darse un desajuste entre las aspiraciones que generan un
mayor nivel de escolaridad y la frustración de
no conseguir un mejor puesto de trabajo, originándose así conocidos procesos de insatisfacción laboral que conspirarían contra los principios del nuevo paradigma.
¿Viejas ideas en un nuevo contexto?
Si la demanda educativa del mercado de trabajo está asociada en lo fundamental a los niveles educativos generales de la población; si a
la par de la reiterada necesidad de calificar a
los recursos humanos para lograr una mayor
competitividad, nuestras sociedades cuentan
con mano de obra que está siendo subutilizada;
si junto con el discurso que relaciona educación
y equidad existe un sostenido debilitamiento
de la relación entre ingresos y escolaridad, quiere decir que las ideas que han prevalecido desde comienzo de los ’90 en la región no pueden
ser incorporadas sin una revisión crítica.
69
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Ya en los años 60 la visión económica fundamentó la relación entre educación y trabajo.
Entonces, “la teoría del capital humano” sirvió
para argumentar que la educación era un factor clave para el desarrollo macro-social y para
las aspiraciones individuales expresadas a través del aumento de la tasa de retorno de la
inversión en educación. Por su parte, “las teorías del planeamiento educativo” fundamentaron la necesidad de formación de recursos humanos en tipos de profesiones que, abstrayéndose de las necesidades manifiestas en los países de mayor grado de desarrollo, se presumían como indispensables para los países subdesarrollados.
Estas teorías se configuran en torno al paradigma funcionalista que otorga a la educación
un papel fundamental en el logro del equilibrio social. La educación así vista actúa como
generadora de consenso, como “correctora” de
desequilibrios y los sujetos sociales están subordinados a esta relación de equilibrio, sin
tomar en cuenta la voluntad de individuos y
grupos y el juego de poder y los conflictos
entre grupos desigualmente recompensados.
Tampoco son nuevas las características que
hemos resaltado a partir del análisis de los datos: las inadecuaciones entre estructura educativa y productiva, la subutilización de la mano
de obra en un mercado de trabajo heterogéneo, la devaluación del credenciamiento educativo... en buena parte, fueron las respuestas
que a partir de los ’70 sirvieron de argumentación para desplazar la visión económica preponderante y recolocar a la educación en una
relación social amplia, incorporando a esta vi-
70
sión el tema de los movimientos sociales, sus
intereses y conflictos.
La radicalidad de estos planteamientos se
reflejó en las teorías que colocaron al sistema
educativo como un reproductor de la desigualdad social y de los intereses de clase, llegando
a sostener que el sistema educativo era el principal agente ideológico legitimador de la sociedad capitalista. Muchas de estas ideas transitaron hacia lo que ha dado en llamarse “la
nueva sociología de la educación”, que señala
que la legitimación del sistema se hace mediante la inclusión de circuitos diferenciados y
de segmentación educativa en general, o bien
mediante procesos de dominación ideológica
y/o simbólica.
Actualmente la balanza en la interpretación
de la relación entre educación y trabajo se inclina –sin contrapeso– hacia las teorías económicas. La fuerza con que han sido colocadas
estas ideas ha sido de tal magnitud, que están
consiguiendo servir de único referente para el
debate y el diseño de políticas. Mientras tanto,
la información disponible permite dudar sobre
si conseguirán generar un cambio en la dirección que ellas mismas difunden.
Si queremos avanzar hacia una nueva configuración de la relación entre educación y trabajo, en un contexto que está siendo impactado
por los avances tecnológicos y la reestructuración productiva, es pertinente y urgente asumir la complejidad estructural de nuestras sociedades y resituar los propios conceptos de
educación y trabajo a partir de los sujetos y
actores sociales que son, finalmente, quienes
dan vida a esta relación.
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
LA BUSQUEDA DEL TESORO PERDIDO. EDUCACION Y
JUVENTUD EN AMERICA LATINA
José Weinstein*
“Las condiciones están dadas como nunca para el cambio social y la educación
será su órgano maestro. Una educación de la cuna hasta la tumba, inconforme y
reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a descubrir
quiénes somos en una sociedad que se quiera más a sí misma. Que aproveche al
máximo nuestra creatividad inagotable y conciba una ética –y tal vez una estética–
para nuestro afán desaforado y legítimo de superación personal. Que integre las
ciencias y las artes a la canasta familiar. Que canalice hacia la vida la inmensa
energía creadora que durante siglos hemos despilfarrado en la depredación y la
violencia”
Gabriel García Márquez
Dentro de los problemas sociales mayores en
la América Latina de fines del milenio, está la
situación de la juventud y en especial de la
juventud en situación de pobreza –que es
mayoritariamente urbana. Lejos de ser un grupo reducido, la población joven ocupa un lugar prominente en la distribución demográfica; piénsese que a inicios de esta década, de
430 millones de latinoamericanos, 86 millones
tenían entre 15 y 24 años.
Paralelamente, la aceleración del proceso de
urbanización ha llevado a que la pobreza se
sitúe crecientemente en las áreas urbanas. Así,
de los 195 millones de pobres existentes en
1990 en 19 países de la región, 115 son urbanos y 80 millones son rurales1 Pero, a pesar de
* José Weinstein. Doctor en Sociología, Coordinador
del Programa MECE-Media y del Proyecto
Montegrande del Ministerio de Educación de Chile.
1 Debe considerarse que en esos mismos países, en 1970
habían 119 millones de pobres, residiendo 75 millones
en áreas rurales y 44 millones en áreas urbanas
(CEPAL, 1995). Nótese que se alude al número de
pobres en términos absolutos, porque en términos rela-
su significación cuantitativa, el fenómeno es
primordialmente cualitativo, puesto que a la
pobreza material y a la falta de oportunidades
de educación y empleo, se adiciona una alta
vulnerabilidad psicosocial, con extendidas
“conductas-problema” y una débil participación en el sistema democrático de esta juventud popular.
Paradojalmente, la emergencia de esta moderna “clase peligrosa” acontece en un momento del desarrollo de las sociedades latinoamericanas en que, como pocas veces en su
historia, ellas requieren del concurso activo de
las nuevas generaciones. En efecto, la posibilidad de avanzar hacia sociedades auténticamente modernas, en las cuales el desarrollo
económico-social se combine con el desarrollo político y cultural, requiere de una integración masiva de este numeroso grupo etario.
La seguridad de las naciones pasa por la se-
tivos la proporción de población que vive en la pobreza y en la indigencia sigue estando más presente en las
áreas rurales.
71
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
guridad de las personas y no puede soñarse
una sociedad realmente prospera y segura con
bolsones extendidos de pobreza, desempleo y
desintegración social.
Pero se trata también de que más que cualquier recurso de explotación primaria, es el
capital “gente” –y en su interior los jóvenes y
niños– el que constituye la riqueza principal
sobre la cual puede fundarse la prosperidad en
las sociedades y economías del conocimiento
del siglo XXI (CEPAL-UNESCO, 1992). De
ahí que la juventud debe ser vislumbrada como
un recurso estratégico para el desarrollo.
En este contexto no es de extrañar que se mire hacia el sistema escolar y que se le formulen
las más variadas peticiones. La educación aparece como la principal herramienta capaz de
aumentar exponencialmente el capital humano
de las economías, generar mayor equidad y
movilidad en la estructura social, formar ciudadanía democrática dentro del sistema político, contener la desintegración del sistema social y nutrir la pluralidad y riqueza de la cultura. Así, la apuesta por “más y mejor educación”
se hace reiterada y forma parte de la agenda
de la mayoría de los gobiernos en su lucha
contra la pobreza y por el desarrollo nacional.
Se vuelve, entonces, indispensable avanzar
en la cualificación de esta relación entre educación, juventud y desarrollo. Interesa determinar con mayor precisión cuáles son los objetivos que prioritariamente la educación debe
cumplir, mejorando la calidad de vida de los
jóvenes en situación de pobreza y paralelamente contribuyendo al crecimiento, en un sentido amplio, de los países.
Dado el limitado –y acomodado– número de
jóvenes que alcanza en América Latina a la
educación superior, dicha preocupación se
focaliza actualmente en la educación media.
Igualmente interesa detenerse en la identificación de factores y medios que, de acuerdo a
los todavía escasos antecedentes disponibles,
podrían contribuir al logro de las metas educativas planteadas. Sobre estos dos aspectos nos
detendremos en lo que sigue, usando ciertos
datos estadísticos como ilustración de proble-
72
mas complejos2 e intentando enfocar la mirada en ámbitos posibles de intervención y políticas de modo de contribuir a un debate que,
lejos del academicismo, tiene repercusiones en
la vida de millones de jóvenes y adolescentes
pobres. Se trata de abrir caminos para que efectivamente se pueda encontrar y desplegar en
su plenitud este tesoro escondido que ha invocado con sabiduría la llamada “Comisión
Delors” (UNESCO, 1996).
Primer desafío
Que jóvenes urbanos en situación de
pobreza accedan y permanezcan más en el
sistema educacional
Vista históricamente, la necesidad de que los
jóvenes latinoamericanos logren más educación podría sonar casi antojadiza. En efecto,
es evidente que esta generación representa un
enorme salto adelante respecto de sus predecesores en cuanto a su escolaridad, siendo actualmente ínfima la proporción de individuos
que no pasa por la enseñanza formal, así como
por poseer una mucho mayor escolaridad que
sus padres, al punto de existir un verdadero
“generation gap” en muchos países.
De hecho, una mirada comparativa entre
1960 y 1990 para la región muestra que el
analfabetismo bajó de 34% a 13%, las tasas de
matrícula en primaria saltaron en casi un 50%
–y hoy alcanzan casi el 90%– y las tasas de
secundaria han crecido de un 36% a un 66%
(Puryear, 1997). Asimismo, las diferencias de
género han disminuido y las niñas tienen una
asistencia equivalente a los niños en todos los
niveles escolares.
Con todo, no puede olvidarse la diferenciación entre la extensión de la educación que
alcanzan los jóvenes en las ciudades –por pobres que sean– respecto de aquella que alcanzan los jóvenes rurales e indígenas, que son
2
Para una descripción acuciosa de las estadísticas educativas existentes pueden consultarse, entre otros, los
estudios de UNESCO-OREALC (1992) y Rama (1994).
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
quienes más masiva y persistentemente siguen
sufriendo la exclusión educativa.
Estos logros en la cobertura escolar, sobretodo en las áreas urbanas, deben analizarse –y
matizarse– considerando la creciente complejidad de la vida social. Así, los nuevos umbrales de escolaridad que se requieren para poder
participar en plenitud han aumentado progresivamente, lo que incluso ha sido reconocido
en muchas legislaciones nacionales que han
fijado una enseñanza básica de ocho –e incluso diez años– como obligatoria para toda la
población. Y no faltan quiénes vaticinan que
no saber desenvolverse en informática y computación constituirá una nueva forma de analfabetismo en los años venideros.
Empero esta imagen general optimista respecto de la cobertura, no debe hacer olvidar
que el acceso de los jóvenes a la educación varía fuertemente según los países, permaneciendo algunos en que aún es notoriamente deficiente. Esta heterogeneidad regional ha sido descrita, en una tipología ya clásica, por Germán
W. Rama (1994), en torno a cuatro categorías:
– países de modernización educativa temprana,
como Costa Rica, Uruguay o Argentina, que
presentan una maciza cobertura escolar: no
más de 5% de jóvenes sin o con muy baja
instrucción; sólo 20 a 25% de jóvenes con
primaria hasta 6 años y alrededor de 25% de
jóvenes con estudios universitarios;
– países de modernización educativa acelerada,
como Venezuela, Colombia o Ecuador, que
presentan índices crecientes de acceso al sistema escolar: 5 a 10% sin o con muy baja
instrucción; 35% de jóvenes con primaria
hasta 6 años y alrededor de 20% con estudios
universitarios;
– países de modernización educativa incipiente,
como Honduras o Guatemala, que presentan
aun altos porcentajes de jóvenes excluidos del
sistema: 20 a 40% sin o con muy baja instrucción; 66 a 80% con primaria hasta 6 años y
alrededor de 5% con estudios universitarios; y
– países de modernización educativa desequilibrada, como Brasil, en que las diferencias
regionales son tan brutales que no pueden ser
calificados en propiedad dentro de una sola
categoría.
Si bien estos indicadores son expresivos de
marcadas diferencias entre países –que hacen
que en algunos el evitar la deserción en la
enseñanza primaria sea una acción bastante restringida y focalizada, mientras en otros adquiere
características masivas–, siguen presentándose
como una regla constante en estos sistemas
educativos marcados por desigualdades, la asociación entre mayor pobreza e indigencia y
mayor deserción escolar.3
El hogar y la deserción
Con mayor precisión se ha encontrado evidencia consistente respecto de que la deserción
entre los jóvenes, en especial entre aquellos
urbanos y pobres, suele estar fuertemente asociada a determinadas características de sus hogares. Así los hogares pobres e indigentes, con
jefatura femenina, sin cónyuge y con 3 o más
hijos suelen constituir hogares de alto riesgo
educativo. De igual modo, el bajo clima educativo del hogar o, en menor medida el hacinamiento, suelen ser factores predictores de
abandono precoz. Conviene retener la asociación entre hogares a cargo de mujeres y deserción, puesto que en esta situación –que por lo
demás tiende a hacerse mas y mas frecuente
en la región– la presión que se produce para
que los adolescentes abandonen la enseñanza
y pasen a aportar ingresos, resulta de difícil
contención.4
3
4
Los análisis realizados por CEPAL (1995) sobre la
escolaridad de los jóvenes urbanos de acuerdo a su
nivel de pobreza son decidores al respecto. Por ejemplo, en las zonas urbanas de Brasil en 1992 había un
promedio de 32,5% de adolescentes de 16 años que
habían cursado 8 años de estudio, pero en el cuartil
con mejores ingresos dicho porcentaje alcanzaba a
13,5% mientras que en el cuartil con peores ingresos
se elevaba a 64,8%.
Esta tendencia general puede ilustrarse con la situación de Colombia. Allí los adolescentes entre 15 y 17
años que trabajan en 1992 eran un 17,8% entre los
hogares indigentes, en general, pero ellos ascendían a
33.1% cuando correspondían a hogares indigentes con
jefaturas femeninas (CEPAL, 1995).
73
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Particularmente preocupante resulta la deserción educativa entre las jóvenes y adolescentes mujeres. En efecto, su salida del sistema escolar hace que caigan en circuitos
reproductores de pobreza de los cuales resultara difícil –sino imposible– salir y, a la inversa, su permanencia conlleva beneficios múltiples. No en vano la reciente Cumbre Mundial
de Desarrollo Social (1995) afirma que “invertir en la educación de la mujer es el elemento clave para alcanzar la igualdad social,
una productividad superior y rendimientos sociales como la salud, una mortalidad infantil
inferior y una menor necesidad de una fertilidad elevada”.
En esta salida prematura del sistema escolar
también parece incidir la valorización misma
que los jóvenes y sus familias realizan de la
educación. En efecto, la aceptación de que la
educación es un “mecanismo confiable” para
salir de la precariedad aún no resulta evidente
para vastos sectores populares que han constatado la devaluación del valor de los títulos escolares en el mercado de trabajo.
Igualmente han conspirado contra esta legitimidad de la educación aspectos más generales
del desarrollo socioeconómico reciente, como
el aumento de las desigualdades –incluso en
los países con mayor crecimiento– en un contexto de expansión generalizada de las expectativas de bienestar y consumo y, por otra parte, la extensión de modos ilegales de enriquecimiento que ha llevado a que en ciertas regiones de algunos países participar de la “economía de la droga” sea –mucho más que los estudios– la vía más expedita del ascenso social.
La existencia de grupos de jóvenes en alto
riesgo educativo hace necesaria la implementación de programas específicamente diseñados para su pronta detección y la búsqueda
posterior de su retención al interior del sistema. Estas acciones pueden dirigirse al interior
de las escuelas y liceos, apoyando académica
y asistencialmente a los alumnos mas vulnerables o bien haciendo programas de mejoramiento focalizados para los establecimientos
más riesgosos socio-educativamente. Pero tam-
74
bién pueden basarse en sistemas de estimulo
más generales en que se motive a que los administradores de los establecimientos escolares intenten cautelar a su alumnado; v.g..., asociando el pago de subvenciones escolares a la
matrícula y asistencia diaria de los estudiantes.5
De igual manera convendría contar con una
creciente flexibilidad en los calendarios escolares, para que éstos fuesen realmente adecuados a las realidades locales y se hicieran cargo
de la situación de adolescentes y jóvenes rurales que deben apoyar materialmente a sus familias en ciertas épocas del año. Otros mecanismos que no se debieran descartar se basan
en fomentar que las propias familias valoren
más la educación formal y busquen una mayor
permanencia de sus miembros noveles en aquella.6
Estas medidas para evitar o disminuir
significativamente la deserción deben ir acompañadas de acciones educativas que busquen
reinsertar a los jóvenes en el sistema. En la
perspectiva de una sociedad que demanda
crecientemente a todos sus miembros de una
educación permanente, el rezago inicial puede
ser especialmente inhabilitante para participar
de procesos de aprendizaje posteriores durante
la vida adulta.
Se trata de dar una “segunda oportunidad” a
adolescentes y jóvenes para que logren terminar estudios que, por diversos motivos, dejaron incompletos, apoyándose en sus aspiraciones educativas todavía latentes. De hecho, la
denominada educación de adultos es habitualmente una educación de jóvenes, siendo ma-
5
6
Esta medida debe ser implementada con mecanismos
de contrapeso para que no genere el efecto indeseado
de “castigar” a los sostenedores educacionales que acogen a los estudiantes más vulnerables y por ende más
propensos al ausentismo y la deserción.
Un ejemplo reciente en Chile consiste en el intento de
disminuir la baja -pero persistente- deserción en la enseñanza media mediante la extensión del pago del Subsidio Unico Familiar (SUF) a las familias pobres siempre y cuando sus hijos entre 15 y 18 años estén estudiando.
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
yoritaria la matricula de alumnos que tienen
entre 15 y 20 años de edad (UNESCOOREALC, 1992).
Esta realidad muchas veces no es suficientemente considerada por las autoridades educativas, no induciéndose adaptaciones curriculares
que la harían más atractiva para sus usuarios y
mas eficiente en el logro de sus objetivos, como
ha ocurrido, por ejemplo, en experiencias que
complementan la finalización de estudios básicos con el entrenamiento en oficios.
Del mismo modo puede ser conveniente el
uso de modalidades alternativas de educación
–como la educación a distancia– que faciliten
la participación de los desertores, dado que su
situación laboral o familiar los convierte en un
tipo especial de estudiantes. Deben considerarse, además, los aportes posibles desde la
educación no formal que brindan redes de instituciones privadas y que han permitido acercarse, con flexibilidad, a individuos y grupos
de jóvenes difíciles de atraer por los sistemas
formales de enseñanza, en especial los llamados “jóvenes (y niños) de la calle”.
Por último, conviene no perder de vista las
oportunidades ofrecidas por ciertas inserciones
institucionales de “internamiento” de las que
participan muchos individuos pobres durante
su período juvenil –como el servicio militar–
que ofrecen privilegiadas condiciones para
mejorar el capital educativo de quiénes han
abandonado precozmente la educación. En
cualquier caso, esta acción educativa con los
jóvenes desertores puede ir más allá que la
compensación de los déficits en su formación
inicial, alcanzando también aspectos substitutivos de una formación inadecuada o constituyendo directamente formación “incremental”
por sobre la instrucción elemental.7
7
Siguiendo este esquema es que Rama (1997) propone
una maciza inversión en educación permanente centrada en los jóvenes, puesto que tendrían mayores capacidades de aprendizaje que los adultos, así como constituirían una inversión con “rendimiento de largo plazo”.
Otro modo indirecto de impactar de la educación de adultos es mediante su intervención
en los hogares de los adolescentes y jóvenes
pobres. Si el clima educativo familiar afecta
fuertemente tanto la deserción como la
repitencia, impactar escolar y culturalmente a
dichos adultos repercutirá necesariamente en
la nueva generación.8 Por ello, avanzar en la
implementación de programas que recuperen
educativamente a estos adultos carenciados, es
un desafío abierto, especialmente para la educación no-formal que les trasciende en sus beneficios para el desarrollo.
Segundo desafio
Lograr que los jóvenes en situación de
pobreza mejoren su rendimiento escolar y
consigan un mayor aprendizaje
En íntima conexión con la problemática de la
deserción, está la del aprendizaje y rendimiento de los jóvenes de sectores populares. No
sólo este grupo etario y social está menos tiempo de lo considerado necesario en la institución escolar, sino que mientras permanece recibe una educación de baja calidad, logrando
adquirir escasos conocimientos y mediocres
aprendizajes.
Así, el tiempo de escolaridad no se traduce
en la adquisición del equipamiento cultural que
la enseñanza debiera proveer a estos jóvenes,
los que justamente por estar mas desprovistos
social y familiarmente requerirían de una mejor educación que el resto para tener una real
8
Nuevamente los análisis de CEPAL (1995) para diversos países de la región resultan esclarecedores. Así
cuando un hogar pobre “pasa” de un clima educacional bajo (5 años de estudios promedio) a uno de nivel
medio(8 años de estudios promedio), esto involucra
una reducción del rezago escolar del 42% al 23%, así
como un incremento promedio del rendimiento de 30%
entre los jóvenes estudiantes. Estas distinciones deben
asociarse con los analisis recientes de la pobreza que
complejizan la diferenciación exclusiva por ingresos y
distinguen distintos grupos de pobres -recientes, estructurales- con características y potencialidad diversas para salir de su situación.
75
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
igualdad de oportunidades (Solari, 1994). Esta
situación de los jóvenes de sectores populares
atendidos habitualmente en los liceos públicos, contrasta con la reservada a los jóvenes
de la elite social y económica, educados en
colegios particulares pagados de alta calidad y
que transitan por circuitos escolares exclusivos desde el nivel preescolar hasta la universidad, haciendo esta brecha patente las limitaciones actuales de la educación para la construcción de sociedades más equitativas, abiertas e integradas (Rama, 1997).
Este esquivo aprendizaje se expresa en las
altísimas tasas de repitencia que presentan los
adolescentes y niños latinoamericanos, las que
están entre las más altas del mundo. Hace diez
años, en 1987, según UNESCO-OREALC
(1992) habían repetido de curso 32 millones
de alumnos en enseñanza básica y media en la
región, lo que es particularmente acentuado en
ciertos grados, como primer año básico o en el
cambio del nivel primario al secundario, que
se constituyen en verdaderos “filtros” para la
progresión en la enseñanza.
Más recientemente se han vuelto a constatar
datos alarmantes: casi uno de dos alumnos repite el primer grado, la tasa de repetición promedio dentro de los seis primeros años de primaria es de 30% al año y así por delante
(Puryear, 1997). Esta alta repitencia afecta la
eficiencia interna del sistema y tiene claras consecuencias financieras : los estudiantes
repitentes han significado un costo anual adicional estimado en más de dos y medio billones de dólares para los países de la región –lo
que equivale a cerca de un tercio del gasto
total en educación primaria (Puryear, 1997).
Esta alta repitencia es demostrativa de la dificultad que tienen los sistemas escolares para
trabajar con éxito con parte significativa de la
población que atienden.
Interesa destacar dos consecuencias adicionales de esta alta tasa de repitencia. Por una
parte, ella involucra un significativo atraso escolar para muchos jóvenes, cuyo egreso del
sistema educativo resulta poco oportuno. Este
rezago se correlaciona positivamente con la
76
deserción, en la medida que muchos alumnos
y sus familias no están dispuestos a seguir participando de una institución en la que perciben
que no tienen cabida, además de la dificultad
psicológica de mantenerse en ciertos grados a
partir de determinada edad.
Por otra parte, la repitencia suele tener importantes efectos negativos en la autoestima
de los niños y adolescentes, dejando una marca negativa que permanecerá largamente en la
biografía personal, inscribiéndose en una lógica de auto-culpabilización frente al fracaso escolar.9
Debe consignarse que las tasas de repitencia
aumentan fuertemente su importancia en los
sectores pobres. Adicionalmente se vuelve a
producir una doble discriminación: si los adolescentes de familias pobres repiten y se atrasan más en sus estudios que los provenientes
de familias no-pobres, al interior del primer
segmento los alumnos provenientes de hogares con alta vulnerabilidad educativa –en los
que la baja escolaridad de los adultos del hogar resulta un predictor neto– presentan índices todavía mas preocupantes.
De igual modo no puede olvidarse el efecto
negativo que posee el ingreso más tardío de
muchos alumnos pobres al sistema escolar, en
especial el no participar de la educación prebasica tiene una alta correlación con mayor
fracaso escolar en los años posteriores.
Debe anotarse que la alta repitencia y la deserción en los sectores populares incide en que
las tasas de estudios completos sean bajas. El
tiempo prolongado que los adolescentes pasan
en el liceo no significa su término del ciclo: de
hecho, actualmente la mayoría de los estudiantes que accede a la educación secundaria no se
9
Investigaciones realizadas en Chile en torno al fracaso
escolar, sea repitencia o deserción, entre alumnos y
familias pobres, tienden a mostrar una mayoritaria atribución de causalidad interna, mediante la cual los individuos tienden a culparse a si mismos por sus resultados, más que a factores externos. Esto se expresa en
la fórmula consagrada de “no tener cabeza” para los
estudios (Weinstein, 1994).
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
gradúa y, por ende, no logra adquirir los objetivos de aprendizaje planteados para dicho ciclo (Puryear, 1997).
Evaluaciones períodicas
Los conocimientos realmente adquiridos por
los estudiantes han comenzado a medirse de
manera precisa mediante pruebas y evaluaciones periódicas en varios países de la región.
Los resultados confirman las presunciones existentes sobre la escasa calidad de la enseñanza
básica y media que reciben los alumnos, en
general, y los alumnos mas carenciados, en
particular. Así es frecuente que los estudiantes
no hayan adquirido mas que la mitad de los
conocimientos que supuestamente debieran
dominar de acuerdo a los planes de enseñanza
en las materias fundamentales.
Hay, además, ciertas destrezas no adquiridas
en los años iniciales que no logran ser corregidas en los grados posteriores, teniendo en estos casos los alumnos un progresivo menor
conocimiento sobre aspectos claves de las asignaturas tratados en cursos anteriores (Rama,
1992). La evidencia existente muestra que comparativamente los sistemas escolares de la región logran muy menores aprendizajes en matemáticas, ciencias y lenguaje que los de los
países desarrollados (Puryear, 1997).
Esta constatación de un bajo nivel de aprendizaje se refiere exclusivamente a los conocimientos que promete transmitir la institución
escolar a las nuevas generaciones. Pero es menester considerar dos deficiencias previas: la
falta de pertinencia de muchos de estos contenidos, así como la escasa actualización que
ellos manifiestan.
En relación a lo primero, el sistema escolar
parece insensible al hecho que trabaja con grupos de adolescentes diferenciados, que viven
cotidianamente realidades opuestas y cuyas
expectativas de futuro son muy disimiles, no
habiendo integrado el dato esencial del cambio de perfil del alumno aparejado al aumento
de cobertura de la enseñanza secundaria. Esto
se expresa con nitidez en contenidos curricula-
res en que se insiste en aspectos de nula relevancia para los jóvenes pobres, mientras se
omiten elementos esenciales para mejorar su
calidad de vida actual y futura.10
En segundo termino es alarmante la incapacidad existente de actualizar los contenidos curriculares de acuerdo a los avances del conocimiento, particularmente en las áreas científicas. La mayoría de los países no dispone de
instancias institucionales capaces de hacer esta
labor esencial de renovación y actualización
curricular, por lo que los contenidos enseñados suelen ser claramente anacrónicos (Cox,
1994).
Otra expresión del mismo fenómeno es la
falta de relación imperante entre las universidades, los científicos y, en general, los centros
del saber, con el sistema escolar.
Todavía el currículo en uso suele reposar en
la memorización de saberes particulares, continuando con una tradición enciclopedista que
hoy resulta literalmente imposible de sostener,
dado el crecimiento exponencial del conocimiento. Se requiere reenfocar el currículo en el sentido de dotar a los adolescentes y jóvenes de
las competencias decisivas para “aprender a
aprender” durante el resto de sus vidas. De ahí
que la concentración en disciplinas y saberes
de base, como el dominio del lenguaje o del
raciocinio matemático, se vuelva esencial.11
Pero quizás lo que deba marcar a fuego el
cambio curricular en la educación media es
una orientación hacia la vida actual y futura
de los estudiantes, partiendo desde sus necesidades, intereses y gustos de hoy hasta llegar a
10
11
Así, p.ej., en una investigación reciente en Chile se
pidió a estudiantes secundarios que redactaran una carta
para solicitar empleo, labor que sólo una pequeña minoría pudo realizar con exito (MINEDUC, 1994).
Es así como se ha desarrollado en Estados Unidos,
siguiendo el pensamiento educativo de Theodore Sizer,
la Coalición para la Enseñanza de Materias Esenciales, movimiento educativo que promueve la concentración del quehacer de los establecimientos escolares en
pocas materias académicas de base, convencidos de
que en la actualidad “más es menos” (U.S. Department
of Education, 1995).
77
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
los saberes y competencias que les posibilitarán su exitoso desenvolvimiento en el mañana.
Para ser efectiva esta imprescindible renovación curricular, ella deberá transitar desde
un nuevo “currículo ideado” en planes y programas de estudio a un real “currículo logrado” en los alumnos, pasando por un “currículo
implementado” en textos, modalidades de evaluación y capacitación de profesores. Para ello,
el currículo deberá acompañarse de prácticas
pedagógicas efectivas, que pongan en el centro a los alumnos adolescentes y jóvenes y sus
aprendizajes.
Esto involucra ir desarrollando una concepción orientadora general que atraviese las diferentes asignaturas, respecto de la didáctica
necesaria para este grupo de edad, de la que se
ha adolecido hasta ahora (De Ibarrola, 1997).
Igualmente implica aceptar la diversidad entre
los alumnos, con sus diferentes modos y ritmos de aprendizaje, abriendo oportunidades
educativas sin exclusiones.
La gradual aceptación de referentes conceptuales que aceptan la diversidad de formas de
acceso al conocimiento, así como de inteligencias múltiples entre los individuos, ha facilitado la emergencia de originales experiencias
escolares en esta dirección plural, siendo creciente la importancia asignada a contar con un
adecuado clima para el aprendizaje (Educational Leadership, 1996).
De igual manera el desarrollo y masificación
de las nuevas tecnologías, en especial de la
informática educativa, abre oportunidades para
avanzar en metodologías y técnicas de enseñanza-aprendizaje más prácticas, interactivas
y adaptadas a los intereses de los alumnos adolescentes de hoy. Estos insumos y condiciones
favorables deberán apoyar una transformación
pedagógica que finalmente dependerá –como
siempre– de lo que hagan o dejen de hacer los
profesores en la intimidad del aula.
de mejoramiento de la educación de adolescentes y jóvenes de la región. Sólo docentes
comprometidos y competentes podrán materializar los imprescindibles cambios en el currículo, las prácticas pedagógicas o la gestión
escolar. Pero su apropiación del cambio educativo adquirirá sentido pleno, en un circulo
virtuoso, si se incorporan medidas de fondo
que transformen positivamente la profesión
docente.
Así, se requiere con urgencia motivar el ingreso de nuevas generaciones de jóvenes con
talento y vocación a la docencia secundaria,12
para lo cual no deben escatimarse incentivos
como, por ejemplo, sistemas especiales de becas para estudiar pedagogía.
Igualmente debe fomentarse un mejoramiento
sustancial de la formación inicial docente, poniendo al día los planes de estudio de los tradicionales y anquilosados institutos pedagógicos. También deben fortalecerse las iniciativas
de capacitación periódica de los docentes, de
manera que estén al día del avance en sus asignaturas específicas y de la educación en general.
Por ultimo, deben irse modificando tangiblemente las condiciones de trabajo de los profesores de enseñanza media, aumentando progresivamente sus alicaídas remuneraciones, distinguiendo simbólica y materialmente el mérito y el desempeño en condiciones difíciles
(ruralidad, pobreza), fomentando su empleo
–y consiguiente arraigo o identidad– en un solo
establecimiento13 y posibilitándoles una real
carrera ascendente en el transcurso de sus vidas profesionales.
12
13
Docentes comprometidos y competentes
Justamente, este norte es el que no puede seguir siendo obviado y olvidado en las acciones
78
No debe olvidarse las dificultades de reclutamiento de
nuevos profesores que existen en varios países de la
región que harán que en varias disciplinas -tales como
física, química o matemáticas- se prevea una crisis de
docentes de aula en pocos años más.
Estudios recientes realizados en Mexico muestran que
una alta proporción de profesores secundarios hace
clases a más de 400 alumnos diferentes durante la semana laboral, lo que obviamente inhibe cualquier intento de personalización en el aprendizaje (De Ibarrola,
1997).
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
Si bien existe un conjunto amplio de medidas de política de carácter nacional que son
claves para el mejoramiento de la calidad de
la educación media –tales como la referida renovación curricular, la implementación de sistemas evaluativos de la calidad de la educación, la ampliación del tiempo escolar, el logro de mayor financiamiento o la distribución
masiva de material educativo (Puryear y
Brunner, 1994) –interesa destacar un elemento
de resorte mas local: el fortalecimiento del proyecto educativo de cada comunidad escolar.
En efecto, para aumentar la calidad de la
enseñanza de los jóvenes pobres parece indispensable un cambio de enfoque, asumiendo
cada comunidad escolar una participación creciente en la definición de su quehacer educativo. Se trata de acompañar la acción en pos de
calidad y equidad con una perspectiva descentralizadora, de responsabilidad en los resultados del proceso educativo por parte de los distintos estamentos y actores implicados.
Esto implica dotar a los directivos-docentes
de un rol esencial de líderes pedagógicos, más
que administradores de una burocracia escolar.
Igualmente consiste en revalorizar el rol docente y en particular la capacidad de los colectivos de profesores de ir analizando criticamente sus prácticas pedagógicas, así como de
ir promoviendo una educación pertinente a la
realidad de sus alumnos. Por último, implica introducir crecientemente a los padres y a los
alumnos como miembros activos y no como
meros clientes pasivos de los establecimientos.
En esta senda un mecanismo interesante ha
sido el de los fondos de proyectos educativos.
Fundados en el modelo de los fondos de inversión –o solidaridad– social (Wurgaft, 1993),
estos instrumentos han solido operar focalizada
y competitivamente para el uso de establecimientos pobres, posibilitando la presentación
y financiamiento de originales pequeños proyectos sobre variadas temáticas por parte de
las comunidades educativas. Dada su metodología participativa, estas iniciativas han logrado recoger las reales preocupaciones docentes,
posibilitando movilizar recursos locales de con-
traparte con un bajo costo de operación y dejando capacidades instaladas de gestión de recursos (MINEDUC, 1994). En fin, interesa
experimentar modalidades que logren gatillar
procesos locales que, a su vez, induzcan y fortalezcan realmente la calidad de la enseñanza
ofrecida a los jóvenes.
Tercer desafio
Lograr que mediante la educación, los
jóvenes en situación de pobreza adquieran
competencias que les permitan insertarse
mejor en el empleo
La masificación de los sistemas escolares en
los países de la región ha solido darse de modo
aluvional, no acompañándose de una revisión
de su estructura. Es así como la expansión de
la enseñanza media, que en países de modernización educativa temprana y acelerada ha significado su paso desde una educación de elite
a una de masas en solo dos o tres décadas, no
ha ido acompañada de una revisión de sus salidas (Cox, 1994). Persiste, entonces, en la
mayoritaria educación media general –o científico-humanista–, una enseñanza sin fines propios y unidimensional, orientada exclusivamente hacia el ingreso a la educación post-secundaria, sino universitaria, para amplios contingentes de alumnos para los que constituirá, de
verdad, su nivel terminal.
Se han extendido, en consecuencia, aspiraciones educativas y profesionales en la nueva
generación, en especial en la juventud popular
y urbana, que guardan escasa relación con las
oportunidades de empleo a las que realmente
tendrán acceso.
Las encuestas de aspiraciones ocupacionales
entre este grupo de jóvenes muestran indefectiblemente su anhelo de movilidad social mediante el acceso a ocupaciones no-manuales
que se asocian a altos niveles de salarios y
status. Si esta inflación de las aspiraciones no
se corresponde con reales oportunidades de
empleo, se presenciara, parodiando a García
Márquez, “la crónica de una frustración anunciada...”
79
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Debe recordarse el conocido efecto devaluativo de los títulos escolares que se genera cuando ellos son alcanzados por grupos numerosos
(Boudon, 1979). Esto hace que cada vez se
requiera mayor educación para desempeñar
empleos equivalentes y que el umbral por sobre
el cual se producen cambios importantes de
situación socioeconómica se ubique más alto.
De hecho, el estudio de la actual cohorte
urbana entre 35 y 54 años en varios países de
la región indica que el salto de situación
socioeconómica suele producirse entre los que
alcanzan mas de 10 años de enseñanza formal
(CEPAL, 1995). Otro efecto perverso se produce respecto de la juventud rural, la que debido a su baja calificación se va postrando en
una mayor exclusión, convirtiéndose, al decir
de Rama (1994), en una suerte de “reserva
natural”, cuasi-inempleable para los empleos
urbanos.
Pero es la relación general entre la educación recibida y el acceso a empleos de calidad
la que presenta crecientes dificultades para estos jóvenes populares y, por ende, para la sociedad.
Debe consignarse que la primera vinculación es directamente negativa: el ingreso prematuro al trabajo hace que muchos adolescentes deserten del sistema escolar. La estadística
agregada para áreas urbanas en la región, aun
cuando debe reiterarse la heterogeneidad de
situaciones nacionales,14 muestra que sólo uno
de cada cuatro adolescentes que trabaja sigue
estudiando, interrumpiéndose su adquisición de
mayor capital educativo.
Es notorio, también, que esta inserción ocupacional de muchos estudiantes pobres no es
considerada en ningún sentido por parte de los
14
80
La comparación entre Chile y Brasil ilustra bien tanto
las distancias entre países como la combinación de
efectos entre educación y empleo. Mientras en 1992
en Chile un 6% de adolescentes entre 13 y 17 años
trabajaba en Brasil lo hacia un 32%, y paralelamente
mientras en Chile la escolaridad promedio de los jóvenes (15 a 24 años) era de 10 años en Brasil alcanzaba
solo a 6.6. años (CEPAL, 1995).
establecimientos a los que asisten, en los que
se prefiere simplemente hacer como si no tuviera lugar, no focalizando medidas especiales
de apoyo académico, asistencialidad o flexibilización horaria hacia este esforzado grupo.
Mas generalmente, el sistema escolar no logra transmitir los conocimientos y destrezas
que son crecientemente necesarios en el empleo hoy y que serán indispensables a corto y
mediano plazo. Como es sabido, corresponde
habilitar ocupacionalmente a los jóvenes para
trabajar en escenarios móviles, con acentuadas
transformaciones tecnológicas, en organizaciones que exigen trabajo en equipo y capacidad
emprendedora, con altos márgenes de incertidumbre y cambio.
Esta habilitación se basa en el dominio de
conocimientos y lenguajes generales por sobre
destrezas específicas, así como en una capacidad amplia de auto-formación permanente y
también en el desarrollo de importantes cualidades personales.15 Pero la educación actual,
que debiera traducir en su currículo, organización y prácticas pedagógicas estas nuevas
orientaciones, suele estar anclada en otro paradigma de la organización del trabajo en que se
aprende lo específico y particular, al mismo
tiempo que se asume cierta inmutabilidad de
los conocimientos adquiridos y de las ocupaciones futuras.
15
Conviene recordar in extenso el resultado del denominado Informe SCANS (U.S. Department of Labor,
1991) en que se explicitó y especificó que lo que el
trabajo demandará en el futuro inmediato a los
egresados de las escuelas son cinco competencias: dominio de información, de recursos y de tecnología,
manejo de relaciones interpersonales y comprensión
de sistemas, así como tres fundamentos de dichas competencias, a saber: adecuado dominio de habilidades
básicas (leer, escribir, desarrollar operaciones aritméticas y matemáticas, escuchar y hablar), habilidades de
pensamiento (pensar de manera creativa, tomar decisiones, resolver problemas, visualizar, saber como
aprender y razonar) y cualidades personales (desplegar
responsabilidad, autoestima, sociabilidad, autocontrol,
integridad y honestidad).
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
Urgente renovación
Probablemente la educación media técnico profesional, tan popular entre los jóvenes
carenciados y sus familias, sea el ejemplo más
patético de esta dificultad de adecuarse a los
nuevos tiempos.
Así, es frecuente que se sigan instalando
equipamientos industriales en los establecimientos, que se cuente con profesores en oficios y técnicas anacrónicos y que brinden formación en especialidades ultra-delimitadas a
los jóvenes, realizando una educación que –no
obstante su elevado costo– presenta alta
obsolescencia.
La urgente renovación de esta rama de la
enseñanza deberá considerar la dilación a edades más tardías de las opciones ocupacionales
específicas, acentuando la formación común,
así como el establecimiento de puentes entre
la educación técnica y opciones educativas
post-secundarias, facilitando la continuidad de
estudios entre los estudiantes meritorios
(Ottone, 1997). Igualmente se deberá favorecer el establecimiento de nexos con las empresas y los centros productivos, buscándose sistemas –como la educación dual– que permitan
que los establecimientos puedan disponer de
tecnologías modernas en uso y que los alumnos aprendan al calor de pedagogías activas y
de contactos reales con el mundo del trabajo,
muchas de las competencias necesarias para
su buen desempeño laboral.
Pero no es conveniente reservar a la educación técnica esta necesaria formación para el
trabajo (post) moderno. Al contrario. Es el conjunto de la enseñanza, desde sus niveles básicos, la que debe generar reales capacidades de
hacer uso de las oportunidades ocupacionales
entre los adolescentes y jóvenes más carenciados.
Conviene insistir en dos aspectos habitualmente obviados. Por una parte, la así llamada
“orientación vocacional” puede cumplir un rol
relevante en esta dirección. Lejos de seguir
aplicando un repertorio de clases medias en un
contexto de pobreza, la orientación y los
orientadores deberían aventurarse en ser una
guía efectiva para que estos adolescentes aprendan a discriminar entre sus oportunidades laborales reales, sepan informarse y negociar con
sus empleadores y valoricen los ejemplos
exitosos de su propio entorno.
También, los orientadores deberían contribuir a transformar asentados estereotipos culturales respecto de muchos oficios, como acontece con las tradicionales ocupaciones “masculinas” y “femeninas” o con el desprestigio
de muchas labores técnico-manuales en la nueva generación.
Por otra parte, la prevalencia de un estilo
pedagógico distinto en la enseñanza y entre
los profesores también debiera servir como referente de las nuevas competencias laborales
requeridas, así como impulsarlas por si mismo.
El ejemplo de la sustitución del dictado de
materia, práctica todavía extendida en muchas
escuelas y liceos pobres,16 por un dialogo
interactivo que se apoya en guías activas para
el aprendizaje apunta en esta dirección, lo mismo que la simulación de ambientes laborales.
Se trata de que mediante el modelaje de los
docentes, del modo cotidiano de acceder al
conocimiento y del tipo de relaciones entabladas en el aula con docentes y alumnos, los
estudiantes vayan vivenciando y forjando las
herramientas que les serán demandadas posteriormente.
Una nota especial a este respecto merece el
cultivo de la creatividad, la planificación, la
perseverancia y la capacidad emprendedora,
rasgos cruciales para desenvolverse en el masivo empleo informal y sobretodo para tener
éxito en el auto-empleo.
Por ultimo, convendría no olvidar el necesario fortalecimiento, en cantidad y calidad, de
los programas de capacitación para el trabajo
16
Un reciente estudio etnográfico realizado en diversos
liceos pobres urbanos de Chile muestra que los profesores realizan muy mayoritariamente clases expositivas
y que una importante proporción utiliza gran parte de
su tiempo el dictado de materia a los estudiantes
(Edwards y col., 1995).
81
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
que se ofertan a los jóvenes populares que ya
han salido del sistema escolar y que están excluidos del mercado laboral. Diversas experiencias en curso en países de la región –v.g.,
Argentina, Uruguay– muestran el interés que
tiene para muchos jóvenes, la apertura de posibilidades de semi-calificación ocupacional, así
como la factibilidad de desarrollar una
institucionalidad privada –conectada con las
actividades productivas– capaz de ejecutar estos servicios sociales y educativos mandatados
por el Estado.
Con todo, parece conveniente la articulación
de estas iniciativas de capacitación ocupacional con el término de estudios formales por
parte de los jóvenes, así como el fomento de
las vinculaciones de estas instituciones
capacitadoras con el sistema escolar regular.
Igualmente convendría enfatizar en estas experiencias su orientación hacia la empleabilidad
de los jóvenes, con una evaluación prospectiva
del empleo a nivel local o regional. Finalmente debe relevarse que, por exitosos que sean,
estos programas de formación ocupacional no
pueden constituir experiencias únicas para estos jóvenes desempleados, sino que deben formar parte integrante de cadenas formativas que
les posibiliten seguir capacitándose posteriormente en otras etapas de sus trayectorias laborales (Lijtenstein y Weinberg, 1997).
Cuarto desafio
Lograr que, mediante la educación, los
jóvenes en situación de pobreza adquieran
competencias para la participación
ciudadana y para alcanzar su desarrollo
integral
Entre los beneficios y externalidades que deben considerarse al analizar la eficiencia externa de la educación no basta con consignar
sus efectos económicos sino que también deben visualizarse sus efectos socio-políticos y
personales. Se trata de alejarse de perspectivas
reduccionistas de la educación y de asimilar
que ella debe contribuir al desarrollo pleno de
los adolescentes y jóvenes, tanto en su apren-
82
der a conocer y hacer, como respecto de su
aprender a ser y a convivir (UNESCO, 1996).
Desde esta perspectiva también los sistemas
escolares de la región son cuestionados por
sus dificultades para aportar al desarrollo de
ciudadanía democrática entre los jóvenes populares, así como por su (in)capacidad de prevenir la expansión de daños psicosociales en
este grupo etario y social.
Lo cierto es que las practicas escolares en
uso, particularmente en los establecimientos
pobres, no se constituyen en referencia valida
para la participación democrática activa de los
hoy adolescentes, futuros adultos. Al contrario, el estilo pedagógico prevaleciente es de
tipo frontal, se centra en la transmisión de conocimientos auto-referentes y sobre-simplificados, apela a formas de evaluación mecánicas y memorísticas y fomenta una relación pasiva entre profesor y alumnos.17
Particularmente errónea parece ser la extendida tendencia escolar a infantilizar a los adolescentes –tratados de modo similar a los estudiantes de primaria–, no haciéndose cargo de
su nivel de desarrollo personal y colectivo ni
traspasándoles poder de injerencia en decisiones sobre las que tienen una opinión válida.
Lejos de constituirse en una primera escuela
de participación, en el tiempo-espacio del aula
el “currículo oculto” en vigencia (Cox, 1994)
suele reproducir actitudes y conductas de apatía en los alumnos.
17
Conviene prevenir contra una interpretación errónea
posible, cual es que el estilo pedagógico descrito, juzgado negativamente desde un juicio externo, implique
un rechazo generalizado desde los alumnos a los profesores. Muy lejos de ello, la evidencia parece indicar
que los docentes son bien valorados habitualmente por
estos jóvenes populares, a diferencia de los estudiantes
más acomodados, apreciación que suele fundarse tanto
en el aprecio de la función cultural que realizan como
del apoyo afectivo-personal que frecuentemente les
brindan (Weinstein, 1994). De cualquier modo, esta
opinión juvenil sobre los profesores debe ser
contextualizada puesto que no solo varia entre los diferentes grupos sociales, sino que también lo hace y
fuertemente entre países -como han mostrado recientemente estudios comparativos en Europa (Randoll y
Graudenz, 1996).
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
De igual manera poco contribuye a la generación de competencias ciudadanas la enseñanza habitual de la educación cívica, así como la
pobre injerencia del estamento estudiantil en
la vida de los establecimientos escolares.
En el primer caso, prima una incapacidad de
conectar los conocimientos cívicos transmitidos tanto con los intereses de los adolescentes
como con la actualidad nacional y local. Es
particularmente preocupante la no consideración pedagógica de la exposición diaria de los
alumnos a los medios de comunicación masivos, en especial a la televisión, operándose conforme a códigos pre-mediáticos y como si la
escuela fuese la única agencia socializadora
existente.18
Cabe anotar que las experiencias de educación para la televisión y para aprender a analizar la prensa realizadas con profesores y alumnos han mostrado resultados alentadores
(Fuenzalida y Hermosilla, 1991), sugiriendo
innovadores modos de incluir esta significativa referencia juvenil en el aula.
En el segundo caso, suele existir una menguada consideración de las organizaciones estudiantiles en la dinámica habitual de escuelas
y liceos. La existencia regular de los centros
de alumnos, así como la realización periódica
de los consejos de curso, muchas veces ha adquirido un carácter ritual, no traduciéndose en
participación activa de los alumnos en el quehacer escolar y extra-escolar. No es raro, en
consecuencia, que existan otras dinámicas y
grupos juveniles, habitualmente marginales a
la estructura de las comunidades educativas
–como las bandas u otros grupos informales
de pares– que representen más y mejor el sentir del alumnado.19
18
19
Diversos estudios de audiencia muestran que los adolescentes y jóvenes urbano-marginales presentan una
significativa exposición a los medios, equiparando
cuando menos el tiempo que destinan durante el año a
ver TV con aquel en que asisten a clases (Weinstein,
1994).
Conviene consignar que este “sentir” suele no ser único puesto que es frecuente la existencia de multiples
Conviene consignar que en casos en que se
ha propendido a alentar real –y no solo
discursivamente– la participación estudiantil y
que se ha encontrado una metodología adecuada, aquella no sólo ha logrado amplio eco
sino que también ha tenido efectos indirectos
positivos, como conseguir una mayor identificación de los estudiantes con sus establecimientos.20
Dinámicas asociativas
Debe apuntarse que en lo relativo a la participación ciudadana de los adolescentes y jóvenes, las posibilidades de acción conjunta entre
establecimientos escolares y otros servicios
públicos locales, así como con las alcaldías
resulta especialmente viable. A diferencia de
otros grupos sociales, la acción colectiva de
los jóvenes muchas veces no es auto-referente,
sino que tiende a canalizarse hacia otros grupos deprivados –como los ancianos o los niños– o hacia problemas de interés general,
como el medio ambiente.
A esta suerte de “apertura natural” de las
inquietudes juveniles, se suma la mayor convocatoria que suelen alcanzar las acciones
participativas que logran concertar a redes amplias de jóvenes y que combinan la convocatoria a eventos masivos con la labor organizativa
más permanente, así como lo lúdico con lo
serio. No debe olvidarse, además, que entre
los jóvenes –especialmente entre los urbanopopulares– las dinámicas asociativas se dan
tanto en las instituciones escolares como en
20
grupos, a veces en tensión entre sí, entre los adolescentes. Las disputas entre jóvenes más o menos integrados al orden escolar y social suelen ser recurrentes,
así como la constitución de pequeños núcleos, con una
fuerte identidad intra-grupo y con señas de identidad
visibles. Esta fragmentación marca un límite significativo a la acción colectiva juvenil (Weinstein, 1990).
Un caso ilustrativo lo constituye el proceso denominado Conversación Nacional sobre Educación Media, llevado a cabo en Chile durante 1992, en que participaron más de dos mil grupos de discusión de alumnos y
profesores (MINEDUC, 1994).
83
BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
los territorios de residencia, pudiendo articularse ambas identidades (estudiante y vecino o
poblador).
Las acciones participativas que pueden
emprenderse con estudiantes pobres son también una forma de realizar prevención contra
los daños psicosociales. En efecto, este sector de jóvenes vive –especialmente en las
grandes urbes– una situación de alta vulnerabilidad, con probabilidad cierta de que contingentes significativos de ellos sean atrapados por circuitos de drogadicción, alcoholismo o delincuencia, conductas que tendrán un
alto costo para ellos mismos, para sus familias y para la comunidad (Weinstein, Aguirre
y Téllez, 1990).
La gravedad de estos riesgos y la debilidad
de sus eventuales recursos protectores –como
la familia– es de tal magnitud, que el sistema
escolar debe involucrarse en su prevención. Es
más: pasado cierto umbral de desintegración
en el contexto local no hay opción, puesto que
literalmente se anula la labor académica de la
institución escolar, si no se interviene oportuna y eficientemente ante estas amenazas al desarrollo integral de los jóvenes.
Un ámbito de prevención esencial pasa por
el cambio en el uso del tiempo libre de los
jóvenes populares. Intervenir en los extendidos “tiempos muertos” de sus cotidianeidades,
abriéndoles nuevos espacios y oportunidades
es un factor protector a relevar. Así, la utilización de establecimientos escolares en períodos
de vacaciones y en fines de semana con planes
de actividades atractivos y crecedores, se ha
mostrado como una estrategia preventiva que
logra promover estilos saludables de vida y
que además maximiza recursos físicos otrora
ociosos, (MINEDUC, 1994).
Esta acción puede enmarcarse en la necesaria renovación mas profunda que debe sufrir la
educación extra–escolar. En efecto, ella constituye una oportunidad escasamente aprovechada de conectarse con una amplia gama de intereses y gustos juveniles (musicales, deportivos, sociales, medio ambientales) en el espacio escolar, conformando una promisoria puerta
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de entrada de la cultura juvenil en la cultura
escolar.21
De igual manera deben visualizarse modos
de hacer penetrar en el currículo, los contenidos referidos al desarrollo integral de los adolescentes. Así como el medio ambiente o los
derechos humanos han comenzado a integrarse a la malla curricular de varios países de la
región, lo referido al logro de un estilo saludable de vida también debe estar presente como
un contenido transversal. En particular debe
enfatizarse la labor formativa e informativa respecto de las adicciones y de la sexualidad, ámbitos que son, dada la creciente precocidad
existente, de particular riesgo en la etapa adolescente.
Nótese que esto implica capacitar a los profesores en materias que habitualmente les son
ajenas y sobre tópicos sobre los que muchas veces tienen arraigados prejuicios respecto de sus
jóvenes alumnos (Ferreira Salles, 1995). Esta
labor formativa general debe ir acompañada
de iniciativas específicas de seguimiento de los
adolescentes en mayor riesgo, para lo cual la
instalación en el establecimiento de profesionales especializados en estas problemáticas, así
como sistemas de tutoría y acompañamiento
personalizado parecen ser opciones a explorar.
Por cierto que una restricción mayor para
esta labor son los establecimientos secundarios de gran tamaño, en que los mil o dos mil
alumnos presentes impiden una educación
personalizada y atenta a los más vulnerables.22
21
22
Por cierto esta inclusión de la cultura juvenil también
debe darse en las clases tradicionales, como ha ocurrido en algunas provincias argentinas que han integrado
en la enseñanza del castellano la lengua de uso del
alumno como punto de partida, así como formas de
expresión características de los jóvenes, tales como los
graffiti y los comics (Tiramonti, Dussel y Hermo, 1995).
En este sentido, es de particular interés visualizar los
avances de programas piloto en curso en Estados Unidos, como el proyecto Achieve del Board of Education
de Nueva York, consistente en seccionar los grandes
liceos convirtiéndolos en pequeñas unidades de menor
tamaño (400 alumnos), de administración independiente, cuerpos docentes exclusivos y conformados de
acuerdo a intereses vocacionales de los estudiantes.
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
Por último, desde los establecimientos escolares puede desarrollarse una relevante labor
hacia los padres de los adolescentes en la perspectiva de una necesaria alianza familia-escuela. Hoy parece ser una constatación recurrente
la creciente petición de los apoderados hacia
las escuelas y liceos por apoyo para la formación de sus pupilos al finalizar la enseñanza
básica y durante el nivel medio (Cariola, 1989).
Esta demanda parece haberse despertado justamente por el temor de los padres respecto de
riesgos que viven hijos e hijas, así como por
su inseguridad respecto a como enfrentarlos.
Escuelas para padres que les brinden elementos-guías sobre sexualidad adolescente o drogadicción, satisfacen inquietudes mayores en
el mundo adulto de los noventa. Con todo,
ésta es sólo una de las múltiples formas de
involucración de este estamento olvidado en
el sistema escolar, cuya participación puede
coadyuvar al mejoramiento general del mismo.23
A modo de conclusión
En este fin de siglo marcado por acelerados
cambios sociales y nuevas exclusiones, las sociedades latinoamericanas demandan a la educación que cumpla un rol decisivo en la integración económica, social, política y cultural
de la juventud popular, en especial en las grandes urbes en las que se la percibe como una
moderna “clase peligrosa”.
Sin embargo, no es simplemente dando mas
de la misma educación existente que se podrá
responder exitosamente al desafío. Se requiere
una renovación profunda en el sistema escolar
para lograr dar una educación de calidad, pertinente y útil a esta juventud, cuya realidad
23
Así, por ejemplo, una experiencia innovativa profunda
se ha desarrollado recientemente en el estado brasilero
de Minas Geraes, en que los apoderados han contado
con una decisiva participación, equivalente a los profesores, en procesos de selección competitiva de los
directores de escuelas publicas (Namo de Mello y
Neubauer da Silva, 1992).
tiene particularidades que muchas veces son
olvidadas.
Más allá de las diferencias entre los países
de la región, existen medidas que ameritan
implementarse con prontitud tales como la actualización del currículo, el fortalecimiento de
la asistencialidad, la renovación de los métodos pedagógicos, la capacitación de los recursos humanos, la dotación de tecnología y materiales educativos, o el des-enclaustramiento
de los establecimientos escolares.
Estas –y otras eventuales– líneas de acción
deben ser visualizadas en función de cuatro
metas prioritarias:
– Lograr que los jóvenes pobres accedan a mayor educación,
– mejoren sus rendimientos escolares;
– se habiliten mayormente para el empleo y
– adquieran mayores competencias para la participación ciudadana y el desarrollo personal.
Introducir la perspectiva de estas metas, junto con especificar más las prioridades de política educativa, posibilitará ir monitoreando
mejor los avances –o retrocesos– en la senda
de la igualdad de oportunidades entre los jóvenes en los años venideros. En otras palabras,
estas metas constituyen un test de la realidad e
impacto del cambio educacional para esta juventud.
De cualquier modo, la magnitud y complejidad de los problemas enunciados debiera también marcar un estilo descentralizador y
participativo en la búsqueda de soluciones. Se
trata de transferir mayores atribuciones a las
instancias regionales y locales, de movilizar a
las comunidades escolares tras el mejoramiento educativo, de generar redes de apoyo que
posibiliten su acción concertada con actores
externos –desde empresas y universidades a
organizaciones barriales– y de dar espacios y
oportunidades para que los propios adolescentes y jóvenes participen del mejoramiento de
su formación.
La así llamada reforma de la educación media, si quiere ser reforma, deberá construirse
en las aulas y con el protagonismo de los principales actores del proceso educativo.
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BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
Estos esfuerzos e innovaciones para mejorar
la calidad y equidad en la educación de adolescentes y jóvenes pobres deben partir de las
fortalezas actuales. En este sentido, hay que
considerar debidamente los logros alcanzados
en cobertura, la valorización que muchos alumnos y sus familias hacen de la educación, en
general y de los profesores, en particular, y la
capacidad profesional, mística y creatividad que
sigue existiendo en miles de docentes secundarios. De igual manera, las múltiples experiencias innovativas en curso en distintos países dejan muchas lecciones por aprender, que
deben ser rescatadas y diseminadas en otros
países de la región.
Debe insistirse sobre la indivisibilidad de la
problemática de estos jóvenes y el reto que
ello constituye para la educación.
Por una parte, el sistema escolar no debe ni
puede sustraerse de las dificultades, oportunidades y riesgos en que ellos viven cotidianamente. Olvidar este contexto puede conducir a
sucesivos fracasos de la enseñanza y, además,
inhibir el emprendimiento de iniciativas del
liceo –o en el liceo– que contribuyan a su mejor calidad de vida. Por otra parte, tampoco
deben olvidarse los límites propios al sistema
escolar y sus propias prioridades, ni pretenderse
que la educación sea el exclusivo medio de
integración social de los adolescentes y jóvenes populares.
Esta eventual pretensión puede llevar a que
la educación no haga precisamente su aporte
específico de habilitación o equipamiento cultural de la nueva generación. La ecuación virtuosa, entonces, debe considerar atentamente
la problemática de la juventud popular pero no
cejar ni desviarse de la tarea educativa.
Visto desde otra perspectiva, esto significa
que la política educativa hacia la juventud popular debe acompañarse de renovados esfuerzos del Estado y la sociedad en los ámbitos
del empleo y la capacitación para el empleo,
de la salud, la cultura, el deporte y de la participación ciudadana. Es dentro del marco de
esta todavía pendiente política integral de adolescencia y juventud, que los aportes propios
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de la educación para rescatar y desplegar este
tesoro perdido encontrarán todo su sentido.
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BOLETIN 45, abril 1998 / Proyecto Principal de Educación
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Publicaciones OREALC
Serie Libros
Necesidades básicas de aprendizaje. Estrategias de acción. UNESCO/IDRC. 1993. 343 pp.
La educación de adultos en América Latina ante el próximo siglo. UNESCO/UNICEF 1994, 270 pp.
Mujer y educación de niños en sectores populares. P. Ruiz. UNESCO/Convenio Andrés Bello. 1995. 91 pp.
Educación en población. UNESCO/OREALC-IEU. 1994. 142 pp.
Innovaciones en la gestión educativa. UNESCO, 1995. 166 pp.
Hacia una nueva institucionalidad en educación de jóvenes y adultos. Luis Oscar Londoño. UNESCOConvenio Andrés Bello. 1995. 180 pp.
Vamos creciendo juntas. Alfabetización de la mujer campesina indígena en Perú. Gonzalo Portocarrero.
UNESCO. 1995. 65 pp.
Analfabetismo femenino en Chile de los ‘90. María E. Letelier. UNESCO/UNICEF. 1996. 172 pp.
Construyendo desde lo cotidiano. Pedagogía de la lectoescritura. María Domínguez, Mabel Farfán.
UNESCO-Convenio Andrés Bello. 1996. 146 pp.
Perspectiva educativa del desarrollo humano en América Latina. UNESCO-PNUD. 1996. 176 pp.
Situación educativa de América Latina y el Caribe. 1980-1994. UNESCO. 1996. 702 pp.
The state of education in Latin America and the Caribbean. 1980-1994. UNESCO. 1996. 700 pp.
Nuevas formas de aprender y enseñar. UNESCO, 1996. 232 pp.
Serie Estudios
Género, educación y desarrollo. G. Messina. 1994. 96 pp.
Medición de la calidad de la educación: ¿Por qué, cómo y para qué? Vol. I. 1994. 90 pp.
Medición de la calidad de la educación: instrumentos. Vol. II. 1994. 196 pp.
Medición de la calidad de la educación: resultados. Vol. III. 1994. 92 pp.
Modelo de gestión GESEDUCA. 1994. 162 pp.
VI Reunión Técnica de REPLAD. Los desafíos de la descentralización, la calidad y el financiamiento de
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Nuevas guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo. 1993. 115 pp.
Guías de aprendizaje para iniciación a la lectoescritura. 1º y 2º grados. UNESCO/UNICEF. 162 pp.
Serie resúmenes analíticos monotemáticos
Factores determinantes del rendimiento y de la repetición. 1993. 116 pp.
Formación, perfeccionamiento y desempeño de los docentes de educación primaria y secundaria. 1994.
244 pp.
Valores en educación. 1994 168 pp.
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