voto que presenta el ministro josé fernando franco gonzález salas

VOTO QUE PRESENTA EL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO
GONZÁLEZ SALAS, EN EL RECURSO DE RECLAMACIÓN 53/2011CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
79/2011.
Este asunto se resolvió en la sesión plenaria de 30 de enero
de 2012, por unanimidad de votos, en sentido diverso a la
propuesta original que presenté como Ponente, de declarar
fundado el recurso de reclamación y revocar el auto de
desechamiento de la controversia constitucional, para declararlo
infundado y, en consecuencia, confirmar dicha determinación.
Aunque estoy convencido del proyecto original que presenté
a consideración del Pleno, ante las opiniones en contra de la
mayoría de sus integrantes, que responden a otros precedentes
(respecto de los cuales también me manifesté en contra) y
considerando que ello establecía un criterio determinante del
Tribunal Constitucional, decidí proponer engrosar el asunto
conforme a ese criterio, en aras de agilizar la vista y pronta
decisión del caso, conforme a la teleología del artículo 17
constitucional, y anuncié que formularía voto en el que expresaría
las razones de mi disenso con la decisión mayoritaria.
Ello, puesto que considero que la premisa fundamental de la
sentencia basada en el criterio mayoritario, relativa a la
inexistencia de un planteamiento de invasión de esferas
competenciales, en los conceptos de invalidez, no es manifiesta ni
indudable, de modo tal que resultara evidente en forma clara, sin
lugar a dudas y sin necesidad de un análisis posterior esa
conclusión.
Apoyo esta afirmación en lo siguiente:
De los antecedentes del caso, se advierte que el
Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Zapopan, Jalisco,
promovió controversia constitucional, en contra de la sentencia
emitida por la Primera Sala Unitaria del Tribunal de lo
Administrativo del Estado de Jalisco, el 20 de abril de 2011, en el
expediente 63/2011, en la cual, decretó que operó la afirmativa
ficta promovida por el actor, para los efectos solicitados respecto
de la expedición de la cédula municipal de licencia de giro, para el
funcionamiento de estación de servicio (gasolinera), aceites,
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lubricantes y oficina administrativa, así como la relativa al anuncio
semiestructural luminoso estela de dos caras y el anuncio sin
estructura sobre gabinete, sin que esa declaratoria permita al
promovente realizar actividades no contempladas en los actos
solicitados, motivo de esta instancia y observando en todo
momento las disposiciones normativas y regulatorias aplicables.
Asimismo, decretó que en cumplimiento de esa decisión, todas
las autoridades del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, que en el
ámbito de su competencia les corresponda, sin dilación y sin
realizar prácticas evasivas de desobediencia manifiesta o
simulada y evitando la observancia aparente o defectuosa de
dicha resolución, debían levantar los sellos de clausura con
números de folio 074958, 074959, 074960, y remover todo
obstáculo jurídico y material, presente y posterior, para permitir el
inicio de actividades para el funcionamiento del giro precisado, así
como la relativa al anuncio semiestructural luminoso, apercibidas
que, de no hacerlo, se decretarían las medidas legales para su
debido cumplimiento.
El Ministro Instructor en el auto impugnado en este recurso
de reclamación, de 4 de julio de 2011, consideró actualizada la
causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII,
de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo
105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, porque consideró que el acto impugnado es una
resolución jurisdiccional que pone fin al juicio contencioso
administrativo en el ámbito local, emitido por la autoridad
demandada con motivo de la controversia sometida a su
jurisdicción, pero no se trata de un conflicto entre órganos,
poderes o entes, al que se refiere el artículo 105, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto
de los cuales deba decidirse si se afecta o no la esfera de
competencia y atribuciones de la parte actora, en tanto los
tribunales al dirimir los conflictos sometidos a su conocimiento
ejercen facultades de control jurisdiccional y resuelven una
contienda entre partes respecto de las cuales, por regla general
no se cuestiona la competencia del órgano para conocer del
asunto o de la cuestión litigiosa.
Ahora bien, de la lectura y análisis de los conceptos de
invalidez planteados por el Municipio actor en la demanda inicial,
advierto que en ellos sí planteó la falta de competencia de la
autoridad demandada, emisora de la resolución cuya invalidez
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demandó y, concomitantemente a ello, la invasión a su esfera o
nivel de gobierno, establecida por el artículo 115, fracción V, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
esencialmente, por las siguientes razones:
En el primer concepto de invalidez, adujo que el artículo 65
de la Constitución Política del Estado de Jalisco establece en lo
conducente, que el Tribunal de lo Administrativo tendrá a su cargo
dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se
susciten entre las autoridades municipales y los particulares;
asimismo, que si bien en términos del artículo 33 de la Ley del
Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco y sus
Municipios, el Tribunal de lo Administrativo tenía la atribución para
declarar la afirmativa ficta mediante el procedimiento especial
previsto en la Ley de Justicia Administrativa, dicha atribución se
suprimió de la esfera de atribuciones del Tribunal de lo
Administrativo del Estado, mediante el Decreto 22227-LVIII-08
publicado en el Periódico Oficial “El Estado de Jalisco” el doce de
junio de dos mil ocho, con efectos a partir del veinticuatro
siguiente, de modo que emitió un acto que no está dentro de su
competencia, pues expidió un acuerdo con efectos de licencia
municipal para el funcionamiento de una gasolinera, sin haber
requerido al Municipio actor para que al menos la expidiera por
haberse cumplido los requisitos de la afirmativa ficta solicitada
para emitir dicha autorización.
En este sentido, adujo que dicho acto invade su esfera de
atribuciones exclusiva para expedir licencias, prevista en el
artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, sin que obste a ello la omisión de responder
oportunamente la petición del particular, pues aun en esa
hipótesis el órgano de gobierno municipal debió determinar si en
el caso estaban cubiertos o no los requisitos para emitir la licencia
solicitada en virtud de que la reforma a la Ley del Procedimiento
Administrativo del Estado de Jalisco y sus Municipios suprimió la
atribución del Tribunal de lo Administrativo para decretar la
afirmativa ficta.
Siguiendo esta línea argumentativa, en el segundo concepto
de invalidez, planteó que el Tribunal de lo Administrativo carece
de competencia porque la gasolinera es un giro restringido y
como tal su funcionamiento no puede configurarse a través de
una afirmativa ficta, pues de conformidad con el artículo 30,
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VOTO CONCURRENTE RECURSO DE RECLAMACIÓN 53/2011-CA
fracción IV, V y XIII del Reglamento de Comercio y de Servicios
para el Municipio de Zapopan, es una actividad sujeta a
regulación y control especial, de modo que la norma específica
excluye dicho trámite. En este sentido, el Municipio actor también
argumentó que el artículo 24 del citado Reglamento excluye
expresamente la aplicación de la afirmativa ficta para la
expedición de licencias de giros sujetos a regulación y control
especial y, por lo tanto, esta regla sustantiva específica
regulatoria del giro es la aplicable, porque está contenida en un
Reglamento municipal autónomo expedido en ejercicio de sus
atribuciones previstas en el artículo 115, fracción V,
constitucional, que debe prevalecer y no puede ser contrariado
por la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco
que únicamente es de aplicación supletoria en términos de su
artículo 2, párrafo segundo, siendo inaplicables los principios de
supremacía y supletoriedad, invocados por la autoridad
demandada.
Conforme a lo anterior, en el tercer y último concepto de
invalidez, planteó que existe invasión a su esfera de atribuciones,
porque en términos del artículo 111 de la Ley de Justicia
Administrativa, el Tribunal de lo Administrativo, eventualmente
habría tenido competencia para declarar la afirmativa ficta, pero
no para emitir la licencia municipal solicitada, de modo que debió
limitarse únicamente a decretarla y requerirlo para que aquél la
expidiera, apercibido que de no hacerlo, entonces se expediría
por conducto de dicho órgano jurisdiccional, pero al no haber
procedido así, lo desplazó en el uso de las atribuciones que le
otorga el artículo 115, fracciones IV y V, en relación con los
numerales 27, tercer párrafo y 73, fracciones XXIX-C y XXIX-I,
que le otorgan la facultad exclusiva para expedir la
reglamentación en materia de asentamientos humanos y
protección civil y con ello, para regular los requisitos
concernientes a la operación y funcionamiento para la instalación
de una gasolinera, conforme al Reglamento para el
Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el
Municipio de Zapopan, Jalisco, al pertenecer a las materias de
asentamientos humanos y protección civil, derivadas de
facultades concurrentes, en las cuales los Municipios tienen
injerencia en su regulación.
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A través de estos argumentos, el Municipio actor pretendió
demostrar que la permisión para que opere la estación de servicio
gasolinera, implica una intromisión a sus facultades exclusivas.
De esta manera, considero que el Municipio actor sí
cuestionó la competencia de la Primera Sala Unitaria del Tribunal
de lo Administrativo del Estado de Jalisco, por considerar que
invade su atribución constitucional originaria, en resumen, porque:
 Considera que es atribución exclusiva suya expedir
licencias para el funcionamiento del giro de gasolinera
y su regulación en forma autónoma.
 El Tribunal de lo Administrativo dejó de tener
atribuciones para declarar la afirmativa ficta.
 Se trata de un giro restringido sujeto a una regulación y
control especiales, que, por lo tanto, no pueden
configurarse a través de una afirmativa ficta.
 Eventualmente, dicho órgano jurisdiccional debió
limitarse a decretar la afirmativa ficta y requerirlo para
que otorgara la licencia, apercibido que de no hacerlo,
entonces dicho órgano jurisdiccional lo haría.
 La Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de
Jalisco, antes Ley del Procedimiento Administrativo del
Estado de Jalisco y sus Municipios es de aplicación
supletoria y no tiene supremacía sobre la normatividad
municipal especial aplicable.
Por estas razones, considero que en la especie se actualizó
el caso de excepción a la regla general de improcedencia de las
controversias
constitucionales
contra
resoluciones
jurisdiccionales, porque el actor cuestionó, expresamente, la
competencia del órgano administrativo jurisdiccional emisor de la
sentencia cuya invalidez demanda, hipótesis en la cual este
medio de control constitucional es viable tratándose de la
impugnación de resoluciones jurisdiccionales en sentido estricto,
cuando la cuestión a examinar atañe a la invasión de la esfera
competencial de un órgano originario del Estado, como lo es el
Municipio actor, en aras de preservar su ámbito de facultades
dentro del estado constitucional de derecho, pues de lo contrario
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VOTO CONCURRENTE RECURSO DE RECLAMACIÓN 53/2011-CA
se llegaría al extremo de no poder resolver en esta vía,
cuestiones en las que un órgano de esa naturaleza
eventualmente transgrediera el orden fundamental en ese
aspecto, en términos de la jurisprudencia P./J. 16/2008, de rubro:
“CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
PROCEDE
DE
MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO
IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN
ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE
A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL
DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO.”1
Inclusive, para desechar la demanda, el auto impugnado
emitió consideraciones relativas al fondo de las violaciones
alegadas, como las concernientes a la naturaleza de la resolución
cuya invalidez se demanda, en el sentido de que no tiene efectos
de autorización o licencia de funcionamiento de giro mercantil y
que la Primera Sala Unitaria del Tribunal de lo Administrativo del
Estado, al dictar la resolución impugnada se pronunció respecto
de una cuestión de su competencia constitucional y legal;
aspectos que involucran, precisamente, el sustrato del asunto, y,
por lo tanto, no constituyen la materia del auto impugnado ni
tampoco de este recurso de reclamación, sino de la sentencia que
eventualmente resolviera el juicio, pues son cuestiones
sustantivas que no atañen a la procedencia de la controversia
constitucional y, por ende, considero que no pueden decidirse a
priori en una resolución de trámite como el auto de
1
Novena Época. Registro: 170355. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta.
XXVII, Febrero de 2008. Materia(s):
Constitucional. Tesis: P./J. 16/2008. Página: 1815.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN
CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN
ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA
INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL
ESTADO. El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de
atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a
los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para
controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial
o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios
rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a
dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la
controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución
jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión
de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su
ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser
resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que
algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los
poderes constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que
consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma
Fundamental.
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desechamiento
impugnado,
sino
que
ameritan
un
pronunciamiento en la resolución que en su oportunidad y
momento decida el fondo de la controversia.
De esta manera, la implementación en el desechamiento, de
los aspectos de fondo controvertidos, fortalece la premisa de esta
opinión, en torno a que la improcedencia del juicio no resultaba
manifiesta ni indudable, sino que, en función de las
características previamente señaladas, el asunto merecía
razonablemente un tratamiento distinto, admitirse la demanda y
resolverse en cuanto al fondo en la sentencia definitiva, pues es
de explorado derecho desde el plano técnico y metodológico, que
en estos casos, la improcedencia debe desestimarse, como lo
dispone
la
jurisprudencia
P./J.
92/99,
de
rubro:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER
UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL
ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.”2
Conforme a estas reflexiones y en atención a sus
características especiales, considero que el asunto ameritaba el
tratamiento propuesto en la consulta original, consistente en
declarar fundado el recurso de reclamación y determinar la
procedencia de la controversia, por no haber una causa
manifiesta o indudable de improcedencia, y entrar a estudiar el
fondo del asunto para resolver lo que procediera; de lo cual dejo
constancia en este voto.
RESPETUOSAMENTE
MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
2
Novena Época. Registro: 193266. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. X, Septiembre de 1999. Materia(s): Constitucional.
Tesis: P./J. 92/99. Página: 710
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE
IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO
DE FONDO, DEBERÁ
DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales
de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables,
de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una
causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del
negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de
improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones
constitucionales propuestas.
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