Los límites de la gobernanza Abstract

Los límites de la gobernanza
Abstract
La ponencia parte de las teorías de la gobernanza para plantear los posibles
límites que se derivan de dos de los elementos a los que se enfrentan: la
complejidad y los intereses. Las teorías de la gobernanza plantean un
modelo de intervención de la ciudadanía en la gestión pública que supone
cambios en distintos aspectos: en el papel de los gobiernos como
posibilitadores de la intervención pública, en las relaciones sociales entre los
decisores y los ciudadanos, en relación con la posesión del conocimiento, o
en el modelo general de gestión pública. Por contra, estos potenciales
cambios chocan frontalmente con las dinámicas habituales en los procesos
de toma de decisiones en los dos aspectos mencionados en la parte inicial
del resumen (complejidad e intereses) que, a la poste, limitan o dificultan,
en gran medida, su plena aplicación. En conclusión, si bien la teoría de la
gobernanza tiene un sustento lógico consolidado, presenta dificultades
prácticas que la condenan a quedar relegada a espacios de poca
complejidad y de pocos intereses enfrentados. Mientras, en aquellos
contextos complejos y que presentan disparidades de intereses (o intereses
muy fuertes por parte de grupos que tienen capacidad de presión), los
procesos de gobernanza no tienen cabida.
Keywords
Gobernanza, gestión pública, complejidad, intereses
Las teorías de la gobernanza
El concepto de gobernanza hace referencia a una filosofía política que
supone, por un lado, una reducción de la distancia que separa a la
ciudadanía del sistema político en los procesos de toma de decisiones
(Navarro, 2008) y, por el otro, la asunción de la práctica discursiva
como forma de generar consensos entre diferentes grupos sociales
con posiciones divergentes, para poder, así, mejorar la legitimidad de
las decisiones finales.
Una posible definición de gobernanza sería, en palabras de Calame y
Talmant, “la capacidad que tienen las sociedades humanas de dotarse
de sistemas de representación, instituciones, procesos y órganos
sociales para administrarse a sí mismas mediante una acción
voluntaria” (Calame y Talmant, 1997); aunque com el importante
aporte de Rhodes, en tanto que la forma de funcionar de la
gobernanza actual no debe caracterizarse por la jerarquización de los
individuos presentes en los procesos de toma de decisiones, sinó la
presencia
de
actores
corporativos
autónomos
y
redes
entre
organizaciones (Rhodes, 1997).
El punto de partida sobre el que se basa la gobernanza es la
transformación de la gestión pública a partir de incidir en la mejora
de la legitimidad de las decisiones, incorporando diferentes actores a
los procesos de toma de decisiones, de manera que el resultado final
del proceso sea fruto de un proceso de negociación discursivo e
inclusivo.
De toca manera, la apuesta por la gobernanza no incide solamente en
la legitimidad. Blanco y Gomà (Blanco y Gomà, 2002), plantean una
série de déficits en el modelo democrático que necesitan, para ser
subsanados, de la aplicación de modelos de gestión innovadores. A
saber, las crecientes dificultades del conocimiento, la complejidad de
los valores, los intereses y las preferencias que inciden en las
decisiones, el caracter insostenible del sistema jerárquico de toma de
decisiones y, finalmente, la creciente interdependéncia de los
problemas y los actores políticos. La gobernanza, según los mismos
autores, debe superar estas dificultades a partir de reconocer la
propia complejidad como un valor propio del proceso político, así
como de plantear un sistema de gobierno plural que incluya la
participación de diversos actores y, también, de proponer una nueva
distribución de los poderes públicos en los procesos de gobierno a
partir de la adopción de nuevos roles por parte de los agentes
implicados, incluyendo a los políticos, en primer lugar, y promoviendo
la utilización de nuevos instrumentos.
Así pues, podemos resumir el sentido de la gobernanza en tres
proposiciones que constituyen su núcleo central:
-
implica el reconocimiento, la aceptación y la integración de la
complejidad como un elemento intrínseco al proceso político
-
Implica un sistema de gobierno que toma las decisiones que
le corresponden mediante la participación
de
diversos
actores en redes plurales.
-
Conlleva una nueva posición de los poderes públicos en los
procesos de gobierno, la adopción de nuevos roles y la
utilización de nuevos instrumentos de gobierno.
En el mismo sentido, Brugué y Gallego (Brugué y Gallego, 2001)
conciben
la
gobernanza
como
una
forma
de
democratizar
la
administración pública, para, así, mejorar la calidad de la democrácia.
En este sentido, plantean que no sirve sólo para mejorar la
legitimidad se las decisiones públicas, sino que, en tanto que
elementos correlacionados y en retroalimentación constante, la
gobernanza ejerce un importante papel en la mejora de la eficiencia,
a partir de la inclusión de actores con intereses contrapuestos en la
toma de decisiones, haciéndolos partícipes de la decisión final, así
como de la información necesaria para la negociación del consenso,
mejorando, no sólo la decisión final negociada, sinó también la
información disponible acerca de la misma. Cabe añadir que la
negociación inclusiva ayuda a eliminar las resistencias habituales en
la toma de decisiones que, finalmente, generan ineficiencias en la
gestión pública. El tiempo que se inverte en la negociación,
mantienen, se ahorra en la justificación de la decisión.
Otros autores defienden que la gobernanza tiene, también, una
función educativa, en tanto que incide sobre la satisfacción de la
voluntad de una parte de la ciudadania de implicarse políticamente
mediante un proceso más relevante y propio de la modernidad
reflexiva que no el que plantea la democracia representativa
(Subirats, 2002), así como en facilitar a la ciudadania la comprensión
de la complejidad que se deriva de la gestión pública y la
visibilización de la negociación como un proceso útil para la
resolución de problemas y como base de consenso y legitimación,
superando la confrontación política.
La gobernanza, pues, dispone de una notable serie de virtudes o
ventajas ante las formas de gestión tradicionales, lo que lleva a
Navarro (Navarro, 2008) a plantear que ésta ejerce el papel de un
puente que une los dos lados del “río de la democracia” , las clases
políticas y la ciudadania, y que permite el intercambio de información
entre ellas, mejorándose, así, el conocimiento y la comprensión
mútua. La aplicación de la gobernanza y la creación del mencionado
puente implican cambions en la gestión en diversos sentidos:
-
implica cambios en las decisiones, no tanto en referencia a
su contenido final, sino en relación a la forma seguida para
alcanzarla, con un mayor grado de legitimidad y con una
mayor potencialidad en relación a su eficiencia.
-
Implica cambios en las instituciones, en tanto que la forma
de trabajar dentro de la administración forzosamente debe
cambiar, ya que debe ser más transparente y flexible
-
Implica cambios en los procesos, ya que la forma de
negociar las decisiones cambia completamente en el paso de
la tecnocracia a la gobernanza.
-
Implica cambios en el poder, ya que, en definitiva, la
gobernanza supone una diferente relación con el poder, en
tanto que los políticos comparten la decisión final con la
ciudadanía.
-
Finalmente, implica cambios en la ciudadanía, en relación
con la función educadora de la gobernanza y la toma de
conciencia de la complejidad y la importancia de la cogestión
del lo público.
Gobernanza, complejidad e intereses
En un modelo de democracia tradicional, las instituciones públicas
tienen el control de la capacidad de sanción y la aplican en un sentido
más limitador que posibilista. Es decir, las instituciones disponen de
un marco legal y relacional en que se especifican cuáles son las
posibilidades de incidir por parte de la ciudadanía en las decisiones
públicas: procesos electorales y relaciones interpersonales, a partir
de
la
existencia
de
un
sistema
de
lobbys
o
de
ciudadanía
organizada. Etzoni-Halevy (Etzoni-Halevy, 1993) plantea que en las
democracias conflictivas tiene lugar una doble competencia, una
horizontal que genera competencia entre los cargos electos y la
oposición, así como entre las instituciones, y una vertical que
acontece entre las élites establecidas y las sub-élites, entendiendo
estas segundas no como la ciudadanía sino como aquellas personas
que ocupan cargos intermedios como pueden ser las asociaciones y
los movimientos sociales (y, en menor medida, los lobbys), que, en
principio, representan los intereses de la ciudadanía. En el caso
catalán, este tipo de relación ha sido, históricamente, muy vinculado
al movimiento asociativo, como modelo piramidal de gestión del
capital social, teniendo una relación directa el hecho de ocupar cargos
de responsabilidad en estas asociaciones y la capacidad de incidir en
los espacios de decisión. Tradicionalmente, las asociaciones de
vecinos fueron promocionadas por parte de las instituciones como
una forma de vincular la actividad política con la ciudadanía, a partir
de plantear que éstas eran un interlocutor válido con los ciudadanos.
La aplicación de modelos de gobernanza incide en este aspecto
fomentando el carácter posibilitador de la capacidad de sanción, en
detrimento de su capacidad limitadora. La aplicación de nuevos
modelos de toma de decisiones que salen del patrón de los procesos
electorales y la pertenencia a determinados movimientos sociales
provocan que los espacios de incidencia en los modelos de gestión
cambien y se democraticen. Si añadimos que estas asociaciones
intermedias
o
movimientos
sociales
(sub-élites)
no
tienen
la
representatividad que anteriormente tenían, se hace más necesario
aún
que
se
plantee
una
reestructuración
de
los
canales
de
comunicación vertical entre las instituciones y los individuos, así
como de la posibilitación de la interacción de estos elementos
mediante procesos innovadores o diferentes de los tradicionales.
La gobernanza, pues, supone el planteamiento de nuevas formas de
toma de decisiones que superan el marco legal establecido, con un
efecto directo sobre cuatro de las cinco implicaciones que planteaba
Navarro (Navarro, 2008) anteriormente. En primer lugar, la aplicación
de la gobernanza en relación con la capacidad de sanción de las
instituciones supone que estas deban encontrar los espacios o los
canales adecuados para desarrollarla, de manera que se posibilite la
gobernanza. En segundo lugar, supone que los procesos de toma de
decisiones sean integradores y, por tanto, posibiliten la participación
de la ciudadanía, y no sean procesos exclusivos para aquellos que ya
tenían
su
canal
democráticos
de
intervención
operativo
tradicionales. Seguidamente,
en
debe
los
modelos
replantearse
la
relación de poder, permitiendo el conocido empoderamiento de los
ciudadanos, es decir, posibilitarles para decidir. Finalmente, supone la
apertura a la ciudadanía de la capacidad de decidir y educarla en la
forma de decidir, posibilitando la continuidad de este marco de
decisión.
En relación con otro elemento básico para la acción social, el
conocimiento, la aplicación de medidas de gobernanza también
supone un cambio importante en cuanto a la definición teórica del
proceso de gestión pública. En los modelos de democracia tradicional,
la gestión y el uso del conocimiento corresponde a las instituciones
públicas, quienes emplean la información y el conocimiento desde
una perspectiva tecnocrática, tanto para satisfacer las necesidades
que se derivan de la gestión, en tanto que no se tenga conocimiento
suficiente
para
abordarla,
como
para
legitimar
una
decisión,
aportando la información adicional necesaria para justificarla.
El conocimiento, pues, es una herramienta al servicio del poder que
se encarga de gestionarlo y promocionar aquellos aspectos que se
consideren más adecuados para alcanzar sus propios objetivos. Con
la
aplicación
de
medidas
de
gobernanza,
se
plantea
una
democratización del conocimiento como base para el posterior
proceso compartido de toma de decisiones. La base para compartir la
capacidad
de
gestión
es
el
compartir,
también,
aquellos
conocimientos necesarios para desarrollarla. Por tanto, si bien el
conocimiento sigue teniendo un carácter orientador de la toma de
decisiones,
gana
en
visibilidad
y
forma
parte,
de
manera
indispensable, del proceso educativo que supone la gobernanza.
Por otro lado, del mismo modo que anteriormente se referenciaba la
dependencia de la capacidad de sanción respecto de la voluntad
política, en relación con el conocimiento y su gestión se puede
establecer una relación similar y, incluso, ir más allá. En primer lugar,
es necesario plantear que la forma de elegir el conocimiento
necesario para ser democratizado también depende de la voluntad
política, en tanto que el liderazgo en los procesos de gobernanza
corresponde a las instituciones. Si bien el conocimiento en los
modelos de gestión tradicionales jugaba el papel de legitimador de
las decisiones, en el caso de la gobernanza este papel se transforma
en el de orientador de las decisiones. En este caso, también hay que
contar con los derechos socialmente adquiridos por tradición por
parte
de
las
sub-élites
que
planteaba
Etzoni-Halevy
como
interlocutores de la ciudadanía, así como el hábito de las instituciones
de recurrir a estas entidades o movimientos sociales para plantear la
comunicación o el intercambio de información. Una de las dificultades
con que se encuentra la aplicación de medidas de gobernanza pasa
por la superación de esta relación tradicional por dos motivos básicos,
por las resistencias al cambio por parte de ambos interlocutores
(instituciones y asociaciones o movimientos sociales) y por las
dificultades
para
plantear
formas
alternativas
de
interrelación
vertical.
Otro elemento que se apoya sobre la gestión del conocimiento y que,
sin duda limita la idea de la gobernanza en ámbitos complejos,
guarda relación con la dificultad de explicación y de comprensión de
diversos temas o campos sobre los que hay que decidir. No todos los
actores que participan en un proceso de gobernanza están igual de
preparados para entender la información necesaria para comprender
ciertos ámbitos complejos, lo que reduce su legitimación teórica para
la participación. Este es un elemento que puede ser percibido tanto
por los gestores de la res pública como por los encargados de
producir el conocimiento e incide, negativamente, en la intervención
de determinados grupos sociales en los procesos de decisión.
La interrelación de estos aspectos en relación con los modelos
tradicionales de gestión pública implica un cambio en el papel del
individuo. Si bien en los modelos de gestión tradicionales, el papel de
los
individuos
es
asimilacionista
respecto
de
las
decisiones
institucionales, en tanto que deben asumir que la decisión es la mejor
de las posibles (eficiencia) y es tomada atendiendo a las necesidades
reales de los ciudadanos (legitimidad), con lo que la única opción
disponible, pues, es aceptar la decisión tomada o oponerse a ella. En
el caso de la aplicación de modelos de gobernanza, el papel de los
individuos debería ser propositivista, en tanto que pueden colaborar
en el proceso de creación de las decisiones públicas (lo que, a partir
de lo comentado anteriormente, incide sobre la eficiencia y la
legitimidad de las decisiones). De esta manera, los dos elementos
comentados anteriormente, se añade la posibilidad de "participar"
como una prevención a la “protesta”.
Sin embargo, los aspectos que se han comentado alertando de los
peligros o dificultades que esconden estos elementos positivos,
pueden generar que la propositividad de la gobernanza se convierta
en un falso teatro en el que ni se decide ni se legitima la gestión
pública, y que esta "participación" simplemente sea una aceptación
de los intereses dominantes, tanto políticos como relacionados con la
forma
de
gestionar
dominante. Este
la
"falso
complejidad
teatro",
si
mediante
no
se
el
pueden
conocimiento
superar
las
tradicionales
interrelaciones
entre
las
instituciones
y
el
tejido
asociativo o los movimientos sociales, corre el peligro de contar con
los mismos actores de los procesos tradicionales de decisión, y
generar una situación en que, realmente, lo único que haya cambiado
sea
el
nombre
de
la
obra
("capacidad
de
influencia"
por
"gobernanza") y el escenario ("reuniones más o menos formales" por
"procesos de participación ciudadana")
En este segundo caso, la gobernanza no aportaría nada ni en el
sentido de mejorar la gestión pública, ni en el sentido de cambiar la
forma de entender la acción social en la relación entre los individuos
y las instituciones. Pero no por motivos teóricos respecto de la
concepción de la idea de la gobernanza, sino por la forma como se ha
convertido en su aplicación práctica y cómo han interaccionado los
diferentes elementos o actores que toman parte.
Con la intención de resumir las ideas sugeridas en este punto, se
presenta el siguiente cuadro-resumen
Aspectos en que la gobernanza Aspectos en que la gobernanza no
ejerce un efecto positivo
ejerce un efecto positivo
- La aplicación de medidas de
- Esta transformación de la
gobernanza permite transformar
capacidad de sanción depende
la capacidad de sanción de las
exclusivamente de la voluntad
instituciones públicas para que
política de que así sea.
sean menos limitadoras y, por
tanto, más posibilitadoras de la
acción social
- Las resistencias por parte de las
instituciones y las asociaciones y
movimientos sociales para
- Plantea, también, la superación
de las relaciones tradicionales que
superar el modelo tradicional de
gestión e interrelación.
se dan entre las el satélites y las
sub-el satélites a partir de la
búsqueda métodos de vinculación
de la ciudadanía en los procesos
de gestión.
- Plantea la democratización del - El conocimiento cambia de
conocimiento como base para la papel, de legitimador de las
correcta ejecución de los procesos decisiones orientador de las
de toma de decisiones
decisiones.
- El conocimiento está sujeto a la
capacidad de comprensión del
mismo, por lo que legitima o
deslegitima a los actores en
función de si disponen de esta
capacidad para entenderlo no.
- Supone el paso de un modelo
- Corre el peligro de convertirse
asimilacionista de la gestión
en un "falso teatro" en que los
pública en que los individuos se
individuos, que los actores son los
posicionan a favor o en contra a
"mismos de siempre", y se
un modelo propositivista en que
dedican a aceptar y legitimar los
los individuos pueden "participar"
intereses políticos o relacionados
con el conocimiento dominante.
¿Que espacio queda para la gobernanza?
A raíz del que se acaba de comentar, se puede plantear que pueda
haber diferentes niveles en la aplicación de modelos de gobernanza a
partir de dos elementos básicos: la voluntad política de crear las
condiciones para que ésta pueda tener lugar y la complejidad,
entendida como dificultad de comprensión del conocimiento a
emplear para gestionar correctamente los procesos de toma de
decisiones.
La voluntad política se configura a partir de los intereses que los
gestores tengan en torno al ámbito que se esté trabajando. Si hay
que decidir en torno a un ámbito irrelevante, la gobernanza se puede
desarrollar con todo su potencial para que los resultados sólo pueden
ser positivos para los gestores. Por el contrario, si hay que decidir en
torno a un ámbito en que hay depositados muchos intereses por
parte de aquellos grupos que dan apoyo a los gestores, dejar la
decisión en manos de ciudadanos despolitizados podría no resultar
rentable, o incluso peligroso, desde un punto de vista político. Por
otro lado, la incidencia de la complejidad del conocimiento hace que
aquellos procesos que sólo puedan ser entendidos a partir de una
determinada formación previa sean apartados del modelo de la
gobernanza y manteniendo el proceso de decisión bajo el modelo
tecnocrático.
La interrelación de estos dos elementos puede acabar condenando a
las políticas de gobernanza a ocupar un espacio más bien irrelevante
en la gestión pública, a partir de entender que la correlación que
siguen los intereses y la complejidad en relación con la gobernanza es
inversamente proporcional: además intereses en juego, menos
aplicación de medidas de gobernanza, y además complejidad en
relación con el conocimiento, menos gobernanza.
Figura 1: El espacio de la gobernanza en la interrelación entre los intereses y la
complejidad.
Fuente: creación propia
Bibliografia
Blanco, I. y Gomà, R. (2002) “Proximidad y Participación: Marco
conceptual y presentación de experiencias” en Subirats, J. Gobiernos
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