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Evaluación Científica y Fuentes de Información Especializada
Tema 3: Políticas de apoyo a la investigación
TEMA 3: POLÍTICAS DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN
Organización general de la investigación española
Para estudiar este punto, nos vamos a remontar a principios de siglo (1907), cuando se crea en
nuestro país la Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas que
contribuye a la aparición de una nueva mentalidad frente a la ciencia y es el precedente inmediato
sobre el que se basa la creación del Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
Es importante resaltar la aportación de la Junta a la creación de centros de investigación al
margen de la universidad, siguiendo el modelo europeo vigente destinado en principio a
aprovechar el potencial investigador de los becados que volvían a España con una formación
científica elevada.
En 1910 se crean las dos instituciones de mayor envergadura; el Centro de Estudios Históricos,
bajo la presidencia de Ramón Menéndez Pidal y el Instituto de Ciencias Físico-Naturales con
Santiago Ramón y Cajal como presidente. Éste último contó con diversos centros para realizar una
investigación de intencionalidad universal pero sesgado hacia el áreabiomédica.
En 1938 se disuelve la Junta de Ampliación de Estudios, pero la infraestructura de la investigación
española ya estaba asentada y fue aprovechada al año siguiente para crear el Consejo Superior de
Investigaciones Científicas.
Organización actual de la investigación española
En abril de 1986 se publica la Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación
Científica y Técnica, conocida como Ley de la Ciencia o Ley de Investigación cuya aplicación, a
largo plazo, influirá en la estructura institucional de la investigación española en lo que se refiere a
la planificación, fomento y coordinación de la investigación, así como a los órganos ejecutores dela
misma.
Esta ley creó un nuevo marco normativo para la definición y ejecución de la política científica y
tecnológica. Estableció el Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico
(Plan I+D) como instrumento básico de fomento, coordinación y planificación de la investigación
científica y técnica, y creó la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) para
su elaboración y seguimiento. Esta comisión depende del Ministerio de Educación y Ciencia (antes
dependía del Ministerio de Ciencia y Tecnología), se compone de los siguientes organos:
*Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología, órgano consultivo de la CICYT para
promover la participación de la comunidad científica y de los agentes económicos y sociales en
la
elaboración, seguimiento y evaluación de la política de I+D+I
*Consejo General de la Ciencia y la Tecnología, órgano consultivo de la CICYT para promover
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la coordinación de las diferentes Comunidades Autónomas entre sí, y de éstas con la
Administración del Estado, en el que están representadas todas las Comunidades Autónomas
*Comisiones parlamentarias, constituidas para realizar el seguimiento de las actuaciones de la
Administración del Estado en materia de I+D e innovación.
La Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica. Es la unidad de apoyo de la
CICYT y se encarga de la gestión técnica, económica y administrativa del Plan I+D+I. De esta
Secretaría depende, entre otros órganos directivos:
La Secretaría General de Política Científica, que ejerce la dirección, coordinación, impulso y
supervisión de las actividades desarrolladas por los organismos públicos de investigación adscritos
a ella
La Dirección General de Investigación, a la que corresponde las competencias relacionadas
con el fomento y la difusión del conocimiento científico y la gestión de los recursos públicos
estatales y comunitarios a que dé lugar esta actividad.
La Dirección General de Política Tecnológica, a la que corresponde las competencias
en
materia de integración de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en el ámbito
empresarial, así como las relacionadas con las empresas industriales, en especial en materia de
seguridad, calidad y normalización.
En España la investigación la realizan distintos agentes ejecutores, entendiéndose por tales
cualquier entidad pública o privada que desarrolla actividades de I+D y que mediante
convocatorias abiertas pueden acceder a los fondos públicos destinados a I+D+I, para la
financiación de sus actividades, responsabilizandose de su ejecución.
Los agentes ejecutores existentes en España son muy variados. Entre ellos se encuentran los
Centros Públicos de I+D:
▸
Universidades (www.mec.es), reguladas a través de la LOU
▸
Organismos Públicos de Investigación (OPIs), reconocidos como tales por la Ley de la
Ciencia y, en general cualquier centro de I+D dependiente de las administraciones públicas
▸
Otros centros de I+D de titularidad dependiente de la Administración General del
Estado, de las Comunidades Autónomas o de los Gobiernos locales (www.map.es).
Los Organismos Públicos de Investigación están adscritos a los diferenrtes departamentos
ministeriales. Al Ministerio de Educación y Ciencia, a través de la Secretaría General de Política
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Científica, están los siguientes:
*Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)
*Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA)
*Centro de Investigaciones Energéticas,
Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT)
*Instituto Nacional de Oceanografía (IEO)
*Instituto Geológico y Minero de España (IGME)
Otros OPIs reconocidos por la Ley de la Ciencia están aadscritos a otros ministerios como:
*Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial (INTA), que depende de la Secretaría de
Estado de Defensa
*Instituto de Salud Carlos III, depende del Ministerio de Sanidad y Consumo
*Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE), depende del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio
*Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), depende del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio
El cuadro de investigación pública española se completa con los centros dependientes de los
gobiernos autónomos y con la investigación realizada en las empresas públicas dependientes de
diversos ministerios.
La investigación del sector privado en España representa una aportación menor que en países
avanzados, debido a la estructura de la gran industria en España que en buena medida pertenece
a empresas multinacionales que realizan su investigación en los países de orígen y se benefician
en la transferencia de tecnología de uno de sus mayores alicientes económicos.
Coordinación internacional
El Ministerio de Ciencia y Tecnología promueve y coordina la participación española en organismos
y programas internacionales de I+D. Algunos programas, organismos o instalaciones de carácter
multilateral en los que participa España y a los que contribuye con la cuota correspondiente:
-V Programa Marco de I+D de la Unión Europea
-I+D en la Unión Europea (CORDIS)
-Programa EUREKA
-Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED)
-Agencia Europea del Espacio
-Organización Europea de Investigación Nuclear/Laboratorio Europeo de Física de
Partículas (CERN)
-Instalación Europea de Raciación Sincotrón (ESRF)
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-Organización Europea de Biología Molecular (EMBO) y Laboratorio Europeo de Biología
Molecular (EMBL)
-Instituto M.V. Lane-Paul Langevin (ILL)
-Fundación Europea de la Ciencia (ESF)
-Programa de Cooperación Europea en el ámbito de la Investigación Científica y Técnica
(COST)
-Red de Centros de Enlace para Innovación
-Tratado Antártico - Comité Polar Español (CPE)
-Comité Nacional de Investigación Antártica - SCAR (Scientific Committee on Antartic
Research)
Cooperación con las Comunidades Autónomas
El Ministerio de Ciencia y Tecnología establece la relación de las Comunidades Autónomas en un
marco de cooperación den I+D, a través del Consejo General de la Ciencia y la Tecnología, con el
objetivo de establecer actuaciones de cooperación en diversas áreas de interés regional, así como
mecanismos eficaces de intercambio de información. Algunas de las actuaciones son:
*Intercambio de información sobre los sistemas regionales de Ciencia-Tecnología-Empresa
*Coordinación de prioridades entre los programas de las Comunidades Autónomas y los
programas de ámbito nacional
*Cooperación para promover la participación española en el Programa Marco de I+D de la
Unión Europea
El Estado y la actividad científica
La ejecución de las tareas de investigación y desarrollo corresponde obviamente a los
investigadores y técnicos que trabajan en las universidades, en los centros de investigación y en
las empresas. Son ellos los que deben generar las nuevas ideas, efectuar los experimentos, el
trabajo de campo o los desarrollo teóricos, analizar críticamente los resultados y transmitir éstos
últimos para beneficio del resto de las comunidad científica o de los potenciales utilizadores en el
sector productivo.
La labor del Estado ante la actividad científica se divide en tres líneas de actuación: fomento,
coordinación y planificación. A partir de la aprobación en 1986 de la "Ley de Investigación" o "Ley
de la Ciencia" se produce la coordinación entre los distintos Departamentos Ministeriales, de la
Administración Central con las Comunidades Autónomas y del sistema cienífico con el productivo.
Su mecanismo de funcionamiento está basado en la existencia de un Plan Nacional de
Investigación Cienífica y Desarrollo Tecnológico, cuya primera versión se aprueba a primeros
de 1988 y que significa un aumento sustancial y una racionalización de los recursos en I+D.
El esfuerzo realizado desde la aprobación del primer Plan Nacional en 1988 ha fortalecido
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notablemente el Sistema español de Ciencia y Tecnología-Empresa, elevando la capacidad del
sistema público de I+D y su apertura hacia los sectores productivos. Sin embargo, en la práctica,
el Plan Nacional I+D sólo ha integrado una parte de las actuaciones de la Administración General
del Estado y, por lo tanto, sólo una parte de dichas actuaciones ha estado sometida a las tareas de
planificación, coordinación y seguimiento que corresponden a la CICYT.
Así mismo, en el nuevo contexto de integración europea que supone la Unión Económica y
Monetaria y en el escenario actual de crecimiento de la economía española, España debe seguir
incrementando la inversión en actividades de I+D+I, y hacer un esfuerzo especial de convergencia
para mejorar su posición en el escenario europeo de la ciencia y la tecnología, buscando la sinergia
con las actuaciones del Programa Marco de I+D y de los Fondos Estructurales de la Unión Europea.
El Plan Nacional tiene la responsabilidad de fijar los grandes objetivos en I+D para periodos
plurianuales y ordenar las actividades dirigidas a su consecución en programas a realizar por los
distintos departamentos ministeriales con responsabilidad en la materia. Por lo tanto, las
dotaciones presupuestarias se estructuran en torno a programas científicos y tecnológicos, en
función del interés económico, tecnológico y social de los mismos. Tiene una duración de cuatro
años e incluye los Programas Nacionales, los Programas Sectoriales y los Programas acordados
con las Comunidades Autónomas.
Los Programas Nacionales se aprueban de acuerdo con las líneas prioritarias de interés
nacional, su ejecución tiene carácter multiinstitucional y su financiación procede del fondo
Nacional. Se dividen en cuatro áreas:
-Calidad de vida y Recursos naturales
-Tecnologías de la producción y de las comunicaciones
-Programas socioculturales
-Programas horizontales y especiales
Los Programas Sectoriales se orientan hacia áreas específicas de interés para un organismo o
departamento ministerial y su amplitud o interrelación con los Programas Nacionales justifica su
integración en el Plan Nacional.
Las Comunidades Autónomas pueden proponer a la CICYT la inclusión en el Plan Nacional de
I+D en aquellos Programas que, por su naturaleza, requieran una coordinación con los intereses
generales de la nación. La financiación de estos Programas es compartida habitualmente por la
Comunidad Autónoma proponente y la CICYT.
El fomento de la I+D resulta de la combinación de dos actividades paralelas: 1) aportación de
recursos económicos al sistema y 2) la promulgación de una normativa adecuada junto a la puesta
en marcha de acciones que estimulen las actividades investigadoras.
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Recursos económicos
Los recursos destinados a I+D provienen de dos orígenes distintos: 1) las Administraciones
públicas y 2) las Empresas, tanto públicas como privadas.
De las Administraciones públicas el gasto se deduce de examinar las partidas que bajo la rúbrica
"investigación" figuran en los Presupuestos Generales del Estado, aunque el gasto real es
sensiblemente superior.
Los recursos de la Administración del Estado se canalizan fundamentalmente por dos vías: fondos
sectoriales y fondos reguladores.
*Fondos Sectoriales: son recursos atribuidos a los distintos departamentos ministeriales y que
se utilizan para llevar a cabo acciones de I+D conectadas con la política general del Departamento
en cuestión. De estos fondos sectoriales se obtiene, en particular, las cantidades destinadas al
mantenimiento de los OPIs.
El MEC es quien más fondos recibe ya que este organismo cuenta bajo su tutela con las dos
instituciones que generan más cantidad de investigación cienífica en nuestro paRs: las
universidades y el CSIC.
*Fondos Reguladores: No están asignados específicamente a ningún Ministerio sino a programas
específicos aunque sin duda son los Centros de Investigación, incluyendo universidades, los que
obtienen la parte más importante de los recursos totales de dichos fondos.
La financiación de la investigación en la Universidad
Dada la importancia de la universidad en el sistema de I+D, merece la pena analizar
específicamente la financiación de la investigación universitaria en España.
Los recursos para el fomento de la investigación universitaria provienen de tres fuentes:
(a) Programas prioritarios del Plan Nacional
(b) Financiación proveniente del MEC a través de los siguientes programas:
*Promoción General del Conocimiento (PGC) para estímulo de la investigación básica
*Programa de Formación de Personal Investigador (becas posgraduados)
(c) Recursos propios generados mediante contratos con empresas u otros Departamentos
ministeriales.
Normas legales
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La generalización de recursos económicos para el fomento de la investigación debe de completarse
con un conjunto de normas legales. Las leyes que influyen en el sistema I+D son: la Ley Orgánica
de Universidades y la Ley de la Ciencia.
La primera normativa legal que contemplaba y fomentaba la investigación a nivel universitario fue
la Ley de Reforma Universitaria (LRU) promulgada en 1983. Las principales medidas
incentivadoras de I+D en la universidad ssegún esta ley eran:
a)
la supresión de las antiguas oposiciones para la provisión de plazas universitarias y su
sustitución por concursos en los que la investigación efectuada por los candidatos se considera
elemento prioritario a la hora de juicio.
b) el fomento de la interacción entre la universidad y la sociedad circundante, facilitada
mediante un conjunto de normas como la creación del Consejo Social.
La LOU, aprobada el 21 de Diciembre de 2001, incluye tanto universidades públicas como
privadas y contempla como fin esencial de la política universitaria la promoción y la garantía de la
calidad de la universidad española mediante la evaluación, certificación y acreditación de las
enseñanzas. Estas evaluación, certificación y acreditación corresponden a la Agencia Nacional de
Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) y a los órganos de evaluación que la ley de las
Comunidades Autónomas determine en el ámbito de sus respectivas competencias.
La Ley de la Ciencia, promulgada en 1986, contempla también importantes acciones de fomento.
Por una parte, flexibiliza el funcionamiento de los Organismos Públicos de Investigación (OPI)
permitiendoles contratar personal en condiciones más favorables e incluso crear empresas con
componentes tecnológicas importantes.
La ley fomenta también la interacción entre las empresas y los centros de investigación y
definiendo áreas prioritarias de actuación. Por último, la ley fomenta la investigación básica en los
distintos campos del conocimiento.
Además de estas dos leyes cabe mencionar la Ley de Patentes (Ley 11/1986 de 20 de Marzo) y
la Ley de Propiedad Intelectual (Ley 22/1987 de 11 de Noviembre).
La política de información y documentación científica y tecnológica en España
Uno de los pasos más importantes para la institucionalización de una política de difusión de la
información como apoyo a la investigación se dio con la publicación del Plan IDOC (Plan de
Documentación e Información Científico-Técnica) de los años 1983-86. Aunque no se llegó a poner
en marcha por falta de un marco normativo adecuado, tal y como sería la Ley de la Ciencia, sí
supuso un paso adelante especialmente por las recomendaciones que en él se dieron [Ver estas
recomendaciones en Celia Chaín, p68-69].
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A pesar de que este plan no llegó a buen puerto, podemos afirmar que gracias a él se contemplen
dentro del Plan Nacional de I+D las políticas de información y documentación y, dentro del Plan,
en los Programas Nacionales, en los Programas Horizontales y Especiales y en los Programas
Sectoriales y que existe un órgano que asegura la coordinación de dichas políticas: la CICYT.
Los programas que conforman nuestra política de información y documentación son:
-Programa Nacional de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones
-Programa Nacional de Información para la Investigación Científica y el Desarrollo
Tecnológico (INF)
-Programa Nacional de Interconexión de Recursos Informáticos (IRIS)
-Programa Sectorial de Promoción General del Conocimiento (PGC)
-Plan Electrónico e Informático Nacional (PEN)
[Verlos en el artículo de Ana María Pindado Villaverde y en el de L. Javier Martínez]
Otros Proyectos
La gestión de los recursos en Ciencia y Tecnología es una constante en la investigación de los
países desarrollados. El comité de política Científica y Tecnológica de la OCDE creó un grupo de
trabajo en 1962 con el fin de establecer una metodología para obtener los indicadores adecuados
para medir cuantitativamente las actividades científicas y técnicas, y poder establecer
comparaciones a nivel internacional.
Así surgió el Manual de Frascati (su primera edición fue en 1963) como un compendio de
directrices para la edición de las actividades científicas y técnicas. En él se establecen las
definiciones básicas de lo que ha de entenderse por investigación y desarrollo. Su revisión es
periódica, y ahora mismo es la única normativa internacional para los datos estadísticos sobre
inversiones en Ciencia y Tecnología.
En esta misma línea se hizo en 1992 el Manual de Oslo que se configura como propuesta de guía
de la OCDE para la recogida e interpretación de datos sobre innovación tecnológica.
Evaluación de la investigación por parte del Estado
Con la creación de la CICYT a partir de la aprobación de la Ley de la Ciencia comienza el interés
por aquellas actividades en las que el Estado tiene parte interesada. Además, con el ingreso de
España en la Unión Europea se determina la necesidad de establecer líneas prioritarias que
favorecieran la competencia en determinadas áreas y permitieran su financiación por parte de la
UE. Esto generó un marco común de actuación que reemplazó a los contactos personales
asistemáticos y que eran la principal fuente de la insuficiente cooperación internacional.
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Se estableció un Plan Nacional con distintos programas con objeto de elevar el nivel general de
conocimiento y alcanzar determinados niveles en ciertas tecnologías de punta, con especial énfasis
en la formación de recursos humanos.
La ANEP (Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva), creada en 1987 en el marco de la CICYT,
se constituyó en el soporte de la evaluación y estudio de tendencias. Su intervención resulta
obligatoria en la evaluación científico-tecnológica de las acciones emprendidas en el marco de los
programas del Plan Nacional por los organismos que forman parte de él. Aunque su intervención
no es obligatoria en acciones de ciencia y tecnología de las comunidades autónomas ni de órganos
como los distintos ministerios públicos o entidades privadas sin fines de lucro, dado su prestigio,
muchas comunidades, ministerios e instituciones recurren a ella como símbolo de calidad.
La ANEP no propone ni toma decisiones, es un órgano de asesoramiento respecto de la calidad
científico-tecnológica, de apoyo a la toma de decisiones de distintos organismos financiadores de
acciones de ciencia y tecnología, los cuales, en base a los dictámenes de la ANEP y de la aplicación
de criterios de oportunidad y conveniencia, financiarán o denegarán las solicitudes.
La ANEP recibe el material remitido por los organismos convocantes y lo distribuye en las áreas
correspondientes, cuyos coordinadores escogen el método adecuado de evaluación (pares, para
evaluación de proyectos y panel de expertos, para el resto de las acciones). La revisión por pares
permite que expertos independientes juzguen la calidad de un trabajo y la pertinencia de sus
conclusiones, siendo el pricipal mecanismo de control de calidad externo en investigación.
La revisión por expertos “certifica” que los trabajos seleccionados reúnen el mínimo de calidad
indispensable para cumplir sus objetivos y que sus conclusiones son apropiadas para los
resultados obtenidos.
En una segunda fase, los proyectos son examinados por “Comisiones de Selección”, para cada uno
de los Programas Nacionales y acción estratégica, con representantes de los sectores
participantes.
Así se seleccionan los investigadores que han obtenido alguna financiación en convocatorias de
programas nacionales o de promoción general del conocimiento, investigadores extranjeros e
investigadores españoles que trabajan fuera de España.
Se considera básico para la calidad de la evaluación:
*participación de toda la comunidad científica (que todo investigador sea evaluador
potencial)
*confidencialidad
*objetividad a la hora de expresar opiniones (esto se ve favorecido por el anonimato)
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La ANEP también debe de ocuparse de la prospectiva, definida ésta como el proceso por el que se
llega a comprender las futuras necesidades y que se tendrán en cuenta a la hora de formular
políticas de planificación y en las tomas de decisiones. En esta definición se puede incluir la
dimensión económico-social y tratar de comprender el futuro de la ciencia y la tecnología, la
economía y la sociedad, tratando de identificar áreas estratégicas de investigación y tecnologías
genéricas emergentes que probablemente aportarán mayores beneficios económicos y sociales.
Algunos de los métodos de prospectiva son la extrapolación, uso de indicadores correlacionados,
métodos probabilísticos, etc. Se recomienda su uso combinado y en España se recurre
fundamentalmente a los métodos que incluyen expertos extranjeros y a los análisis bibliométricos
y se favorecen los estudios a corto plazo.
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