Foco na América Latina – Seguro de risco político

Foco en América latina – Seguro de riesgo político
Vinício Alberto da Fonseca, Director de Garantías para Proyectos
de Odebrecht, la mayor empresa de ingeniería y construcción de
América latina, pregunta si se puede vencer la resistencia de los
bancos en términos de cobertura de seguros de no cumplimiento de
obligaciones de préstamos soberanos para proyectos de
infraestructura en el continente.
Ante la inestabilidad económica y política de América latina y de
otras naciones emergentes que se observa, por ejemplo, en el
default de Argentina de las obligaciones de la deuda en el 2001,
muchos bancos temen asumir exposiciones en el largo plazo en
esos países. Pese a que la agencia de crédito de exportación de
Brasil, SBCE (sigla en portugués de Aseguradora Brasileña de
Crédito a la Exportación) haya aceptado el riesgo de financiación
de infraestructura de largo plazo para entidades de países en la
región, la medida será adoptada dentro de ciertos límites.
Un determinado tipo de cobertura PRI (Political Risk Insurance), que
no cumple con las obligaciones del país (NH) fue aceptado por la
mayoría de la banca internacional como atenuante de riesgo
suficiente para esas exposiciones. Pero no todos los bancos están
satisfechos con el producto. Por ejemplo, el BNDES, banco
brasileño de desarrollo y uno de los mayores agentes financieros de
infraestructura para los países de la región, nunca aceptó el PRI del
mercado privado como garantía para sus préstamos
internacionales. ¿Pero el valor de ese producto es suficiente para
que el mismo sea aceptado por otros bancos?
Desarrollo de mercado de PRI
El PRI para inversiones de largo plazo surgió con el Plan Marshall
en 1948, a partir de la protección de Inconvertibilidad y
Transferencia de Moneda (CIT, Currency Inconvertibility and
Transfer) para inversiones de EEUU en la Europa del pos guerra.
Posteriormente, evolucionó para incluir el Confisco, la Expropiación
y la Nacionalización (CEN, Confiscation, Expropriation and
Nationalization) y coberturas de violencia política, dislocando el foco
para la inversión en las naciones en desarrollo. El programa de
EEUU, parte de Overseas Private Investment Corporation (Opic),
fue autorizado a operar de forma autosostenida. Hubo otras
1
naciones que introdujeron programas semejantes, principalmente
por medio de sus agencias de crédito a las exportaciones.
Casi todas esas entidades públicas tuvieron éxito comercial, debido
en parte a la posición oficial que les permitió evitar pérdidas que
podrían haber ocurrido, desestimulando acciones que provocarían
pérdidas de gobiernos o trabajando con esos gobiernos para
realizar recuperaciones, o distribuyendo monedas bloqueadas a
través de canales oficiales. Tras el éxito de esos programas
públicos, las aseguradoras particulares se sintieron estimuladas
para entrar en el mercado con los consorcios de la Lloyd,
suscribiendo los riesgos de inversión desde 1979. Poco después se
constituyeron la AIG Global Trade & Political Risk Insurance
Company en 1982, la Zurich Emerging Markets Solutions y la
Sovereign Risk Insurance en 1997. Dichas aseguradoras siguen
ocupando posiciones de liderazgo en ese terreno. En el 2002, se
asociaron a Berne Union.
Con los demostrativos de Sovereign, que solo subscribe coberturas
de PRI, se puede tener una idea del desempeño de esa clase de
seguro. El 30 de junio del 2006, Sovereign llegó a una exposición
agregada global de US$ 7.200 millones y desde 1997, cuando
empezó a operar en esa área, pagó indemnizaciones que
totalizaban un valor neto de US$ 29,7 millones (pagamentos brutos
de US$ 44 millones, menos de US$ 14,3 millones en
recuperaciones). En general, Sovereign, no reporta el ingreso
premio, pero en agosto del 2003 anunció que sus ingresos durante
el año fiscal totalizaban US$ 60,5 millones. La empresa indicó
asimismo que ese año había logrado resultados financieros sólidos,
sin mencionar las cifras.
La aseguradoras de riesgo político parecen contar con un índice de
pérdida de cerca de un 30% (pérdidas netas como porcentual de
ingreso premio), lo que es excelente si se compara con la
siniestralidad de los seguros de propiedades y responsabilidades.
Surge la cobertura para el no cumplimiento
En los años ´90, el crecimiento del mercado de PRI se vio
estimulado por el surgimiento de proyectos de infraestructura
financiados por el sector privado en América latina y en Asia. Los
2
bancos comerciales utilizaron la cobertura CIT para administrar
restricciones de reglamentación y riesgo interno que los obligaban a
mantener reservas para cubrir posibles defaults en sus préstamos
internacionales pendientes. De ese modo, los bancos estaban
dispuestos a pagar el costo de PRI, desde que ello pudiese evitar
efectivamente la necesidad de realizar reservas de capital.
Otro gran estímulo al desarrollo del PRI fue la competencia entre los
bancos para conquistar negocios en los mercados emergentes y la
falta de fuentes alternativas de disminución de crédito. En la
mayoría de los casos, los productos de agencias nacionales cubren
básicamente bienes y servicios prestados de sus propios países, y
no hay garantías financieras emitidas por aseguradoras
especialistas en la mayoría de los países de América latina debido a
las bajas clasificaciones de crédito.
La cobertura CEN prometió a los inversionistas y acreedores una
protección contra la interferencia de los gobiernos en sus derechos
en esos proyectos. Un dispositivo de cobertura CEN conocido como
“quiebra de contrato” o “default de la decisión arbitral”, garantiza a
los inversionistas el pago de indemnización si no se cumple una
decisión arbitral favorable.
Las crisis financieras en los países de Asia y América latina a fines
de los años ´90 y comienzos de este siglo pusieron a prueba esas
coberturas, particularmente porque la intensa devaluación de las
monedas locales aumentó la exposición de los países que habían
prometido a los inversionistas y acreedores de infraestructura que
cumplirían con las obligaciones monetarias de sus proyectos en
moneda extranjera, en su mayoría en dólares norteamericanos.
Por diversos motivos, las expectativas de los titulares de las pólizas
no fueron siempre atendidas, a veces porque se interpretaba que
una póliza de CEN no cubría una quiebra de contrato o por qué el
texto de la póliza de CIT no reconocía la cobertura si todavía
hubiese medios de transferir divisas de forma legal, aunque fuese
por medios no utilizados tradicionalmente.
Esos eventos hicieron que los acreedores buscasen una forma de
cobertura más abarcativa que la prometida por el NH. Las
aseguradoras estaban dispuestas a pagar indemnización si el país
fuese obligado a realizar un pago sin exigir primero que el acreedor
recurriese a los tribunales para dar validez a su responsabilidad.
3
Por lo tanto, los titulares de las pólizas no tendrían que soportar
largos plazos y las inseguridades provenientes de ello, asociadas a
pleitos.
Una póliza de NH emitida por la Zurich en el 2002 para un título
hipotecario garantizado por el gobierno de Belice es uno de los
primeros ejemplos. Hubo diversos ejemplos en la medida en que
esa forma de cobertura fue aceptada por el mercado.
Sin embargo, el valor de cobertura de NH fue cuestionado cuando
el gobierno de la República Dominicana suspendió el pago de sus
obligaciones en el 2003. Había distintas interpretaciones de una
cláusula de póliza estándar que obligaba al asegurado a realizar
esfuerzos para disminuir el riesgo, aunque ello significase
renegociar la deuda para evitar pérdidas. Algunas aseguradoras
opinaban que el acreedor tenía que concordar con
un
reescalonamiento de la deuda (cuyo nuevo cronograma de pago
debía ser cubierto por la aseguradora), al tiempo que otras
consideraban que si el acreedor no pagase de acuerdo con el
cronograma
original
constituía una
base
válida
para
indemnizaciones, aunque se negociara un nuevo cronograma de
pago. Aunque no todas las aseguradoras tuviesen el mismo punto
de vista y la mayoría de las indemnizaciones de NH provenientes de
su reagendamiento fuesen cumplidas, la percepción de la cobertura
de las indemnizaciones resultó perjudicada. Los inversionistas y
acreedores temían aún que las aseguradores explotasen las
condiciones de la póliza para evitar las indemnizaciones.
Además del lenguaje de la póliza que afecta la percepción del valor
de cobertura de NH de los acreedores hay otras consideraciones a
tomar en cuenta.
La disposición de las aseguradoras de pagar indemnizaciones
Una preocupación general de los acreedores ya mencionada es la
disposición de las aseguradoras de pagar indemnizaciones de PRI.
Esa preocupación es válida, sobre todo si se considera
especialmente la escasez de informaciones públicas sobre
indemnizaciones de PRI y el histórico de procesos judiciales.
La investigación en esa área depende de informaciones
frecuentemente negativas porque los titulares de las pólizas no
hablan en general sobre las indemnizaciones pagadas y de las
noticias sobre los problemas, que pese a ocurrir proporcionalmente
4
con menor frecuencia, encuentran siempre una forma de llegar al
mercado. Las agencias públicas tienden a ser más accesibles en lo
que hace a las indemnizaciones, pero las aseguradoras privadas
empezaron a comentar su experiencia recientemente. Por ejemplo,
Zurich divulgó el pago de indemnizaciones sobre transacciones que
abarcan Argentina, Venezuela y, más recientemente, la República
Dominicana, informando que pagó cerca de US$ 20 millones de
cobertura de pólizas de NH. Sovereign también anunció el pago de
tres indemnizaciones a bancos europeos, provocadas por el mismo
La AIG no tenía ninguna exposición en la República Dominicana.
Sin embargo, su departamento de administración de
indemnizaciones declaró que en su trayectoria en el mercado de
PRI recibió 291 pedidos de indemnizaciones y pagó US$ 434
millones referentes a ellos. Hubo que entablar procesos judiciales
para solucionar disputas en 21 casos. La AIG recuperó
indemnizaciones pagadas de terceros por valor de US$ 194
millones. Parte de esas recuperaciones fue reembolsada a los
clientes para compensar su participación (mediante franquicias) en
la póliza de seguro.
Potencial de valor de detención de pérdida
Otro aspecto de valor de detención de la cobertura de PRI es el
potencial de la aseguradora para detener una pérdida. Pese al
default general en el 2001, Argentina concedió a los miembros
privados de Beme Union, y de las otras agencias públicas, una
excepción para el cambio de controles de sus transacciones de
seguros. De esa forma, los titulares de las pólizas fueron protegidos
contra pérdidas que afectaron a los acreedores no asegurados. Las
aseguradoras de agencias públicas fueron bien sucedidas en el uso
de su influencia para desestimular la posible conducta que provoca
pérdidas por parte de los gobiernos. A veces, esa ventaja es
compartida con las aseguradoras privadas mediante instituciones
como Berne Union (o cuando la póliza emitida contempla la
participación, a través del co-seguro o re-seguro, de agencias
oficiales) Es difícil comprobar la evidencia directa de detención,
pero en el caso de Miga, la emisión de más de 475 garantías en
más de 70 países entre 1990 y 2000, y de apenas una
indemnización, comprueba la detención, pues una buena
suscripción por sí sola, no puede explicar ese récord. Además, la
disposición de las aseguradoras privadas de asociarse a las
transacciones de las agencias públicas por medio, refleja la
evaluación del mercado en lo que hace a esa posible detención.
5
Cuestiones de reglamentación
Una consideración final que afectará el uso de la cobertura de NH
por los bancos es el impacto de las reglamentaciones referentes a
la gestión y a la prestación de servicios de exposición bancaria. De
acuerdo con un especialista en el sector, la cobertura de NH
debidamente corregida puede y será reconocida como una
herramienta atenuante al riesgo de crédito de acuerdo con Basel II,
la nueva estructura de reglamentación bancaria, permitiendo que
los bancos reciban reconocimiento oficial de reglamentación de
liberación de capital
Aunque esa investigación haya confirmada que el NH puede ser, de
hecho, un atenuante al riesgo de crédito para fines de capital de
reglamentación (como garantía condicional), la validez de ese
beneficio siempre estará relacionada con el desempeño de NH en el
transcurso de los años, en la medida en que los bancos (y sus
reguladores) son obligados a monitorear e a examinar la capacidad
y la disposición del avalista en cumplir continuamente con sus
obligaciones
¿Es posible superar la resistencia del acreedor?
Un análisis de desarrollo del mercado de PRI indica que las deudas
sobre indemnizaciones de PRI afectaron negativamente su imagen
en general y la cobertura de NH en particular.
Cumple observar que, como una cobertura abarcativa, el NH está
menos susceptible a las ambigüedades y al potencial de
interpretaciones variadas que caracterizan otras coberturas de PRI,
que conducen con frecuencia a procesos judiciales.
El problema se agrava debido a que la mayoría de las aseguradoras
de PRI no ofrece informaciones significativas sobre sus
operaciones, especialmente las vinculadas al pago de
indemnizaciones, y esa falta de datos no ayuda a crear conciencia a
los acreedores sobre el mercado de PRI. Es posible obtener
informaciones sobre las indemnizaciones provenientes de pólizas
de PRI de agencias públicas. Las aseguradoras privadas también
están empezando a liberar dichas informaciones, en un esfuerzo
por asegurar y concienciar el mercado. También hay evidencias de
que con el pago de las indemnizaciones y la divulgación de esos
datos deberá aumentar la confianza de los acreedores.
6
Berne Union elabora informes sobre las operaciones de PRI de sus
miembros en una base agregada, pero si dichas informaciones
fuesen analizadas por separado para mostrar las operaciones
agregadas de las aseguradoras de PRI en el sector privado de la
organización, el proceso de toma de conciencia del acreedor
recibiría un importante incentivo, sin amenazar las preocupaciones
con el sigilo por parte de cada aseguradora de PRI. Se espera en
general que la tendencia creciente para el aumento de la
disponibilidad de informaciones sobre indemnizaciones de PRI
tenga un efecto favorable sobre las actitudes de los acreedores con
respecto a la cobertura de PRI y de NH en particular.
El valor de detención de pérdida en potencial también es
importante. Muchos bancos lo han reconocido en su disposición de
usar la cobertura de PRI de agencias públicas en situaciones de
alto riesgo. También son evidentes los beneficios de la protección
de agencia pública que las aseguradoras privadas pretenden, por
medio de la suscripción cooperativa con agencias públicas y la
asociación a Berne Union.
En el frente contractual hay ciertos temas de lenguaje y condiciones
de pólizas que pueden ser problemáticos para los acreedores, pero
es posible resolverlos por medio de addendos. En la práctica, las
aseguradoras se han mostrado dispuestas a aceptar un lenguaje
esclarecedor que impone límites razonables para el tiempo en que
debe pagarse una indemnización. El periodo de espera de 180 días
dominante para la maduración de las indemnizaciones debe ser
suficiente para que los acreedores presenten las evidencias para
validar una indemnización. Aunque en circunstancias específicas tal
vez sean necesarias evidencias adicionales para validar la
indemnización. Es probable que las aseguradoras estén de acuerdo
en estipular en la póliza los documentos y los procedimientos
suficientes para comprobar el default.
La ambigüedad en la garantía del titular de la póliza en minimizar
pérdidas que complicó las indemnizaciones cuando se reagendó de
la República Dominicana fue reconocida y los suscritores de PRI
están totalmente dispuestos a simplificar el lenguaje para atender a
los acreedores.
El factor más elusivo es el impacto de los regímenes de
reglamentación. La opinión de los acreedores y de los reguladores
sobre la cobertura de NH también es importante. En esa área hay
7
indicativos promisorios, pues Basel II permite la liberación de
capitales para préstamos desde que la misma se base en las
garantías condicionales. Sin embargo, aunque ese nuevo régimen
se vea implementado con el lenguaje actual, el grado de
condicionante de la póliza que los reguladores aceptarán parece ser
una cuestión en evolución, aunque los actuales indicadores se
muestren favorables.
Si se presupone que se consolide en la comunidad de
reglamentación una visión definitivamente favorable de la cobertura
NH, consideramos como positivos los pronósticos para superar
eventuales resistencias de los bancos y, consecuentemente, una
mayor aceptación de la cobertura de PRI ante la comunidad
financiera internacional.
* Este artículo fue extraído de un tratado para el programa
Fellowship del Charter Insurence Institute (CII). Para obtener más
informaciones sobre el CII, contactar a Esther Roche, Coordinadora
de Operaciones para Asociados, + 44 (0207) 417-4412, e-mail:
[email protected], o visite el sitio: www.cii.co.uk
8