Dictamen del Instituto de Política Constitucional de la Academia

Dictamen del Instituto de Política Constitucional de la Academia sobre el
Proyecto de Ley del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires sobre el
Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados de la
Nación.
El Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires remite, para
conocimiento de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, un proyecto
de ley mediante el cual se propicia modificar la normativa legal vigente respecto del
Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación y el Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados (ley 24.937, modificada por las leyes 24.939 y
26.080).
1.- Consideraciones previas.
Cabe destacar, en primer término, la importancia que reviste la participación
de organizaciones no gubernamentales –como la entidad presentante- en la
formulación de propuestas y realización de debates relativos al mejoramiento
institucional de órganos constitucionales que, como el Consejo de la Magistratura,
han sido concebidos para asegurar la independencia del Poder Judicial y la eficaz
prestación del servicio de justicia.
Acorde con tales propósitos el texto remitido contiene una detallada
exposición de motivos donde se consignan cuáles son los lineamientos generales
del proyecto y los principios básicos de la reforma propuesta.
Tras un análisis profundo de la expresión equilibrio que la Constitución
Nacional impone como regla para la composición del Consejo de la Magistratura, el
Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires certeramente diagnostica: “…el
Consejo de la Magistratura, tal como está integrado se convierte en una amenaza a
la independencia del Poder Judicial, entendida ésta en el sentido de nuestra
Constitución Nacional, tributaria de la de Estados Unidos de Norteamérica, donde la
Justicia es un Poder del Estado con facultades para declarar la inconstitucionalidad
de los actos de los otros dos poderes del Estado.”
Ello ha ocurrido, según el Colegio de Abogados, porque la ley 26.080 “…en
lugar de solucionar los problemas que ya tenía la ley 24.937 los agravó, rompiendo
el equilibrio prescripto en la norma Constitucional, mediante una participación
mayoritaria del sector político y una proporción que le permite, en los hechos,
dominar el nombramiento y la remoción de los Jueces. A su vez dentro del
estamento político esta ley le otorga al oficialismo una representación que le
permite ejercer un virtual poder de veto en las decisiones de designación o
remoción de jueces. A su vez, desdibuja el papel de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación al quitar su participación en el Cuerpo y sacarle la presidencia del
mismo.”
2. Objetivos del proyecto de ley.
Los objetivos que se persiguen mediante la aprobación legislativa del
proyecto son los siguientes:
• Restituir el equilibrio, destruido por la reforma dispuesta por la ley 26.080, entre
los
estamentos
que
componen
el
Consejo
de
la
Magistratura;
• Evitar que dentro del estamento político, los representantes del oficialismo, en su
conjunto, obtengan un virtual “poder de veto” en las decisiones referidas a
nombramiento y acusación de magistrados.
• Reafirmar el principio de gobierno del Poder Judicial por parte de la Corte
Suprema;
• Afianzar la idea de que el Consejo es un organismo técnico, no político.
• Agilizar el funcionamiento de las Comisiones mediante la reducción del número de
miembros;
• Rediseñar la Escuela Judicial, jerarquizándola a fin de formar un instituto de
excelencia para la formación de aspirantes a jueces y compatibilizar su existencia y
funciones con el sistema de concursos establecido en la Constitución Nacional;
• Reformular el régimen de mayorías para la adopción de decisiones y
• Reproducir los mismos principios de equilibrio en el Jurado de Enjuiciamiento de
Magistrados.
3.- Evaluación de los objetivos del proyecto.
A lo largo de la historia del mundo occidental las sociedades han formulado
numerosas demandas destinadas a mejorar la función de administrar justicia. En
primer lugar, reclamaron que esa tarea fuera cumplida por las autoridades
estatales, llegando a la máxima jerarquía que podía actuar desde un ámbito
centralizado o itinerante, perfeccionándose con el desarrollo de la burocracia en la
modernidad mediante la actuación-por delegación- de órganos que decidían los
litigios en nombre de la máxima autoridad del estado. También se buscó que la
administración de justicia actuase de manera racional, exigencia que condujo
necesariamente a procedimientos reglados, en forma objetiva, con normas
generales, públicamente conocidas, estables, de las que resulten actos predecibles
y controlables. En suma, incorporar como pieza insustituible a la administración de
justicia dentro de los principios que nutren al Estado de Derecho.
Algunos de estos principios –como la irretroactividad de las leyes penales y
tributarias, el non bis in ídem y la presunción de inocencia- estaban encaminados
a dotar al sistema de seguridad jurídica. Su consagración por parte del sistema
judicial requería de la imparcialidad, que resulta de la autonomía de los jueces y del
ministerio público.
I. Europa continental:
En el ámbito europeo continental el juego de estos principios políticos se
manifestó en un largo proceso destinado, primero, a establecer limitaciones al
principio monárquico, después, al régimen parlamentario.
Conocidas patologías en el ejercicio del poder por parte de quienes
practicaron la política activa, en varios regímenes de Europa continental en la
primera mitad del siglo XX, trasladaron a los jueces expectativas de la sociedad
como la de ser garantes del ejercicio responsable del poder y de las libertades
individuales y políticas. Para ello se requería que los jueces actuasen con
profesionalidad y responsabilidad. La sociedad pondría especial atención en la
preparación técnica y las calidades éticas de los futuros magistrados. Acentuaría los
controles en los procesos de selección de jueces. Procuraría la actualización de los
conocimientos de los magistrados durante el desempeño de sus funciones.
Controlaría su desempeño y –si fuere el caso- les aplicaría ante faltas de menor o
mayor gravedad sanciones correctivas o expulsivas.
Como consecuencia de ello la Europa de la segunda postguerra exhibiría
como novedades la consagración de los Tribunales Constitucionales –que con
exclusividad concentran el control judicial de constitucionalidad con formas,
valoraciones y principios jurídicos, pero fuera de la administración común de
justicia- y Consejos de la Magistratura.
Si bien el primer precedente está en la kelseniana Constitución de Austria de
1920, la instalación de los tribunales constitucionales reconoce un primer ciclo en la
inmediata segunda postguerra, (Italia en 1948 y Alemania Federal en 1949), un
segundo ciclo tras el fin el salazarismo en Portugal (1976) y del franquismo en
España (1978). Un nuevo ciclo, en idéntico sentido, se va desarrollando en los
estados con mayor grado de adelanto institucional (República Checa, Polonia,
Estados Bálticos, Hungría, Eslovaquia, Eslovenia, Croacia, etc.) de la antigua
“Europa del Este”, tras la caída de los regímenes bolcheviques y estalinistas
operada a partir de 1989.
Puede afirmarse, en general que los mismos países que han establecido
tribunales constitucionales también han creado –por medio de normas
constitucionales o legales- Consejos de la Magistratura. Naturalmente que hay
importantes excepciones, como es el caso de Alemania que tiene Tribunal
Constitucional Federal, pero no un Consejo de la Magistratura, o Francia que si bien
tiene un Consejo de la Magistratura, carece de un órgano judicial con competencia
para declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
El desarrollo de estas instituciones en Europa, no exento de críticas, en
términos generales, no ha dejado de ser beneficioso dentro de un marco
caracterizado por un proceso de integración política de los estados europeos. Son
frecuentes las reuniones orgánicas de representaciones específicas de estas
instituciones, donde conforman redes que juegan un rol importante en el proceso
de conformación de un espacio europeo de justicia, libertad y seguridad.
II. Estados Unidos de América:
Desde los orígenes del sistema político norteamericano (S. XVII) y tomando
como base los antecedentes de Gran Bretaña, siempre ha sido de práctica en
Estados Unidos el respeto que la sociedad guarda hacia los jueces, hacia el Poder
Judicial y, naturalmente, hacia sus decisiones, al que desde su instalación ha
reconocido –aunque no haya una mención expresa en la Constitución- la potestad
de controlar la constitucionalidad de las leyes y sobre el cual se han delegado –bajo
un riguroso y a la vez respetuoso control del Congreso- atribuciones
fundamentales de organización.
La constitución norteamericana, de la cual, y especialmente en esta materia,
la Constitución Nacional es tributaria, atribuyó al Judicial, junto al Legislativo y el
Ejecutivo, el rango de Poder del Estado, haciendo manifiesto el objetivo de asegurar
las libertades mediante el equilibrio y el recíproco control entre los órganos del
gobierno.
Con diversos matices, en cuanto a su vigencia real, esos rasgos pasaron,
durante el siglo XIX, a la mayoría de las constituciones iberoamericanas.
III. Consejos de la Magistratura en Iberoamérica.
Desde mediados de la década de 1980, se desarrolla –con muchas particularidades
específicas- un proceso de común de democratización en Iberoamérica. Dicho
proceso comienza con la elección popular y sin proscripciones de las autoridades
políticas, pero no se queda allí, sino que busca que la democracia se conjugue con
una mejor calidad de vida de los ciudadanos.
Se ve a la administración de justicia como un elemento sustancial de
cohesión social. Ella es uno de los pilares sobre el cual se asienta el sistema
democrático y republicano porque articula, con mecanismos propios del Estado de
Derecho, la convivencia civilizada de los distintos componentes de la sociedad.
Por ello se pretende que los jueces gocen de legitimidad, dotando de garantías a
su proceso de designación –fundado en la profesionalidad y en la transparencia- y
asegurando un severo control destinado a verificar la aptitud, la imparcialidad y la
responsabilidad en el ejercicio de sus funciones.
En los sistemas iberoamericanos los Consejos de la Magistratura aparecen
como piezas importantes de ese proceso de democratización, destinado a preservar
la legitimidad de la administración de justicia, en orden a garantizar la realización
de numerosas expectativas sociales en un orden caracterizado, entre otras cosas,
por una persistente crisis de representatividad.
Rasgos esenciales de ese proceso son la posibilidad de que las fuerzas
sociales puedan tener intervención en los procesos de designación y control de la
actividad judicial, dando especial relevancia a quienes representan a los sectores
que –por su actividad- tienen un interés más directo en que la tarea de administrar
justicia se cumpla preservando la ética, la profesionalidad, la responsabilidad, la
imparcialidad y la independencia de los órganos judiciales, como es el caso de los
jueces y de los abogados.
Siendo ese el objetivo del proceso de democratización iberoamericano en la
órbita de la función judicial pocas dudas pueden caber de que la “politización” y la
“partidización” de los Consejos de la Magistratura montadas sobre una integración
desequilibrada y, por ende, hegemónica, lejos de conjugarse con tal propósito,
resultan antagónicas con él.
En consecuencia, y acorde con lo expresado precedentemente cabe
compartir los objetivos que animan al proyecto en cuanto procuran establecer el
equilibrio en la integración del Consejo de la Magistratura, afianzar la idea de que
dicho órgano no tiene carácter político, sino técnico y restablecer la participación de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación –que gobierna al Poder Judicial de la
Nación- otorgándole la Presidencia del organismo.
4. Principales modificaciones legislativas propiciadas.
A continuación, se resumen los cambios más destacados que se propician en
la propuesta en cuestión:
1.- Respecto del Consejo de la Magistratura:
a) Se lo subordina jerárquicamente a la Corte Suprema (art. 1º) y se
encomienda su Presidencia a un miembro de la Corte que –elegido por sus
pares- integrará el Consejo (art. 11), con voto simple. El juez de la Corte,
juntamente con un diputado y el representante del Poder Ejecutivo
componen la Comisión de Administración y Financiera (art. 13).
b) Reduce el número de integrantes del Consejo de trece a once.
De sus integrantes, cuatro son jueces –el juez de la Corte y tres jueces
elegidos por votación directa, asegurando la representación de los jueces
federales del interior y de las dos instancias-; tres representantes de los
abogados de la matrícula federal, elegidos por votación directa de sus pares
debiendo uno de los representantes tener su domicilio real en el interior del
país; dos diputados, uno por la mayoría y uno por la minoría; un
representante del Poder Ejecutivo y un representante del ámbito científico y
académico. Suprime la participación de los senadores (art. 2º).
Dos observaciones cabe formular a esta norma:
1) Excluye a los senadores de la integración del Consejo de la Magistratura.
Tal exclusión podría objetarse a partir de una interpretación literal del artículo
114 de la Constitución Nacional que exige que la composición del Consejo
equilibre la integración “…entre la representación de los órganos políticos
resultantes de la elección popular…”, calidad que reviste el Senado al igual que
la Cámara de Diputados y la Presidencia de la Nación, que si estarían
representados.
2) Al igual que la ley vigente limita a uno a la representación del ámbito
académico y científico, cuando el texto constitucional (“…otras personas…”, art.
114 C.N.) alude a una pluralidad.
c) Prevé la reelección consecutiva de sus miembros, por una vez (art. 3º) La
normativa actual excluye la reelección de los consejeros.
d) En el artículo 7º: agrava la mayoría para aprobar la apertura del
procedimiento de remoción de magistrados, al exigir dos tercios de los
miembros del Cuerpo –ocho consejeros- y no de los presentes –inciso 7º- y
consagra la mayoría simple para la aprobación de las ternas de candidatos
que se remiten al Poder Ejecutivo (inciso 10), cuando el texto actualmente
vigente exige dos tercios de los presentes.
e) Es necesario destacar que, en materia de remoción de los integrantes del
Consejo de la Magistratura equipara la situación de aquellos que representan
a los órganos “políticos”, de la de los jueces, los abogados y los académicos.
Cabe recordar que el texto vigente de la ley (art. 7°, inc. 14 de la ley,
24.937, reformado por la ley 26.080) efectúa una distinción, mientras que
respecto de los últimos, ante una falta grave o un delito en el ejercicio de
sus funciones, el plenario tiene facultades de remoción, con relación a los
primeros, en las mismas circunstancias, su decisión se limita a “recomendar”
al órgano de procedencia la remoción de su representante.
f) Prevé un recurso directo ante la Corte: contra decisiones que adopte el
Plenario (art. 10), en términos generales, referidas a materia disciplinaria de
jueces, de remoción de consejeros y de administración (art. 29).
g) No se contempla expresamente el plazo de la duración del mandato del
Vicepresidente (art. 12).
h) Establece un “curso básico” para los aspirantes a juez de primera instancia,
de carácter facultativo, cuya calificación incidirá en un tercio del puntaje
total tomado para la evaluación en conjunto con los antecedentes y la
calificación del examen de oposición (art. 16).
i) Incluye a los abogados entre los jurados de los concursos –art. 18- (la ley
26.080, en vigencia, los excluyó).
j) Exige
los
siguientes
requisitos
para
ser
candidato
a
juez:
Juez de Primera Instancia: argentino nativo o naturalizado, 30 años de edad
y
5
de
ejercicio
de
la
profesión
(art.
17).
Juez de Cámara: argentino nativo o naturalizado, 35 años de edad y 7 de
ejercicio de la abogacía.
k) Mantiene el sistema de doble entrevista del postulante a magistrado –con la
Comisión de Selección y con el Plenario- (art. 18).
l) Limita la prórroga de los concursos a un plazo de treinta (30) días y
establece que, si al vencimiento de dicho término ya se ha producido la
entrevista con el Plenario y éste no se ha pronunciado “queda consagrada la
terna que surge del concurso”.
m) El proyecto precisa que en el caso de rechazo por el Senado del pliego
remitido por el Poder Ejecutivo postulando a un ternado, se obliga al
Presidente a remitir los pliegos de los restantes candidatos en el orden
sucesivo de la terna. El rechazo de los tres importará la convocatoria
automática a un nuevo concurso (art. 18). Corresponde advertir en este
punto, en función de la razonabilidad, la transparencia y el control de la
actuación de los poderes públicos, que sería conveniente imponer –mediante
una disposición legal- el deber de fundar la decisión de rechazar una
propuesta de designación por parte del Senado.
n) No resulta claro el artículo 22 del proyecto al establecer como facultad de la
Comisión de Disciplina y Acusación la aplicación de sanciones disciplinarias.
Ello ocurre porque tal atribución también figura entre las contempladas en el
artículo 7º, inciso 12, que faculta al Plenario para: “(a)plicar las sanciones a
los magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación”.
Como consecuencia de tal yerro, también se admite el recurso contra esas
sanciones, ante el Plenario del Consejo (art. 23). Sería conveniente conciliar
ambas normas y precisar si al plenario le corresponde aplicar las sanciones
disciplinarias o actuar como instancia recursiva. En este último caso habría
que examinar la posibilidad de que el plenario no sólo pueda revisar los
supuestos en los cuales se impone una sanción, sino también aquellos en los
que no se lo hace.
o) Cabe observar que para ser Director de la Escuela Judicial la norma
proyectada requiere que el postulante reúna los requisitos exigidos para ser
juez de primera instancia (art. 36). En cambio, el reglamento actualmente
en vigencia impone el cumplimiento de los requisitos previstos para ser
Ministro de la Corte.
p) En orden a jerarquizar a la Escuela Judicial el proyecto propicia reconocerle
un presupuesto propio, integrado con el 2% del monto de lo recaudado en
concepto de Tasa de Justicia “en todos los juicios que tramitan ante la
Justicia Nacional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los Tribunales
Federales del país” (art. 38).
q) Prevé además la integración de una Comisión Académica Honoraria, en la
Escuela Judicial, de cinco miembros (Un juez de la Corte –designado por el
Tribunal, quien presidirá la Comisión Académica-, dos jueces, un académico
y un abogado).
2- Respecto del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados:
a) eleva el número de integrantes de 7 a 9. Entre los tres (3) jueces que lo
integran, prevé que uno de ellos sea un Ministro de la Corte (art. 41).
b) En el artículo 40 se fija su constitución “para cada caso respetando la integración
establecida en el artículo siguiente”.
c) El proyecto considera incompatible con la condición de miembro del jurado las
siguientes situaciones:



ser magistrado de la jurisdicción que corresponda al juez acusado.
Poseer domicilio electoral en la jurisdicción que corresponda al magistrado
acusado, en el caso de los senadores.
Pertenecer más de dos abogados al mismo Colegio Público, y tener domicilio
legal en la jurisdicción del juez acusado.
d) Se crea una secretaría permanente, a la cual se accede por concurso,
sustanciado ante el Consejo de la Magistratura, debiendo reunir su titular los
requisitos que se exigen para ser juez de primera instancia.
e) No se establece plazo para la prórroga del período de prueba (que en el
régimen actual es de quince días) –art. 43, inc. 3º-.
f) Se incorpora la prueba de testigos y las explicaciones de peritos y partes, las
cuales se producirán en audiencia pública y continuada, respetando el principio
de concentración (art. 46, inc. 5).
3-Respecto de las Disposiciones Transitorias y Complementarias.
Es innecesario mantener la disposición transitoria contenida en el artículo
52, que –reproduciendo al artículo 32 de la ley vigente- dice: “Los empleados y
funcionarios que actualmente se desempeñen en las oficinas y demás dependencias
administrativas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con excepción de los
que la Corte preserve para su propia administración, serán transferidos
funcionalmente a las oficinas y comisiones del Consejo de la Magistratura,
manteniendo las categorías alcanzadas y todos los derechos, beneficios y
prerrogativas inherentes a su condición de integrantes del Poder Judicial de la
Nación”. Quizás más razonable resulte derogar –lisa y llanamente- al referido
artículo 32 de la ley vigente por haberse cumplido ya con su objeto.
5. Conclusión.
Más allá de alguna observación puramente técnica –lógica en un texto que
se perfeccionará al correr de la deliberación y el debate ya generados a su
respecto- y sin que ello importe un juicio sobre la viabilidad de su aprobación, cabe
compartir la propuesta efectuada por el Colegio de Abogados de la Ciudad de
Buenos Aires por los siguientes motivos:
a) porque resulta singularmente valioso que organizaciones que se conforman en
la sociedad –como lo es la entidad presentante- aporten su idoneidad y
prestigio formulando proyectos legislativos destinados a fortalecer las
instituciones de gobierno;
b) porque ello puede dar lugar a la realización de debates acerca del
funcionamiento de las instituciones que resultan sumamente beneficiosos y,
c) porque en el caso concreto del Consejo de la Magistratura, la sanción de las
normas actualmente en vigencia, unida a actos concretos mediante los cuales
sus operadores las han puesto en ejecución, han tenido la rara virtud de
provocar, salvo algunas manifestaciones exclusivamente autorreferenciales, el
rechazo unánime de los sectores de la sociedad relacionados con dicha
institución.