el acceso a la informacion por la administracion tributaria

EL ACCESO A LA INFORMACION
ADMINISTRACION TRIBUTARIA.
POR
LA
Autor:
SCHUTZ GARCIA, Benjamín.
DATOS DE PUBLICACIÓN
Boletín AFIP Nº 56, 01 de Marzo de 2002, página 336
TEXTO
Introducción
La misión fundamental de toda Administración Tributaria es el control del cumplimiento de
las obligaciones tributarias de los contribuyentes a través de la fiscalización de sus acciones con
el fin de detectar la posible evasión.
Para elevar la probabilidad de detección , se requiere tener un control permanente del
comportamiento de los contribuyentes, apoyando el cumplimiento voluntario y ejerciendo
acciones efectivas en caso de determinar conductas incorrectas.
El avance tecnológico ofrece la posibilidad de manejar grandes volúmenes de información con
herramientas de alta eficiencia a costos razonables. Además, el uso de Internet otorga facilidades
y brinda posibilidades para mejorar la calidad y oportunidad de la información. Sin embargo,
desde el punto de vista de las facultades de la Administración Tributaria, existen limitaciones
para requerir información, asociadas principalmente al resguardo de la privacidad de las
personas.
Adicionalmente, las nuevas formas de hacer negocios, así como el escenario de globalización
económica, generan la necesidad de poder contar con fuentes distintas de información, a las que
se pueda acceder cuando se requiera.
El presente trabajo tiene por efecto analizar las implicancias del uso masivo y selectivo de la
información por parte de la Administración Tributaria, destacando cómo este proceso puede
contribuir a mejorar los servicios a los contribuyentes, a evitar los errores, a reducir los costos de
cumplimiento, a elevar la eficiencia en la aplicación de los tributos y a reducir la evasión, en la
medida que aumenta la percepción de control por parte de los contribuyentes. Adicionalmente, se
aborda la responsabilidad con que la Administración Tributaria debe realizar sus tareas en este
ámbito, con estricto apego a las normas de respeto a los derechos de los contribuyentes y
garantizando la reserva tributaria de la información. El trabajo está enfocado a la aplicación de
estos conceptos y criterios en el caso de la Administración Tributaria chilena.
1. La información como recurso de la Administración Tributaria
Es necesario primeramente conceptualizar cuál es la información que requiere la
Administración Tributaria para el desarrollo de su función. En esencia, a la Administración
Tributaria le corresponde disponer de la información que le permita determinar el cumplimiento
tributario de los contribuyentes.
En el sistema tributario chileno, dicho cumplimiento se manifiesta principalmente a través de
las declaraciones juradas, en que el propio contribuyente determina los impuestos propios y los
impuestos de retención o traslación de terceros, en que el declarante es responsable en virtud de
la ley. Estas declaraciones se basan en los registros efectuados en la contabilidad y en las
transacciones que respaldan dichos registros. En consecuencia, a la Administración Tributaria le
corresponde tener acceso a la contabilidad y a los respaldos correspondientes. A dicha
información se debe agregar la información de la misma naturaleza que mantienen otros agentes
con los cuales interactúa el contribuyente.
1.1 Gestión de la información
La información se requiere, en primer lugar, para controlar el grado de cumplimiento,
fundamentando la distinción de quiénes son los contribuyentes que cumplen con sus
obligaciones tributarias respecto de quienes no lo hacen. Para llevar a cabo esta distinción se
requiere empadronar a todos los contribuyentes, llevar un detalle de sus actuaciones y hacer
análisis de ellas para orientar los recursos de fiscalización en forma adecuada. Para el control del
cumplimiento se debe contar:
a) Con sistemas de información que permitan registrar e identificar claramente a los
contribuyentes en términos de datos básicos y de parámetros, permitiendo una adecuada
clasificación.
b) Con sistemas de procesamiento de información que comparen lo declarado por el
contribuyente y lo declarado por agentes informantes.
c) Con sistemas que analicen la coherencia entre el comportamiento del contribuyente en la
economía como consumidor e inversionista versus los ingresos declarados.
d) Con procedimientos adecuados y ágiles para detectar a los que no estén registrados, a los
que no presenten declaración, a los que subdeclaren y a los morosos en el pago.
1.2 Categorías de la información
Dentro de la información que la Administración Tributaria debe estar facultada para requerir a
los contribuyentes, podemos distinguir tres tipos:
a) Información requerida en forma permanente. Es información que mantiene la
Administración Tributaria en sus bases de información y que constituye el núcleo básico de los
procesos de fiscalización. Se compone básicamente de:
-Información de identificación de los contribuyentes, que se ingresa en el inicio de actividades
o alternativamente, cuando el contribuyente realiza acciones de interés tributario.
- Datos provenientes de las declaraciones periódicas que deben ser entregadas por todos los
contribuyentes, en las cuales ellos determinan su base de impuesto de acuerdo a las normativas
establecidas.
- Información adicional que deben proporcionar en forma periódica contribuyentes que, por
sus características, ameritan un tratamiento especial. En el caso de Chile, esta información se
refiere a Grandes Contribuyentes, Sectores Primarios y Exportadores.
Este tipo de información se debe actualizar periódicamente, debe ser de alta calidad y debe
cumplir los requisitos de suficiencia, oportunidad, unicidad, etc., dado que es fundamental para
realizar el control del grado de cumplimiento del contribuyente. Deben existir mecanismos
simples y ágiles para su recepción y corrección, de forma que se facilite el cumplimiento y se
apoye la entrega oportuna y de alta calidad. El envío de información por Internet, la existencia de
procedimientos estructurados para la interacción con el contribuyente, los compromisos de
tiempos de atención breves, son algunos ejemplos de mecanismos que se aplican en estos casos.
Sobre este tipo de información se apoyan los principales procesos de fiscalización, en los
cuales se selecciona en base a distintos criterios a los contribuyentes que deben ser sometidos a
una revisión más profunda.
b) Información preparada. Esta categoría corresponde a aquella información que los
contribuyentes deben mantener disponible para ser entregada o revisada por la Administración
Tributaria en cualquier momento, en los plazos y con los requisitos que ésta ha establecido a
través de normativas legales. En esta categoría está, por ejemplo, la información contable, los
libros de Compras y Ventas, inventarios, etc.
En caso de inconsistencias en las declaraciones, la Administración Tributaria solicita en
primer lugar información de este tipo, para realizar un análisis más profundo y confirmar o
desechar un posible incumplimiento.
El desarrollo futuro en el acceso a este tipo de información va en la dirección de propiciar el
uso de software certificado por la Administración Tributaria con mecanismos estándares de
intercambio, que faciliten la preparación por parte del contribuyente y el análisis y proceso por
parte de los funcionarios a cargo de la fiscalización.
c) Información no-preparada. La Administración Tributaria debe tener facultades para solicitar
otra información de interés tributario, que se genera producto de la actividad propia del
contribuyente y que no tiene el grado de estructuración y sistematización de los tipos descritos
anteriormente. Es probable que para proporcionar esta información, el contribuyente deba
realizar procesos especiales de extracción, clasificación, etc. Es importante que exista absoluta
claridad de las facultades para efectuar este requerimiento por parte de la Administración
Tributaria en el ámbito de esta información. Por otra parte se debe propender a realizar esta
solicitud de forma que, aunque la información deba ser preparada, el contribuyente pueda
generarla con costos bajos.
Sobre la base de esta clasificación, el criterio es mantener en las bases de datos de la
Administración Tributaria el primer tipo de información básica, que es la que se requiere para
determinar los posibles incumplimientos tributarios, pasando a solicitar mayor información sólo
cuando se requiera. Esta forma de operar se fundamenta en un criterio económico de reducción
de costos tanto para la Administración Tributaria como para los contribuyentes y en que el riesgo
de evadir se percibe mayor, cuando el contribuyente está informado respecto de la información
de que dispone la Administración Tributaria o de la que puede solicitar para validar su
declaración de impuestos o su situación tributaria.
2. El servicio a los contribuyentes
2.1. Derechos de los contribuyentes
La amplitud de las facultades con que cuenta la Administración Tributaria tiene su contraparte
en el derecho a la privacidad de las personas, que garantiza el Estado de Derecho. Por lo tanto, la
Administración Tributaria debe solicitar la información que estrictamente corresponde de
acuerdo al ordenamiento jurídico y asegurar el resguardo de la información entregada por el
contribuyente, garantizando que los datos proporcionados serán utilizados con fines
estrictamente tributarios y sólo serán conocidos por personal competente en el marco de las
acciones de fiscalización. Para cumplir con lo anterior, se debe contar con procedimientos y
sistemas internos de gestión que garanticen un adecuado control del uso de la información y
también que garanticen un apropiado control de las actuaciones que tienen los funcionarios de la
Administración Tributaria, para evitar prácticas abusivas en el uso de sus atribuciones.
2.2. La calidad de la atención
En el enfoque moderno se hace énfasis en la calidad de la atención de los contribuyentes como
un factor relevante para promover el cumplimiento voluntario. La disminución de trabas
burocráticas, la disminución de los tiempos de atención, la existencia de sistemas de ayuda, son
elementos que aportan al cumplimiento y a la disminución de errores.
El contar con información debe permitir mejorar el sistema de atención de público, en especial
de los contribuyentes que muestran un buen comportamiento tributario. Esta calidad en la
atención debe ser una variable más de la información de gestión de la Administración Tributaria,
la cual debe ser medida continuamente. En el caso de Chile, la Administración Tributaria utiliza
las investigaciones de mercado y de opinión como una herramienta efectiva permanente, la cual
contribuye a la generación de estrategias y planes de acción que permiten un mejoramiento en
los distintos ámbitos de la gestión tributaria y el control de los resultados de las acciones
aplicadas.
2.3. Transparencia de la información
La aplicación de una política de apertura y transparencia de la información genera múltiples
beneficios para los contribuyentes y para la Administración Tributaria.
La transparencia se materializa cuando se pone a disposición del contribuyente, en forma
segura y confidencial, parte de la información que la Administración Tributaria tiene respecto de
él. Se debe mencionar que hay un ámbito de reserva, que corresponde a información que debe
ser parte de las herramientas de control de la Administración Tributaria y por tanto no será
puesta a disposición de los contribuyentes.
Las fuentes de donde se obtiene la información son tres: el propio contribuyente a través de la
emisión de informes y las declaraciones de impuestos, los agentes informantes y los procesos
que realiza la Administración Tributaria. Dependiendo de la fuente, son las posibilidades que se
le ofrece al contribuyente y que se detallan a continuación:
a) Información presentada por el contribuyente.
- Puede realizar directamente corrección de errores si corresponde.
b) Información presentada por agentes informantes.
- La información le sirve como apoyo en la confección de las declaraciones.
- En caso de errores de los agentes informantes, puede solicitar a éstos que corrijan lo
informado.
- Permite comprender los resultados obtenidos por la Administración Tributaria a partir de esta
información.
c) Información obtenida como resultado de los procesos que realiza la Administración
Tributaria.
- Permite comprender las acciones que se derivan de esta información.
- Permite preparar las actuaciones del contribuyente ante la Administración Tributaria.
Todo lo anterior, aparte de perfeccionar la relación del contribuyente con la Administración
Tributaria, en términos de desarrollar la confianza y la colaboración, también permite aumentar
la calidad de los datos mantenidos por la Administración Tributaria, lo cual producirá mejoras
importantes en la asertividad de los procesos de selección.
3. Procesos de fiscalización
3.1. Clasificación de Contribuyentes a fiscalizar
En el caso de Chile, para llevar a cabo el proceso de selección de contribuyentes se ha hecho la
siguiente clasificación:
a) Contribuyentes no-registrados. Es preciso detectar a los contribuyentes no registrados. Con
este fin es fundamental disponer de un sistema de registro de contribuyentes, en el cual se
identifique a todos los sujetos de impuesto y que otorgue las funcionalidades para mantener esta
información debidamente actualizada. Esto permite determinar a partir de otras fuentes de
información, a los contribuyentes no registrados. Es frecuente que en los procesos de selección
de contribuyentes a fiscalizar no se considere a estos contribuyentes, resultando la paradoja de
afectar en forma más severa a quienes han cumplido con la obligación básica de enrolarse.
b) Contribuyentes registrados. Entre los contribuyentes que están registrados en las bases de
información de la Administración Tributaria se distinguen tres grupos:
- No hacen declaración de impuestos. Esta situación puede ser puntual o permanente. En casos
puntuales, hay contribuyentes que en algún período no han presentado declaración,
frecuentemente por error. Sin embargo hay situaciones en que un contribuyente no presenta
declaraciones en un largo período. No es extraño que frente a este tipo de casos, la
Administración Tributaria no haga acciones inmediatas, debido a que los algoritmos en los
procesos de selección están orientados principalmente a determinar inconsistencias en la
información y no a reaccionar frene a una falla en la entrega de la declaración. Es fundamental
utilizar la información para detectar este tipo de casos y efectuar las acciones necesarias para
exigir el cumplimiento de la obligación de declarar.
- Hacen declaración pero subdeclaran. Estos casos se detectan por comparación con la
información declarada por terceros o por mecanismos de análisis que hacen presumir que la base
imponible está subestimada. Sobre este grupo se han orientado históricamente las acciones de
selección de contribuyentes a fiscalizar.
- Hacen declaración de impuestos pero no pagan o pagan parcialmente. En estos casos, la
declaración de impuestos está correcta, pero no hay recaudación fiscal o ésta es parcial. Para la
gestión de estos casos se requiere tener información actualizada de la deuda, la cual debe formar
parte de la información básica que maneja la Administración Tributaria, con el objeto de realizar
acciones sistemáticas orientadas a exigir el pago.
Los procesos de selección deben hacerse cargo de todos los casos descritos, con acciones
específicas según el caso, destinadas a lograr el cumplimiento tributario, a través de acciones de
prevención y fiscalización.
3.2. Tipos de fiscalización
En el caso de la Administración Tributaria chilena se distinguen cuatro tipos de procesos, que
se diferencian principalmente en el uso de recursos, formas de trabajo y cobertura de la
fiscalización.
a) Fiscalización masiva periódica. Este tipo de fiscalización se caracteriza por hacer uso
intensivo de herramientas tecnológicas y algoritmos que efectúan análisis de discrepancias.
Abarca a gran número de contribuyentes, idealmente el total de ellos, con costos unitarios bajos,
tanto para el contribuyente como para la Administración Tributaria y se fundamenta en la
información base que está constituida por la declaración periódica que efectúan los
contribuyentes, más información de terceros contra la cual se realizan los cruces de datos. Opera
a través de una estructura de análisis estándar, que asegura un trato igualitario y que detecta a
través de algoritmos quiénes deben ser revisados en mayor profundidad o determinando y
cobrando directamente las diferencias de impuestos.
Las discrepancias se estructuran según tipo de observaciones, cada una de las cuales requiere
la presentación por parte del contribuyente de antecedentes específicos que se informan en la
citación, lo cual permite resolver ágilmente las inconsistencias. Además, dado el carácter
rigurosamente estructurado del programa, permite implantar soluciones de autoatención para el
contribuyente.
Este tipo de acciones, por su alta cobertura, provoca un importante efecto indirecto de
cumplimiento, ya que irradia al universo completo de contribuyentes la percepción de control.
Por esta razón, debe haber una preocupación fundamental en la calidad de la información ya que
errores en los datos pueden significar un desmedro de la imagen de la Administración Tributaria
frente a una gran cantidad de contribuyentes.
b) Fiscalización Sectorial. Esta fiscalización está orientada a sectores especiales de la
economía, que por su nivel de riesgo, importancia o complejidad ameritan un tratamiento
especial de tipo permanente. En este grupo están los Grandes Contribuyentes, los Cambios de
Sujeto de IVA para los Sectores Primarios y el control de Exportadores. Este tipo de
fiscalización se realiza en forma periódica, con revisiones estructuradas y un nivel medio de
cobertura.
En cada uno de estos programas se controla en forma directa a un universo de unos 3.000
contribuyentes y en forma indirecta a más de 30.000, que son proveedores de los primeros. Eso
da una medida de la eficiencia del sistema de control.
c) Fiscalización selectiva en profundidad. Se refiere al caso en que los contribuyentes son
fiscalizados a través de una auditoría completa, de larga duración y complejidad y de uso
intensivo de recursos humanos especializados. Para mejorar la eficacia de este tipo de
fiscalización, resulta de vital importancia el desarrollo de indicadores que permitan determinar
en forma objetiva los contribuyentes a fiscalizar y que además orienten la auditoría en cuanto al
tipo de información a analizar según las características del contribuyente y el sector de la
economía en que éste se desempeñe.
d) Fiscalización selectiva estructurada. Corresponde a programas especiales orientados a
corregir una conducta específica de determinados grupos de contribuyentes y por tanto se orienta
a la revisión de un tipo de información claramente definida con pautas de análisis establecidas.
Estos programas no son permanentes sino que se van rotando o agregando otros a través del
tiempo. Para la preparación del programa y la selección de los contribuyentes a fiscalizar, se
realizan procesos especiales, con información base y también con información disponible
solicitada a otros agentes externos. Este tipo de fiscalización tiene un impacto indirecto
relativamente menor al de la fiscalización masiva. Generalmente, estos planes son acciones
puntuales que tienen un alto resultado de corto plazo logrando una modificación temporal del
comportamiento de los contribuyentes.
En el esquema siguiente se grafican los cuatro procesos anteriores, Fiscalización masiva,
Fiscalización Sectorial, Fiscalización selectiva en profundidad y Fiscalización selectiva
estructurada, en base de las variables de Costo Unitario de Fiscalización y Nivel de Cobertura.
Desde el punto de vista de la eficiencia, la Fiscalización masiva, es la que tiene los mejores
resultados, pero para su aplicación requiere estandarización del proceso de revisión y mayor
nivel de información.
En la medida que se detectan sectores de alto riesgo o de alta complejidad, se deben ir
traspasando los procesos desde Fiscalización Selectiva estructurada, a Fiscalización Sectorial. De
la misma manera, en la medida que se determina la necesidad de hacer revisiones masivas y
permanentes, se deben traspasar algunos procesos de Fiscalización Sectorial a la Fiscalización
Masiva.
En consecuencia, se debe buscar una evolución del control en el tiempo, que se inicie con
planes de fiscalización selectivos, estandarizando los procesos de análisis, incorporando cruces
de información y finalmente generando revisiones sistemáticas en los planes masivos de control.
Las principales restricciones son, por una parte, la posibilidad de generar revisiones de tipo
estándar a través de algoritmos, y por otra la disponibilidad de información suficiente, de calidad
y con la oportunidad requerida.
4. Las regulaciones
4.1. Secreto bancario
En general, el secreto bancario constituye un régimen limitado exclusivamente al marco de las
relaciones entre la institución bancaria y sus clientes, que se caracteriza por la obligación de
confidencialidad de la institución sobre la información que le proporcionan estos últimos. Sin
embargo, es conveniente recordar que la OECD en el documento "Acceso a la información
bancaria para fines tributarios", advierte que se puede abusar de esta confidencialidad para
ocultar actividades ilegales y evadir impuestos, y concluye que los gobiernos de la mayoría de
los países miembros de esa organización internacional "han tomado la visión de que en ese
contexto, las autoridades tributarias no deben ser tratadas como simples terceros sino que se les
debe otorgar un acceso privilegiado a la información bancaria con fines tributarios", sin poner en
riesgo la confidencialidad de la información bancaria, puesto que todas las autoridades tributarias
están sujetas a estrictos controles sobre cómo utilizan la información de los contribuyentes y
sujetas a reglas para proteger el secreto de la información.
En el caso del sistema bancario en Chile, se distingue el secreto bancario y la reserva bancaria
los cuales tienen alcances distintos. Existe secreto total para depósitos y captaciones que sólo se
levanta cuando existe una disposición legal expresa que permite en determinadas circunstancias
y a ciertas autoridades solicitar información.
Desde el punto de vista legal, el secreto bancario se hace derivar de la garantía constitucional
del derecho de propiedad y del carácter de confianza que lleva envuelto el contrato de depósito y
se extiende a los movimientos y saldos de cuentas corrientes, cuentas de ahorro, depósitos a
plazo y otras formas de captación. La transgresión a la obligación de secreto tiene sanción penal.
Las demás operaciones del banco quedan sujetas a reserva, esto es a un grado menor de
confidencialidad, ya que los bancos la pueden dar a conocer a quien demuestre un interés
legítimo y siempre que no sea previsible que el conocimiento pueda ocasionar daño patrimonial
al cliente.
En este tema hay visiones contrapuestas entre los bancos que defienden el secreto y reserva
bancarios tratando de impedir el acceso a la información de cuentas corrientes y la
Administración que busca aumentar sus facultades para poder acceder a ella.
Desde el punto de vista de la Administración Tributaria el secreto bancario constituye una
poderosa barrera para acceder a información que es necesaria para establecer el nivel de ingresos
de algunos contribuyentes. En el caso de Chile, la Administración Tributaria tuvo que librar una
dura batalla legal contra los bancos para tener acceso a la información relativa a los intereses por
captaciones. De igual manera, la empresa encargada de la administración de las Tarjetas de
Crédito Bancario, presentó un recurso de protección ante la justicia alegando que los
antecedentes de venta con tarjeta de crédito estaban amparados por el secreto o reserva bancaria,
recurso que a pesar que fue rechazado, generó una importante discusión respecto a la
razonabilidad de las facultades fiscalizadoras de la Administración Tributaria. Con todo, cabe
señalar que la sentencia de la Corte Suprema dejó expresamente establecido en este último caso,
que el Servicio de Impuestos Internos "tiene un interés legítimo" en conocer la información
proveniente de operaciones comerciales realizadas con Tarjetas de Crédito Bancario y no va a
provocar un daño patrimonial al tarjeta habiente o cliente del banco, pues su interés es la
fiscalización del comerciante que presta servicios o efectúa transacciones cuyo pago se acepta
mediante el empleo de tarjetas de crédito, sin afectar tampoco el secreto o reserva bancarios, ni
la garantía constitucional que pueda proteger este tipo de comunicación o información.
Muchas operaciones que se deberían fiscalizar se amparan en el secreto y en la reserva
bancaria para no ser detectadas o dificultar su control. La información de este tipo de
operaciones está en poder de los bancos e instituciones financieras, y se refiere a créditos,
garantías, pre-pagos, tarjetas de crédito y operaciones back to back, la cual sería de gran utilidad
para controlar el correcto pago de impuestos. Así, por ejemplo, es habitual que los
contribuyentes justifiquen sus inversiones con endeudamiento bancario. Cuando son fiscalizados
muestran la documentación que acredita el endeudamiento, pero queda oculta la operación del
pago de la deuda. En el caso de Chile, el Código Tributario faculta al Director para disponer, por
resolución fundada el examen de las cuentas corrientes cuando la Administración Tributaria se
encuentra investigando infracciones a las leyes tributarias sancionadas con pena corporal. Por lo
tanto, esto es posible sólo una vez que la Administración Tributaria ha establecido que un
determinado contribuyente incurrió en delito tributario, y no puede ser usada como un medio
para seleccionar a contribuyentes con potenciales conductas evasoras.
Para el sector financiero, el sector bancario constituye un activo y un derecho muy preciado
que se relaciona con la intimidad y privacidad de las personas, que no puede ser vulnerado so
pena de afectar el ahorro y la actividad económica que proviene de la inversión. Argumentan que
la Administración Tributaria posee los instrumentos para realizar en forma adecuada su labor sin
tener que recurrir para recabar información a los bancos, que son simples custodios de los
antecedentes de sus clientes. Se argumenta la necesidad de limitar las facultades de la
Administración Tributaria, de forma tal que la información que se requiera sea sólo de
contribuyentes específicos a los cuales se esté investigando por razones fundadas y que no pueda
solicitarse para todos los clientes, con el fin de ejercer acciones generalizadas de control sobre
ellos.
4.2. Operaciones de contribuyentes con presencia internacional.
La internacionalización de los flujos económicos, la gran cantidad de operaciones en una
creciente apertura internacional, dificulta la fiscalización y aumenta la importancia de contar con
intercambio de información entre las Administraciones Tributarias. La práctica internacional se
ha estructurado sobre la base de celebrar acuerdos que regulen esta materia. El mecanismo más
usado es el de disposiciones específicas dentro de los convenios para evitar la doble tributación
internacional. A este respecto, los modelos de convenio UN u OCDE, contienen un artículo
similar que contempla específicamente el intercambio de información entre autoridades
competentes, el cual ha servido de base para ser incorporado en una gran cantidad de convenios
bilaterales.
En la aplicación concreta, hay dos restricciones que dificultan la aplicación del artículo sobre
intercambio de información. Una es de tipo técnico y dice relación con la necesidad de tener un
identificador único para distinguir a los contribuyentes. El otro aspecto tiene que ver con la
protección de la confidencialidad de la información y con la legislación sobre secreto bancario
del país al cual se solicita la información.
4.3. Legalidad del Documento electrónico
Hoy existe la tecnología suficiente para realizar todo tipo de transacciones por medios
electrónicos. Sin embargo, en el caso de Chile, nuestro sistema jurídico no admite otros medios
probatorios que los expresamente establecidos en la ley. Y dado que el documento electrónico
carece de fuerza legal, las transacciones realizadas por medios electrónicos no podrían ser
probadas en un tribunal. La única excepción la constituyen los informes y declaraciones
tributarias, los cuales pueden ser presentados por medios tecnológicos en virtud de una ley
especial para el efecto.
El intercambio electrónico de información constituye un tema de creciente importancia. La
informatización de los procesos puede significar un notable ahorro de recursos materiales y
humanos y por lo tanto es necesario evitar la tentación de la sobrerregulación, ya que un intento
de prevenir todas aquellas situaciones susceptibles de generar conflictos, puede generar
restricciones fuertes para el desarrollo y el óptimo aprovechamiento de las tecnologías de
información.
5. El uso de la información en Chile
En el caso chileno, los principales avances se han realizado en los procesos masivos de
información, en particular en la Operación Renta donde, a través de cruces y algoritmos de
detección se realiza una selección de los contribuyentes a fiscalizar en detalle, con altos grados
de asertividad. Al éxito en estos procesos ha contribuido de manera muy importante el uso
generalizado del código de identificación tributario como identificador universal en la economía
nacional. Además el mismo código utilizado para identificar a las personas naturales, que hoy se
asigna al momento de la inscripción de los nacimientos, corresponde al identificador tributario,
lo cual permite a las personas naturales, desarrollar un conjunto importante de actividades de
interés tributario sin tener que realizar ningún trámite previo ante la Administración Tributaria.
En paralelo con este potenciamiento en cuanto a la disponibilidad y al uso de la información
masiva, se ha hecho un gran esfuerzo para generalizar el uso de Internet para la entrega de las
declaraciones de contribuyentes, de agentes informantes y las consultas referente al estado y los
resultados de los procesos que afectan a los contribuyentes.
A continuación, se describen los principales tipos de información que se reciben y los procesos
que se realizan para determinar la selección de contribuyentes que serán notificados para una
fiscalización personalizada, orientada a aclarar las discrepancias detectadas.
5.1. Tipos de información
a) Información periódica de declaraciones de los contribuyentes. El sistema tributario chileno
establece un sistema de declaración de impuestos en que el contribuyente es responsable de
determinar sus bases imponibles y el monto a pagar. Este tipo de declaraciones tiene el carácter
de declaración jurada, por lo que el contribuyente debe responder por la veracidad y validez de la
información que declara. En el caso de la Renta se reciben 1,8 millones de declaraciones anuales,
de las cuales un 25% es presentada vía Internet. En el caso de IVA, se reciben 1 millón de
declaraciones mensuales de las cuales sólo un 1,8% es presentada por Internet, pero estas
declaraciones representan el 15% de la recaudación mensual.
b) Declaraciones Juradas de Agentes Informantes. Esta información es entregada por
Instituciones públicas y privadas tales como Empleadores, Instituciones de Previsión,
Administradoras de Fondos de Inversión, Sociedades, Bancos, Sociedades anónimas, Registro
Civil, etc. En las Declaraciones Juradas se informa sobre rentas percibidas, retenciones de
impuestos, Inversiones u otros, realizadas por los contribuyentes durante el año anterior.
c) Información de retenedores de Cambio de Sujeto. Actualmente en Chile, varios de sujeto en
IVA en 10 productos, que corresponden a Arroz, Carne, Chatarra, Ganado, Harina, Legumbre,
Madera, Pesca, Productos Silvestres y Trigo. Mensualmente, se recibe información de 2.800
retenedores los cuales comunican el IVA retenido a 66.000 proveedores. El procesamiento de
esta información y la comparación con las declaraciones de los proveedores permite detectar
principalmente a subdeclarantes o no-declarantes y en algunos casos a contribuyentes no
registrados.
d) Información de Grandes Contribuyentes. En este proceso se pide información permanente a
Grande Contribuyentes. El último programa puesto en operación corresponde al control de
proveedores de empresas constructoras, a las cuales se les pide mensualmente la información del
Libro Compras y Ventas. Se afecta a un total de 260 empresas, cada una de las cuales tiene una
venta anual superior a 6 millones de dólares, el beneficio se logra al controlar a través de éstas a
alrededor de 35.000 proveedores, determinándose subdeclarantes y no declarantes de IVA.
e) Otra información a pedido para fiscalización selectiva. En el proceso de fiscalización
selectiva se solicita información a algunos contribuyentes para efectuar cruces y análisis de
información. Dada la no-estandarización de los informes que emiten los contribuyentes, el
proceso previo de normalización de esta información es de alto costo para la Administración
Tributaria.
5.2. Procesos de la Información.
a) Operación Vector Externo. Se denomina Vector Externo a todo el proceso de recolección y
validación del conjunto de información que es utilizada como base para la confrontación de las
Declaraciones de Impuesto a la Renta. Hay dos fuentes principales de información que son: las
Declaraciones Juradas de terceros que obligatoriamente deben entregar cada año los agentes
informantes e información proveniente de las misma declaraciones de Renta.
Se trata de un proceso altamente automatizado, donde el 95% de la información se recibe por
medios electrónicos, y se permite la corrección de la información por los mismos medios. Cada
agente informante dispone en el sitio web del Servicio de Impuestos Internos de un sistema de
consulta y seguimiento de los resultados de los procesos de validación que se han realizado con
su información. Además, a los contribuyentes afectados por las declaraciones de estos agentes
informantes se les permite consultar respecto de sus datos, lo cual les permite accionar la
corrección de los errores contactándose directamente con el proveedor de la información.
La información recibida se utiliza para realizar cruces con la proveniente de otras fuentes, por
ejemplo, los créditos puestos a disposición por los retenedores para ser utilizados por los
contribuyentes individuales en su declaración de renta se verifican respecto de las declaraciones
mensuales de pago que ha realizado el retenedor.
Este proceso de Operación Vector Externo está en sus inicios, estando planificado un conjunto
de innovaciones para mejorar la calidad de la información y detectar la evasión tributaria,
principalmente en los impuestos de retención. Además, permitirá avanzar en la política de hacer
transparente la información al contribuyente, entregando información de mejor calidad y
radicando en la fuente de error los costos asociados a la corrección de éstos.
b) Operación Renta. En abril de cada año, los contribuyentes del Impuesto a la Renta deben
realizar un balance tributario del año anterior. Las declaraciones son sometidas a dos procesos de
fiscalización. En primer lugar, se efectúa una verificación computacional de las Declaraciones de
la Renta comparando su consistencia con información interna de la Administración Tributaria y
con la información recogida en la Operación Vector Externo. Para esto, se define un conjunto de
cruces de información que revisan el contenido de la declaración y verifican su consistencia
formal, aritmética y tributaria. Por cada declaración de Renta se procesan 19 datos que
corresponden a información de terceros y que permiten analizar lo informado por el
contribuyente. Con esta información, en el caso de las personas, se puede reconstruir gran parte
de la información de ingresos totales. En el caso de las empresas, la fiscalización se orienta
principalmente al análisis de algunos créditos y rebajas.
En el segundo proceso, se tipifica a los contribuyentes según zonas de cumplimiento. La
matriz-scanner es el instrumento que permite clasificar las declaraciones en zonas de
cumplimiento. Consiste en una matriz de doble entrada, donde las filas representan las distintas
observaciones y las columnas los niveles de incumplimiento. Estos niveles de incumplimiento se
miden en términos de montos de discrepancia entre la información contenida en la declaración y
la información externa. Finalmente, como salida de este segundo proceso, se tienen las
declaraciones impugnadas a las que se citará para una revisión de los antecedentes.
En la siguiente información sobre la evolución de la cantidad de declaraciones impugnadas en
los últimos tres años, se aprecia el impacto en la detección de subdeclarantes en la medida que se
incorpora información de terceros que apoye al análisis de discrepancias y la disminución de
errores al aplicar la política de transparencia.
- El año 1998 se verificó un aumento de un 35% en las declaraciones de renta impugnadas,
donde se destacan los antecedentes de sueldos y remuneraciones de todos los contribuyentes que
desarrollaron actividades en jornadas parciales, el informe de intereses pagados por las
instituciones financieras y el detalle de los retiros y créditos.
- El año 1999, el aumento fue de un 18% debido principalmente al mayor volumen de
información externa recibida para el cruzamiento de datos, especialmente respecto a ingresos
obtenidos por intereses financieros.
- La situación del proceso del año 2000, muestra un cambio significativo, ya que se produjo
una disminución de un 4% en las declaraciones impugnadas, lo que obedece a que por primera
vez la Administración Tributaria puso a disposición de los contribuyentes, a través de la red
Internet, toda la información que sobre ellos entregaron sus empleadores y agentes retenedores.
Esta medida de apertura, así como la utilización de la transmisión electrónica de datos vía
Internet, permitieron reducir en forma considerable los errores de forma y cuadratura
(operaciones aritméticas) en la confección de las declaraciones. Este año, además mejoró
notablemente la calidad y oportunidad de la información presentada por las empresas y
retenedores.
c) Operación IVA. Es un plan permanente, estructurado y masivo de fiscalización de
cumplimiento de IVA, que se ejecuta mensualmente en cada período de declaración. En cada
proceso se revisa con reglas estructuradas el total de declaraciones presentadas, obteniéndose
como resultado el conjunto de declaraciones objetadas, que son aquellas que no cumplen las
reglas de consistencia aritmética o tributaria. Las declaraciones objetadas dan origen a las
notificaciones, en que se informa al contribuyente de la inconsistencia encontrada.
Adicionalmente, cada tres meses, se realizan planes especiales que se notifica a los
contribuyentes que hacen declaraciones sin movimiento y a los no-declarantes por más de cierta
cantidad de períodos.
El proceso de atención se inicia con la emisión de cartas a los contribuyentes notificados, los
que pueden presentarse a la Unidad del Servicio correspondiente a su domicilio, o rectificar por
Internet.
Se están incorporando otro tipo de notificaciones dirigidas a subdeclarantes o no declarantes
detectados en los procesos de fiscalización sectorial y en procesos de fiscalización selectiva. De
esta manera, en la medida que se ha logrado establecer una estandarización en la detección y
atención posterior al contribuyente notificado, se han ido incorporando una mayor cantidad de
revisiones sistemáticas en esta fiscalización de tipo masivo, lo cual asegura una mayor cobertura
y tiene costos unitarios menores para la Administración Tributaria.
En la idea de ir traspasando procesos de fiscalización que se originan en la fiscalización
selectiva estructurada a la fiscalización masiva, se espera integrar los siguientes programas:
- Programa de fiscalización a supermercados. El objetivo de este programa es controlar el mal
uso de créditos por contribuyentes de IVA que realicen compras personales imputando éstas a
gastos de la empresa. Para convertirlo en un proceso de tipo masivo, se creará un vector externo
con la información de compras con facturas efectuadas durante un período de tiempo en los
supermercados, grandes tiendas de departamentos y comercio importante.
- Programa Tarjetas de créditos. El programa está orientado a detectar a aquellos
contribuyentes que subdeclaren débitos de IVA. Para convertirlo en un proceso masivo, se debe
crear un vector externo con información de las ventas con tarjeta de crédito proveniente de las
empresas administradoras de dichos instrumentos de pago.
6. Conclusiones
Hoy día, el contar con recursos computacionales modernos, no es una restricción para la
Administración Tributaria. Sin embargo, más que aumentar la cantidad de datos sobre las
actuaciones de los contribuyentes en las bases de datos de la Administración Tributaria, se
requiere avanzar en el conocimiento y gestión de esta información, aumentando el análisis de
divergencias entre el comportamiento tributario y las actuaciones del contribuyente en la
economía real. Se debe avanzar en la optimización en el uso de la información de que dispone la
Administración Tributaria antes que solicitar nuevos tipos de información; la petición
indiscriminada, aparte de elevar los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los costos
de gestión del sistema impositivo, puede constituir un descrédito para la Administración
Tributaria que la deslegitima y amenaza la permanencia de las atribuciones en este ámbito en el
tiempo.
Se debe cautelar que las obligaciones de informar y declarar se cumplan efectivamente, hacer
avances en la calidad y oportunidad de los datos, validando en línea la entrega de información
por parte de los contribuyentes o agentes y distribuyendo software para la confección de
declaraciones. También en esta dirección, se deben certificar Sistemas Contables que tengan
funcionalidad para el intercambio electrónico de información con la Administración Tributaria,
de forma de facilitar la entrega de información, cuando es requerida en forma especial.
Se debe desarrollar una política creciente de transparencia de la información que afecte a un
determinado contribuyente, con los debidos resguardos en el acceso. Esto permite una relación
más equitativa y colaborativa con el contribuyente, en la cual él conoce los datos que explican el
actuar de la Administración, lo puede entender y se pueda preparar para resolver su situación.
También permite desarrollar sistemas de ayuda al contribuyente que le permitan corregir la
información errónea o que la Administración le proponga las declaraciones juradas a partir de la
información que ésta posee.
En el ámbito de la privacidad de la información se debe respetar con estrictez los derechos de
los contribuyentes, no divulgando los datos recibidos con fines tributarios, tampoco se debe
utilizar esta información para fines diferentes, por loables que ellos sean; todo esto debe ser
garantizado por los sistemas de tratamiento de la información y los procedimientos
administrativos. En resumen, debe existir una política clara, orientada a garantizar el secreto
tributario de forma tal de dar confianza al contribuyente respecto del resguardo de la información
proporcionada por él y respecto de él.
Finalmente, se puede afirmar que el arribo de la Sociedad de la Información en el ámbito
tributario ofrece innumerables desafíos y oportunidades para la Administración Tributaria, los
cuales significarán un cambio drástico en los procedimientos de control y en la relación y
quehacer de los contribuyentes. La posibilidad de establecer una relación de confianza basada en
la transparencia de la Administración Tributaria y con claro sentido de ayuda y colaboración
mutua es absolutamente posible con las tecnologías disponibles en la actualidad.
(*) Servicio de Impuestos Internos. Chile. Conferencia Técnica del C.I.A.T. (Centro
Interamericano de Administraciones Tributarias), del 2 al 5 de octubre de 2000.
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