08344-2009

DIVISIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio no.
08344
11 de agosto, 2009
DJ-0632-2009
Señora
Hannia M. Durán
Jefa de área
Comisiones Especiales
ASAMBLEA LEGISLATIVA
Estimada señora:
Asunto: Consulta sobre el proyecto denominado “Eliminación de Importación, Venta,
Distribución y Uso de Recipientes de estereofón para uso en alimentos, que se estudia bajo el
expediente No. 17.378.
Nos referimos a su oficio no. AMB-53-2009 del 21 de julio de 2009, mediante el cual solicita
el criterio de esta Contraloría General respecto del proyecto de ley denominado “Eliminación de
Importación, Venta, Distribución y Uso de Recipientes de estereofón para uso en alimentos, que se
estudia bajo el expediente No. 17.378, publicado en La Gaceta no. 123 del 26 de junio de 2009.
I.
Sobre el objeto del proyecto de ley No. 17.378
Se indica en la exposición de motivos de este proyecto, que según datos suministrados por
la Universidad Nacional Autónoma de Costa Rica, en mayo de 2009, en el estudio de la
"Prohibición del uso de los envases de poliestireno expandido (estereofón) para llevar alimentos de
las sodas y afines de la Universidad Nacional, programa UNA-Campus Sostenible" se hace
conciencia sobre el daño que causa este material, no solo al medio ambiente, sino también a la salud
de todos aquellos que con frecuencia hacen uso de estos productos.
Según lo señala la exposición de motivos, los problemas que presenta el estereofón, con
exactitud el estireno, que es el producto base de la fabricación del estereofón, que más se utiliza
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para la fabricación de plásticos, caucho y resinas, es que impacta la salud como la irritación de la
piel, ojos y tracto respiratorio superior y efectos gastrointestinales y la exposición crónica afecta el
sistema nervioso central con síntomas como la depresión, dolor de cabeza, fatiga y debilidad y
puede causar efectos menores sobre la función renal y la sangre; además, el estireno es considerado
como un posible carcinógeno.
También, señala la exposición de motivos, que la Oficina Nacional de Normas del Centro
de Investigación de Incendios ha identificado 57 subproductos químicos liberados durante la
combustión del estereofón y los químicos tóxicos se filtran a los alimentos contenidos en envases
de estereofón, amenazando la salud humana y sistemas reproductivos.
Por otra parte, en cuanto al impacto ambiental señala la exposición de motivos que al ser
el estereofón un derivado del petróleo es un agente altamente contaminante, y al ser utilizado por
una única vez y luego desechado, pasa a formar parte de la enorme cantidad de basura que
diariamente llena nuestros rellenos sanitarios, pero al romperse en trozos pequeños los animales lo
consumen rápidamente y esto acaba por estrangularlos ya que obstruye su sistema digestivo.
Similar situación ocurre con la vida marina, ya que flota en la superficie del océano se descompone
en bolitas que dan la apariencia de comida y es ingerido por los peces que pronto mueren; otro
ejemplo semejante ocurre con las tortugas cuando consumen bolitas de estereofón y terminan
perdiendo su capacidad de sumergirse y mueren de hambre.
Además, agrega el proyecto que se debe considerar que la espuma de poliestireno tarda en
degradarse alrededor de 100 años, por lo tanto continuaremos contaminando nuestro planeta,
generando cada vez más daño ambiental, animal, y el mayor impacto de todos en la salud de los que
vivimos en este planeta.
Por ello, se estima en la exposición de motivos que es urgente adoptar las recomendaciones
ofrecidas en este estudio, sobre otros sustitutos como lo son los biopolímeros (o polímeros de fibras
de maíz, palma africana y caña, estos se convierten en fertilizantes naturales), también pueden ser
utilizados el cartón y el papel, porque estos presentan la posibilidad de biodegradarse y se
reincorporan al medio natural, ya que al ser recursos renovables, no producen sustancias tóxicas al
descomponerse y en algunos casos se pueden reciclar, pues no debemos olvidar que vivimos en un
planeta cada vez más consumista, donde cada vez es más difícil complacer a ciertos sectores
comerciales con determinados productos que no son de fácil fabricación y no están en estrecha
relación con el medio ambiente.
II. Sobre el contenido del proyecto de ley No. 17.3.
Este proyecto de ley se compone de un único articulo:
“ARTÍCULO ÚNICO.Prohíbase el uso de todo tipo de envase de poliestireno
expandido, conocido como estereofón y como contenedor de alimentos sea utilizado de
forma parcial o permanente.
Rige a partir de su publicación”.
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En primera instancia, interesa señalar que sobre el proyecto de ley bajo examen, la
Contraloría General únicamente emite criterio en cuanto a aquellos aspectos relativos al ámbito de
sus competencias de órgano superior de control y fiscalización de la Hacienda Pública.
Considera este órgano contralor que la propuesta de este proyecto es una solución aislada a
un problema que tiene mayores aspectos a considerar. Sin que se pretenda desconocer el perjuicio
que para la salud de los seres humanos y demás seres vivos así como para el medio ambiente
eventualmente conlleva el uso de los envases y recipientes de estereofón, es pertinente señalar que
ni en la exposición de motivos ni en el proyecto en sí se han considerado las consecuencias
económicas que para el presupuesto nacional en materia de demandas e indemnizaciones pudiese
acarrear la afectación de las personas que actualmente realizan este negocio, que a la fecha aunque
perjudicial al medio ambiente ha sido totalmente legal. Las demandas y reclamos que puedan
eventualmente plantear ante el Estado costarricense al cercenárseles la posibilidad de realizar la
actividad lucrativa –antes permitida y legal- con la cual participaban en el mercado y los reclamos
que eventualmente puedan surgir por las consecuencias de esta prohibición que entrará a regir a
partir de su publicación.
Si bien es cierto, ya a nivel de las empresas privadas, como el caso de INTEL y otras
instituciones como la Universidad Nacional se ha prohibido el uso de empaques de esteorofón, el
proyecto de ley propuesto al prohibir ya a nivel nacional el uso de este material puede afectar a los
negocios que hasta ahora lícitos se han venido desarrollado alrededor de éste, y esto es lo que debe
considerarse a lo interno de la Asamblea Legislativa en cuanto a sus consecuencias posteriores.
Estima este órgano contralor que de previo a tomar una medida drástica en ese sentido deben
analizarse opciones alternativas, progresivas que lleven al resultado pretendido con esta propuesta
de ley.
Por otra parte, resulta ineludible señalar que este proyecto no soluciona en forma integral el
problema del manejo de los residuos sólidos y podría incluso presentar algunos vicios de
inconstitucionalidad al discriminar en forma desigual en perjuicio de los fabricantes de tan solo uno
de los productos o desechos o residuos sólidos industriales contaminantes, para ser consecuentes
con las últimas propuestas de manejo integrado de residuos e incluso con la oficialización del Plan
de Residuos Sólidos PRESOl debería aprovecharse el espacio para sugerir la discusión y aprobación
del proyecto de ley de manejo integral de residuos ya en conocimiento de las Asamblea, el cual
pretende una solución integral y consecuente con principios y criterios de responsabilidad tanto del
sector privado, productores e industriales, los consumidores y el sector público.
Finalmente, es importante reiterar algunas observaciones y recomendaciones que este órgano
contralor emitió en su informe no. DFOE-PGA-41/2007, Informe de Residuos Sólidos sobre “La
evaluación de la gestión de las políticas públicas en materia de residuos sólidos”, enviado, entre
otros, a la Comisión Especial del Ambiente de la Asamblea Legislativa, en el cual se concluyó:
“El estudio se realizó con el fin de evaluar la gestión de las políticas públicas en
materia de residuos sólidos por parte de los entes responsables; y abarcó el segundo
semestre del año 2006, ampliándose el periodo de estudio cuando se consideró
necesario.
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En relación con el abordaje que el Estado (a través de las estructuras organizacionales e
institucionales definidas por el ordenamiento jurídico), hace en cuanto al tema de los
residuos sólidos, los resultados de este estudio permiten indicar la ausencia de una
política pública integral que oriente una gestión adecuada de los residuos sólidos. Esta
situación se evidencia en virtud de que: i) el Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010
no propone políticas públicas integrales para la gestión de los residuos sólidos; ii) las
iniciativas gubernamentales son discontinuas de una administración a otra; y iii) se han
creado órganos deliberativos para el manejo de residuos sólidos poco efectivos.
Otro de los temas de este informe versa, sobre la rectoría o dirección política sobre los
residuos sólidos; en efecto, el ordenamiento jurídico no señala de forma expresa, un
ente rector en materia de residuos sólidos, sin embargo, el análisis jurídico llevado a
cabo por esta Contraloría General, permite señalar que el Ministerio de Salud ostenta
una competencia mayor y hegemónica de dirección política (rectoría), la cual se debe
materializar mediante el ejercicio de las funciones de: i. emisión de disposiciones,
directrices, normas y reglamentos; ii. control y supervigilancia en cuanto al manejo de
residuos sólidos; y iii. mecanismos de coordinación entre los diferentes actores. Sobre
el particular, se determinó que la rectoría del Ministerio de Salud es débil, puesto que
no emite directrices formales en materia de residuos sólidos, además de un frágil
ejercicio de la función de control y vigilancia, en virtud del poco control ejercido en los
vertederos y la poca vigilancia del cumplimiento del Reglamento de Manejo de
Basuras.
En cuanto al tema de la coordinación, se determinó una deficiente coordinación de
acciones entre los entes responsables de la gestión de los residuos sólidos, situación
que se evidencia con la emisión de proyectos gubernamentales liderados por entidades
distintas y la emisión de reglamentos en forma descoordinada.
Finalmente, se considera que la problemática sobre el manejo y gestión de residuos
sólidos tiene su génesis en los esquemas de comportamiento transmitidos por el medio
social. Sin embargo, las acciones tomadas por el Ministerio de Salud y el Ministerio del
Ambiente y Energía no han logrado un cambio de actitud, ni la formación de
conciencia sobre las implicaciones de la inadecuada gestión de los residuos, tanto en la
salud como en el ambiente.”
Como disposiciones y recomendaciones de este informe se establecieron:
“Con fundamento en los artículos 4 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, N° 7428 y 12 de la Ley General de Control interno, N° 8292,
se emiten las siguientes disposiciones, A LA SEÑORA MINISTRA DE SALUD, las cuales
son de acatamiento obligatorio.
a)
Formular una estrategia que incluya la elaboración e implementación de
una política integral para el manejo de residuos sólidos. Dicha política deberá ser
concertada con los actores involucrados en la materia y contener las acciones a corto,
mediano y largo plazo que sean necesarias, con el fin de lograr las mejores prácticas
para el manejo integral de los residuos sólidos. Una vez formulada la política deberá
gestionar lo pertinente para que sea oficializada como una política de Estado que sea
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vinculante y permanente; asimismo, adoptar las acciones necesarias para que se
proceda a incluirla en el Plan Nacional de Desarrollo.
La estrategia deberá incluir un cronograma con detalle de los productos
esperados, fechas y responsables, el cual deberá ser remitido a este órgano contralor en
un plazo de 3 meses calendario a partir del recibo de este informe. (Ver punto 2.1).
b)
Elaborar y emitir, por los mecanismos correspondientes, una directriz
que confirme la función rectora del Ministerio de Salud, que por disposición legal le
corresponde asumir en materia de manejo de residuos sólidos. Dicha directriz debe
señalar claramente que es el MINSA al que le compete emitir la reglamentación técnica
en esta materia. Lo anterior sin detrimento de la sana coordinación que deba llevar a
cabo con otros actores involucrados en la materia de residuos sólidos. Copia de la
directriz citada se debe enviar a esta Contraloría General en el término de 15 días
calendario a partir del recibo de este informe. (Ver puntos 2.2 y 2.3.4).
c)
Elaborar un plan de acción para fortalecer la función rectora del
Ministerio de Salud en materia de residuos sólidos, a efecto de que ese ente ministerial:


Elabore directrices sobre la materia de residuos sólidos y vigile su
cumplimiento.
Ejerza un control efectivo sobre los vertederos.

Desarrolle una vigilancia efectiva sobre el cumplimiento del Reglamento de
Manejo de Basuras.

Analice el Reglamento de Manejo de Basuras vigente, a fin de determinar si el
mismo se ajusta a la realidad actual, y de ser necesario proceder a las reformas
correspondientes.
Enviar a esta Contraloría General de la República el plan de acción
citado en un plazo de 3 meses a partir del recibo de este informe. (Ver punto 2.2).
d)
Ordenar de forma inmediata a los funcionarios que corresponda, la
reactivación del “Programa de fiscalización conjunta a vertederos y rellenos sanitarios
municipales”. Enviar a este órgano contralor copia de la orden girada al respecto, en el
plazo de 15 días calendario a partir del recibo del informe. (Ver punto 2.2.2.1).
e)
Definir los canales de coordinación de ese Ministerio, a efecto de
subsanar las deficiencias citadas en este informe, tal definición deberá incluirse en la
estrategia y el cronograma indicados en la disposición a) anterior. (Ver punto 2.3).
f)
Valorar la conveniencia de impulsar un plan para que el tema de
residuos sólidos sea incorporado de forma permanente en la educación formal e
informal, proyectos y programas de capacitación, que promuevan el cambio de
patrones culturales en la población hacía las mejoras prácticas para la reducción,
reutilización, disposición y en general todas las etapas del manejo de los residuos
sólidos. Enviar a este órgano contralor las acciones que se decidan sobre el particular
por ese Ministerio, en el término de 1 mes contado a partir del recibo del presente
informe. (Ver punto 2.4).
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La información que se solicita para acreditar el cumplimiento de las
disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos fijados, a la Gerencia del Área
de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la República.
1. Recomendación.
A LA Comisión Permanente Especial de Ambiente de la ASAMBLEA
LEGISLATIVA.
Considerar lo comentado por esta Contraloría General en el punto 2.3.2 de este
informe, relativo al Proyecto de Ley para la Gestión Integral de Residuos, Nº 15897, y
su relación con el Proyecto “Reforma Integral a la Ley General de Salud Nº 5395, en
los artículos relativos a desechos sólidos”.
De esta forma, dejamos evacuada su consulta.
Atentamente,
Lic. Carlos Arguedas Vargas
Gerente de División
Licda. Silvia Maria Chanto Castro
Fiscalizadora
SCHC/CAAV/mcc
Ci: Lic. Walter Ramírez, Gerente, Fiscalización Operativa y Evaluativa
Archivo Central
Ni: 13994
G: 2009000312-37