LA DANZA DE LOS MILLONES, 1920-1929

Crisis de Deudas en Latinoamérica en los años de 1930 y 1980:
viejas comparaciones y nuevas hipótesis.1
Carlos Marichal (El Colegio de México) y Manuel Bautista
González (UNAM)
Abstract
Para entender el estallido de las diferentes crisis de deuda soberana en Latinoamérica es
de gran utilidad estudiar la vinculación entre políticas monetarias y políticas fiscales para
evaluar la capacidad de sostener el servicio de la deuda externa soberana de cualquier
gobierno. En la primera parte de este ensayo comparamos las causas de las crisis de deudas en
los años treinta con los principales detonadores crisis de deudas soberanas en los años
ochenta. En cambio, la resolución de las crisis, es decir la posibilidad de restructurar las deudas,
dependió esencialmente de la capacidad de los acreedores de ofrecer esquemas de
refinanciamiento. En la segunda parte del ensayo analizamos el contrate entre la situación en
los años treinta, cuando los bancos y tenedores de bonos exigieron pagos sobre deudas
externas pero n general no obtuvieron respuestas favorables de los gobiernos deudores. De allí
que la moratorias o defaults continuaran en la mayoría de los casos hasta 1945. En contraste,
en medio de la crisis de deudas soberanas en los años ochenta, los bancos internacionales
pudieron organizarse de manera conjunta y ofrecer paquetes de refinanciamiento que los
gobiernos deudores no tuvieron opciones sino de aceptar.
Una de las facetas más interesantes y sorprendentes de la enorme crisis
financiera global que estalló en octubre de 2008, cuyas consecuencias se han
prrolongado a lo largo de buena parte del año de 2009
es que no ha provocado
suspensiones de pagos sobre las deudas soberanas de los gobiernos de los países en
desarrollo de nuestros días. Es cierto que algunos países de Europa del Este y Grecia
han enfrentado problemas en 2009 para mantener el servicio de sus deudas, pero éste
no ha sido el caso de aquellos países que son importantes deudores en Latinoamérica,
África u Asia.
Working paper preparado para la sesión sobre “Crisis financieras globales en perspectiva histórica: 1929 y 20082009” coordinada por Graciela Márquez del Segundo Congreso Latinoamericano de Historia Económica.
1
1
¿Qué explica esta situación? Probablemente pueda atribuirse a dos factores
principales, especialmente en el caso latinoamericano que revisamos en este trabajo. En
primer lugar, desde 2000 en adelante los bancos centrales de la mayoría de los países
en desarrollo han acumulado ingentes reservas en divisas “fuertes” (dólares, euros,
yenes), alcanzando volúmenes sin precedentes que aseguran la posibilidad de cubrir el
servicio de sus deudas externas sin enormes dificultades. En segundo término, después
de varios meses de caída en el comercio internacional, se ha ido recuperando la
demanda por materias primas en el segundo semestre de 2009, especialmente de
petróleo, cobre, hierro, café y soya,
que constituyen importantes exportaciones de
numerosos países en desarrollo: los ingresos derivados de las exportaciones han
contribuido a que puedan acumularse reservas monetarias en dichos países y, al mismo
tiempo, han sostenido los ingresos fiscales de los gobiernos deudores.
Estas circunstancias contrastan notablemente con las experiencias del impacto
mucho más negativas de las crisis económicas y financieras en otras épocas históricas,
especialmente aquellas de los años de 1930 y del decenio de 1980. En este ensayo
adelantamos la hipótesis de que para entender los defaults y las moratorias de deudas
soberanas en ambos períodos, es de considerable utilidad enfocar la atención en el
cruce entre políticas monetarias, políticas fiscales y los impactos de crisis internacional
en la capacidad de pagos de los gobiernos.
Nuestro estudio centra la atención
específicamente en Latinoamérica, en los 1930s y 1980s, estableciendo algunas
comparaciones y contrastes de casos nacionales.
2
Nuestro trabajo parte de una serie de interrogantes que se han planteado con
anterioridad en la literatura económica e histórica comparativa pero que siguen dando
pie a nuevas investigaciones. Es un hecho que desde el estallido de la crisis de deudas
soberanas en 1982, numerosos economistas intensificaron el estudio de
la historia
financiera y monetaria desde una óptica comparada. Un campo especialmente fértil para
la investigación fue el latinoamericano, algo que no era nada raro, dada la intensidad de
la crisis de las deudas soberanas en la región. Un trabajo pionero que comparaba el
impacto financiero en Latinoamérica de la Gran Depresión de los 1930s con la crisis de
de los años de 1980 fue el de Jeffrey Sachs (1982), pero posteriormente también
entraron a la lid investigadores como Peter Lindert, Albert, Fishlow, Victor Aggarwal,
Barry Eichengreen y Barbara Stallings, con estudios más sistemáticos. También hay que
resaltar las contribuciones del conjunto de autores de ensayos en varios libros de historia
económica comparada de Latinoamérica editados por Rosemary Thorp, José Antonio
Ocampo y Enrique Cárdenas, así como los estudios de casos de la deuda por países de
economistas como Oscar Ugarteche.2
Posteriormente, se multiplicaron los estudios comparativos sobre otras regiones y
ello ha dado pie a trabajos muy amplios que utilizan la experiencia histórica para avanzar
en la teoría de las crisis a nivel global y en el largo tiempo. En particular, podemos
señalar la importancia de los trabajos de los especialistas en historia monetaria y
financiera, Michael Bordo y Barry Eichengreen, quienes han enfatizado la importancia de
Jeffrey Sachs…..; una selección de ensayos de Portes, Fishlow, Eichengreen y Aggarwal se encuentran en Barry
Eichengreen y Peter Lindert, eds.,; V Aggarwal, LIBRO EN CAMBRIDGE… …………Rosemary Thorp, Latin
America in the 1930s: The Role of the Periphery in World Crisis, Nueva York, St. Matrtin’s Press, 1984; Enrique
Cárdenas, José Antonio Ocampo y Rosemary Thorp. eds., Industrialización y Estado en la América Latina: la leyenda
negra de la posguerra, México, Fondo de Cultura Económica , 2003; Oscar Ugarteche,
2
3
estudiar lo que llaman crisis gemelas (twin crises), a lo largo del último siglo: éstas se
caracterizan por el entrelazamiento de crisis cambiarias y crisis de deuda.3
Este
enfoque es de especial pertinencia para nuestro estudio. Pero es nuestro deber subrayar
que lo que planteamos en esta ponencia (working paper) constituye simplemente una
agenda de avances y preguntas que pueden servir para un futuro proyecto de
investigación, que requiere mayor trabajo y fundamento empírico.
La danza de los millones, 1920-1929
Hemos sugerido que para entender las diferentes crisis financieras en
Latinoamérica es sugerente estudiar la vinculación entre políticas monetarias (en
especial las políticas adoptadas por gobiernos de consuno con los bancos centrales),
políticas fiscales y la capacidad de sostener el servicio de la deuda. Por este motivo, en
esta primera sección ofrecemos un resumen de las principales tendencias en materia de
políticas monetarias y de deuda de los gobiernos latinoamericanos durante el período de
entreguerras. Argumentamos, en primer lugar, que el regreso a la ortodoxia monetaria
del patrón oro- unos años después del fin de la Primera
Guerra Mundial- estuvo
estrechamente vinculada con políticas expansionistas de endeudamiento externo por
casi todos los gobiernos de la región: en realidad, se trataba del patrón cambio oro.
Desde mediados del decenio de 1920, casi todos los países latinoamericanos
adoptaron una forma de “gold exchange standard, por el cual las reservas en metálico o
divisas fuertes (libras esterlinas, dólares y francos) acumulados por los bancos públicos
3
M. Bordo y B. Eichengreen, “Is the Crisis Problem Growing More Severe?” Economic Policy 24, 2001, pp. 51-82.
4
y por los propios gobiernos daban sustento a un sistema de convertibilidad casi fija de
las monedas de cada país. Debemos recordar, sin embargo, que en los años de 1920
la situación bancaria en Latinoamérica era bastante variada: por ejemplo, en Argentina y
Brasil los ejes de la política monetaria eran manejadas por una serie de complejos
acuerdos entre los gobiernos y los mayores bancos estatales (como el Banco de la
Nación en Argentina y el Banco de Brasil), mientras que en México y los países andinos,
estas políticas fueron compartidas por gobiernos y los recientemente creados bancos
centrales de ese decenio, que tenían un grado de autonomía muy relativa. Pero debe
enfatizarse que en casi todos los casos, desde 1925 se había regresado a un patrón
monetario de convertibilidad. Estas políticas monetarias no estaban desvinculadas del
auge de endeudamiento externo que tuvo lugar en el período.
El aumento del endeudamiento externo de la región fue un resultado indirecto de
la crisis comercial mundial de 1921 cuyo violento e inesperado impacto sobre los precios
de las exportaciones de materias primas tuvieron el efecto de provocar una abrupta
caída de ingresos fiscales (especialmente aduaneras) y convenció a los dirigentes
latinoamericanos de que no les quedaba otra opción que buscar el apoyo financiero de
los Estados Unidos para darle mayor solidez a sus finanzas públicas.4 No obstante, la
oposición inicial de las autoridades de Washington a los préstamos externos y la actitud
todavía poco favorable de los inversionistas norteamericanos limitó la posibilidad de
colocar los bonos externos en los Estados Unidos en los años de 1922-1923. Para
contrarrestar estos obstáculos, un cierto número de firmas bancarias neoyorquinas
4
Las mejores fuentes sobre las inversiones estadounidenses en este período son Barbara Stallings, Banker to the
Third World, ya citado, y las obras clásicas de Max Winkler, United States Investments in Latin America (Boston,
1928) y Cleona Lewis, America's Stake in International Investments (Washington, D. C., 1938).
5
dieron los primeros pasos para aclimatar los mercados financieros norteamericanos a los
títulos latinoamericanos. En esto tuvieron bastante éxito, y la colocación aumentó
rápidamente, alcanzando su punto mas elevado durante los años de 1925-28, cuando
los banqueros estadounidenses vendieron cerca de 1,500,000,000 de dólares en bonos
latinoamericanos a inversores nacionales e internacionales. (Ver Cuadro 1.) La danza de
los millones -término que se acuñó especialmente para describir a la fiebre financiera en
Cuba y Colombia- ilustraba el alcance de las relaciones financieras cada vez más
estrechas que ahora vinculaban a los mercados financieros de La Habana, Bogotá,
Buenos Aires y Río de Janeiro con la colosal máquina de dinero de Wall Street.
El repentino triunfo de la ofensiva financiera norteamericana provocó el asombro
de los contemporáneos y dio origen a una abundante literatura periodística y académica
que bautizó a los años de 1920 como la era de la diplomacia del dolar.5 Esta frase
pretendía señalar el advenimiento de la mayoría de edad de los Estados Unidos como
potencia económica y política preeminente en Latinoamérica. Implícitamente, también
sugería que los banqueros de Nueva York y los diplomáticos de Washington estaban en
camino de convertirse en procónsules de un imperio hemisférico en expansión. La
influencia de los Estados Unidos ya era dominante y rigurosa en varios países pequeños
del Caribe y de Centroamérica (varios ocupados por los marines), mientras que la
5
El término fue acuñado por periodistas pero luego adoptado por académicos. Véanse, por ejemplo Joseph Freeman
y Scott Nearing, Dollar Diplomacy: A Study in American Imperialism (Nueva York, 1926); Leland Jenks, Our
Cuban Colony: A Study in Sugar (Nueva York 1928); Margaret Marsh, Our Bankers in Bolivia (Nueva York, 1928);
Melvin Knigth; The Americans in Santo Domingo (Nueva York, 1928); J. F. Rippy, The Capitalists in Colombia
(Nueva York, 1931); C. Kepner y J. Soothill, The Banana Empire (Nueva York, 1935) Existen traducciones, por
ejemplo, del libro de Freeman y Nearing (Madrid, 1926), del de Marsh (Madrid, 1928), y del de Knight (Madrid,
1929), pero en general son difíciles de localizar. La Editorial Palestra de Buenos Aires reeditó algunos de estos
títulos en una colección dirigida por Gregorio Selser, entre 1960 y 1965.
6
situación era distinta y más compleja en México y en las naciones mayores de
Sudamérica.
Por ejemplo, el análisis de las finanzas de Brasil (el prestatario más pródigo de la
década) demuestra que las autoridades de Río de Janeiro y Sao Paulo fueron
responsables de la formulación y realización de una política crediticia bastante
independiente, ya que durante el apogeo de los préstamos externos lograron conservar
importantes vínculos con influyentes firmas bancarias europeas, especialmente
británicas. Los banqueros de Nueva York tendían a dominar las finanzas externas
brasileñas pero no llegaron a monopolizar las transacciones.
Distinta era la situación en las repúblicas menores como Haití, Santo Domingo,
Nicaragua y Cuba, en tanto poderosos grupos financieros de los Estados Unidos
impusieron un férreo control sobre las políticas fiscales, monetarias y crediticias de cada
una de estas naciones.6 Ello se logró mediante el uso directo de la fuerza militar y a
través de las presiones ejercidas por el Departamento de Estado. La diplomacia del dólar
equivalía en estos casos a una simbiosis de colonialismo financiero y militar. En
resumen, la experiencia de los países pequeños fue distinta y mis trágica que la de las
grandes naciones de Latinoamérica en esta época.
Los préstamos negociados con los banqueros neoyorquinos demostraron ser
6
Veánse los penetrantes ensayos sobre la intervención financiera de los Estados Unidos en el Caribe en Paul Drake,
ed., Money Doctors and Economic Reforms in Latin America from the 1890s to the Present, Nueva York, Scholarly
Resources, 1994.
7
cruciales para el equilibrio de las balanzas de pagos latinoamericanas durante los años
de 1920 y para el mantenimiento de los intercambios financieros y comerciales dentro
del triángulo formado por Europa, América Latina y los Estados Unidos. La importancia
de este triángulo mercantil y financiero fue reconocido por los mismos banqueros. Un
alto empleado de la importante casa bancaria de Seligman Brothers de Nueva York y
gestor de varios empréstitos peruanos, explicó la vinculación entre las deudas europeas
y los préstamos norteamericanos a los países latinoamericanos de la siguiente manera:
"Sucedió, después de la guerra [de 1914-1918], que Inglaterra, Francia y otros
países europeos tenían que pagar por un gran excedente de importaciones de los
Estados Unidos. ¿Dónde podían hallar los dólares necesarios? Los obtuvieron
principalmente de Sudamérica y de otros lugares en donde habían invertido capital
... utilizando las remesas de ganancias ... para reembolsar a los Estados Unidos
por un exceso de importaciones de este país y también para cubrir los pagos de la
deuda de guerra ... Nosotros prestábamos el dinero a Latinoamérica y así los
europeos conseguían dólares para pagarnos a nosotros ... Era un movimiento
triangular".7
Desde el punto de vista de los banqueros, por lo tanto, los préstamos contribuían
a equilibrar las balanzas de pagos internacionales y, por ende, a facilitar las operaciones
de la economía capitalista a escala mundial. Desde la perspectiva muy distinta de los
ministros de finanzas latinoamericanos, los empréstitos tenían finalidades más limitadas,
siendo considerados como instrumentos claves para cubrir déficits públicos, o para
promover obras públicas que no podían realizarse con ingresos fiscales ordinarios.
Para facilitar la contratación de los créditos en dólares, numerosos gobiernos
latinoamericanos solicitaron la asistencia de expertos financieros de los Estados Unidos
7
United States Senate Committee on Finance, Sale of Foreign Bonds or Securities in the United States, Washington
D.C., 1932, pp. 1606-1607.
8
para ayudarlos a reorganizar sus sistemas de finanzas públicas con miras a conseguir el
visto bueno de los grandes bancos neoyorquinos ya que se calculaba que los bancos
podrían mostrarse dispuestos a conceder préstamos si se vinculaban con reformas
fiscales y financieras basadas en modelos norteamericanos. El más famoso de dichos
expertos financieros que recorrió Latinoamérica en los años de 1920 fue Edwin
Kemmerer, un profesor de economía de Princeton, quien llegó a ser conocido en la
época como el international money doctor. Kemmerer encabezó misiones financieras a
Colombia (1923), Guatemala (1924), Chile (1925), Ecuador (1926-27), Bolivia (1927) y
Perú (1931), llevando consigo a un pequeño equipo de expertos, quienes se dedicaron a
estudiar diversos aspectos de los sistemas fiscales y financieros de estos países con el
fin de proponer reformas.8 Por lo general, las misiones recomendaban que se
establecieran sistemas de contabilidad pública más sofisticados, que los presupuestos
fuesen equilibrados, que se mantuvieran suficientes reservas de oro para lograrla
adscripción al patrón oro (o, mas precisamente, el gold exchange standard), y que se
crearan bancos centrales según algunas de las normas del Federal Reserve Bank de
Nueva York y/o del Banco de Inglaterra. Debe agregarse, que al igual que en el caso de
los empréstitos de principios de siglo, la ortodoxia monetaria tendía a ser premiada por
los banqueros extranjeros, concediendo préstamos a los gobiernos latinoamericanos que
mantenían la libre convertibilidad de sus monedas.
8
Sobre las misiones Kemmerer véase Paul Drake, The Money Doctor in the Andes: The Kemmerer Missions, 19231933, Duke University Press, 1989. Asimismo veáse Robert Seidel, «American Reformers Abroad. The Kemmerer
Missions in South America, 1923-1931», Journal of Economic History, vol. 32, núm. 2 (1972), pp. 520-545. Para un
análisis del papel de Kemmerer en Ecuador véase Linda A. Rodríguez, The Search for Public Policy: Regional
Politics and Government Finances in Ecuador, 1830-1940 (Berkeley, 1985),
9
Entre 1921 y 1930 la mayoría de los gobiernos latinoamericanos se lanzaron a
una verdadera orgía de préstamos externos, autorizando la emisión de un total de 50
empréstitos nacionales, 40 provinciales y 25 municipales. (Véase Cuadro I.) El mayor
prestatario fue Brasil, el cual incremento su deuda externa en más de 600 millones de
dólares. Otros grandes deudores incluían a Argentina, Chile y Colombia, aunque en
términos de deuda per cápita los países que asumieron las mayores cargas crediticias
fueron Cuba, Bolivia y Uruguay.
Como en anteriores etapas de endeudamiento externo, la construcción de
ferrocarriles y puertos se situaba entre las prioridades de los planes de desarrollo de los
gobiernos, pero ahora otros objetivos adicionales cobraron mayor importancia en el
decenio de 1920, en particular, proyectos de modernización urbana, incluyendo la
construcción de escuelas y hospitales, el establecimiento de plantas de gas y
electricidad, la construcción de sistemas modernos de alcantarillado y la pavimentación
de calles y avenidas. A su vez, en las zonas rurales se prestó especial atención a la
construcción de carreteras. Debe agregarse, por otra parte, que en contraste con
principios de siglo cuando un mayor número de préstamos se utilizaron para refinanciar
viejas deudas, en los años de 1920 el grueso de los fondos provenientes de los
mercados de capitales estadounidenses sirvieron para la creación de infraestructura
básica en América Latina. En este sentido, la danza de los millones tuvo ciertos efectos
positivos, aunque no debe olvidarse que una parte de los dineros inevitablemente fueron
mal administrados y/o condujeron a negocios turbios.9 En todo caso, el auge de los
9
El análisis más detallado de varios de los negocios y contratos derivados de los préstamos se encuentra en la
investigación que llevó a cabo el Senado de los Estados Unidos, United States Senate Committee on Finance, Sale of
10
préstamos externos (que alcanzó su apogeo entre 1925 y 1928) fue relativamente breve,
siendo interrumpido por el debacle de Wall Street en 1929 y el derrumbe económico
subsiguiente a escala mundial.
La Gran Depresión de los años de 1930 y crisis de las deudas latinoamericanas
La crisis de 1929 y el subsiguiente abandono del patrón oro contribuyeron de
manera pronunciada a las eventuales suspensiones de pagos sobre la deuda en los
años de 1930. Pero debe recordarse que, inicialmente, todos los gobiernos
latinoamericanos intentaron sostener su adhesión al patrón cambio oro. Sin embargo, las
presiones externas superaron sus capacidades de resistir durante mucho tiempo. Desde
finales de 1929, el colapso del comercio y las finanzas internacionales hundió a varias de
las economías latinoamericanas en una depresión económica, que duraría hasta fines de
1932 o principios de 1933, dependiendo del país. La fragilidad del modelo tradicional de
desarrollo exportador se tornó evidente a medida que los principales mercados de
Estados Unidos y Europa redujeron su demanda por los principales productos de
exportaciones- azúcar, café, carne, lana, cobre, estaño, plata y petróleo procedentes de
Centro y Sudamérica y del Caribe.10 Los precios de dichos productos cayeron en picada,
lo cual hizo que los ingresos en divisas extranjeras obtenidos de las exportaciones
descendieran de manera radical. En contra parte, también cayeron las importaciones. La
abrupta caída del comercio internacional, que tocó fondo en 1931-1932, redujo los
Foreign Bonds or Securities in the United States, Washington D.C., 1932.
10
Para información sobre las tendencias de las exportaciones por países véanse los cuadros y fuentes citados en
Rosemary Thorp, ed., Latin America in the 1930's: The Role of the Periphery in World Crisis, St. Martin's Press,
Nueva York, 1984.
11
ingresos fiscales e hizo cada vez más difícil hacer frente a las obligaciones contraídas
con los acreedores extranjeros. En un trabajo ya clásico, Rosemary Thorp señaló que la
caída en los precios de los productos primarios para el conjunto de la región entre 1929
y 1932 fue enorme, alcanzando un 32% entre pico y fondo. 11 Como consecuencia, las
suspensiones de pagos sobre deudas soberanas se hicieron inevitables en la mayoría
de los países latinoamericanos, pero no en todos.
[INSERTAR GRAFICAS ii.A de precios de productos primarios, 1925-1935.]
En enero de 1931, Bolivia se convirtió en la primera nación latinoamericana en
declarar una moratoria unilateral sobre el pago de su deuda externa, siendo seguida por
Perú en mayo y por Chile en julio.12 Poco después, el mayor deudor latinoamericano,
Brasil, anunció una suspensión parcial de sus pagos internacionales. (Véase Cuadro II).
El gobierno brasileño prometió remitir bonos provisionales en vez de oro a los
acreedores pero indicó que tomaría las medidas necesarias para renovar los pagos en
divisas fuertes con la mayor premura posible.13 Tales promesas no eran huecas, pero la
crisis financiera en Brasil y el resto de América Latina tendió a profundizarse
irrevocablemente. Durante 1932 se produjeron nuevas suspensiones de pagos,
incluyendo moratorias parciales por parte de los gobiernos de Colombia y Uruguay. El
gobierno colombiano realizó notables esfuerzos para seguir haciendo frente a sus
11
R Thorp, ed., Latin America in the 1930's: The Role of the Periphery in World Crisis, p. 12.
12
Sobre las moratorias bolivianas y peruanas, véase Ernesto Galarza, "Debts, Dictatorship and Revolution in Bolivia
and Perú," Foreign Policy Association Reports, 13 de mayo de 1931, pp. 101-119.
13
Sobre las renegociaciones de las deudas nacionales, provinciales y municipales de Brasil, véase Kimber, Kimber's
Record of Government Debts 1934, pp. 230-341.
12
obligaciones con los acreedores extranjeros, pero para 1935 los bancos oficiales habían
agotado sus reservas, por lo cual se hizo ineludible la moratoria.14 Uruguay fue más
afortunada: durante varios años el gobierno pagó los intereses en forma irregular, pero
posteriormente logró reanudar el servicio íntegro de su deuda.15
Mientras tanto, en el Caribe y América Central la situación financiera también se
tornaron inestables. Los gobiernos de Costa Rica y Panamá suspendieron pagos en
1932. Ese mismo año, el dictador de la República Dominicana, Trujillo, congeló los
pagos de los fondos de amortización de su deuda, pero siguió remitiendo intereses a los
banqueros de Nueva York que respaldaban su régimen. En Cuba las administraciones
de Grau San Martín (1933) y de Mendieta (1934) suspendieron el servicio del muy
discutido empréstito de obras públicas de 1927, pero siguieron pagando los intereses
sobre el resto de la deuda externa. En cambio, en Haití, Honduras y Nicaragua no se
efectuó ninguna suspensión de pagos, ya que bancos de los Estados Unidos
recaudaban sistemáticamente un porcentaje de los derechos arancelarios y enviaban
estas sumas a los acreedores. En resumen, algunas de las repúblicas latinoamericanas
más pequeñas lograron evitar la moratoria, pero la mayoría de las naciones más grandes
no tuvieron igual suerte. La única excepción entre estas últimas fue Argentina, que
mantuvo los pagos de intereses y amortización sobre el conjunto de sus deudas sin
interrupción hasta su liquidación total en 1946.16 Pero aun en el caso argentino fue
14
R. Thorp y C. Londoño, «The Effect of the Great Depression on the Economies of Perú and Colombia», en
Thorp ed., Latin America in the 1930's, pp. 96-97.
15
Sobre las renegociaciones de la deuda externa de Uruguay, véase Juan Ferrando, Reseña del crédito público del
Uruguay (Montevideo, 1969), 1, cap. 9.
16
Las únicas excepciones fueron unos cuantos préstamos provinciales sobre los cuales se suspendió pagos entre
13
necesario llevar a cabo complejas negociaciones con los banqueros extranjeros. De esta
manera, a lo largo de la década de 1930 y buena parte de la siguiente, todos los
gobiernos latinoamericanos estuvieron involucrados en complejos reajustes de las
enormes deudas que habían contraído con los banqueros e inversores norteamericanos
y europeos.17
¿Cuales factores explican las suspensiones de pagos latinoamericanos?
En
primer término, pude observarse que durante los años de 1929 y 1930, y en algunos
casos también en 1931, los gobiernos deudores siguieron pagando el servicio de sus
deudas porqué siguieron apegados al “gold exchange standard”. En dichas
circunstancias, era su obligación y la de los bancos centrales, mantener la convertibilidad
fija. Pero una vez que Inglaterra abandonó el patrón oro en junio de 1931, existían pocos
incentivos para seguir aferrados al viejo régimen monetario. Después de haber agotado
casi todas sus reservas de divisas fuertes, ya no existían opciones para la mayoría de
los gobiernos latinoamericanos. No tenían suficiente metálico para seguir cubriendo el
servicio de las deudas externas y, además, las caídas en sus ingresos fiscales estaban
generando fuertes deficits públicos. Tenían
que decidir si deseaban mantener la
convertibilidad o si más bien valía la pena adoptar controles de cambios e, inclusive, la
inconvertibilidad monetaria. La mayoría de los gobiernos adoptaron la inconvertibilidad,
lo cual les dio latitud para aumentar la emisión de papel moneda y estimular sus
economías. No obstante,
la inconvertibilidad, evidentemente hizo aún más difícil
1933 y 1935. En este último año, el gobierno argentino tomó medidas para pagar los intereses adeudados mediante
la entrega de bonos nacionales a los acreedores.
17
Una penetrante revisión reciente de este tema desde una óptica internacional es Barry Eichengreen y Richard
Portes, ""Debt and Default in the 1930's: Causes and Consequences," European Economic Review, 30 (Junio), 599640.
14
asegurar el servicio de la deuda externa, lo cual ayuda a explicar los numerosos defaults
y moratorias de la época.
En el caso de Colombia, José Antonio Ocampo demostró como a pesar de los
intentos notorios de los gobiernos por sostener la adscripción al patrón oro, la
disminución de las reservas causaría una situación insostenible. Las pérdidas de
reservas internacionales fueron de 32% en 1929, 16% en 1930, y de 26% en 1931.
Después de la suspensión del pago de servicio de la deuda externa y la adopción de
controles de cambios, se logró estabilizar las reservas que aumentaron ligeramente a lo
largo del resto del decenio.
18
La situación fue similar en Brasil, Bolivia, Chile, Perú y
varios países más, que analizaremos en una versión más elaborada de este trabajo.
[INSERTAR GRAFICA IIB, con reservas latinoamericanas, 1913-1939]
En resumidas cuentas, la observación de hace un cuarto de siglo de Carlos Díaz
Alejandro con respecto a las ventajas de abandonar el patrón oro en los años treinta en
gran parte de Latinoamérica, sigue pareciendo válida. Es más, se ha visto confirmado de
manera mucho más amplia por trabajos como los de Barry Eichengreen, Golden Fetters,
(1994) que adopta el mismo argumento para el resto del mundo después de 1931. Díaz
Alejandro escribía en 1984:
“The abandonment of the old parities allowed several countries the
18
José Antonio Ocampo, “The Colombian Economy in the 1930’s” en Rosemary Thorp, ed., op. cit., p. 128.
15
maintenance and expansion of domestic liquidity which combined with other
policies led to the reasonably good economic performance in reactive countries
(during the 1930s)…”19
LA DANZA DE LOS MILES DE MILLONES EN LOS AñOS DE 1970
Durante los años treinta, la Segunda Guerra Mundial y la posguerra, la mayoría
de los gobiernos latinoamericanos mantuvieron controles de cambios y sistemas
monetarios que limitaban la convertibilidad. Nominalmente, desde el acuerdo de Bretton
Woods (1944), las monedas de dichos países tenían como referente esencial su valor en
relación con el dólar, el cual operaba como virtual ancla del sistema monetario
internacional en los países capitalistas. En principio, ello se debía al hecho de que el
dólar era convertible a 35 dólares por onza de oro, pero en la práctica se basaba en el
enorme poderío económico, político y militar de la primera potencia mundial después de
1945.
No obstante, durante los años cincuenta, muchos países latinoamericanos sufrieron
procesos bastante agudos de inflación y de devaluaciones sucesivas de sus monedas.
Pero normalmente se regresaba a un sistema de paridades fijas, ya que no era nada
común la libre flotación de las monedas.
Si bien algunas de las devaluaciones
provocaron problemas serios en los mercados financieros locales,
debe tenerse en
cuenta que las posibilidades de reestablecer un cierto equilibrio en las balanzas de
pagos en los países latinoamericanos eran considerables. Por una parte, la aplicación de
19
“Latin America in the 1930s”, en R. Thorp, op. cit., p.47.
16
tarifas más altas, solía provocar una caída asaz abrupta de importaciones, lo cual
contribuía a un nuevo equilibrio. A su vez, debe recordarse que en los años cincuenta y
la primera mitad de los sesenta, el endeudamiento externo de los gobiernos fue limitado
y el servicio podía cubrirse sin demasiadas dificultades. En momento de crisis de
balanzas de pagos, el Fondo Monteario Internacional proporcionaba préstamos puente
que lograban un nuevo equilibrio. A ello también contribuía un flujo relativamente
pequeño de inversiones directas extranjeras que fue llegando a la región Así, poco
después de las diversas devaluaciones, se solía a un régimen nuevo de paridades casi
fijas.
Estas normas de paridades cuasi/fijas también caracterizaban a los sistemas
monetarios de los países industrializados más importantes aparte de los Estados Unidos:
Gran Bretaña, Francia, Alemania, Japón, Italia, Holanda, Bélgica, Suecia y Japón. No
obstante hacia fines del decenio del los años sesenta, en medio de la Guerra de
Vietnam, el dólar se vio sujeto a crecientes presiones al igual que diversas monedas
europeas. Los ataques especulativos socavaron el sistema de Bretton Woods, que se vio
debilitado cada vez más por los crecientes deficits norteamericanos. Finalmente, en
medio del caluroso verano de 1971, Richard Nixon convocó a sus principales asesores
económicos a una reunión en la casa de campo presidencial, Camp David para llevar a
cabo una conferencia secreta. La recomendación final fue propuesta con energía por el
secretario del Tesoro, John Connally. Se resolvió suspender la llamada ventana del oro
de la Reserva Federal, lo que implicaba que ya no se podrían intercambiar dólares por el
metal áureo. Para los países europeos y para Japón, esta decisión fue una sorpresa
17
mayúscula. Mientras que algunas naciones tuvieron que revaluar sus monedas de
manera pronunciada, otras tuvieron que devaluar, iniciándose así la era de los tipos de
cambio flexibles. Los acuerdos de Bretton Woods habían llegado a su fin y comenzaba
una nueva época con un grado mucho mayor de volatilidad financiera a escala
internacional.
La flexibilización de los tipos de cambios amenazó a todos las economías pero al
mismo tiempo impulsó los crecientes flujos de capitales a escala internacional. Las
empresas multinacionales y los grandes bancos (que los acompañaban en su proceso
de expansión mundial) se beneficiaron enormemente de la apertura. La flexibilización
también ofreció grandes oportunidades a los más acaudalados inversores -tanto de
centro como de periferia- ya que ahora contaban con mayores posibilidades de colocar
fondos fuera de su país de residencia. Pronto volvió a instalarse la inestabilidad
financiera en los mercados mundiales, pudiendo identificarse nuevos ciclos de
especulación y burbujas de endeudamiento, similares a los de períodos anteriores a la
gran crisis de 1929. Estas tendencias provocaron una creciente preocupación entre
economistas críticos o heterodoxos, como era el caso de Hyman Minsky, quien fue de
los primeros en construir una nueva teoría sobre la inestabilidad inherente de los
mercados financieros. En forma paralela, otro economista con una enorme experiencia
en finanzas y comercio internacional, Charles Kindleberger, publicaría un libro muy
citado en 1978 sobre pánicos y crisis financieras en la historia con objeto de alertar al
público de las amenazas latentes en la nueva coyuntura.20 Vale la pena recordar, que
20
Charles Kindleberger, Manias, Panics and Crashes. A History of Financial Crises, Nueva York, Basic Books, 1978.
18
estas corrientes de pensamiento contribuyeron a sentar algunas de las bases de la
reflexión de las escuelas que analizan las causas de la volatilidad en los mercados
financieros.
La flexibilización creciente de los mercados financieros durante el decenio de 1970
alentó nuevos flujos de capitales internacionales, aunque solamente una parte se dirigía
a las economías industrializadas. La mayor paradoja de esta coyuntura fue que se
produjo una explosión de los flujos financieros entre dos regiones de la periferia: Medio
Oriente y América Latina. Sin embargo, dichos flujos no eran transferidos directamente
sino a través de la banca estadounidense y la banca europea. La acumulación de
enormes excedentes de petrodólares (como se dio en llamar a los ingresos
extraordinarios por la venta de petróleo a precios elevados) por un puñado de países
árabes requería nuevos vehículos y caminos para reciclarse. Por consiguiente, los
agentes de los bancos globales se convirtieron en vendedores en gran escala de
préstamos para América Latina.
La velocidad del incremento del endeudamiento externo fue sorprendente.
Durante la década de 1960, la cantidad de empréstitos contratados por Argentina, Brasil,
México y otros países de la región latinoamericana había sido relativamente modesta. La
mayor parte de esos créditos fueron proporcionados por agencias multilaterales tales
como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (fundado en 1960).
Desde 1973, en cambio, el número de préstamos externos contratados por los países
latinoamericanos aceleró su ritmo y el número de bancos privados extranjeros
involucrados en las transacciones también se multiplicó de manera sorprendente. El
auge del endeudamiento alcanzó su apogeo durante 1978-1981 cuando los gobiernos
19
prestatarios se dejaron arrastrar a tal punto por la manía financiera que llegarían a
contratar docenas de empréstitos simplemente para pagar los que habían contratado
previamente. La extraordinario multiplicación de los préstamos externos que tomaron los
gobiernos latinoamericanos en los años setenta fue determinada en una parte
significativa por la evolución de la economía mundial. En primer término, el alza de los
precios de las materias primas incrementó los ingresos de numerosas naciones del
Tercer Mundo y, especialmente, de los exportadores de petróleo. En América Latina el
aumento de ingresos por concepto de exportaciones no fue tan espectacular como en
las naciones árabes, pero aun así promovió un rápido incremento de la importación de
bienes de consumo y de bienes de capital. La expansión del comercio fue acompañada
por la intensificación de los flujos financieros internacionales, impulsados por las
agresivas estrategias de los mayores bancos de los Estados Unidos, Europa occidental y
Japón.21 El rápido crecimiento de nuevos mercados financieros a escala mundial era
testimonio del creciente volumen de excedentes de capital dinero que estaban
manejando los bancos, una parte sustancial formada por fondos acumulados por los
países árabes. Los bancos no sólo deseaban sino que necesitaban invertir estos fondos
provechosamente. Como resultado, cuando la mayoría de las naciones latinoamericanas
comenzó a aumentar sus demandas de crédito externo, pudieron obtener el dinero
rápidamente. En resumen, el auge crediticio latinoamericano estuvo estrechamente
vinculado a un ciclo comercial expansivo y a la aceleración de los flujos internacionales
21
La internacionalización de la banca de los Estados Unidos ya había comenzado en los años de 1960, pero en el
decenio de 1970-1980 cuando se intensificó a la par que los bancos de todas las principales potencias económicas;
de allí que tanto los bancos europeos como los japoneses compitieran con los bancos norteamericanos en los
préstamos latinoamericanos. Sobre la rivalidad entre los bancos internacionales veáse Robert Devlin, Debt and
Crisis in Latin America: The Supply Side of the Story, Princeton, Princeton University Press, 1989 .
20
de capital.
Debe señalarse, por otra parte, un importante factor nuevo que distinguía este
ciclo de endeudamiento de los años de 1970 de las del pasado. En el decenio de 1920,
por ejemplo, todos los empréstitos latinoamericanos a largo plazo consistían en
emisiones de bonos que eran colocados entre millares de inversores a través de las
bolsas. Ocasionalmente, algunos bancos adquirían un pequeño porcentaje de los bonos
para su propia cartera, pero el grueso de los valores permanecía en manos de un amplio
círculo de individuos, quienes luego se fueron agrupando en asociaciones de tenedores
de bonos para proteger sus intereses. En los años de 1970, por el contrario, la mayoría
de los préstamos latinoamericanos fueron otorgados directamente por los más
poderosos bancos comerciales de los Estados Unidos, Europa occidental y Japón. Algo
sorprendentemente, acumularon gran parte de los bonos de los préstamos en sus
propias carteras sin revenderlos. Estos bancos se convirtieron, por lo tanto, en los
principales acreedores directos de los países latinoamericanos.
También existieron algunas novedades con respecto a las entidades deudoras en
los años de 1970. El contraste con anteriores etapa de endeudamiento latinoamericano
es significativo. En la década de 1920 la mayor parte de los préstamos fueron
contratados por los gobiernos nacionales, provinciales o municipales. En el decenio de
1970 en cambio, los principales prestatarios fueron las grandes empresas estatales, la
mayor parte de ellas industriales. Entre 1976 y 1981 por ejemplo, el cliente más
importante en los mercados monetarios internacionales fue la compañía petrolera
21
mexicana Pemex.22 Pero también existían otras firmas latinoamericanas de propiedad
estatal fuertemente comprometidas en la fiebre financiera, tales como Petrobrás y
Electrobrás de Brasil, la Corporación Venezolana de Fomento, Ecopetrol de Colombia,
Entel y YPF Energía de Argentina, Petroperú y muchas más.23 Los mayores deudores de
los años setenta fueron, por consiguiente, las empresas industriales más importantes y
tecnológicamente más avanzadas de América Latina en los campos de la producción del
petróleo, la energía nuclear, la energía hidroeléctrica, la aviación, el acero y el aluminio,
entre otros sectores. Importantes tomadores de empréstitos también fueron los bancos
de desarrollo de propiedad estatal, que buscaban fondos en el extranjero para
canalizarlos hacia una gran variedad de proyectos industriales y de infraestructura. En
resumen, la deuda externa actual pesaba sobre los sectores más dinámicos y complejos
de las economías de las naciones latinoamericanas, vinculando la dependencia
financiera y la tecnológica de manera mucho más estrecha que en épocas anteriores.
Pero aun cuando una proporción sustancial de los empréstitos externos se
destinaron a propósitos productivos, sería erróneo argumentar que éste fue siempre el
caso. De hecho, una de las características más notables de las transacciones financieras
latinoamericanas del decenio de 1970-80 fue el enorme incremento en préstamos
destinados a objetivos militares. La negociación de empréstitos militares no carece de
antecedentes en la historia latinoamericana; en los primeros tres cuartos del siglo XIX los
22
La cantidad de fondos pedidos en préstamos por PEMEX es materia de especulación. Como observó un
periodista: «PEMEX no publicita sus deudas y, además, ha insistido que se mantengan secretos un buen número de
los préstamos que ha tomado en el exterior.» «Latin American Survey», Euromoney, abril de 1981, pp. 55-56.
23
Una apreciable cantidad de información acerca de los empréstitos tomados por las empresas estatales
latinoamericanas puede encontrarse en artículos publicados entónces en las revistas financieras Euromoney,
Institutional Investor y BOLSA Review (Bank of London and South American Review).
22
préstamos para fines militares fueron frecuentes, pero posteriormente disminuyeron en
importancia. Durante la década de 1970, en cambio, las fuerzas armadas de numerosas
naciones latinoamericanas contrajeron un número muy elevado de créditos —aunque
aún hoy se desconocen las cifras exactas— con banqueros internacionales para
financiar la adquisición de armas y promover la expansión de industrias militares. 24 En el
decenio de 1970, los gobiernos militares en el Perú, por ejemplo, contrataron una
cadena de préstamos durante los años setenta para adquirir cientos de tanques
soviéticos y decenas de aviones de reacción Mirage franceses. De forma similar, el
régimen dictatorial de Brasil utilizó una gran cantidad de fondos externos para construir
su sofisticado y poderoso complejo militar-industrial. Pero sin duda, los militares más
comprometidos en el negocio turbio de este tipo de empréstitos fueron aquellos de las
dictaduras argentina y chilena, que desde mediados de la década de 1970, contrataron
préstamos por miles de millones de dólares para fomentar un proceso de creciente
militarización de sus respectivos países, esencial para el mantenimiento de sus
regímenes represivos. Y no está de más sugerir que en todos estos casos, los
banqueros internacionales y las firmas transnacionales demostraron ser socios
entusiastas de esta enloquecida carrera armamentista.
Finalmente, el servicio del conjunto de deudas externas se tornó cada vez más
pesado y difícil, por lo que en los últimos años del decenio de 1970, y especialmente
entre 1978 y 1980, la mayoría de los gobiernos y empresas paraestatales endeudadas
recurrieron a una enorme cantidad de préstamos de refinanciamiento. Se trataba en
24
Hay escasa información publicada acerca de los préstamos militares de la época. Algunos datos son resumidos en
el artículo «Batalla con las armas», en Visión, 20 de mayo de 1985, pp. 6-22.
23
efecto de un gigantesco equema tipo Ponzi , por el cual los gobiernos cubrían sus
adeudos con dinero fresco de nuevos inversores/acreedores. Eventualmente, este
sistema estaba condenado a hundirse.
VII. Crisis de la deuda latinoamericana en los años ochenta
A pesar del frenési financiero en los préstamos a países en desarrollo, no fue sino
hasta finales de la década de 1970 cuando académicos y periodistas comenzaron a
llamar la atención sobre los peligros de este tipo de dependencia financiera. 25 No
obstante, ni los prestatarios ni los prestamistas reconocieron la gravedad de la situación
hasta demasiado tarde. La situación del endeudamiento externo latinoamericano se
tornó peligrosa recién a raíz de la subida de las tasas de interés en 1980. La chispa que
encendió el cataclismo financiero no se originó en América Latina, sino que se derivaba
del abrupto incremento de tasas de interés en Estados Unidos. Cuando el nuevo
gobernador de la Reserva Federal, Paul Volker, (quien asumió el cargo a fines de 1979),
decidió cortar la inflación de raíz, lo hizo elevando las tasas de interés domésticas de
manera inesperada y dramática. (Véase Figura 4. ) Como resultado, las tasas de interés
de corto plazo de las deudas internacionales también presionó subieron y empujaron al
alza el servicio de la deuda externa latinoamericana, lo que hizo que la crisis fuera
inevitable.
25
Véase, por ejemplo, el estudio pionero de Cheryl Payer, The Debt Trap: The International Monetary Fund and the
Third World (Nueva York, 1974). Otro trabajo precursor fue Miguel Wionzcek, ed., Endeudamiento externo de los
países en desarrollo (México, 1979).
24
03/01/1973
30/05/1973
24/10/1973
20/03/1974
14/08/1974
08/01/1975
04/06/1975
29/10/1975
24/03/1976
18/08/1976
12/01/1977
08/06/1977
02/11/1977
29/03/1978
23/08/1978
17/01/1979
13/06/1979
07/11/1979
02/04/1980
27/08/1980
21/01/1981
17/06/1981
11/11/1981
07/04/1982
01/09/1982
26/01/1983
22/06/1983
16/11/1983
11/04/1984
05/09/1984
30/01/1985
26/06/1985
20/11/1985
16/04/1986
10/09/1986
04/02/1987
01/07/1987
25/11/1987
20/04/1988
14/09/1988
08/02/1989
05/07/1989
29/11/1989
25/04/1990
19/09/1990
Figura . Tasa efectiva de interés de los fondos federales de Estados Unidos, 1970-1989
(%)
Tasa de interés efectiva de los títulos de deuda federal de
referencia de los Estados Unidos, 1973-1990
(puntos porcentuales)
25
20
15
10
5
0
Fuente: Federal Reserve Board, "Historical Data", http://www.federalreserve.gov.
25
El aumento de las tasas de interés afectó sobre todo aquellos préstamos con tasas
variables (especialmente los contratados en 1979-1981) e provocó un súbito aumento en
el servicio de la deuda. Para cubrir ese servicio hubo que utilizar las reservas de los
bancos centrales pero éstos estaban en niveles muy bajos. En parte ello se debía a la
inflexibilidad de los sistemas monetarios de la mayoría de los países latinoamericanos en
e3l decenio de los años de 1970 que solían ser de
paridades fijas. Para muchos
gobiernos de la región, era motivo de orgullo el mantener estas paridades (en gneral
artificialmente altas) pero además eran apoyadas por poderosos sectores industriales
que encontraban en dichas políticas monetarias, un instrumento de defensa
proteccionista. Sin embargo, un efecto perverso adicional de las paridades fijas fue que
las clases adineradas de la mayor parte de Latinoamérica aprovecharon para invertir un
monto creciente de sus ahorros y capitales en el exterior, precisamente en la medida que
aumentaban los riesgos de futuras devaluaciones. La fuga de capitales fue
absolutamente fenomenal entre 1977 y 1981, contribuyendo a que la entrada de fondos
por préstamos fuera acompañada simultáneamente por una salida casi equivalente de
capitales de la región.
Sorprendentemente, el Fondo Monetario Internacional no prendió las señales de
alarma y contribuyó a que los países deudores no se preocuparan de mantener reservas
altas de oro o divisas fuertes. Este error fue mayúsculo y no debe pasarse por alto en la
historia financiera del período, pero rara vea ha sido estudiado en detalle. Por otra parte,
26
una
vez que los precios de determinados commodities comenzaron a bajar,
las
tesorerías tampoco pueden obtener recursos fiscales en divisas fuertes para pagar el
creciente servicio de la deuda. Ello contribuiría a generar las condiciones que llevaron a
suspensiones de pagos sobre deudas externas y devaluaciones.
La suspensión de pagos por el gobierno mexicano en agosto de 1982 inició una crisis
de deuda que rápidamente se propagó. El cese de pagos fue replicado por otros
gobiernos latinoamericanos que también estaban altamente endeudados. Como
resultado, se debilitaron los mercados financieros y los flujos de capital internacionales.
De inmediato se buscaron respuestas de emergencia. Para noviembre de 1982, los
actores clave —tecnócratas mexicanos, banqueros internacionales y funcionarios del
Departamento del Tesoro de Estados Unidos— llegaron a un acuerdo sobre un paquete
de $8,000 millones de dólares (aproximadamente la suma que México necesitaba para
pagar el servicio de su deuda en 1982 y comienzos de 1983): el FMI proporcionaría
$4,500 millones de sus líneas ampliadas de giro para ayudar a garantizar los pagos por
servicio de la deuda mexicana; el Banco de Pagos Internacionales (BIS, por sus siglas
en inglés) otorgaría $1,850 millones en créditos; y la Commodity Credit Corporation y el
Fondo de Estabilización del Tesoro de Estados Unidos proporcionaría $1,000 millones
cada uno en fondos adicionales de corto plazo26.
26
Datos de José Angel Gurría, La política de la deuda externa, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, y Secretaría
de Hacienda, Deuda externa pública mexicana, México, Fondo de Cultura Económica, 1988, apéndice final.
27
Aparte del enorme tamaño del rescate, algo sin precedentes en la historia financiera
latinoamericana, hay que tener en cuenta la complejidad de la estructura de las deudas
mexicanas. Como demuestran cuadros anexos de la deuda mexicana en el período,
contrataron deudas diversos sectores del gobierno federal y también empresas y bancos
privados.
Entre los mayores deudores fueron una amplia gama de empresas
paraestatales y bancos estatales. No se contaba con una idea realmente precisa del
monto total ni del costo de servicio de esas deudas.
[INSERTAR CUADROS DEUDA A LATINA Y MEXICO 1970-1990]
La crisis de la deuda se convirtió muy rápidamente en una amenaza para muchos
bancos en Estados Unidos, Europa y Japón, debido a que mantenían pesadas carteras
de bonos gubernamentales latinoamericanos. En contraste con los años de 1930,
cuando las moratorias de las deudas latinoamericanas fueron un factor de menor
importancia en la crisis internacional, a principios del decenio de 1980- se consideraban
una bomba de tiempo en potencia para la banca internacional. Ello tenía mucho que ver
con la preocupación de las autoridades políticas y financieras de los Estados Unidos,
Europa y Japón que consistía en un hecho simple pero potencialmente devastador para
sus sistemas bancarios: el valor de los papeles de deuda externa de los países en
desarrollo que retenían los mayores bancos comerciales en sus portafolios era, en algunos
casos, igual o superior al propio capital contable de dichos bancos. De acuerdo con
detallados estudios, los veinte mayores bancos del mundo eran responsables por 50% de
todos los préstamos internacionales a los países en desarrollo. Si nos limitamos a los
bancos norteamericanos, cada uno de los nueve mayores bancos tenía en promedio en su
28
cartera más de ocho mil millones de dólares de este tipo de deudas soberanas.
27
En el
caso de Citibank, los préstamos latinoamericanos representaban 174% de su capital; para
Bank of America la cifra era 158% y Chase Manhattan era 154%. En el caso del poderoso
banco de Manufacturers Hanover, solamente sus préstamos a Brasil representaban 77%
de su capital. De este modo se comprende que si los gobiernos de la periferia suspendían
pagos, estos bancos entrarían técnicamente en bancarrota. 28
La primera gran restructuración financiera fue aquel negociado entre el gobierno
mexicano y los numerosos banqueros acreedores entre septiembre de 1982 y enero de
1983, acuerdo preliminar que evitó la suspensión de pagos sobre la enorme deuda
externa del gobierno que se acercaba entonces a la cifra de 80,000 millones de dólares.
Algunos banqueros sintieron tanto alivio que proclamaron que la crisis de la deuda
latinoamericana había sido superada. Sin embargo, menos de dos años más tarde, en
junio de 1984, se supo que las autoridades financieras argentinas estaban contemplando
seriamente la posibilidad de una suspensión de pagos de sus obligaciones externas. Al
mismo tiempo, llegaron noticias desde Chicago acerca del colapso de una institución
bancaria de primer orden, el Continental Illinois Bank; asimismo, en Nueva York, la
prensa financiera comentaba el exceso de deuda latinoamericana acumulada por el
Manufacturera Hanover Bank y otras grandes instituciones financieras; y en Londres se
rumoreaba que el poderoso Midland Bank se había sobregirado con valores argentinos,
brasileños y mexicanos. Sin embargo, Argentina no llegó a suspender sus pagos y, una
27
R. Devlin, Debt and Crisis in Latin America, p.95-96.
28
Ibid, p. 214.
29
vez más; los banqueros anunciaron orgullosamente la superación de la crisis.
No
obstante, era claro que existía una preocupación muy extendida de que los bancos
mayores de los Estados Unidos y de Inglaterra seguían en problemas. Ello originaría
renovadas negociaciones entre acreedores y deudores, hasta alcanzarse los acuerdos
del Plan Brady entre 1988 y 1990 que permitió remover de los libros de los grandes
bancos globales gran parte de las deudas latinoamericanas aún vigentes.
Conclusiones:
Sin duda, los rescates financieros de los años ochenta organizados por los consorcios
de bancos internacionales (con
apoyo del FMI y del gobierno de Estados Unidos)
sirvieron para salvar a los bancos internacionales de la bancarrota e impidieron defaults
excesivamente prolongados de los gobiernos deudores. El contraste es notable con los
años treinta, cuando se produjeron numerosos defaults muy prolongados, durando en
algunos casos desde 1931 hasta 1946.
En cambio, en los ochenta los consorcios de
bancos internacionales aseguraron que a pesar de algunas moratorias cortas, en casi
todos los casos de restructuraciones de las deudas, eventualmente se acordaron
mecanismos de refinanciamiento. 29
Una de las principales diferencias entre ambas épocas estriba en el hecho de que en
los años treinta, los bancos que se encargaban de las renegociaciones de las deudas no
eran tenedores muy fuertes de deudas latinoamericanas ya que la mayoría de los bonos
estaban en manos de millares de inversores. Los bancos de la época no se veían
amenazados directamente por la posibilidad de un default, sino que, al contrario, eran
29
Altimir y Devlin (1994) han estudiado en detalle las características de estas multiples moratorias, en general cortas,
que atravesaron las renegociaciones de las deudas en los ochenta, pero sin que se produjeran defaults prolongados.
30
los tenedores de bonos los que perdían con las supensiones de pagos. Por su parte, los
gobiernos latinoamericanos de los años treinta tenían pleno conocimiento de que en
medio de la Gran Depresión y con la contracción de los mercados financieros
internacionales, no existían opciones de obtener más préstamos o mecanismos
atractivos de refinanciamiento.
En cambio, en los años ochenta, los grandes bancos internacionales eran los
tenedores directos del grueso de los préstamos a los gobiernos latinoamericanos y sus
bancos y empresas paraestatales. Como consecuencia, tenían un gran interés en que se
mantuviera el servicio de la deuda. Caso contrario, podrían ser sujetos a auditorías en
los que se podría demostrar que los préstamos latinoamericanos representaban una
enorme proporción de su capital. En esta situación, temían que se declara que estaban
en peligro de hundirse y ello podía provocar ataques especulativos contra las acciones
de dichos bancos y/o pánicos bancarios por parte de los depositantes.
En dicha
situación, los bancos tenían enormes incentivos para obligar a los gobiernos a aceptar
planes de refinanciamiento, que consistían esencialmente de adelantar préstamos para
cubrir los intereses atrasados. Los nuevos préstamos simplemente se añadían a la
deuda externa ya existente y por ello, las deudas latinoamericanas no cesaron en crecer.
El resultado está la vista. Hoy en día los países latinoamericanos cargan con una
serie de enormes deudas externas cuyo servicio han logrado en cubrir en los últimos
decenios y de manera más sorprendente medio de la crisis financiera global de los
últimos dos años. En cambio, en los años treinta se suspendieron pagos sobre gran
parte de las deudas latinoamericanas, y hacia finales de la Segunda Guerra Mundial se
llevaron a cabo negociaciones internacionales complejas que permitieron reducir dichas
31
deudas a niveles bajos. Evidentemente, ello nos habla de muy fuertes contrastes no
sólo en términos del contexto histórico y de geopolítica internacional en ambos períodos,
sino también en el funcionamiento de los mercados financieros, que han cambiado de
manera dramática.
APENDICE
CUADRO I
Préstamos Externos a Gobiernos Latinoamericanos, 1920-1930 (a)
País y Entidad
Gubernamental
Argentina
Gob. Nacional Gobs.
Provinciales Gobs.
Municipales
Núm. de
préstamos
Valor (b)
Objetivo (c):
Obras
públicas
Objetivo (c):
Refinanciación
Objetivo (c):
Otros
10
8
7
288.800
102.601
28.017
38.100
52.878
28.017
233.700
47.601
----
17.000 (d)
2.122
----
3
66.000
43.000
23.000
-----
Brasil
Gob. Nacional Gobs.
Provinciales Gobs.
Municipales
5
21
10
219.007
343.939
78.0302
75.000
110.212
62.302
144.077
87.744
15.000
---145.983 (e)
----
Chile
Gob. Nacional Gobs.
Municipales Banco
Hipotecario de Chile
10
3
5
228.778
24.000
90.000
176.696
24.000
----
52.092
-------
------90.000 (f)
Colombia
Gob. Nacional Gob.
Provinciales Gobs.
Municipales Banco
Hipotecaria
Colombiano
2
8
6
5
60.000
67.350
27.585
21.840
60.000
66.100
20.085
-----
---1.250
7.500
----
---------21.840 (g)
Costa Rica
Gob. Nacional
3
10.990
9.800
1.190
----
Cuba
Gob. Nacional
5
155.973
40.000
79.000
36.973 (h)
República
Dominicana Gob.
Nacional
2
20.000
15.000
5.000
----
Bolivia
Gob. Nacional
32
El Salvador
Gob. Nacional
3
21.609
----
21.609
----
Guatemala
Gob. Nacional
3
9.465
4.590
4.515
----
Haití
Gob. Nacional
2
18.634
----
18.634
----
Panamá
Gob. Nacional
2
20.500
4.500
12.000
4.000 (i)
CUADRO I
Préstamos Externos a Gobiernos Latinoamericanos, 1920-1930 (a)
País y Entidad
Gubernamental
Núm. de
préstamos
Perú
Gob. Nacional Gobs.
Provinciales Gobs.
Municipales
5
1
1
Uruguay
Gob. Nacional
Gobs. Municipales
3
2
Valor (b)
Objetivo (c):
Obras
públicas
Objetivo (c):
Refinanciación
Objetivo (c):
Otros
105.814
1.500
3.000
57.366
1.500
1.500
44.448
---1.500
----------
55.081
15.307
55.081
15.307
-------
-------
Fuentes: A. Kimber, Kimber's Record of Government Debts (Londres, 1929 y 1934 eds.); Corporation of Foreign
Bondholders, Annual Reports (Londres, 1928-1935); Foreign Bondholders Protective Council, Annual Reports (Nueva
York, 1934, 1936).
a) Esta lista incluye únicamente emisiones de bonos externos a largo plazo de entidades gubernamentales
latinoamericanas. No incluye las emisiones a corto y mediano plazo (de uno a cinco años).
b) Todas las emisiones de bonos en divisas distintas a dólares estadounidenses (por ejemplo, libras esterlinas,
pesetas o francos) han sido convertidas a dólares estadounidenses de acuerdo con las tasas de cambio
contemporáneas. No obstante, las cifras presentadas aquí son sencillamente los cálculos publicados de los valores
nominales de los bonos emitidos, pero no reflejan necesariamente las sumas precisas vendidas, lo cual podría
conocerse solamente mediante un detallado estudio de cada préstamo, utilizando aquellos documentos pertinentes
que pueden encontrarse en archivos gubernamentales o bancarios.
c) Las cifras incluidas bajo la categoría del «Objetivo» de los préstamos proporcionan una estimación general, pero
ciertamente no precisa del destino exacto de los fondos prestados. Estas cifras se basan en los objetivos descritos en
los contratos de crédito, pero sólo una meticulosa revisión de cada préstamo, utilizando documentos financieros del
gobierno de cada país proporcionaría un informe estadístico completo y confiable del desembolso real de los fondos.
d) Una emisión de bonos en España en 1927, por 100 millones de pesetas, para la compra de armamentos.
e) Bonos emitidos a favor del Instituto del Café de Sao Paulo para el programa de valorización del café.
f) Bonos hipotecarios del Banco Nacional de Chile, empleados ostensiblemente para desarrollo agrícola.
g) Bonos del Banco Hipotecario Agrícola de Colombia, empleados ostensiblemente para desarrollo agrícola.
h) Bonos del Programa de Estabilización de Precios del Azúcar emitidos en 1930 con garantía de la Corporación
Nacional Cubana de Exportación de Azúcar.
i) Bonos emitidos para fortalecer las reservas del Banco Nacional de Panamá.
33
34
CUADRO II
Relación de las Moratorias y Renegociaciones de
las Deudas Latinoamericanas, 1931-1950 (a)
País
Fecha
inicial de
moratoria
Deuda Externa (b)
consolidada en
1933
(dólares USA)
Renegociaciones
Argentina
No hay
moratoria
864.000.000
Intereses y amortización pagados
regularmente hasta la liquidación final de
deuda externa en 1946.
Bolivia
enero 1931
63.000.000
Moratoria continuada hasta 1948 cuando
empiezan negociaciones para cancelar
intereses atrasados, pero no capital.
Brasil
octubre 1931
(moratoria
parcial)
1.239.000.000
Renegociaciones 1933, 1940, 1943. Con
último acuerdo una porción del capital
reducido en su valor.
Chile
julio 1931
343.000.000
Durante algunos años pagos parciales de
intereses. En 1948 arreglo con acreedores.
Colombia
febrero 1932
(moratoria
parcial)
164.000.000
Pagos parciales hasta 1935. Sigue
moratoria total. Renegociaciones 1940,
1942, 1944 y 1949 para reducción de
pagos de intereses.
Costa Rica
noviembre de
1932
21.000.000
Cuba
1933/1934
(moratoria
parcial)
153.000.000
Pagos de intereses sobre parte de deuda
externa suspendidos 1933/34, pero
renovados posteriormente.
República
Dominicana
octubre de
1831
(moratoria
parial
16.400.000
Suspendidos únicamente pagos fondos
amortización. Pagos de intereses
continuaron regularmente.
Ecuador
julio de 1931
23.000.000
Deuda permanece en moratoria total hasta
mediados de década 1950.
1933 - bonos consolidados ofrecidos para
cubrir intereses atrasados. 1935, nueva
moratoria, que continúa hasta 1946.
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CUADRO II (continúa)
Relación de las Moratorias y Renegociaciones de
las Deudas Latinoamericanas, 1931-1950 (a)
País
Fecha inicial
de
moratoria
El Salvador
enero de
1933
Guatemala
Deuda Externa (b)
consolidada en
1933
(dólares USA)
Renegociaciones
4.000.000
Renegociación en 1936 para renovación
de parte de pagos intereses. En 1946
arreglo final que cancela 50% de intereses
atrasados.
febrero de
1933
(moratoria
parcial)
14.000.000
Moratoria parcial de fondos amortización,
pero continúan pagos de intereses. 19461951 la deuda liquidada mediante
amortización.
Haití
No hay
moratoria
13.000.000
Pagos de amortización e intereses
continúan regularmente bajo supervisión y
control de los Estados Unidos
Honduras
No hay
moratoria
4.000.000
México
1914
Nicaragua
Pagos regulares bajo supervisión del
National City Bank (NY).
684.000.000
Renegociación de la deuda en 1930, pero
en términos incumplidos. Arreglo final de
deuda externa nacional en 1942, y de
deuda de compañía ferroviaria nacional en
1946. Según estos acuerdos, capital e
intereses reducidos en 90%.
No hay
moratoria
21.000.000
Pagos amortización reducidos, 1932-46,
pero pagos de intereses continuaron en su
totalidad.
Panamá
enero 1932
16.000.000
Renegociación en 1933, pero moratoria
parcial continúa hasta 1946.
Paraguay
junio 1932
3.000.000
Servicio de la deuda reanudado en 1938.
Perú
mayo 1931
114.000.000
Uruguay
enero 1932
(moratoria
parcial)
98.000.000
Venezuela
No hay
moratoria
-------
1934-37 reanudación parcial de pagos de
intereses. En 1947 Perú ofrece arreglo
basado en reducción pagos intereses. Plan
de reajuste final en 1951.
Pagos amortización temporalmente
suspendidos, pero continúan pagos de
intereses.
Había extinguido su deuda externa para
1933.
Fuentes: A. Kimber, Kimber's Record of Government Debts (Londres, 1934 ed.); Corporation of Foreign
Bondholders, Annual Reports (Londres, 1930-1952); Foreign Bondholders Protective Council, Annual
Reports (Nueva York, 1934, 1936-1950).
(a) La información en este cuadro resumido debe complementarse con datos adicionales de fuentes
citadas, así como en otras fuentes.
(b) Incluye bonos externos a largo plazo aún no redimidos. No incluye deudas externas a corto plazo o
«flotantes».
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AGREGAR CUADROS PENDIENTES….
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