DERECHO PARLAMENTARIO

DERECHO PARLAMENTARIO
Autor: JORGE H. GENTILE
LIBRO EDITADO POR CIUDAD ARGENTINA. Buenos Aires. 1º ed.,
1997, 349 pp.(ISBN 987-507-016-5). 2º ed. Actualizada, 2008, 802 pp.
(ISBN 978-987-507-327-2; ISBN 978-84-95823-4) 802 pp.
PRÓLOGO DE JORGE R. VANOSSI
Comentario de Sergio Díaz Ricci *
“lex parlamenti,
ab omnibus est quaerenda,
ad multis ignorata,
a paucis cognita”
sir Edward Coke
Una obra dedicada al Parlamento tiene en nuestro país un valor superlativo.
El Derecho Parlamentario fue, y tal vez sigue siendo, el pariente pobre del
Derecho Constitucional. Parece una cruel ironía que el estudio de la
institución más democrática del Estado Constitucional no sea objeto de
especial atención por la ciencia política ni constitucional. Podemos proponer
una prueba para determinar la calidad democrática de un país: contabilizar la
cantidad de obras dedicadas al Parlamento, su organización y
funcionamiento1. Encontraremos, seguramente, una relación directa entre una
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Profesor titular de Derecho Constitucional, Univ. Nacional de Tucumán. Director de la Maestría en Derecho
Parlamentario de la Univ. San Pablo-Tucumán. Director del Instituto de Derecho Parlamentario. Ex legislador
provincial. Ex Defensor del Pueblo de Tucumán.
y otra. Y decimos el pariente menospreciado, porque los otros órganos del
Estado cuentan abundantes y exhaustivos estudios: el Poder Ejecutivo tiene al
Derecho Administrativo, y el Poder Judicial al Derecho Procesal Civil, Penal,
Laboral, etc. ¿Y el Poder Legislativo? al Derecho Parlamentario. En nuestro
país, son escasas las obras dedicadas íntegra y especialmente a este órgano
democratísimo del Estado. Quizás hasta puede explicarse la escasa, por no
decir, ausencia de estudios anteriores a 1983 pues durante cada vez mas largos
períodos el Congreso había sido suprimido por la fuerza, sacrificado como
víctima propiciatoria en el altar de mesianismos y autoritarismos de toda laya,
tiempos donde las convicciones democráticas de varias generaciones de
argentinos del siglo XX habían declinado. Pero no hay explicación posible
después de la recuperación del Estado constitucional en 1983. No dudo que la
noche oscura de la dictadura nos dejó el duro aprendizaje del valor de los
derechos y libertades, y la importancia del Congreso como su más importante
guardián político2. En este marco la trascendencia del Libro de Gentile
“Derecho Parlamentario Argentino” publicado en 1997.
Es la institución más democrática pero, paradojalmente, también el órgano
más vulnerable porque su naturaleza su conformación horizontal y pluralista,
donde naturalmente transcurre la polémica entre oficialismo y oposición, lo
encuentra inerme a los ataques. Cuando un parlamentario recibe una crítica,
fuese o no justificada, no existe un mecanismo de resguardo que reaccione
como defensa colectiva.
Es el único órgano del Estado donde la oposición política tiene garantizado un
espacio institucional desde donde ejercer una porción de poder político
equivalente a la adhesión que recibió del voto del electorado.
Pero como dice Pedro De Vega “una cosa es denunciar la contraposición entre
el modelo teórico y realidad empírica (lo que entraría dentro de la ‘crítica
inmanente’), intentando eliminar o, cuanto menos, paliar las diferencias entre
ambos, y otra muy distinta condenar el modelo y sus bases legitimadoras (lo
que entraría dentro de la ‘crítica trascendente’)3”. ¿Cuántas críticas al
1
En contraste con nuestra situación puede comparase con la abundante producción bibliográfica, por
ejemplo, en Italia, donde surgió esta rama, tiene un notable desarrollo.
2
No olvidemos que el Congreso fue el órgano que reconstruyó el poder político durante la crisis de 2001.
3
Vega, Pedro De: Prólogo a La defensa de la Constitución de Carl Schmitt, Madrid, Ed. Tecnos, 1983, p. 13.
parlamento son de este último género ?. Esto no es de extrañar porque un
pueblo no pasa de la cultura autoritaria a la democrática de la noche a la
mañana.
El libro de Gentile4, precisamente, corresponde al primer tipo. Describiendo
da respuesta a muchos interrogantes, en algunos casos sirve para develar lo
que no se conoce y en otros para que se enmiende lo que se debe corregir.
Esta obra, en particular, añade un agregado adicional, porque su autor, se
desempeñó como diputado nacional entre 1989 y 19915 representando la
provincia de Córdoba, lo que le permitió un conocimiento “desde dentro” del
Congreso que, sumado a su condición de profesor de derecho constitucional,
le permite ver con una mirada analítica diferente el quehacer parlamentario, lo
que proporciona una perspectiva enriquecedora a este trabajo. Esta visión y
experiencia práctica es un “plus” que ofrece esta obra.
Escasa bibliografía argentina: Luego de haber revelado las circunstancias en
que aparece la obra de Gentile, debemos también destacar que la obra
constituye un hito en la bibliografía argentina, porque es la primera obra de
Derecho Parlamentario que hace un estudio teórico y analítico del Congreso
nacional.
Este libro de Gentile es parangonable con la obra “Derecho parlamentario
español” de Fernando Santaolaya , publicada en 1984 en Madrid (Editora
nacional), que constituyó una revelación del significado y valor del
parlamento en un Estado democrático luego de décadas de dictadura.
En repaso historiográfico de la bibliografía argentina en derecho
parlamentario en general nos muestra apenas dos obras de principios del siglo
pasado (en 1900 Romero y en 1906 el uruguayo Jimenez de Aréchaga6). A
4
La primera edición se publicó con el título “Derecho Parlamentario Argentino” y la segunda como “Derecho
Parlamentario”. Además se podría citar como antecedentes el libro de Carlos María Bidegain “El Congreso
de Estados Unidos de América. Derecho y prácticas legislativas”, con prólogo del Dr. Segundo V. Linares
Quintana,(De Palma 1950); y como publicación reciente el de Eduardo Menem, “Derecho Procesal
Parlamentario” (La Ley 2012).
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Puede verse la proficua labor y extraordinaria producción como diputado nacional en sus tres volúmenes
de Rendición de Cuentas (Bs.As., Imprenta del Congreso, 20/11/1990; 05/06/1991 y 10/12/1991).
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Nos referimos a obras dedicadas con exclusividad y especialmente al Derecho Parlamentario argentino,
entre las que sobresale, solitaria, El Congreso en la Argentina Finisecular de Alberto Zarza Mensaque
(Córdoba, Dirección de Publicaciones Universidad Nacional de Córdoba, 1986). En general los tratadistas se
partir de 1983 se pueden destacar muy pocas mas (Perez Guilhou y otros,
Quiroga Lavié), aunque empiezan a haber más trabajos que se ocupan de
temas históricos o aspectos particulares, los que pueden consultarse en la
abundante bibliografía que acompaña Gentile al final de la obra (pp.761 a
792)7.
El “DERECHO PARLAMENTARIO” de Gentile, por tanto, reviste una
importancia trascendental porque es la primera obra que hace un análisis
sistemático de esta rama especial y central del Derecho Constitucional y una
completa descripción de la organización, funcionamiento y competencias del
Congreso Nacional.
La Primera Parte de la obra explica lo que es el Derecho Parlamentario y su
importancia por ser el substratum del proceso de formación del resto del
ordenamiento jurídico. Es sumamente valioso el análisis de las fuentes
normativas del derecho parlamentario que muchas veces del derecho
constitucional no advierte con claridad su peculiaridad porque, por un lado, el
Congreso y sus cámaras hacen aplicación directa de normas constitucionales,
y, por otro, el Reglamento de cada cámara tiene rango de ley por el valor
superlativo para su organización y funcionamiento y que comparte igual
jerarquía con las leyes que regulan el quehacer de ambas cámaras (p. ej. ley
13640 de caducidad, Ley 24156 de Administración Financiera que regula la
Comisión Mixta revisora de cuentas, elección de los miembros de la Auditoría
General de la Nación y lo relativo al presupuesto y cuenta de inversión; Ley
11601 sobre imprenta del Congreso; Ley 24059 sobre Comisión Bicameral
permanente de Control de Servicios de Inteligencia; Ley 24284 sobre
nombramiento del Defensor del Pueblo y comisión bicameral correspondiente;
ocupan del Congreso como al soslayo, vid. Linares Quintana, Segundo V.: Tratado de la ciencia del derecho
constitucional, Bs.As, Ed. Plus Ultra, 1963, tomo IX; Bidart Campos, German: El derecho constitucional del
poder, Bs. As., ed. EDIAR, 1967, tomo I. Además se podría citar como antecedentes el libro de Carlos María
Bidegain “El Congreso de Estados Unidos de América. Derecho y prácticas legislativas”, con prólogo del Dr.
Segundo V. Linares Quintana,(De Palma 1950).
7
Un buen panorama puede tenerse en la Bibliografía que se acompaña la Segunda edición, pp. 761-792,
donde encontramos una obra de Carlos María Bidegain pero referida al “El Congreso de Estados Unidos de
América. Derecho y prácticas legislativas” (Bs.as, Depalma 1950). Ya en el siglo XXI encontramos sólo tres
obras generales: Arias, Guillermo: Derecho Parlamentario, Córdoba, n ed. Advocatus, 2009, 455 pp. ; Midón,
Mario: Organización y Funcionamiento del Congreso de la Nación Argentina. Legislaturas Provinciales y de la
CABA. Constituciones Sudamericanas, Bs. As. Ed. Hammurabi, 2012, 435 pp.; Menem, Eduardo: Derecho
Procesal Parlamentario, Bs.As., Editorial La Ley, 2012, 636 pp..
etc.). Asimismo, se revela el valor de Resoluciones conjuntas de ambas
cámaras (sobre Biblioteca del Congreso) o Resoluciones conjuntas de
presidentes de ambas cámaras (Reglamento del personal de la Imprenta,
designación del presidente de la AGN); sin omitir la importancia Reglamentos
Especiales de una de la Cámaras (v.g. Reglamento del Senado sobre
procedimiento para el juicio Político) o de una Comisión permanente (p. ej. el
Reglamento de la comisión de juicio político de la Cámara de Diputados, o el
de la comisión Bicameral Permanente de trámite legislativo ley 26122).
Incluye también los Reglamentos de los Bloques parlamentarios que tiene una
significación especial. Como fuentes indirectas, destaca, acertadamente, la
importancia de las prácticas, usos y costumbres parlamentarias.
La Segunda Parte de la obra nos revela el funcionamiento del órgano quizás
mas desconocido de nuestro régimen democrático. Inicia esta parte con el
estudio del rol del parlamento y sus funciones en el sistema institucional,
haciendo una enumeración de veintiuna tareas propias del parlamento.
Seguidamente procede a describir su composición y organización como
cuerpo pluriorgánico compuesto por las dos Cámaras (Diputados y Senado),
las comisiones (permanentes, especiales, bicamerales, mixtas), los bloques
parlamentarios, la comisión de labor parlamentaria, la presidencia y
vicepresidencias, y las diversas secretarías.
La Tercera Parte se ocupa de manera exhaustiva del funcionamiento del
Congreso: sesiones, receso, procedimiento legislativo: quórum, mayorías,
publicidad, debate y votaciones. Aquí se detiene en el procedimiento de
aprobación delegada en comisiones.
La Cuarta Parte es la más extensa y, probablemente, la más sustanciosa porque
nos ofrece una panorámica de la producción y gestión parlamentaria.
Comienza con el tratamiento de La Ley, como producto mas importante,
brindándonos una clasificación de veintidós tipos de leyes. También nos
brinda una minuciosa descripción de la elaboración de una norma legislativa
que se inicia con el proyecto de ley, la facultad de iniciativa, el trámite de
aprobación y sanción, y concluye con la promulgación o el veto. Finalmente
se ocupa de la publicación.
Muy valioso es la descripción, por un lado, de otras decisiones de las
Cámaras: resoluciones, comunicaciones, declaraciones, autorizaciones,
reglamentos y decretos, designaciones y acuerdos, y , por otro lado, del
itinerario de una sesión: homenajes, mociones, y mayorías para la aprobación,
pues se trata de dimensiones muchas veces desconocidas por quienes se hallan
alejados del quehacer parlamentario.
Las sesiones sobre tablas constituyen el momento de alumbramiento de la
actividad parlamentaria. Llegar a esa instancia es el resultado de una tarea
previa de comisiones y de construcción consensos que muchas veces no se
aprecia en su verdadera dimensión. Es la cara visible de la dinámica
parlamentaria que adquiere trascendencia pública. Este momento donde se
formaliza y concreta la voluntad del legislador para sancionar una norma legal
que debe ser obedecida, tiene tal trascendencia política y jurídica que no ha
sido reemplazado en ningún país democrático del mundo porque, no obstante
los avances tecnológicos, la deliberación y debate público y sincrónico es
insustituible, aunque se conozca de antemano los resultados de la votación. La
marcha y ritmo de una sesión está marcadas por las mociones de orden, que
se convierten entonces en engranajes que mueven el devenir de una sesión.
Conocer, comprender y aplicar estos mecanismos es algo valioso en el
desenvolvimiento de una sesión. Por eso la descripción que Gentile hace de
estas herramientas técnicas constituyen elementos valiosos para la práctica
parlamentaria. Recordemos que Bentham popularizó las tácticas
parlamentarias británicas (An Essay on Political Tactis, 1816) que fueron
recogidas por los reglamentos parlamentarios argentinos8.
Los casos y el procedimiento del Congreso reunido en Asamblea se
encuentran tratados en el capítulo XII. Los capítulos IX, X y XI se ocupan de
las relaciones interorgánicas, es decir, los vínculos con otros órganos estatales:
con el poder ejecutivo (juicio político, interpelaciones, informes jefe de
gabinete, voto de censura y de remoción, Defensor del Pueblo, Auditoria
General de la Nación), con el poder judicial (creación de tribunales, acuerdos
8
Recordemos que Rivadavia había conocido a Bentham durante su estadía en Inglaterra en 1819, con quien
mantuvo correspondencia. Esta obra de Bentham, traducida de su versión en francés por Rivadavia, sirvió
para el primer reglamento parlamentario argentino, dado para la Sala de Representantes de la Provincia de
Buenos Aires de 1822.
a miembros de la Corte suprema de justicia y tribunales inferiores, Consejo de
la Magistratura, Jurado de Enjuiciamiento), Ministerio Público.
En el Capítulo XIII concluye la obra con una síntesis sobre las atribuciones
explícitas e implícitas del Congreso. Sobre las primeras realiza una muy útil
clasificación en: institucionales, de legislación, de finanzas, de economía,
militares, de justicia, de límites, internacionales, sobre indígenas, de
emergencia.
En suma, el Derecho Parlamentario de Jorge Gentile es una obra capital en
toda su significación, no sólo porque nos describe la vida del Congreso y nos
permite conocer desde dentro el órgano más emblemático de la Democracia
sino porque constituye un hito en la bibliografía constitucional argentina, que
no pude faltar en ninguna biblioteca dedicada al Derecho Constitucional.