CONCEPTO 7941 DE MAYO 02 DE 1997

1
ÍNDICE GENERAL
CONCEPTOS PRESUPUESTALES
NOTA: HACER CLIP EN LA LETRA DE COLOR PARA OBTENER MAYOR INFORMACION.
CONCEPTO 2352 DE JULIO 4 DE 1995
TEMAS: 1. El Principio de Anualidad Presupuestal. El Año Fiscal. 2. Apropiaciones
incluidas en el Presupuesto General. 3. Las Reservas Presupuestales. 3.
Prohibición de la Administración de enriquecerse sin causa. 4. Cancelación de
compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto
vigente. Concepto de Vigencias Expiradas.
CONCEPTO 3816 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995
TEMAS: 1. Arrendamiento del Servicio de Parqueaderos para vehículos oficiales y
de propiedad de los servidores públicos. Procedencia y rubro presupuestal
aplicable.
CONCEPTO 3820 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995
TEMAS: 1. Tasa. Concepto y características. Competencia para su
establecimiento. 2. Certificados de Antecedentes Disciplinarios. Posibilidad de
cobrar por su expedición.
CONCEPTO 0128 DE ENERO 24 DE 1996
TEMAS: 1. Rendimientos Financieros generados con recursos de la Nación.
Utilización que puede dárseles.
CONCEPTO 0138 DE ENERO 25 DE 1996
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Concepto. 2. Registro
Presupuestal. Concepto. Lugar donde debe llevarse a cabo. 3. Registro
Presupuestal Provisional. Es un concepto inexistente en la legislación
presupuestal. 4. Afectación del Certificado de disponibilidad en la Apropiación
presupuestal. 5. Registro Presupuestal y Registro del Certificado de
Disponibilidad. Diferencias. 6. Requisitos presupuestales en los contratos
estatales.
753 CONCEPTO No. 1900 DEL 16 DE MAYO DE 1996
Si es viable atender obligaciones reconocidas en la vigencia en curso, pero
generadas en una vigencia anterior por situaciones ajenas a la administración.
P CONCEPTO No. 6438 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1996
Constituir reservas presupuestales cuando se trate de contratación directa, se
requiere de la suscripción del respectivo contrato lo cual genera el compromiso
que da lugar a la reserva.
2
CONCEPTO 7093 DE FEBRERO 14 DE 1997
TEMAS: 1. Autorizaciones para comprometer
Presupuestos de Vigencias Futuras. Caducidad.
obligaciones
que
afecten
CONCEPTO 7199 DE FEBRERO 24 DE 1997
TEMAS: 1. Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar. Oportunidad para su
constitución.
CONCEPTO 7242 DE FEBRERO 28 DE 1997
TEMAS: 1. Aportes y Contribuciones de Colombia a Organismos Internacionales.
Competencia para su autorización e incorporación en el Presupuesto General. 2.
Asunción de Obligaciones Internacionales con cargo a vigencias futuras
CONCEPTO 7678 DE ABRIL 4 DE 1997
TEMA: Sobrante de Reservas Presupuestales. Destinación
CONCEPTO 7820 DE ABRIL 23 DE 1996
TEMAS: Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
presupuestales: improcedencia para realizarlos por delegación.
CONCEPTO 7872 DE ABRIL 25 DE 1997
TEMA. Rendimientos Financieros originados con los recursos
mantenimiento de los Bancos de Germoplasma animal. Destinación.
Traslados
para
el
CONCEPTO 7941 DE MAYO 2 DE 1997
TEMA: Excedentes financieros por contribuciones. Finalidad y destinación.
CONCEPTO 8060 DE MAYO 08 DE 1997
TEMAS: 1. Contratos Estatales. Requisitos de perfeccionamiento. Del Registro
Presupuestal.
CONCEPTO 8323 DE MAYO 28 DE 1997
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Objetivos y Finalidad de su
expedición.
CONCEPTO 8356 DE MAYO 29 DE 1997
TEMAS: 1. Sustitución de Activos de la Nación. Procedencia y Requisitos. 2.
Multas Adeudadas por la Caja Agraria a la Nación. Naturaleza. Son activos de la
Nación.
CONCEPTO 8521 DE JUNIO 11 DE 1997
TEMAS: 1. Administración de los bienes objeto de extinción de dominio.
Competencia y naturaleza de los gastos que se generen de ésta función. 2.
Cuenta de Depósito de Valores en Administración. Requisitos presupuestales
3
CONCEPTO 8557 DE JUNIO 12 DE 1997
TEMA: Utilización del Sistema de Tarjetas de Crédito en las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado. Requisitos. Rubro presupuestal al cual se le puede
imputar su pago
CONCEPTO 8869 DE JUNIO 26 DE 1997
TEMAS: 1. Autorización para comprometer vigencias futuras en los procesos
licitatorios 2. Cupos para comprometer vigencias futuras: Caducidad. 3.
Reprogramación de vigencias futuras: Procedencia.
CONCEPTO 8910 DE JULIO 1 DE 1997
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal: Forma de Expedición.
Ordenes de Compra.
CONCEPTO 8911 DE JULIO 1 DE 1997
TEMAS: 1. Aportes del Fondo Nacional de Calamidades a entidades Territoriales.
Incorporación Presupuestal.
CONCEPTO 8913 DE JULIO 1 DE 1997
TEMAS: 1. Inversiones en acciones por parte de las Sociedades de Economía
Mixta. Procedencia.
CONCEPTO 8977 DE JULIO 4 DE 1997
TEMAS: 1. Sustitución de Activos: Concepto y Requisitos para su procedencia.
CONCEPTO 9035 DE JULIO 8 DE 1997
TEMA: Reservas Presupuestales. Finalidad y destinación. Oportunidad para su
ejecución so pena de fenecimiento. Improcedencia para modificar su destinación.
CONCEPTO 9122 DE JULIO 14 DE 1996
TEMA: Empresas Sociales del Estado. Régimen contractual aplicable.
7 CONCEPTO No. 4396 DEL 6 DE AGOSTO DE 1996
TEMA: Si es viable cancelar los siguientes haberes con cargo al presupuesto de
la vigencia en curso según sea la clase de novedad, o si en defecto se debe pagar
con cargo a rubro “Pago Pasivos exigibles Vigencias Expiradas.
753 CONCEPTO No. 8031 DEL 6 DE MAYO DE 1997
Transferencia del medio por ciento (1/2%) sobre el valor mensual de la nomina de
salarios que paguen la Nación, los Departamentos y los Municipios prevista en la
ley 21 de 1982.
4
CONCEPTO 9212 DE JULIO 17 DE 1997
TEMA: Encargo Fiduciario con fondos públicos. Procedencia de las reservas
presupuestales.
CONCEPTO 9295 DE JULIO 23 DE 1997
TEMAS: 1. Modificaciones al anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto
Nacional. Procedibilidad y Competencia. Modificaciones al rubro de Gastos de
Inversión.
CONCEPTO 9339 DE 24 DE JULIO DE 1997.
TEMAS: 1. Suministro de refrigerios y almuerzos a los funcionarios de la
Organización Electoral y apoyo de la Policía Nacional Rubro presupuestal
imputable para su pago.
CONCEPTO 9376 DE 28 DE JULIO DE 1997.
TEMAS: 1. Trasferencia de Recursos de la Nación a los Departamentos.
Naturaleza. 2. Ingresos Corrientes de la Nación. Características para su distinción.
CONCEPTO 9389 DE 28 DE JULIO DE 1997.
TEMAS: 1. Compromisos de vigencias fiscales anteriores con cargo a
Presupuestos Vigentes. Requisitos de Procedibilidad.
CONCEPTO 9416 DE 29 DE JULIO DE 1997
TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Carácter de sus disposiciones. 2. Archivo
de Procesos Coactivos por prescripción, Incorporación presupuestal.
CONCEPTO 9424 DE 29 DE JULIO DE 1997.
TEMAS: 1. Recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales provenientes
del Fondo Nacional de Regalías: Naturaleza, Inversión rendimientos Financieros.
CONCEPTO 9927 DE AGOSTO 19 DE 1997
TEMAS: 1. Déficit Fiscal. Mecanismos para cubrirlo. 2.Reducción o Aplazamiento
en la ejecución de Apropiaciones Presupuéstales. Procedencia. 3.Reservas
presupuestales y Cuentas por Pagar. Procedencia.
CONCEPTO 9979 DE 20 DE AGOSTO DE 1997.
TEMAS: 1. Sociedades de Economía Mixta no asimiladas a Empresas Industriales
y Comerciales del Estado. Régimen jurídico. 2.Bancoldex. Naturaleza y régimen
jurídico. Competencia para instruir a los representantes de la Nación sobre la
destinación de utilidades.
5
CONCEPTO 9980 DE AGOSTO 20 DE 1997.
TEMAS: 1. Fiducoldex. Naturaleza y composición accionaria. 2. Leyes Orgánicas.
Concepto. 3. Excedentes Financieros y utilidades. Competencia para determinar
su asignación en la capitalización, reserva o repartición dentro de las Empresas
Descentralizadas del orden nacional.
CONCEPTO 10427 DE AGOSTO 28 DE 1997.
TEMAS: Determinación del rubro o cuenta presupuestal al cual debe imputarse un
gasto.
CONCEPTO 10457 DE SEPTIEMBRE 1 DE 1997
TEMAS: 1. Donaciones en especie. Naturaleza y efectos presupuestales.
CONCEPTO 10508 DE SEPTIEMBRE 3 DE 1997
TEMAS: 1. Conciliaciones que requieren de certificado de disponibilidad previo a
su iniciación. Declaración de inexequibilidad por parte del Consejo de Estado y
Nulidad.
CONCEPTO 10634 DE SEPTIEMBRE 9 DE 1997.
TEMAS: Comisiones de la Red Multicolor. Cuenta presupuestal que debe
afectarse para su reconocimiento y pago.
CONCEPTO 10795 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 1997
Instituto Nacional de Vías debe esperar el resultado de los trámites de la DIAN
antes de solicitar el consentimiento al beneficiario del fallo judicial de que trata el
art. 5º. Inciso del decreto 2126 de 1997.
CONCEPTO 10860 DE SEPTIEMBRE 18 DE 1997
TEMAS: 1. Reservas Presupuestales. Destinación. 2. Apropiaciones del
Presupuesto General. Concepto y alcances.
CONCEPTO 11125 DE SEPTIEMBRE 30 DE 1997.
TEMAS: 1. Gastos de Administración de los Contratos de Fiducia - Imputación
presupuestal. 2. Autorización para comprometer vigencias futuras. Eventos en
que se requiere.
CONCEPTO 11317 DE OCTUBRE 9 DE 1997.
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Finalidad y oportunidad
para su expedición.
6
CONCEPTO 11343 DE OCTUBRE 10 DE 1997.
TEMAS: 1.Acción de Dominio. Rubro presupuestal para cubrir los gastos que se
originan de su ejercicio. 2. Póliza de Seguros para proteger los bienes objeto de
extinción de dominio Rubro presupuestal para cubrir el valor de las primas.
CONCEPTO 11610 DE OCTUBRE 24 DE 1997.
TEMAS: 1. Aportes Parafiscales. Improcedencia para su pago por parte de
Establecimientos Públicos
CONCEPTO 11980 DE NOVIEMBRE 1 DE 1997.
TEMAS: 1.Asunción de obligaciones sin el correspondiente Certificado de
Disponibilidad Presupuestal. Efectos presupuestales
CONCEPTO 12108 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997.
TEMAS: 1. Fondos Especiales para la financiación del Sector Justicia. Destinación
de sus rendimientos.
CONCEPTO 12116 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997
TEMAS: 1. Entidades Territoriales. Normas presupuestales aplicables. 2.
Legalización de Cajas Menores y Avances. Oportunidad. 3. Pago de Bienes y
Servicios recibidos con inexistencia de contrato o de las formalidades propias del
mismo. 4. Legalización de compromisos que no cuentan con apropiación
presupuestal. Improcedencia. 5. Pago de Pasivos de vigencias expiradas.
Procedencia para la apertura de este rubro.
CONCEPTO 12216 DE NOVIEMBRE 21 DE 1997.
TEMAS: 1. Saldos de Reservas Presupuestales. Expiración 2. Adiciones a los
Contratos. Efectos presupuestales cuando la vigencia fiscal es diferente a la de la
celebración del contrato
CONCEPTO 12403 DE NOVIEMBRE 27 DE 1997
TEMAS: 1. Distribuciones en el Presupuesto de Ingresos y
Entidades Públicas. Competencia.
Gastos en las
CONCEPTO 12423 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997.
TEMAS: 1. Rendimientos obtenidos de los recursos del Presupuesto general.
Destinación. 2. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 3.
Afectación de Apropiaciones Presupuestales. Requisitos y límites en su ejecución.
4. Reservas presupuestales y Cuentas por pagar. Procedencia. Rendimientos
producidos durante la ejecución de un contrato. Destinación.
7
CONCEPTO 12424 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997.
TEMAS: 1. Recaudo y Cobro de recursos por parte de la Contraloría General:
Destinación. Partida presupuestal imputable a los gastos que de ello se generan.
CONCEPTO 12482 DE DICIEMBRE 1 DE 1997.
TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Finalidad. 2. Establecimiento de Tasas.
Es de competencia legal ordinaria.
CONCEPTO 12487 DE DICIEMBRE 2 DE 1997.
TEMAS: 1.Financiación de la Educación a nivel Territorial. a. Distribución de
competencias entre la Nación y las Entidades territoriales. b. Recursos asignados
para tal efecto.
CONCEPTO 12734 DE DICIEMBRE 12 DE 1997.
TEMAS: 1. Manejo de recursos públicos a través de Encargos Fiduciarios. 2.
Reservas presupuestales de recursos manejados por fiducia pública. 3. Recursos
no ejecutados por la Administración fiduciaria. Destinación.
CONCEPTO 12748 DE DICIEMBRE 12 DE 1997.
TEMAS: Compromisos de vigencias futuras: a. Incorporación presupuestal y
ejecución. b. Reducción o eliminación de las apropiaciones que lo amparan.
Procedencia.
CONCEPTO 12953 DE DICIEMBRE 19 DE 1997.
TEMAS: Cupos autorizados de vigencias futuras. Fenecimiento.
CONCEPTO 13148 DE DICIEMBRE 23 DE 1997.
TEMAS: 1. Presupuesto: naturaleza y función. 2. Recursos por participación en los
ingresos corrientes de la Nación: inclusión presupuestal.
CONCEPTO 047 DE ENERO 8 DE 1998
TEMA: Intereses de Mora por el no pago oportuno de retenciones. Rubro
presupuestal a afectar para su pago.
CONCEPTO 059 DE ENERO 14 DE 1998
TEMAS: 1. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 2. Reservas
presupuestales. Procedencia y vigencia. 3. Autorización de vigencias futuras a
nivel municipal. Competencia para su otorgamiento.
CONCEPTO 317 DE ENERO 21 DE 1998
TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: fenecimiento. 2. Reintegro de dineros
producto de la rescisión de un contrato: incorporación presupuestal. 3. Rentas
obtenidas por enajenación de activos: alternativas para su manejo presupuestal.
8
CONCEPTO 322 DE ENERO 22 DE 1998
TEMAS: 1. Principio de Legalidad Presupuestal: aplicación en el ámbito municipal.
2. Autorización de vigencias futuras en el ámbito municipal: competencia para su
otorgamiento. 3. Autorización de vigencias futuras sin apropiación presupuestal del
año en que se concede la autorización: eventos en que procede.
CONCEPTO 406 DE ENERO 28 DE 1998
TEMA: Rendimientos financieros obtenidos con recursos del Presupuesto General:
destinación y oportunidad para su devolución.
CONCEPTO 407 DE ENERO 28 DE 1998
TEMAS: Enriquecimiento sin causa: a. Características. b. Procedencia frente a
entidades estatales. c. Efectos presupuestales en la devolución de ingresos no
autorizados.
CONCEPTO 429 DE ENERO 30 DE 1998
TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: Aplazamiento. Procedencia. 2. Déficit
fiscal: presupuestación.
CONCEPTO 548 DE FEBRERO 2 DE 1998
TEMA: Adquisición de obligaciones sobre
Improcedencia.
apropiaciones
inexistentes:
CONCEPTO 624 DE FEBRERO 5 DE 1998
TEMAS: 1. Afectación de un rubro presupuestal. Alcances. 2. Cancelación de
compromisos con cargo a un rubro presupuestal distinto al de su origen:
improcedencia.
CONCEPTO 679 DE FEBRERO 11 DE 1998
TEMAS: 1. Ordenación del Gasto: condiciones para su delegación. 2. Secretarios
de despacho departamental: condiciones para que puedan ejercer la función de
ordenadores del gasto por delegación.
CONCEPTO 680 DE FEBRERO 11 DE 1998
TEMA: Compra y venta de vehículos oficiales: requisitos presupuestales.
CONCEPTO 818 DE FEBRERO 20 DE 1998
TEMAS: 1. Cuotas de Auditaje: disminución. Reintegro por inejecución durante
una vigencia fiscal. 2. Iniciativa para presentar proyectos que modifiquen o
adicionen el presupuesto departamental. 3. La Autonomía Presupuestal. Alcances.
CONCEPTO 854 DE FEBRERO 25 DE 1998
TEMA: Contribuciones a la ESAP por parte de las Superintendencias:
improcedencia.
9
CONCEPTO 917 DE FEBRERO 27 DE 1998
TEMA: Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales no
societarias. A) Excedentes Financieros. Concepto y Liquidación. B) Déficit Fiscal.
CONCEPTO 1169 DE MARZO 12 DE 1998
TEMA: 1. Recursos Parafiscales. A) Origen. B) Elementos. C) Diferencias con las
tasas. 2. Aportes a la ESAP. Naturaleza.
CONCEPTO 1218 DE MARZO 17 DE 1998
TEMA: Nombramiento de docentes sin la respectiva apropiación presupuestal.
Procedimiento para su pago en la vigencia fiscal siguiente.
CONCEPTO 1241 DE MARZO 18 DE 1998
TEMA: 1. Principio de la Unidad de Caja. A) Concepto. B) Aplicación a las
entidades territoriales. C) Excepciones. 2. Recursos de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación: naturaleza. Son de destinación específica.
CONCEPTO 1368 DE MARZO 25 DE 1998
TEMAS: 1. Principio de la Unidad de Caja: A) Concepto. B) Consagración
constitucional. C) Excepciones. 2. Pago de obligaciones de vigencias fiscales
anteriores sin apropiación presupuestal.
CONCEPTO 1409 DE MARZO 27 DE 1998
TEMA: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Aplicación de las normas
sobre austeridad del gasto público.
CONCEPTO 1423 DE MARZO 27 DE 1998
TEMA: Agencia Colombiana de Cooperación Internacional. Ejecución de los
recursos que recibe por donaciones no reembolsables.
CONCEPTO 1435 DE MARZO 27 DE 1998
TEMA: Reservas presupuestales y cuentas por pagar: Fenecimiento.
CONCEPTO 1504 DE MARZO 31 DE 1998
TEMA: Entidades Públicas: Aplicación del Principio de Unidad de caja.
CONCEPTO 1512 DE MARZO 31 DE 1998
TEMAS: 1. Vigencias Futuras: eventos en que proceden. 2. Contratos de
Empréstito: garantías. 3. Recursos que comprometen vigencias futuras y recursos
provenientes de los contratos de empréstito: diferencias desde el punto de vista
presupuestal
10
CONCEPTO 1543 DE ABRIL 2 DE 1998
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
753 CONCEPTO No. 2365 DEL 29 DE MAYO DE 1998
Viabilidad de adicionar el Presupuesto de Inversión para la construcción de
viviendas fiscales en Barranquilla, con base en una consignación a efectuarse en
la Dirección del Tesoro Nacional de los recursos obtenidos por la venta de la Casa
Comando .
753 CONCEPTO No. 2377 DEL 1 DE JUNIO DE 1998
Procedimiento a tener en cuenta en lo relacionado al recaudo de dineros,
obtenidas por multas impuestas a las personas naturales y jurídicas que directa e
indirectamente desarrollan actividades marítimas y de marina mercante.
Recaudos obtenidos por multas impuestas a los contratistas.
753 CONCEPTO No. 3651 DEL 5 DE AGOSTO DE 1998
Procedimiento a seguir con los dineros provenientes del remate de vehículos
obsoletos que fueron adquiridos con recursos ordinarios o con dineros de Fondos
Internos.
753 CONCEPTO No. 6274 DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1998
Viabilidad de cancelar pasajes y viáticos al personal uniformado que labora en la
Dirección de Sanidad y en los diferentes dispensarios con cargo al Fondo Cuenta.
P CONCEPTO No. 0087 DEL 18 DE ENERO DE 1999
Si es viable constituir reservas, presupuestales con cargo a contratos celebrados
por adquisición de servicios y bienes asumidos con el presupuesto de la vigencia
de 1998(suministro de pasajes, mantenimiento, capacitación combustible, etc.
Sobre los cuales la prestación del servicio o suministro del bien excede en tiempo
la vigencia pactada.
CONCEPTO 0556 DEL 19 DE FEBRERO DE 1999
Imputar contratos adicionales cuya subordinación presupuestal corresponda al
mismo programa y subprograma pero a diferente proyecto del contrato principal.
Apropiar contratos adicionales a programas diferentes del imputado en el contrato
principal.
CONCEPTO No. 0905 DEL 15 DE MARZO DE 1999
Gastos imputables a los Fondos Internos.
CONCEPTO No. 0917 DEL 16 DE MARZO DE 1999
Constitución reservas presupuestales para fallos ordenatorios proferidos en contra
de esa entidad..
11
CONCEPTO No. 3503 del 2 DE SEPTIEMBRE DE 1999
Convenio compensación de deudas con el Municipio de Buenaventura.
CONCEPTO 2352 DE JULIO 4 DE 1995 P14
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
Doctor
FRANCISCO MANUEL SALAZAR GOMEZ
Procurador Delegado para Asuntos Presupuestales
Procuraduría General de la Nación
Ciudad
Apreciado doctor:
Con relación a su comunicación No. 1435 de fecha 14 de junio de 1995, recibida
en este Despacho el 20 del mismo mes y año, en la cual solicita "ampliar su
concepto sobre la expresión Vigencias Expiradas, indicando su fundamento
jurídico y el mecanismo que permitiría, según su concepto, cancelar los
compromisos adquiridos, por fuera de la vigencia fiscal y no constituidos como
reservas de Caja o de Apropiación", me permito hacer las siguientes
consideraciones:
El principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3
de la Constitución Política.
El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o
Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1 del Decreto
360 del 22 de febrero de 1995, dispone en su artículo 13, que el año fiscal
comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año,
advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos
12
con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de
apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.
Además, al referirse al Principio de Especialización, dicho Estatuto Orgánico
ordena en su artículo 17 que las apropiaciones deben referirse en cada órgano de
la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme
al fin para el cual fueron programadas.
Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Acorde con las normas citadas, el inciso 1 del artículo 79 del Estatuto en comento,
menciona que las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva; después del 31 de diciembre
de cada año las autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán adicionarse,
ni transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse.
Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa
autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la
apropiación en la vigencia correspondiente.
Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el
cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por
cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas
presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con
estas obligaciones.
Ese mecanismo, es regulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto de la
siguiente manera:
"Artículo 81. El régimen de reservas presupuestales establecido en la Ley 38
de 1989 continuará vigente durante un período de cuatro años de la siguiente
forma:
Para el año de 1995 se podrán constituir reservas presupuestales hasta un
75% de las obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre de 1994 (...). Los
remanentes se atenderán con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal
siguiente para lo cual el Gobierno Nacional hará por decreto los ajustes
correspondientes.
En este período de transición el monto que se determine como reserva
presupuestal se constituirá por cada órgano y lo podrá ejecutar desde el momento
en que la Dirección General del Presupuesto Nacional reciba una relación de los
compromisos en que se basa la reserva y el PAC de reservas correspondientes
13
a este período. El control fiscal lo hará, en forma posterior la Contraloría General
de la República.
De 1998 en adelante se aplicará el sistema previsto en los artículos 38 y 39 de
reforma (corresponden a los artículos 79 y 80 del Presente Estatuto) y quedan
derogadas todas las referencias que sobre reservas presupuestales se hagan en
el Estatuto Orgánico del Presupuesto. (Ley 179 de 1994, art. 62 Transitorio)".
De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada
vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante
la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado.
Por otra parte debe tomarse en cuenta que el inciso 3 del artículo 63 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Acorde con la disposición anterior, el artículo 24 de la Ley 168 de 1994 prohibe
tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos, estableciendo para los ordenadores del gasto una
responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, por incumplir lo consagrado en la
norma.
Se observa entonces que las normas de carácter presupuestal han previsto los
mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar
los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la
inmediatamente siguiente, prohibiéndose además tramitar o legalizar actos
administrativos que afecten el Presupuesto cuando no reúna los requisitos legales
o se configuren como hechos cumplidos.
Por otra parte, es de observar que la administración no puede enriquecerse sin
causa, con respeto de esta figura, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de
marzo 26 de 1958 manifestó:
"El enriquecimiento injusto se produce toda vez que un patrimonio reciba un
aumento a expensas de otro, sin causa que lo justifique.
El enriquecimiento sin causa debe reunir tres elementos conjuntos:
a) Un enriquecimiento o aumento de un patrimonio;
b) Un empobrecimiento correlativo, y
14
c) Que el enriquecimiento se haya realizado sin causa, es decir, sin fundamento
jurídico (...)".
Así las cosas, y atendiendo a que la Administración Pública no se puede eximir de
las obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales deben corresponder a las
fuentes de gasto establecidas en el artículo 346 de la Constitución Política); en
concepto de esta Dirección, sólo sería posible cancelar aquellos compromisos
originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, que
en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con
apropiación presupuestal disponible o sin comprometer que las amparaban. Por
último, los gastos que así se apropien deben estar en el mismo detalle del decreto
de liquidación o en un grado de detalle que permita identificar el gasto que se está
realizando, indicando que se trata de vigencias expiradas, para garantizar que
estos se orientan a cancelar las obligaciones que se sustentaron.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que les corresponda a los
funcionarios de la administración por las actuaciones que causaron el no pago de
estas obligaciones en cumplida forma.
Finalmente, con el presente adjunto fotocopia auténtica del oficio No. 103 de
marzo 6 de 1995 suscrito por el Doctor Loebardo Romero Olaya, Tesorero del
Fondo Educativo Regional del Huila.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional.
15
CONCEPTO 3816 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995 P18
TEMAS: 1. Arrendamiento del Servicio de Parqueaderos para vehículos oficiales y
de propiedad de los servidores públicos. Procedencia y rubro presupuestal
aplicable.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
Doctor
SINESIO GOMEZ CARMOL
Jefe de Sección Tesorería
Ministerio de Comunicaciones
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio sin número fechado septiembre 11 de 1995, mediante el
cual consulta. "En ejercicio del derecho de petición consagrado en la Carta
Fundamental y en el Código Contencioso Administrativo, me permito solicitar
comedidamente su concepto, a cerca de la viabilidad de cancelar la cuenta No.
0586 a nombre de Parqueaderos Tequendama Ltda. por $ 855.000.00, de la cual
anexo una fotocopia. Esta cuenta ha cumplido todo el trámite interno excepto su
cancelación, por cuanto el Tesorero ha observado que el servicio de parqueadero
fue contratado para vehículos que no son propiedad del Ministerio ni del Fondo
de Comunicaciones, sino de personas particulares; unas pertenecientes a la
planta de personal de la entidad y otras vinculadas al Ministerio de
Comunicaciones mediante contratos administrativos. Existe además una
resolución aprobada por el Ministerio de Hacienda que modifica el presupuesto de
gastos de funcionamiento del Ministerio de Comunicaciones, en el rubro de
arrendamientos, con el fin de celebrar el contrato de arrendamiento de
parqueadero para 30 vehículos". Al respecto le indico:
En primer término es de indicar que dentro de las funciones asignadas a esta
Dirección por el Decreto 2112 de 1992, no se contempla la de emitir concepto
acerca de la viabilidad de cancelar cuentas. No obstante, me permito hacer las
siguientes consideraciones de orden presupuestal:
El artículo 346 inciso segundo de la Constitución Política preceptúa:
"En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme la Ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
16
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo."
El alcance de la anterior disposición, se plasmó en el artículo 33 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 360 de 1995), el cual determina que:
"En el presupuesto de gastos solo se podrá incluir apropiaciones que
correspondan:
(...)
d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del
Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los
Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía
Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos
de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (Ley 38 de 1989, art.
24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55 incisos 1 y 4, art. 71)." Subrayado fuera del
texto.
De otra parte, los Decretos 1901 de 1990 "Por el cual se establece la estructura
orgánica del Ministerio de Comunicaciones, se determinan las funciones de sus
dependencias y se dictan otras disposiciones" y el decreto 2122 de 1992, “Por el
cual se reestructura el Ministerio de Comunicaciones” previenen que dicho
Ministerio cumpla a cabalidad con sus funciones dentro de las cuales está la de
celebrar los contratos necesarios para un adecuado funcionamiento.
Se infiere entonces del precepto Constitucional transcrito y las citadas normas,
que el Ministerio de Comunicaciones puede celebrar los contratos necesarios para
un adecuado funcionamiento y conforme la definición del rubro 2005
ARRENDAMIENTOS contemplado en el Artículo 60 del Decreto 2899 de 1994, el
arrendamiento de inmuebles para el parqueo de los vehículos oficiales y de
propiedad de los servidores públicos de ese órgano, sería viable en la medida en
que sea indispensable para el eficaz funcionamiento del mismo.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
17
CONCEPTO 3820 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995 P20
TEMAS: 1. Tasa. Concepto y características. Competencia para su
establecimiento. 2. Certificados de Antecedentes Disciplinarios. Posibilidad de
cobrar por su expedición.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
P20
Doctora
ELVIRA MARIA RINCON CUEVAS
Jefe División Financiera
Procuraduría General de la Nación
Ciudad
Apreciada doctora:
Me refiero a su comunicación número D.F. 1029 sin fecha, radicada en esta
Dirección el 26 de julio de 1995, mediante la cual se consulta sobre la posibilidad
de cobrar por la expedición de Certificados de Antecedentes Disciplinarios, ello
con el fin de recuperar parte de los costos en que se incurre y evitar que los
documentos no sean reclamados. Al respecto le comento:
La Constitución Política en los artículos 277 y 288 establece las funciones que
ejerce el Procurador General de la Nación, señalando que además de las
otorgadas, tendrá las demás que le señale la ley.
A su turno, la Ley 201 de 1995 "Por la cual se establece la estructura y
organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras
disposiciones", entre otras normas, establece:
"Artículo 49. La División Centro de Atención al Público CAP, tendrá las siguientes
funciones:
d) Expedir los Certificados de Antecedentes Disciplinarios; (...)"
Por otra parte, la Carta Magna en el artículo 150 preceptúa:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley (...)".
Así mismo, el artículo 338 ibídem prevé:
18
"En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas de los
impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades
fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos (...)" (Negrillas fuera del texto).
En relación con el artículo superior antes citado, la Corte Constitucional en
sentencia 040/93 aprobada en Sala Plena el 11 de febrero de 1993, con ponencia
del Doctor Ciro Angarita Barón expresó:
"Como es bien sabido, en la hacienda pública se denomina "tasa" a un gravamen
que cumpla con las siguientes características:
-
El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;
-
El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido;
-
El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio;
-
El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para
amortización y crecimiento de la inversión.
-
Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales).
(...)
Vale la pena estudiar ahora, someramente, el artículo 338: (...)
De otra parte, el tercer inciso de este artículo señala que:
"La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que le presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley,
las ordenanzas y los acuerdos" (Subraya la Corte).
19
Este inciso de la Carta es claro. En primer lugar, diferencia los conceptos de
tasa, contribución y tributo o impuesto, en perfecta concordancia con los
conceptos estrictos de la hacienda pública.
En efecto, la norma que se estudia afirma que las tarifas de las tasas - entendidas
como recuperación de los costos de los servicios que les presten a los
contribuyentes - y las tarifas de las contribuciones - entendidas como participación
en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes -, puedan ser
fijadas por las autoridades, previo permiso de la ley. Excluye de esta posibilidad a
los impuestos, pues sólo la ley puede definir las tarifas de los mismos, según el
inciso primero (...)".
Con fundamento en lo anterior, en concepto de esta Dirección el cobro por la
expedición del Certificado de Antecedentes Disciplinarios es una tasa y en
consecuencia es al Congreso de la República a quien le compete establecerla
mediante Ley e igualmente, el Procurador General de la Nación podría
reglamentar su cobro si la misma Ley lo faculta para ello.
Finalmente, en relación con su inquietud sobre "Qué factibilidad existe para que
el producto de tales cobros sean destinados por la Procuraduría para adelantar
programas de capacitación y de bienestar social para sus funcionarios?", se debe
tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 359 de la Constitución Política, el
que preceptúa:
"No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan:
1. Las participantes previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de
previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías".
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional.
20
CONCEPTO 0128 DE ENERO 24 DE 1996
TEMAS: 1. Rendimientos Financieros generados con recursos de la Nación.
Utilización que puede dárseles.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
P23
Doctor
BERNARDO GIL JARAMILLO
Secretario de Hacienda Departamental
Pereira - Risaralda
Señor Secretario:
Me refiero a su oficio HODT-878 del 5 de diciembre de 1995, dirigido al señor
Contralor General de la República, remitido a esta Dirección con oficio 0013 del 16
de enero de 1996, suscrito por la Jefe de la Oficina Jurídica de ese Organo de
Control, en el cual solicita concepto sobre la utilización y aplicación que se le
puede dar a recursos provenientes de convenios suscritos con entidades
nacionales y esa Entidad Territorial. Al respecto le indico:
El parágrafo 2 del artículo 16 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la
Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto", preceptúa:
"Los rendimientos financieros de los establecimientos Públicos provenientes de la
inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser
consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los
reglamentos de la presente Ley. Exceptuase los obtenidos con los recursos
recibidos por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de
prestaciones sociales de carácter económico (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de
1994, art. 55, incisos 3, 8 y 18)".
El inciso 2, del artículo 101 ibídem determina:
"Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta
Unica Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos
de la Nación, con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social.
(Ley 179 de 1994, art. 47)".
Acorde con las disposiciones anteriores, los artículos 13 de la Ley 224 de 1995
"Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 1996"
21
y del Decreto 2350 de 1995, por el cual se liquida el Presupuesto General de la
Nación, para la vigencia fiscal de 1996, establecen:
"Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional,
incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del
Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo".
Por lo tanto, los rendimientos generados con recursos de la Nación deben ser
consignados en la Dirección del Tesoro Nacional tal como lo disponen las normas
arriba indicadas sin que puedan destinarse, para adicionar el Presupuesto del
Departamento conservando la destinación de cada convenio o para libre inversión
en el Gasto Público Social.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional
22
CONCEPTO 0138 DE ENERO 25 DE 1996 P25
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
Doctora
ANA PATRICIA SAMPAYO NOGUERA
Jefe División Financiera y de Presupuesto
Superintendencia General de Puertos
Ciudad
Apreciada doctora:
Me refiero a su comunicación No. 953782 del 30 de noviembre de 1995, radicada
en esta Dirección el día 5 del mismo mes y año, en la cual plantea las inquietudes
que se transcriben, con su correspondiente respuesta, a continuación:
"1. Cual (sic) es la definición de Certificado de Disponibilidad.
2. Cual (sic) es la definición de Registro Presupuestal.
3. Es igual decir disponibilidad presupuestal y registro presupuestal provisional?."
El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar."
23
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley, la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto."
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
La Constitución Política en su artículo 345 ordena:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
El desarrollo de dicha disposición se encuentra en diferentes normas de la Ley
Orgánica de Presupuesto, sus decretos reglamentarios y la correspondiente ley
anual de presupuesto.
En su artículo 18, al referirse al principio de especialización, el Estatuto Orgánico
del Presupuesto consagra que las apropiaciones deben referirse, en cada órgano
de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas.
Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
El artículo primero del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto determina:
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
24
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados.
(...)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)"
Queda expuesta la definición que existe en las Normas Orgánicas del Presupuesto
sobre el certificado de disponibilidad y registros presupuestales, sin que se
mencione la existencia de documentos provisionales.
"4. Una disponibilidad presupuestal dada para suscribir un contrato se debe
anotar en el libro de control de apropiaciones y disminuirlo del saldo de
apropiación?, es decir, afecta el certificado de disponibilidad presupuestal la
apropiación existente?."
Como se mencionó supra, todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos
gastos.
Así las cosas, de efectuarse la disponibilidad, surge como consecuencia la
disminución del saldo de apropiación, de manera que el certificado de
disponibilidad presupuestal afecta provisionalmente la apropiación existente,
mientras se perfecciona el compromiso, se efectúa el registro presupuestal y en
consecuencia se afecta en forma definitiva la apropiación.
"5. Si se conoce el nombre de la persona natural o jurídica con la cual se
vaya a suscribir un contrato administrativo y el valor exacto, se puede solicitar
la disponibilidad presupuestal con nombre y valor exacto?. Si es así, al tener
estos datos en forma exacta, el registro presupuestal provisional se convertiría
automáticamente en registro presupuestal (definitivo)?."
"6. Cuándo ya se ha suscrito el contrato y se remite para expedición de registro
presupuestal, se puede anular el certificado de disponibilidad o registro
presupuestal provisional, descargándolo del libro de control de apropiaciones,
25
expedir el registro presupuestal y anotarlo nuevamente en el libro de
apropiaciones pero ya como Registro presupuestal (definitivo)?."
Existe, según las normas orgánicas aludidas, los certificados de disponibilidad,
para garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender gastos, y el
registro presupuestal, para que los recursos con él financiados no sean desviados
a ningún otro fin, en que deberá indicarse claramente el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar, sin que se consagre en las disposiciones
vigentes la figura de "registro presupuestal provisional".
Se recalca que esta última operación es requisito de perfeccionamiento de
estos actos administrativos.
Con base en lo anterior, una vez suscrito el contrato debe hacerse el registro
presupuestal correspondiente y contabilizarse como compromiso, reemplazando
el registro que se hizo del certificado de disponibilidad.
"7. El registro presupuestal se refiere solo (sic) a la simple anotación en el libro
de Control de Apropiaciones?, ó se hace necesario que la imputación presupuestal
conste en un documento (sic) que se expida como Registro Presupuestal o se
imponga un sello donde se especifique la misma información presupuestal?."
Esta Dirección considera que debe hacerse el registro en el mismo documento
que origina el compromiso, así como es necesaria su contabilización en el libro de
control de apropiaciones.
"8. La Ley 179 habla que se requiere registro presupuestal como requisito de
perfeccionamiento de los actos administrativos. Es el contrato estatal, un acto
administrativo?."
"9. Si el contrato estatal o administrativo NO es un acto administrativo.
-
-
Requiere de registro presupuestal?
Se le aplica la normatividad de la Ley 80 de 1993?.
Se aplica lo establecido en la Ley 179 relacionado conque en materia
presupuestal solo (sic) rige la ley mencionada y deroga lo establecido en la
Ley 80 al respecto?
Si se aplica lo establecido en la Ley 80, la disponibilidad presupuestal que
allí se menciona, a que se refiere?."
(...)
"11. Siempre que afecte el presupuesto con contratos y licitaciones se debe
expedir un certificado de disponibilidad presupuestal y un registro presupuestal
definitivo?. Es obligatorio los dos?."
26
En primer lugar, esta Dirección no es competente para determinar la definición de
lo que se considera o no como acto administrativo, pero es manifiesta la
tipificación desde el punto de vista jurisprudencial, doctrinal y legal en calificar los
contratos estatales como tales.
Así las cosas, cuando se requiera afectar las apropiaciones presupuestales con
tales compromisos, deberá contarse con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, deberá contarse con registro presupuestal para que los recursos con
él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá
indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.
"10. El Decreto 777 de 1992 está vigente?."
Esta Dirección no es competente para determinar cuáles normas del
ordenamiento legal conservan su vigencia o no, sin embargo, le comunico que el
26 de agosto de 1992 se expidió el Decreto No. 1403, por el cual se modifica el
Decreto 0777 de 1992.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
27
P CONCEPTO No. 6438 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1996 P31
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Mayor General
OCTAVIO GNECCO IGLESIAS
Secretario General
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Apreciado Mayor General:
Doy alcance al oficio No. 6388 del 26 de diciembre de 1996 emanado de esta
Dirección, en el cual se concluyó que “para constituir reservas presupuestales
cuando se trate de contratación directa, se requiere de la suscripción del
respectivo contrato lo cual genera el compromiso que da lugar a la reserva”.
Al respecto, debe aclararse que en dicho concepto no se tomó en cuenta el evento
en que el órgano contratante hubiera aceptado en forma expresa y escrita una
oferta presentada por alguno de los posibles contratistas.
En este caso se considera que dicha aceptación es fundamento para constituir la
reserva presupuestal que ampare el compromiso de celebrar el respectivo contrato
con el oferente aceptado.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones:
De conformidad con el artículo 845 del Código de Comercio “La oferta o
propuesta, esto es, el proyecto de negocio jurídico que una persona formule a
otra, deberá contener los elementos esenciales del negocio y ser a otra, deberá
contener los elementos esenciales del negocio y ser comunicada al destinatario.
Se entenderá que la propuesta ha sido comunicada cuando se utilice cualquier
medio adecuado para hacerla conocer del destinatario”.
A su turno, el artículo 846 ibídem establece los alcances de la propuesta indicando
“La propuesta será irrevocable. De consiguiente, una vez comunicada, no podrá
retractarse el proponente, so pena de indemnizar los perjuicios que con su
revocación cause al destinatario.
28
La propuesta conserva su fuerza obligatoria aunque el proponente muera o llegue
a ser incapaz (..)”.
De manera que son claras las obligaciones que surgen para el oferente una vez
comunicada la propuesta al destinatario, en los términos previstos.
De otra parte, en lo que hace relación al destinatario y en el caso concreto a la
administración, el artículo 861 del referido código previene:
“La promesa de celebrar un negocio producirá obligación de hacer. La celebración
del contrato promedio se someterá a las reglas y formalidades del caso”.
De suerte que la aceptación de una oferta genera para el aceptante la obligación
de celebrar el contrato proyectado en los términos y condiciones establecidos,
tanto en la oferta como en el respectivo acto de aceptación de la misma.
Es de advertir que los efectos del cierre de vigencia presupuestal implican que el
contrato que se celebre debe guardar las mismas condiciones establecidas en la
oferta y su aceptación escrita.
En los anteriores términos se aclara el concepto de la referencia.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
29
CONCEPTO 7093 DE FEBRERO 14 DE 1997 P30
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
TEMAS: 1. Autorizaciones para comprometer obligaciones
Presupuestos de Vigencias Futuras. Caducidad.
que
afecten
Doctor
ORLANDO ABELLO MARTINEZ APARICIO
Registrador Nacional del Estado Civil
Ciudad.
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio sin número fechado 31 de enero de 1996, dirigido al señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, remitido a esta Dirección el 7 de febrero
del mismo año, por los doctores Juan Pablo Córdoba y Jorge Toro Córdoba,
asesores del CONFIS, mediante el cual consulta, si se mantiene la validez a las
autorizaciones de vigencias futuras en inversión para los años 1998, 1999 y 2000,
que habían sido comunicadas mediante oficio 2584 de fecha 24 de junio de 1996.
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
Los artículos 23 y 71 del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto", facultan al CONFIS para autorizar la asunción de
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución
se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se
lleve a cabo en cada una de ellas.
Acorde con lo anterior, el artículo 7 del Decreto 568 de 1996, "Por el cual se
reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del
Presupuesto General de la Nación" dispone que los cupos anuales autorizados
para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados a 31 de diciembre de
cada año caducan sin excepción. En consecuencia, los órganos deberán reportar
a la Dirección General del Presupuesto Nacional antes del 31 de enero de cada
año la utilización de los cupos autorizados.
30
En este orden de ideas, si los cupos anuales autorizados a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, para asumir compromisos de vigencias futuras no fueron
utilizados a 31 de diciembre de 1996 caducarán, debiéndose solicitar si es del
caso una nueva autorización.
Cordial saludo,
(Fdo) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social, encargado de las funciones de
Director General del Presupuesto Nacional
31
CONCEPTO 7199 DE FEBRERO 24 DE 1997 P33
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar. Oportunidad para su
constitución.
Doctora
PRISCILA AUNTA FAGUA
Jefe Oficina de Planeación
Ministerio de Desarrollo Económico
Ciudad
Apreciada doctora:
Me refiero a su oficio 0073 de febrero 6 de 1997, en el cual manifiesta la existencia
de "una cuenta, pendiente de pago, por concepto de prestación de servicio de
vigilancia que por no encontrarse el contrato debidamente perfeccionado a 31 de
diciembre de 1996, esta no quedó registrada como reserva de apropiación o
cuentas por pagar.
Como los Decretos 568 y 2373 de marzo y diciembre de 1996 respectivamente,
no contemplan la creación de un rubro “pago pasivos exigibles vigencias
expiradas", de manera comedida solicito a usted concepto sobre el rubro que se
debe contracreditar y acreditar para la vigencia fiscal 1997, con su respectivo
código presupuestal".
En relación con el tema considero importante manifestar lo siguiente:
El artículo 345 de la Constitución Política prevé:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
Ahora bien, según lo establece el principio de anualidad, "El año fiscal comienza
el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de
diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año
32
fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por
compromisos caducarán sin exepción" (Decreto 111 de 1996, artículo 14).
Así mismo, el artículo 89 Ibídem estableció:
"Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre
de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo."
De conformidad con las normas referidas podemos concluir que la autorización de
disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de
la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; de modo que tratándose de
recursos del Presupuesto General de la Nación, los mismos deben ser ejecutados
en el período para el cual fueron apropiados.
Sin embargo la norma, a través de las reservas presupuestales y cuentas por
pagar, previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de
diciembre estuvieren adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se
hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer mecanismo
enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos pactados en los
contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería dar aplicación al
segundo mecanismo que hemos referido.
En este orden de ideas es claro que el Ministerio de Desarrollo debió tomar las
medidas pertinentes con el propósito de cumplir con el compromiso adquirido,
mediante la constitución de la correspondiente cuenta por pagar, que permitiera
atender el pago con recursos de apropiaciones de la pasada vigencia fiscal.
Ahora bien, en relación con la creación del rubro "pago pasivos exigibles
vigencias expiradas", es claro que las normas presupuestales han previsto la
manera de cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se
33
contraen o durante la inmediatamente siguiente, prohibiendo además tramitar
actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando
no reúnan los requisitos exigidos por la ley o se configuren como hechos
cumplidos, estableciendo además, responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal del
representante legal y del ordenador del gasto o sus delegados, por el
incumplimiento de esta disposición. (Artículo 9, Ley 331 de 1996)
Por lo expuesto esta Dirección ha sostenido que sólo sería posible cancelar
aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo
al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las
formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o
sin comprometer, que las amparaba.
Así debemos entender, que el Ministerio, previamente a la adquisición del
compromiso, debió contar con el certificado de disponibilidad presupuestal
expedido por el jefe de presupuesto que garantizara la existencia de apropiación
suficiente para atender los gastos; con el registro presupuestal como requisito de
perfeccionamiento de compromiso que garantizara que los recursos no serían
desviados a otro fin, y con la autorización de vigencias futuras expedida por esta
Dirección, por cuanto ese contrato se extendía a la vigencia siguiente. (Decreto
111 de 1996, arts. 71 y 23; Decreto 568 de 1996 arts. 19 y 20)
De conformidad con lo anterior esta Dirección considera que en el evento en que
todos los requisitos previos se encuentren cumplidos en debida forma, situación
que al parecer se presenta de acuerdo con los antecedentes remitidos por ese
Ministerio, sería viable, con sujeción a las normas, contracreditar la cuenta Gastos
Generales - Adquisición de Servicios - para la apertura del rubro pago de pasivos
vigencias expiradas, esto sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar
por la omisión que se presentó al no constituir la correspondiente cuenta por
pagar.
Adicionalmente cabe anotar que al no haberse constituido dicha cuenta, y en el
evento en que los recursos hubieran sido situados, deberán ser reintegrados a la
Dirección General del Tesoro junto con sus rendimientos si los hubiere, tal como lo
establecen los artículos 89 del Decreto 111 de 1996 y 35 de la Ley 331 de 1996.
Por último, considero del caso manifestarle que de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 41 del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre
el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. A su vez determina que
perfeccionado el contrato se solicitará su publicación en el Diario Oficial.
Así mismo, los artículos 71 y 20 de los Decretos 111 y 568 de 1996
respectivamente, antes mencionados, al referirse al registro presupuestal
establecen que dicha operación es un requisito mediante el cual se perfeccionan
todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales.
34
De esta forma, el Ministerio suscribió el contrato el día 16 de diciembre de 1996,
en la misma fecha realizó el registro presupuestal, y reposa en los antecedentes
la consignación correspondiente a la publicación en el Diario Oficial; por tal motivo
esta Dirección no encuentra razones que justifiquen la afirmación contenida tanto
en su oficio 0073 de febrero 6 de 1997 como en la justificación anexa, según la
cual el contrato no se encontraba debidamente perfeccionado el 31 de diciembre
por no haberse consignado el valor correspondiente al impuesto de timbre
nacional.
De acuerdo con lo anterior, se hace evidente que el Ministerio estableció un
requisito de perfeccionamiento adicional a los consagrados legalmente, cual es el
pago del impuesto de timbre (que debió realizarse en los términos previstos en el
Libro Cuarto del Estatuto Tributario).
Cordial saludo,
(Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones del
Director General del Presupuesto Nacional
35
CONCEPTO 7242 DE FEBRERO 28 DE 1997 P37
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Aportes y Contribuciones de Colombia a Organismos Internacionales.
Competencia para su autorización e incorporación en el Presupuesto General. 2.
Asunción de Obligaciones Internacionales con cargo a vigencias futuras
Doctor
JAIRO MONTOYA PEDROZA
Director General de Organismos Multilaterales
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ciudad.
Apreciado Doctor
Me refiero a su oficio PM.CUO No 007769 fechado 18 de febrero del año en curso
mediante el cual manifiesta:
"Los países que ofrecen aportes al Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDA, Organismos de Crédito Internacional, están adelantando negociaciones
para la Cuarta Reposición de Recursos de ese mecanismo. Colombia, como país
miembro, debe confirmar si va a efectuar alguna contribución a ese Organismo.
El FIDA, en razón a las actuales dificultades económicas que atraviesan los
Estados, sugiere un mecanismo llamada Carta de Compromiso con la cual el
Gobierno manifiesta el monto total de su contribución a la Cuarta Reposición, que
puede ser cancelado hasta en tres cuotas. El Fondo empezaría a hacerlo efectivo
a partir del año 2.002.
Habida cuenta de lo anterior, de la manera más atenta este Ministerio solicita el
concepto de la Dirección de Presupuesto Nacional en el sentido de conocer si es
posible que Colombia anuncie su disposición para efectuar aportes cuyos
desembolsos se realizarían a partir del 2.002 y, por tanto, con cargo a vigencias
presupuestales futuras."
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
La Constitución Política consagra:
"Artículo 346 (...) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
36
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (...)"
Acorde a la disposición anterior, el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene:
"Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrán incluir apropiaciones
que correspondan:
a)...
b) A gastos decretados conforme a la ley.
Ahora bien, la Constitución Política señala en sus artículos 150 numeral 16, 189
numeral 2, y 224, el trámite interno que debe surtirse respecto a todos los tratados
que celebre el Gobierno Nacional, los cuales respectivamente me permito
transcribir:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
1. (...).
Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con
entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el
Estado sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir
parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que
tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros
Estados.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso".
"Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin
embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los
tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como
un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su
aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del
tratado.”
37
En desarrollo de los citados preceptos constitucionales, la ley 331 del 18 de
diciembre de 1996, Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de
diciembre de 1997, señala:
"Artículo 19.- Ningún órgano podrá contraer compromisos que impliquen el pago
de cuotas a organismos internacionales con cargo al Presupuesto General de la
Nación sin que exista la ley aprobatoria de tratados públicos o que el Presidente
de la República haya autorizado su aplicación provisional en los términos del
artículo 224 de la Constitución Política.
Los aportes y contribuciones de Colombia a los Organismos Financieros
Internacionales se pagarán con cargo al Presupuesto General de la Nación, salvo
en aquellos casos en que los aportes se contabilicen como reservas
internacionales que serán pagados de conformidad con lo previsto en la Ley 31
de 1992 o aquellas que lo modifiquen o adicionen".
Como se observa, cualquier convenio celebrado por el Estado Colombiano que
implique aportes o cualquier otra erogación a Organismos Internacionales,
requiere ley que así lo adopte, particularmente para el caso materia de la consulta,
existe la ley 36 del 27 de mayo de 1979, "Por medio de la cual se aprueba el
convenio Constitutivo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, adoptado el
13 de junio de 1976 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la creación
de un Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola".
De suerte que si en la referida ley se establece que Colombia debe cancelar la
contribución a que se refiere su solicitud, existiría fundamento legal (fuente legal
del gasto) para efectuar dicha erogación.
Por otra parte, es pertinente remitirnos al Estatuto Orgánico del Presupuesto, el
cual dispone:
"Artículo 23.- La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación. (...)". Subraya fuera del texto.
"Artículo 24.- El Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
38
autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para
estos casos. (...)". Subraya fuera del texto.
Es así, como la autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias
futuras, está sujeta a que en la respectiva anualidad (en este caso 1997), exista la
correspondiente apropiación que los respalde y el objeto de los mismos se lleve a
cabo en las vigencias subsiguientes.
Ahora bien, dicha regla tiene su excepción para los casos establecidos
taxativamente por el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Así las cosas, no es posible autorizar la asunción de obligaciones con cargo a
vigencias futuras a que hace referencia su solicitud, pues estas tal como se
plantea en la misma, se cancelarían a partir del año 2001. De otra parte, dentro de
las excepciones contenidas en el artículo 24 del Estatuto Orgánico de Presupuesto
no se encuentran este tipo de compromisos.
Cordial saludo.
(Fdo) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones
de Director General del Presupuesto Nacional
39
CONCEPTO 7678 DE ABRIL 4 DE 1997 P40
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Sobrante de Reservas Presupuestales. Destinación
Doctor
LUIS GABRIEL PORRAS PINILLA
Jefe de Presupuesto
Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio FRP - Of 052.C fechado marzo 21 de 1997, mediante el cual
manifiesta:
"Dentro de las reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre de 1996
por este órgano estatal, se encuentra el contrato No 326 del 30 de diciembre de
1996, a favor del señor ALFONSO PORTELA HERRAN por valor de
$6.000.000.oo Mcte, el señor Portela dio por terminado el contrato el día 5 de
marzo del presente, sabiendo que las reservas son claras y específicas a favor
de un beneficiario.
Qué viabilidad existe para utilizar los recursos sobrantes de ese contrato para con
otra persona?".
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El artículo 345 de la Constitución Política, consagra:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los Concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
En el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179
de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto" se lee:
40
"Artículo 3.- COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: Un
primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto
por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional y el
Presupuesto Nacional. (...)"
"Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción. (Ley 38 de 1989, Art. 10)".
Acorde con el artículo precedente, el artículo 89 ibídem establece:
"Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas
o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de
diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación.
Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos
que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, Art. 72, Ley 179 de
1994, Art. 38, Ley 225 de 1995 Art. 8").
Por otra parte el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 "Por el cual se reglamentan
las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto
General de la Nación", previene:
"Artículo 38.- Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por
los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se
ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán".
Conforme las disposiciones anteriores, me permito manifestarle que si se da por
terminado el contrato que sirvió de fundamento para constituir la reserva, no es
posible utilizar dichos recursos para contratar con otra persona, por cuanto se
estarían adquiriendo obligaciones con cargo a recursos del presupuesto de una
vigencia fiscal anterior e igualmente utilizando una reserva presupuestal para
41
cancelar un compromiso diferente al que dio origen, violando por consiguiente lo
consagrado en los artículos 14 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Lo anterior, independientemente de que se trate de recursos propios o de aportes
de la Nación, siendo pertinente recordar, en todo caso, que para la ejecución de
los referidos recursos es condición indispensable su previa incorporación al
Presupuesto General de la Nación.
Cordial saludo,
(Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones
de Director General del Presupuesto Nacional
42
CONCEPTO 7820 DE ABRIL 23 DE 1996 P43
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
presupuestales: improcedencia para realizarlos por delegación.
Traslados
Doctor
HERNAN JOSE MOGOLLON BACCA
Director General
Caja de Previsión Social de Comunicaciones
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia al Acuerdo No. 021 del 22 de octubre de 1996, "Por medio del
cual se delegan funciones de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de
comunicaciones al Director General de la Empresa y se dictan otras
disposiciones.", copia del cual fue recibida en esta Dirección.
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
La delegación consiste en un acto de desconcentración administrativa que otorga
al delegatario la posibilidad de actuar en forma independiente y definitiva, bajo su
propia responsabilidad, pudiendo el delegante revocar la decisión y reasumir la
competencia cuando a bien lo tenga; quien cede la competencia debe estar
expresamente facultado para hacerlo, así lo ha ordenado la ley para cada caso en
particular.
El artículo 211 de la constitución Política, preceptúa:
"La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en
los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes
legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes
y agencias de Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las
condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus
subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar
o revocar aquel reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
43
La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los
delegatarios."
El Consejo de Estado se ha pronunciado al respecto:
"El decreto legislativo 3406 por medio del cual fue creado el Fondo de
Reconstrucción - RESURGIR, como establecimiento público señaló en el
artículo 3o., que el Presidente de la República lo sea de la Junta directiva del
Fondo sin que otra norma de igual categoría a la ley haya dispuesto la
posibilidad de delegación de tal competencia asignada a la suprema autoridad
ejecutiva de la Nación, lo cual conduce a concluir que dicha delegación resulta
contraria al precepto legal y a la norma constitucional". (Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente doctor Guillermo Benavides
Melo, Auto del 27 de marzo de 1987, expediente No. 475, actor Jorge Alberto
Gutiérrez).
"No es menester hilar luengas disquisiciones para determinar que en uso o
desarrollo de la pertinente delegación es el mismo delegante quien está actuando
mediante su delegado, es aquel delegante quien actúa o está cumpliendo sus
funciones que ha delegado, a través de quien recibe tal delegación funcional o lo
que es lo mismo, el dueño o titular de las funciones, gracias a la figura jurídica de
la delegación, actúa por conducto de interpósita persona o funcionario con base,
en disposición legal expresa (...)" (Derecho Administrativo, traducido de la 6a.
edición francesa, Ed. Aguilar Madrid, 1960)
Como se observa las funciones que han sido atribuidas por la Constitución y la
ley a las autoridades que componen los distintos órganos del Estado pueden
ser delegadas siempre y cuando la misma ley lo establezca y fije las condiciones
para que opere dicha delegación.
Ahora bien, la norma que conforme a la Constitución regula todos los aspectos
presupuestales, es la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual tiene características
constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes y es el
instrumento apropiado y especial para gobernar todo el proceso presupuestal.
Así lo expresó la Corte Constitucional en sentencias Nos. 478 del 6 de agosto
de 1992 y C-206 del 2 de junio de 1993.
El Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179
de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto", en su artículo 96 inciso 2o. confirió al Gobierno la función de
establecer las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales
del Estado y Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa dedicadas
a actividades no financieras deben cumplir en la elaboración, conformación y
ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.
44
Es así como en cumplimiento de dicha atribución fue expedido el decreto 115 de
1996 “Por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y
ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado”, el cual dispone:
"Artículo 23. El detalle de las apropiaciones podrá modificarse, mediante Acuerdo
o Resolución de las Juntas o Consejos Directivos, siempre que no se modifique
en cada caso el valor total de los gastos de funcionamiento, gastos de operación
comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión."
Así las cosas al no haber previsto el Estatuto Orgánico y las normas que lo
desarrollan, como es el caso, del citado decreto 115 de 1996 que las Juntas
directivas de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado pudieran delegar
la función a que hace referencia el artículo 23 antes transcrito, no es procedente
que la Junta directiva de CAPRECOM mediante Acuerdo faculte al Director de
dicha Caja para efectuar traslados presupuestales entre numerales, sin modificar
los totales aprobados por el Consejo Superior de Política fiscal - CONFIS - o por la
Junta Directiva para cada vigencia.
Atento saludo,
(Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones
del Director General del Presupuesto Nacional
45
CONCEPTO 7872 DE ABRIL 25 DE 1997 P49 P46
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA. Rendimientos Financieros originados con los recursos
mantenimiento de los Bancos de Germoplasma animal. Destinación.
para
el
Doctor
HAROLD MARMOLEJO GARDEAZABAL
Director General Jurídico
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio No. 02493 del 5 de marzo de 1997, en el cual se lee:
"Con toda atención, y en razón al carácter estrictamente presupuestal del tema,
nos dirigimos a esa Dirección, con el propósito de formular la siguiente consulta,
relacionada con el destino de los eventuales rendimientos y/o ingresos que se
generen por las actividades comerciales que se realicen sobre los productos y
subproductos de los Bancos de Germoplasma a cargo del Instituto Colombiano
Agropecuario "ICA", previa enunciación de los casos que se presentan:
1. Primer Caso:
a.) En los términos del Artículo 1º del Decreto 2141 de 1992, "... El Instituto
Colombiano Agropecuario, ICA; es un establecimiento público del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y perteneciente al Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología".
b.) Conforme a lo dispuesto por el Artículo 2º ibídem, "... El Instituto Colombiano
Agropecuario, ICA, tiene como objetivo contribuir al desarrollo sostenido del
sector agropecuario mediante la investigación, la transferencia de tecnología y
la prevención de riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies
animales y vegetales".
Y agrega: "Las actividades de investigación y transferencia de tecnología serán
ejecutadas principalmente mediante la asociación con personas naturales o
jurídicas".
46
c.) Dentro de las funciones del ICA, el Numeral 6 del Artículo 3º del Decreto 2141
de 1992, señala: "Procurar la preservación y el correcto aprovechamiento de
los recursos genéticos vegetales y animales del país, dentro de las actividades
de ciencia y tecnología que desarrolle".
d.) Con fundamento en dichas premisas, el 16 de Agosto de 1994 se celebró
entre el Instituto Colombiano Agropecuario "ICA" y la Corporación Colombiana
de Investigación Agropecuaria "CORPOICA", un Convenio Especial de
Cooperación, con el objeto de procurar la preservación de los bancos de
germoplasma vegetal, animal y de microorganismos de propiedad del ICA,
representados en colecciones vegetales activas almacenadas e in vivo o in
vitro, los núcleos de razas de animales criollas y/o naturalizadas, los bancos de
semen, óvulos y embriones y los bancos de cepas de microorganismos.
e.) Mediante oficio radicado bajo el No. 3225 del 17 de mayo de 1996, la
Subgerencia Administrativa y Financiera del ICA, formuló ante la Dirección
General del Presupuesto Nacional la siguiente consulta: "¿Es necesario que
los recursos generados por la venta de productos o subproductos de los
Bancos de Germoplasma, dados en administración a CORPOICA, sean
incluidos en cada vigencia tanto en el presupuesto de ingresos como de gastos
del ICA, para que posteriormente sean utilizados por CORPOICA en la
conservación y mantenimiento (sic) de los Bancos de Germoplasma?.
Por su parte, la Dirección General del Presupuesto Nacional, luego de hacer
algunas referencias al Artículo 345 de la Constitución Política y al Artículo
71 del Decreto 111 de 1996, mediante oficio fechado el 19 de junio de 1996,
conceptúo sobre el particular, en los siguientes términos: "...De suerte que los
ingresos generados por la venta de productos o subproductos de los Bancos
de Germoplasma, deberán ser incorporados en el Presupuesto del ICA para
poder ser ejecutados lo contrario significaría realizar un gasto por fuera del
presupuesto violándose las normas anteriormente transcritas...".
II. Segundo Caso:
a.) Para la Vigencia Fiscal de 1997, los recursos destinados al mantenimiento de
los Bancos de Germoplasma, fueron incluidos en el Presupuesto de Inversión
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, bajo el Rubro del siguiente
tenor: "Mantenimiento de los Bancos de Germoplasma Animal, Vegetal y
Microbial a Nivel Nacional. Convenio con CORPOICA".
b.) Para efectos de la ejecución de
adoptar el siguiente procedimiento:
-
la correspondiente partida, se espera
Mediante un Convenio Especial de Cooperación, el ICA entregaría a
CORPOICA el material biológico respectivo, con el objeto de procurar la
47
preservación de los bancos de germoplasma vegetal, animal y de
microorganismos.
-
Suscrito el Convenio ICA - CORPOICA, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural procedería a suscribir con la Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria CORPOICA, un Convenio Especial de
Cooperación, tendiente a procurarle los recursos necesarios para adelantar el
mantenimiento de los Bancos de Germoplasma.
Con fundamento en las anteriores premisas, y en consideración a que los
recursos para el Convenio MINAGRICULTURA - CORPOICA provienen del
Presupuesto General de la Nación, se formula la siguiente
C O N S U L T A:
Primero. Los rendimientos y/o ingresos que se generen como resultado de la
comercialización de los productos y subproductos de los Bancos de
Germoplasma, habida cuenta que los recursos presupuestales para el
mantenimiento de los mismos, previstos para la presente vigencia fiscal,
están incorporados en la Dirección Superior de este Ministerio, deberán
reintegrarse a la Dirección General del Tesoro Nacional, o incorporarse al
Presupuesto del Instituto Colombiano Agropecuario -ICA?
Segundo. En uno o otro evento, cuáles serían las razones de tipo jurídico,
presupuestal y financiero para adoptar determinado procedimiento?
Tercero. Dada la modalidad contractual a celebrarse entre el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y CORPOICA, como es el "Convenio Especial
de Cooperación", el cual, en los términos del Numeral 5. del artículo 7º del
Decreto Extraordinario 393 de 1991, "... se regirá por las normas del Derecho
Privado", se pregunta: ¿Sería procedente que los rendimientos y/o ingresos
que se generen como resultado de la comercialización de los productos y
subproductos de los Bancos de Germoplasma, sean reinvertidos con el único
propósito de adelantar actividades inherentes al mismo Convenio, como son
el mantenimiento de los Bancos de Germoplasma?. Porqué?.
Sobre el particular le indico:
El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
48
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto."
De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
El artículo 345 de la Constitución Política prohibe percibir contribuciones o
impuestos y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén expresamente
contempladas en el presupuesto de rentas y gastos. Así mismo, no puede haber
gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales.
A su turno, el artículo 346 ibídem asigna la elaboración del Presupuesto de Rentas
y la Ley de Apropiaciones al Gobierno, el cual deberá corresponder al Plan
Nacional de Desarrollo, fija el término que éste tiene para presentarlo al
Congreso, establece que para incluir un gasto en el presupuesto se requiere
que corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o para atender el servicio de la deuda o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Por otra parte, el artículo 347 del ordenamiento constitucional, determina que el
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, consagra:
"ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción. (Ley 38 de 1989, art. 10)".
49
"ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley
179 de 1994, art. 55, inciso 3).
"ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de
Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de La Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio,
Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía
Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de
presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan
Operativo Anual de inversión clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir
gastos con destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, art. 23, Ley 179 de
1994, art. 16)".
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)".
"ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos
de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
50
Presupuesto General de la Nación. (...). (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994,
art. 55 incisos 3, 8 y 18, Ley 225 de 1995 art. 5)".
"ARTICULO 101. La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados de sus
operaciones financieras, con el cual se harán las afectaciones presupuestales
correspondientes.
Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta
Unica Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos
de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social.
(Ley 179 de 1994, art. 47)".
"ARTICULO 103. A partir de la vigencia de la presente ley, los órganos del orden
nacional de la administración pública sólo podrán depositar sus recursos en la
Cuenta Unica Nacional que para el efecto se establezca, a nombre de la Dirección
del Tesoro Nacional, o a nombre de ésta seguido del nombre del órgano, o en las
entidades que ordene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo
con la reglamentación que expida el Gobierno. (Ley 38 de 1989, art. 82, Ley 179
de 1994, art. 55, incisos 3 y 18)".
Ahora bien, el Decreto 630 de abril 2 de 1996 "Por el cual se modifica el decreto
359 de 1995", consagra entre otras, las siguientes disposiciones:
"ARTICULO 10.- Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección del Tesoro Nacional-, entregue a los órganos y entidades financiados
con recursos de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos las cuentas
bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por
ellos frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales legalmente autorizadas".
"ARTICULO 11.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, los
recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
- Dirección del Tesoro Nacional, a las entidades ejecutoras, no podrán utilizarse
para la constitución de depósitos de ahorro y a término, ni a la suscripción de
ningún tipo de activo financiero"
"ARTICULO 12.- Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con
recursos de la Nación, si se causan pertenecen a ésta y en consecuencia,
deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de
su liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional. De conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 38 de 1989,
exceptúanse los obtenidos con recursos recibidos por los órganos de previsión y
seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico".
51
El artículo 35 de la Ley 331 de 1996, "Por el cual se decreta el Presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 1997", prevé:
"Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional,
incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del
Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo"
Así las cosas de conformidad con las normas anteriores debemos concluir que
los rendimientos financieros y/o ingresos que se originen con los recursos
asignados en la Sección 1701 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para
"Mantenimiento de los Bancos de Germosplasma. Animal, Vegetal y Microbial a
Nivel Nacional, convenio con CORPOICA" deben ser reintegrados a la Dirección
del Tesoro Nacional.
De otra parte es importante resaltar que para la ejecución de los referidos
recursos es condición indispensable su incorporación al Presupuesto General de
Nación, sin que exista fundamento legal para que estos tengan una destinación
específica, por el contrario el artículo 359 de la Constitución Política proscribe este
tipo de rentas.
Atento saludo,
(Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones
del Director General del Presupuesto Nacional
52
CONCEPTO 7941 DE MAYO 2 DE 1997 P53
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
TEMA: Excedentes financieros por contribuciones. Finalidad y destinación.
Doctora
CRISTINA IRAGORRI VALENCIA
Secretaria General
Superintendencia Bancaria
Ciudad
Apreciada doctora:
Hago referencia a su oficio 97006139-0 del 11 de febrero de 1997, mediante el
cual manifiesta: "De manera atenta me permito solicitar la colaboración del
Despacho a su cargo con el fin de hacer claridad en torno a algunas inquietudes
que han surgido con motivo del tratamiento que de conformidad con las
disposiciones presupuestales vigentes, debe darse a los excedentes financieros
originados en el pago de contribuciones a cargo de las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria.
En primer lugar conviene destacar que como ya lo ha dicho la jurisprudencia de la
Corte constitucional, las contribuciones a que se refiere el Estatuto Orgánico del
Presupuesto del Sistema Financiero "son tasas por la prestación de un servicio
público específico" (sentencia C-465 de octubre 21 de 1993, Magistrado Ponente
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa: Negrilla por cursiva del original).
La misma providencia precisa además que el "recaudo de la tasa ingresa al
presupuesto central de tal suerte que las contribuciones son depositadas por las
entidades vigiladas en el Banco de la República, a las órdenes del
Superintendente Bancario, quien las manejará de acuerdo con las normas sobre
presupuesto”
"... es claro que la Superintendencia recauda las contribuciones con base en la
partida de gastos para el funcionamiento de la Superintendencia aprobada por el
Congreso Nacional en la ley anual del presupuesto" (negrilla id)
53
En este término, se tiene que el total de los recaudos efectuados por concepto de
dichas contribuciones ingresa al presupuesto nacional atendiendo el principio de la
unidad de caja, por virtud del cual "con el recaudo de todas las rentas y recursos
de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación", según lo dispone el artículo 16 del estatuto
orgánico del mismo (Decreto 111 de 1996).
No obstante y si bien tal normatividad, y la que sobre el particular se contiene en
el texto del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - Decreto 663 de 1993 -, es
clara en señalar tanto la naturaleza de dichos ingresos como el procedimiento
para el recaudo de los respectivos recursos, no lo es en punto al tratamiento que
debe darse a los excedentes que eventualmente puedan presentarse por este
concepto.
Ciertamente del comportamiento de las últimas vigencias se ha podido evidenciar
que la Superintendencia Bancaria ha dejado de ejecutar presupuesto aprobado y
asignado, originando de esta manera un "Superávit" en los ingresos por concepto
de contribuciones del orden de los CUATRO MIL MILLONES DE PESOS
aproximadamente en los cuatro (4) años anteriores.
En el pasado el legislador se ocupó de este aspecto al disponer que en tales
eventos debía descontarse el excedente de las tasas a cobrar en el período
siguiente (decreto 56 de 1951, artículo 4o.), lo que a mi modo de ver no aparece
definido de modo claro actualmente.
En razón a lo expuesto, de manera atenta solicito su concepto con el propósito de
aclarar si los recursos originados en el pago de contribuciones hechas por las
entidades vigiladas para el funcionamiento de la Superintendencia Bancaria y no
ejecutados deben ser reintegrados aquellas o en su defecto pueden servir para el
respaldo de adiciones presupuestales."
Al respecto me permito manifestar lo siguiente:
El artículo 329 del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, dispone:
"1. Facultades administrativas del Superintendente Bancario:
(...)
c) Fijar a las entidades vigiladas, con la aprobación del Ministro de Hacienda y
Crédito Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la
Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo." (Subraya fuera del
texto)
54
Por otra parte, el decreto 056 de 1951, "por el cual se fija el régimen presupuestal
de la Superintendencia Bancaria", dispone:
"Artículo 4. Si el monto de las contribuciones recaudadas en cualquier semestre,
excediere al monto de los gastos causados durante el mismo semestre, el mayor
recaudo se tendrá en consideración para disminuirlo de la contribución que
corresponda al semestre inmediatamente siguiente,"
Con referencia a esta disposición el Consejo de Estado, expresó1:
"Si bien es cierto, la devolución del exceso fue una pretensión común a todos
y cada uno de los recurrentes, observa la Sala que no es de recibo, pues, a juicio
de la Sala, existe una disposición de especial aplicación en el subjudice, cual es
el artículo 4 del decreto 051, y cuyo texto en lo pertinente, es el siguiente:
" (...) Si el monto de las contribuciones recaudadas en cualquier semestre,
excediere el monto de los gastos durante el mismo semestre, el mayor recaudo se
tendrá en consideración para disminuirlo de la contribución que corresponda al
semestre inmediatamente siguiente..."
Como puede observarse, en el subjudice, el monto de las contribuciones
recaudadas en el primer semestre de 1986, excede el monto de los gastos
causados durante el mismo semestre, pues una parte de los gastos, la destina a
la adquisición de la sede conjunta de la Superintendencia Bancaria y de la
Caja de Previsión de dicha entidad, no podía ser asumida por la superintendencia
con cargo a los recaudos provenientes de las contribuciones fiscales,
generándose por tanto un exceso en el monto de las contribuciones en relación
con los gastos de sostenimiento de la demandada. Por consiguiente, ese mayor
recaudo debe ser abonado al pago de la contribución correspondiente al semestre
inmediatamente siguiente, y al pago en general de futuras contribuciones, en el
evento de que el exceso sea superior al monto que corresponda al período
inmediatamente siguiente.
Así las cosas, y habida cuenta que los recurrentes solicitaron de manera
subsidiaria el abono o compensación del exceso de las contribuciones, al pago
de futuras contribuciones, hasta agotar el monto del mismo, encuentra la Sala
que a esta última pretensión debe accederse, previa la declaración de que los
recurrentes no se encuentran obligados a pagar el exceso de la contribución,
impuesta mediante Resolución No. 2647 de 1986 (...)"
1 Sentencia Consejo de Estado del 31 de enero de 1997. Magistrado Ponente: Doctor Delio Gómez
Leyva. Ref: Exp. No.7300. Actor: Seguros del Comercio S.A.
55
Ahora bien, el texto normativo interpretado por el Consejo de Estado, el cual
establece el procedimiento a seguir en el evento de presentarse excedentes, tal
como usted lo indica en su comunicación, no aparece definido de modo claro
actualmente.
En efecto, esta Dirección no encontró norma que hubiere recogido tal disposición,
así como tampoco norma que la hubiere derogado expresamente. No obstante,
se encuentra que dicho precepto no es contrario a la disposición que faculta
al Superintendente Bancario para fijar a las entidades vigiladas las contribuciones
para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su
cargo.
De otro lado, desde el punto de vista de la normatividad presupuestal
encontramos que las contribuciones en comento se clasifican en el Presupuesto
de Ingresos como Fondos Especiales.
Es así como, el decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto", previene:
"ARTICULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como
los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Ley
225 de 1995 art. 27)." (Subraya fuera del texto)
De lo anterior, se concluye que la norma que autoriza el cobro de la contribución,
señala en forma expresa su finalidad, cual es, la de financiar el presupuesto de la
Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo.
Acorde con ello dichos recursos se clasifican en Presupuesto General de la
Nación como Fondos Especiales los cuales conforme a la definición transcrita
tienen una destinación específica.
Así las cosas, en el evento de presentarse excedentes, bien porque ingrese un
mayor valor del asignado para el presupuesto de la Superintendencia, o bien
porque, esa entidad ha dejado de ejecutar presupuesto aprobado, generándose
un excedente por concepto de las mencionadas contribuciones, esta dependencia
considera que dichos excedentes deben disminuirse de la contribución que
corresponda a las entidades vigiladas en el período siguiente, ello dando
aplicación al inciso primero del artículo 4 del decreto 056 de 1951 el cual al
parecer no ha sido derogado expresa ni tácitamente.
Adicionalmente, es pertinente recordar que para la ejecución de dichos
excedentes es necesario que estén incorporados en el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal correspondiente.
56
Este concepto se emite en los términos previstos en el artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo.
Atento saludo,
(Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ
Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones del
Director General del Presupuesto Nacional
57
753 CONCEPTO No. 1900 DEL 16 DE MAYO DE 1996 P4003P95
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Señor Capitán de Fragata
GUSTAVO URDANETA SILVA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Apreciado Capitán:
Me refiero a su comunicación 842-MDFPR-930 de fecha 8 de abril de 1996,
radicada en esta Dirección el 9 del mismo mes y año, mediante la cual consulta lo
siguiente:
“(...) se emita concepto sobre si es viable atender obligaciones reconocidas en la
vigencia en curso, pero generadas en una vigencia anterior por situaciones ajenas
a la administración, tal como se presenta en el siguiente ejemplo:
1. Un funcionario contrae matrimonio en el mes de noviembre del año anterior.
2. Como consecuencia de ello, el funcionario tiene derecho al reconocimiento del
Subsidio Familiar, pero dispone de tres (3) meses para solicitar este
reconocimiento, para lo cual tiene plazo hasta el mes de enero para hacerlo.
3. Cuando la administración recibe la solicitud, procede a elaborar el acto
administrativo de reconocimiento el cual puede ser expedido en el mes de febrero.
En el ejemplo citado, la consulta es si el pago de los meses de noviembre y
diciembre (Subsidio Familiar) se puede asumir con cargo al presupuesto de la
vigencia actual, considerando que la administración formalmente sólo conoció la
novedad hasta esa fecha y el acto administrativo de reconocimiento igualmente es
de la vigencia en curso.
Como en el ejemplo anterior se presentan varias situaciones similares, en
diferentes conceptos del gasto dentro del numeral servicios personales.”
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
58
En primer término, resulta pertinente destacar las normas que regulan lo
relacionado con el subsidio familiar para el personal de Oficiales y Suboficiales de
las Fuerzas Militares y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa o de
la Policía Nacional.
Es así, como el Decreto 1211 de junio 8 de 1990 “Por el cual se reforma el
Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares”,
consagra, entre otras, la siguiente disposición:
“TITULO III
CAPITULO I
DE LAS ASIGNACIONES, SUBSIDIOS Y PRIMAS
“Artículo 79.- Subsidio Familiar. A partir de la vigencia del presente decreto los
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo, tendrán derecho
al pago de un subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo
básico, así:
Casados el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que tenga derecho
conforme al literal c. de este artículo.
(...)
Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno
de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento
(17%).
(...)
Parágrafo 2º. La solicitud de reconocimiento o aumento de subsidio familiar,
deberá hacerse dentro de los noventa (90) días siguientes al hecho que la motive;
las que se eleven con posterioridad al plazo antes fijado, tendrán efectos fiscales a
partir de su presentación.”
(Subrayado fuera del texto)
A su turno, el Decreto 1214 de junio 8 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto
y el Régimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de defensa y la Policía
Nacional”, consagra, entre otras, la siguiente disposición:
“TITULO III
CAPITULO II
DE LAS PRIMAS Y SUBSIDIOS
“Artículo 49.- Subsidio Familiar. A partir de la vigencia del presente decreto,
los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional en
59
servicio, tendrán derecho al pago de un subsidio familiar que se liquidará
mensualmente sobre el sueldo básico, así:
a) Casados el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que tenga derecho
conforme al literal c. de este artículo.
b) (...)
c) Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada
uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por
ciento (17%) (...)”.
En segundo término, en relación con la cancelación de obligaciones adquiridas en
vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, esta Dirección ha
conceptuado lo siguiente:
La Constitución Política preceptúa:
“Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que
no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la
deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)”.
A su turno, el Decreto 111 de enero 15 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto” establece:
“Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que
correspondan:
A créditos judicialmente reconocidos;
A gastos decretados conforme a la Ley;
Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo
Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y
341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y
A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la República, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Electoral, los Ministerios, los
Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía
Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos
de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. (Ley 38 de 1989, art.
24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55, incisos 1 y 4, art. 71)”.
De otra parte, el principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII,
Capítulo 3 de la Constitución Política.
60
El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece:
“En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco se podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por
el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o
Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto:”
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1º. del Decreto 111
del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año fiscal comienza el
primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo
que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a
las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no
afectados por compromisos caducarán sin excepción.
Además, al referirse al Principio de Especialización, dicho Estatuto Orgánico
ordena en su artículo 18 que las apropiación deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al
fin para el cual fueron programadas.
Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Acorde con las normas citadas, el pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto,
establece:
“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de
la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar
los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios. (...). (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art.
38, Ley 225 de 1995 art. 8)”.
61
Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa
autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la
apropiación en la vigencia correspondiente.
Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el
cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por
cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas
presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con
estas obligaciones.
De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia
fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante la misma
y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3º. del artículo 71 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer
obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o
sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del
crédito autorizados.
Acorde con la disposición anterior, el artículo 18 de la Ley 224 de 1995 prohibe
tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos, estableciendo para los ordenadores del gasto una
responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, por incumplir lo consagrado en la
norma.
Se observa entonces que las normas de carácter Presupuestal han previsto los
mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar
los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la
inmediatamente siguiente, prohibiéndose además tramitar o legalizar actos
administrativos que afecten el Presupuesto cuando no reúna los requisitos legales
o se configuren como hechos cumplidos.
Con lo anteriormente expuesto, y atendiendo a que la Administración Pública no
se puede eximir de las obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales deben
corresponder a las fuentes de gasto establecidas en el artículo 346 de la
Constitución Política); en concepto de esta Dirección, sólo sería posible cancelar
aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al
presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades
legales y contaron con apropiación presupuestal disponible y libre de afectación
que las amparaban. Por último, los gastos que así se apropien deben estar en el
mismo detalle del decreto de liquidación o en su grado de detalle que permita
identificar el gasto que se está realizando, indicando que se trata de vigencias
62
expiradas, para garantizar que estos se orientan a cancelar las obligaciones que
se sustentaron.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que les corresponda a los
funcionarios de la administración por las actuaciones que causaron el no pago de
estas obligaciones en cumplida forma.
En el caso planteado por usted, de las normas que regulan lo relacionado con el
subsidio familiar se desprende que la obligación para ese órgano nace a la vida
jurídica en el momento que se le comunique el hecho que lo motive, para lo que la
norma prevé un plazo de noventa (90) días, y las que se eleven con posterioridad
a dicho plazo, tienen efectos fiscales a partir de la fecha de su presentación, de
suerte que si el matrimonio ocurrió en 1995 y en la actual vigencia fiscal se
presentan los documentos, es a partir de ese momento cuando la obligación debe
ser cancelada.
Así las cosas, en concepto de esta Dirección tales obligaciones pueden ser
canceladas con el presupuesto de la vigencia fiscal en curso.
Finalmente, se considera improcedente hacer extensivas las anteriores
consideraciones a otras situaciones, puesto que cada caso debe ser analizado en
concreto y a la luz de las disposiciones aplicables.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
63
CONCEPTO 8060 DE MAYO 08 DE 1997 P58
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
TEMAS: 1. Contratos Estatales. Requisitos de perfeccionamiento. Del Registro
Presupuestal.
Señora
MARIA DEL PILAR TUTA RAMOS
Calle 134 A No. 29-47
Ciudad
Me refiero a su comunicación del pasado 15 de abril de 1997, en la cual, en
ejercicio del derecho de petición consultaba: "...en que momento debe entenderse
perfeccionado un contrato estatal, cuando es suscrito por las partes o cuando la
entidad estatal contratante efectúa el respectivo registro presupuestal?"
Sobre el particular le indico:
El artículo 41 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
determina en su inciso primero que "Los contratos del Estado se perfeccionan
cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a
escrito."
Sin embargo, por constituirse el Estado en parte contratante, es evidente que, solo
podrá actuar por causa y con fines de interés público, siendo insuficiente la simple
voluntad del órgano administrativo para contratar, y por tal motivo, indispensable
atender las formalidades previstas en las disposiciones legales vigentes sobre la
materia.
Por lo anterior, la doctrina ha distinguido diferentes etapas, la de los actos
preparatorios (autorización legal para contratar, estudios de prefactibilidad,
conceptos jurídicos y técnicos, preparación del pliego de condiciones), la de los
actos constitutivos (adjudicación, promesa de compra si hay lugar a ello y
confección del documento del contrato) y por último la de los actos
confirmatorios o de perfeccionamiento, donde encontramos el registro
presupuestal del contrato celebrado y la aprobación de las garantías que debe
prestar el contratista.
Ahora bien, en este punto debe tenerse en cuenta que el inciso 2o. del artículo
41 de la Ley 80 de 1993, hace referencia a la existencia de las disponibilidades
presupuestales correspondientes como requisito para la ejecución del contrato.
64
Sin embargo, como lo ha manifestado el doctor Gustavo Humberto Rodríguez en
su obra Nuevos Contratos Estatales:
"(...) no ha debido hablarse de "disponibilidades" presupuestales, que son
requisitos propios de los actos preparatorios, sino de registro presupuestal, que
es distinto, que pretende la inmobilidad de las partidas afectadas o comprometidas
en el contrato, en interés de la administración para controlar la ejecución del
presupuesto, y también del contratista, que así tiene garantía de que recibirá los
pagos en oportunidad y cuantía convenidas."
Así ha entendido el legislador lo relacionado con la etapa del perfeccionamiento,
y el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
contempla:
"ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de
estos actos administrativos. (...)"
A su vez, el Decreto 568 de 1996, reglamentario de las Leyes Orgánicas del
Presupuesto General de la Nación, consagra:
"ARTICULO 19: El certificado de disponibilidad es el documento expedido por
el Jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la
asunción de compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. (...)
ARTICULO 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual
se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se
debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar."
En este orden de ideas es forzoso concluir que los contratos estatales sólo
pueden ejecutarse de manera posterior al cumplimiento de los requisitos para su
perfeccionamiento, entendido este como el momento en el cual han sido atendidos
los requisitos impuestos por la Ley 80 de 1993 y por la Ley Orgánica de
65
Presupuesto, es decir, una vez exista acuerdo sobre el objeto y la
contraprestación, se haya suscrito el contrato, efectuado el registro presupuestal y
aprobado la garantía.
Por último, debe tenerse en cuenta la publicación de que trata el artículo 60 de la
Ley 190 de 1995, para efectos de la legalización del contrato.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General de Presupuesto Nacional
66
CONCEPTO 8323 DE MAYO 28 DE 1997 P61
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Objetivos y Finalidad de su
expedición.
Doctor
LUIS FERNANDO SARMIENTO R.
Coordinador Grupo de Presupuesto
Superintendencia de Sociedades
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio 524 - 26839 del 16 de mayo de 1997, mediante el cual
manifiesta:
"Si bien es cierto que el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 exige que los actos
administrativos cuenten con certificados de disponibilidad que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos y que el Artículo
10 del Decreto 2373 de 1996 prohibe tramitar actos administrativos u obligaciones
que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se
configuren como hechos cumplidos, en el evento que por cualquier circunstancia
no se dé disponibilidad presupuestal como puede ser a tiquete o viáticos de un
funcionario de la entidad y que se realice la comisión, pero que el rubro respectivo
cuente con apropiación más que suficiente para cubrir este compromiso dentro del
mismo período fiscal, es procedente reconocer ese pago".
Para el efecto, es de indicar que el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan
la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene:
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
67
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
(...)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos
creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones. (Ley 38 de 1989, Art. 86, Ley 179 de 1994, Art. 49)". Negrilla fuera
del texto.
Por otra parte, el Decreto 568 de 1996, “Por el cual se reglamentan las leyes 38
de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación", que fue expedido para los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación, establece:
"Artículo 19.- El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe
de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de
apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades".
Como complemento de lo anterior, se considera importante transcribir algunos
apartes de la Sentencia No. 015 del 23 de enero de 1996, proferida por la Corte
Constitucional, M.P. Hernando Herrera Vergara, en la cual refiriéndose al
certificado de disponibilidad, expresó:
"En relación con la exigencia de disponibilidad presupuestal, ella hace parte del
principio de legalidad del gasto público, establecido en los artículos 345, 346 y 347
de la Constitución Política. La disponibilidad se concibe como un instrumento
mediante el cual se busca prevenir o evitar que el gasto sea realizado por encima
del monto máximo autorizado por la correspondiente ley anual de presupuesto
durante su ejecución. Así entonces, habrá disponibilidad cuando exista una
diferencia entre el gasto presupuestado y el realizado, produciéndose un saldo
que equivale a una suma disponible que puede ser utilizada para la adquisición de
nuevos compromisos.
68
(...) la disponibilidad presupuestal constituye un elemento que permite que el
principio de legalidad, dentro de un análisis sistemático, consagrado dentro del
sistema presupuestal colombiano, pueda cumplirse y hacerse efectivo.
(...) el concepto de disponibilidad que constituye el instrumento protector de
principio de legalidad del gasto se encuentra generalizado dentro de todo el
sistema presupuestal colombiano, de modo que cualquier ley que se expida en la
materia debe sujetarse al mismo.
(...)
No sólo la sujeción a las normas constitucionales (art. 345 y 346) es clara sino
que también lo es el sometimiento a lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto en las normas ya enunciadas, dado el carácter cuasi-constitucional
de que la misma Carta (artículo 352) la ha dotado convirtiéndola en instrumento
esencial del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a
ella todos los presupuestos, el nacional, los de las entidades territoriales y los
que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel.
(...) los objetivos de la disponibilidad son la protección de los recursos públicos
para facilitar la realización de los fines estatales, los cuales no se podrían alcanzar
si los ordenadores del gasto de las entidades públicas pudieran ejecutar sumas
superiores a las disponibles, constituyéndose en una garantía para que los
recursos incorporados en los presupuestos sean suficientes para atender los
gastos y obligaciones contraídas por el Estado. No sería posible entonces efectuar
una correcta ejecución presupuestal si no hay disponibilidad, porque sin ella se
ejecutarían partidas por encima de las presupuestadas en perjuicio de otras que
no podrían efectuarse".
Por otra parte, el artículo 9 de la Ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el
presupuesto de Rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997" establece:
"Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en
quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por
incumplir lo establecido en esta norma".
Así las cosas se concluye que previa a la expedición de cualquier acto
administrativo, se requiere del certificado de disponibilidad presupuestal,
mecanismo que asegura el cumplimiento del principio de legalidad y evita se
realicen gastos por encima de los montos máximos autorizados por la ley de
presupuesto, ello independientemente que se cuente con la respectiva apropiación
69
presupuestal, de suerte que esta Dirección considera que debe darse aplicación a
la prohibición establecida en el artículo 9 de la Ley 331 de 1996, antes transcrito.
El presente concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
70
CONCEPTO 8356 DE MAYO 29 DE 1997 P65
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Sustitución de Activos de la Nación. Procedencia y Requisitos. 2.
Multas Adeudadas por la Caja Agraria a la Nación. Naturaleza. Son activos de la
Nación.
Doctora
BEATRIZ ARBELAEZ MARTINEZ
Directora General de Regulación Económica
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Presente
Apreciada doctora:
Hago referencia a su comunicación de fecha 5 de mayo de 1997, relacionado con
la capitalización de deudas por concepto de multas impuestas a la Caja Agraria
por la Superintendencia Bancaria, ello según lo manifestado por usted "De
acuerdo con lo previsto en el convenio suscrito en diciembre 28 de 1995, en
desarrollo del programa del Fortalecimiento patrimonial y administrativo de la Caja
Agraria".
El artículo 8 de la ley 185 del 27 de enero de 1995 establece:
"El Gobierno Nacional podrá capitalizar a las entidades descentralizadas del
orden nacional u ordenar la capitalización de estas entidades entre sí. Para tales
efectos, podrá hacerse en dinero o en especie o realizarse asunciones de
deuda."(...)
De otro lado, el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto
111 de 1995) establece:
"El Gobierno Nacional queda autorizado para hacer sustitución en el portafolio
de deuda pública siempre y cuando se mejoren los plazos, intereses u otras
condiciones de la misma. Estas operaciones sólo requieren autorización del
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, no afectarán el cupo de
endeudamiento, no tendrán efectos presupuestales y no afectarán la deuda neta
de la Nación al finalizar la vigencia.
71
Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las sustituciones de activos
que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero. (Ley
179 de 1994, art. 6, Ley 225 de 1995 art. 12).
La operación planteada por usted, es decir, las multas que le adeuda la Caja
Agraria a la Nación - Superintendencia Bancaria se constituyen como un activo de
la Nación (cuentas por Cobrar), el cual podrá ser reemplazado por acciones,
también un activo (inversión financiera) a favor de ésta.
De suerte que al tratarse de una sustitución de activos en la cual no hay
erogaciones en dinero para la Nación, no se requiere de ninguna operación
presupuestal para tal efecto.
Con relación a su consulta acerca del procedimiento que debe surtirse para
perfeccionar la suscripción de las acciones correspondientes, le manifiesto que
esta Dirección no es la competente para resolverla.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
72
CONCEPTO 8521 DE JUNIO 11 DE 1997 P67
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Administración de los bienes objeto de extinción de dominio.
Competencia y naturaleza de los gastos que se generen de ésta función. 2.
Cuenta de Depósito de Valores en Administración. Requisitos presupuestales
Doctor
JOAQUIN POLO MONTALVO
Director
Dirección Nacional de Estupefacientes
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio 00207 del 5 de junio de los corrientes, mediante el cual
remite "copia del modelo del contrato de depósito de valores en administración,
a suscribir entre la Dirección y el Banco de la República, con el fin de manejar por
medio del Tesoro Nacional en Títulos TES, los dineros incautados y sus
rendimientos, provenientes de los delitos de narcotráfico y conexos y cuya
administración provisional por mandato legal corresponde a la Dirección".
Lo anterior con el propósito de que esta Dependencia conceptúe en cuanto a:
"1- Dicho contrato no tendría Registro Presupuestal, por cuanto los recursos objeto
del mismo no pertenecen ni a la Nación ni a la Dirección, sólo cuando se profiera
la decisión judicial que ordene la extinción del dominio de estos dineros,
ingresarían al presupuesto de la Nación.
2- El contrato no tiene cuantía determinada y fija, debido a que:
- Las unidades incautadoras, en forma continua dejan a disposición de la
Dirección nuevas sumas de dinero, los cuales se incorporarían al contrato
mediante una constancia de la Dirección que certifique la tenencia.
- En cumplimiento de una decisión judicial, se deben devolver a sus propietarios
los dineros incautados.
73
- La DIAN ordena el pago de multas por infracción cambiaria, las cuales se
deben cancelar en forma inmediata por parte de la Dirección quien es la
administradora provisional".
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
El artículo 25 de la ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas de
extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita" previene:
"De la creación del Fondo para la rehabilitación inversión Social y la Lucha contra
el Crimen Organizado. Créase el Fondo para la rehabilitación, Inversión Social y
la Lucha contra el crimen organizado, que funcionará como una cuenta especial
sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes,
de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.
Los bienes objeto de extinción del dominio, sin excepción de naturaleza alguna
hechas las deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente ley, según
el caso, formarán parte de los recursos de este Fondo.
Parágrafo 1o. Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales
esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales ó instituciones de
beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a
cargo de la entidad destinataria. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará
las medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación
provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, para lo cual
podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la operación
genere utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la financiación de los
programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en la circunscripción
territorial en que se encuentran localizados.
Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación
rural, una vez decretada una extinción pasarán de manera inmediata al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, para ser aplicados a los fines
establecidos en la Ley 160 de 1994.
Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción del dominio,
la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá enajenar los bienes fungibles o
que amenacen deterioro, respecto de los demás bienes, si se hiciere necesario en
razón de lo oneroso de su administración y custodia, podrá celebrar contratos de
administración con entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su
devolución mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo
reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las
acciones consagradas en la ley (...)". Subraya fuera del texto.
74
El Decreto 1458 del 30 de mayo de 1997, "Por el cual se reglamenta el
funcionamiento del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha
contra el Crimen Organizado, y se dictan disposiciones en materia de destinación
de bienes" dispuso:
"ARTICULO 3o. Ejecutoriada la providencia que decrete las medidas cautelares
dentro del proceso de extinción de dominio, los bienes sobre los que recaiga la
medida, serán puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes,
para su administración y destinación provisional, con sujeción a la ley 333 de 1996
y el presente decreto".
ARTICULO 4o. La Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del Fondo para
la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, será la
encargada de administrar en forma provisional los bienes y recursos sobre los
cuales esté vigente una medida cautelar, por su presunta vinculación a las
actividades de que trata el artículo 2o. de la Ley 333 de 1996 (...)"
ARTICULO 5o. En desarrollo de lo dispuesto por el parágrafo 1o. del artículo 25
de la Ley 333 de 1996, el cincuenta por ciento (50%) de los rendimientos
financieros que produzcan los recursos en efectivo, títulos valores o cualquier
otro documento representativo de dinero, durante el lapso en que permanezcan
bajo administración provisional, serán destinados a la financiación de planes,
programas, proyectos y demás actividades que emprenda el Gobierno Nacional
para la atención de la población desplazada por la violencia".
ARTICULO 11o. Son funciones del Director Nacional de Estupefacientes en
relación con el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el
crimen Organizado:
1. Realizar las actuaciones que demande el funcionamiento y administración del
Fondo.
2. Recaudar y administrar los recursos financieros en efectivo, títulos valores, o
cualquier otro documento representativo de dinero, que resulten o se obtengan de
la aplicación de la Ley 333 de 1996 (...)"
Las normas anteriores así como las demás que regulen la materia, constituyen
fuente de gasto público, al asignar a un órgano del Estado como lo es la Dirección
Nacional de Estupefacientes la función de administrar los bienes objeto de la
extinción de dominio sin excepciones de naturaleza alguna. Ello aunque no en
todos los casos, conlleva una serie de gastos que deben realizarse con cargo a los
rendimientos y utilidades que los bienes objeto de la medida produzcan, y
obviamente por el órgano al cual la ley asigna la responsabilidad de su
administración.
75
En ese orden de ideas, las erogaciones que deban ser efectuadas con ocasión de
la administración de los bienes en mención, constituyen gastos para la Dirección
Nacional de Estupefacientes y como tales, en concepto de esta Dependencia,
deben ser incorporados a su presupuesto de conformidad con el artículo 347 de la
Constitución Política, según el cual el proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva.
Igualmente, deben incorporarse dentro del presupuesto de ingresos los recursos
con cargo a los cuales se van a efectuar los gastos en comento, esto es, el cálculo
de los rendimientos que se espera vayan a producir los bienes.
Se concluye entonces, que todo contrato que llegue a celebrar la Dirección
Nacional de Estupefacientes que implique erogaciones, debe cumplir con los
requisitos establecidos por las normas presupuestales, tales como certificado de
disponibilidad presupuestal, registro presupuestal y solicitud de vigencias futuras si
a ello hubiere lugar.
Lo anterior, por consiguiente es aplicable al contrato de depósito de valores en
administración, que esa Dirección se propone celebrar con el Banco de la
República.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
76
CONCEPTO 8557 DE JUNIO 12 DE 1997 P71
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Utilización del Sistema de Tarjetas de Crédito en las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado. Requisitos. Rubro presupuestal al cual se le puede
imputar su pago
Doctor
JOSE ANTONIO REYES MEDINA
Jefe División Administrativa y Financiera
AUDIOVISUALES
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación del pasado 14 de mayo de 1997, dirigida al Jefe
de la Unidad Jurídica de este Ministerio, y recibida en esta Dirección el día 20 del
mismo mes, en la cual consulta lo siguiente:
"Una Empresa Industrial y Comercial del Estado como Audiovisuales, estaría
facultada para avalar la expedición de una Tarjeta de Crédito Empresarial a usar
por el Gerente de la Compañía y, cancelar a través del rubro de Relaciones
Públicas?
Un avance en efectivo a través del Cajero Automático estaría permitido?
El soporte para cancelar esta tarjeta incluyendo un avance, podría constituirlo el
solo extracto bancario?
En caso afirmativo, por favor solicitamos se indique el procedimiento y/o trámite
que se debe seguir para la obtención de la mencionada tarjeta."
En primer término es del caso señalar que, en concepto de esta Dirección, la
utilización del sistema de tarjetas de crédito por parte de esa Empresa, para pagos
o avances en efectivo, requiere de la existencia de una disposición anterior que
así lo autorice, y adicionalmente, por constituirse como una operación de crédito
público, para su realización deberá cumplirse con los requisitos establecidos por
las disposiciones que regulan la materia, siendo pertinente indicar que la
competencia para pronunciarse sobre el particular radica en la Dirección General
de Crédito Público de este Ministerio.
77
Ahora bien, desde el punto de vista presupuestal debe atenderse lo previsto
en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, que establecen:
"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
congreso, las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
ARTICULO 346. (...) En la Ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (...)"
En este orden de ideas podemos concluir que toda erogación con cargo al Tesoro
debe estar incluida en el correspondiente presupuesto de gastos, para lo cual se
requiere, que la respectiva partida corresponda a una de las fuentes de gasto
antes enunciadas. Para el caso que nos ocupa, es indispensable que mediante ley
anterior haya sido autorizada la realización de gastos por concepto de Relaciones
Públicas, pues de lo contrario se estarían contraviniendo los preceptos
constitucionales antes referidos, con la consecuente responsabilidad que este
hecho pueda generar.
En este punto es pertinente recordar el principio que rige las actuaciones de los
servidores públicos, consagrado en el artículo 6 de la Constitución Política, sobre
el cual, en sentencia C-337 de 1993, ha manifestado la Corte Constitucional:
"...Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden
hacer todo aquello que no les está expresamente prohibido por la Constitución y
la ley, los funcionarios del Estado tan solo pueden hacer lo que estrictamente les
está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está detentando
el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de
autorización legal"
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
78
CONCEPTO 8869 DE JUNIO 26 DE 1997 P73
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Autorización para comprometer vigencias futuras en los procesos
licitatorios 2. Cupos para comprometer vigencias futuras: Caducidad. 3.
Reprogramación de vigencias futuras: Procedencia.
Doctor
ALVARO VARGAS VERA
Jefe Departamento Presupuesto y Análisis Financiero
Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación número PTO-No.0184 de abril 28 de 1997 radicada
en esta Dirección el 29 del mismo mes y año, mediante la cual solicita la
reprogramación de los cupos para comprometer las vigencias futuras aprobadas
con el oficio número 3965 de septiembre 5 de 1996, por la Dirección General del
Presupuesto Nacional.
En primer término y con el propósito de dar respuesta a su solicitud, nos
permitimos hacer un breve recuento de los principales hechos que han antecedido
a la misma, así:
Mediante la comunicación PTO-No.0612 de fecha agosto 16 de 1996 suscrita por
el doctor Alvaro Vargas Vera, en cumplimiento a lo dispuesto por la resolución
No. 006 de 1994 del CONFIS solicitó a esta Dirección General del presupuesto
Nacional la aprobación del cupo para comprometer Vigencias Futuras para
proyectos estratégicos con cargo al presupuesto de inversión de esa empresa.
Según se manifestó en ese momento, tales proyectos estaban incorporados en el
Plan Nacional de Desarrollo y contaban con concepto favorable del Departamento
Nacional de Planeación y del Ministerio de Minas y Energía.
En dicha comunicación se lee:
"2. NUEVO POLIDUCTO A SANTAFÉ DE BOGOTÁ O POLIDUCTO DE
ORIENTE (API-A52506).
Desembolsos
79
Vigencia
1996
1997
1998
Totales
Millones $
146,00
60.013,73
71.760,02
131.919,75
Proyecto fundamental para garantizar el abastecimiento de la creciente demanda
de combustible a Santafé de Bogotá y a las regiones del norte de Cundinamarca,
Boyacá y sur de Santander, a partir del semestre del año 1999.
De acuerdo con los estimativos definidos en la fase de estudio y diseño
ejecutados desde 1994, de no comenzar estas labores a partir de enero de
1997, como se tiene previsto en los cronogramas de actividades, la capacidad
limitada de crecimiento del poliducto actual Puerto Salgar-Bogotá no se
encontraría en capacidad de soportar dichos requerimientos.
Iniciación de los contratos:
diciembre de 1996
Plazo de ejecución:
dos (2) años
Terminación de los contratos: diciembre de 1998 (...)" Subrayado fuera del texto
En respuesta a la anterior solicitud, esta Dirección General del Presupuesto
Nacional mediante oficio número 3965 de septiembre 5 de 1996 dirigido al doctor
Luis Bernardo Flores, Presidente de esa empresa, aprobó los cupos para
comprometer apropiaciones presupuestales de vigencias fiscales futuras así:
Gastos de inversión
Vigencia
1997
1998
Millones $
84.264,1
81.065.0
La ejecución de estos recursos debe hacerse de acuerdo con los procedimientos
establecidos en la Ley 80 de 1993 y las normas legales vigentes".
No obstante lo anterior, a partir de 1997 esa empresa inició las gestiones
necesarias con el propósito de obtener la reprogramación de las vigencias futuras
que le fueron aprobadas, como se acaba de anotar.
Para tales efectos con el oficio PTO-Nº.0184 de abril 28 de 1997 suscrito por el
doctor Alvaro Vargas Vera del Departamento de Presupuestación y Análisis
Financiero de esa empresa, radicado en esta Dirección el 29 del mismo mes y
año, se expresó:
"Para dar cumplimiento a la resolución 006 del CONFIS, solicitamos la asignación
de cupo presupuestal para el siguiente proyecto que afecta el rubro de gastos de
Inversión.
80
Mediante la comunicación No.395 del 5 de septiembre de 1996, la Dirección
General del Presupuesto Nacional nos informó de la aprobación del cupo
presupuestal para
vigencias
futuras del Proyecto Poliducto de oriente:
Sebastapol - Santafé de Bogotá, por los valores que describimos a continuación:
Vigencia
1997 M$ 60.013,7
1998 M$ 71.760,0
Debido a la reprogramación de las asignaciones presupuestales para la
vigencia de 1997 en el presupuesto general de la Empresa, es necesario
redistribuir el cupo presupuestal indicado anteriormente, quedando de la siguiente
manera:
Vigencia
1997 M$ 15.000,0
1998 M$ 80.000,0
1999 M$ 36.773,7 (...)".
Con la anterior comunicación se allegaron copia de los oficios números PTONº.0115 y 0119 de marzo 20 de 1997 suscritos por el doctor Alvaro Vargas Vera
del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de Ecopetrol, dirigidas
al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Minas y Energía,
respectivamente, en ellas se solicita que en cumplimiento de lo previsto en el
artículo 5o. de la resolución Nº.006 de 1994 del CONFIS se modifique el concepto
técnico económico y de favorabilidad para el proyecto "Nuevo Poliducto Santafé
de Bogotá o Poliducto de Oriente" debido a la reprogramación de las
asignaciones presupuestales para la vigencia de 1997 en el presupuesto general
de la empresa.
Posteriormente y con el propósito de continuar el trámite de la solicitud de
reprogramación de las vigencias futuras, el doctor Edmundo Conde Zamorano,
Subdirector de Infraestructura y Desarrollo Económico de esta Dirección mediante
el oficio número 23-2607 de mayo 7 de 1997 solicitó a esa empresa informar
sobre el uso dado al cupo de vigencias fiscales futuras aprobado mediante la
comunicación número 3965 de septiembre 5 de 1996, así como si a la fecha se
habían contratado obras o iniciado procesos licitatorios.
En respuesta a la anterior solicitud con el oficio PTO-Nº.201 el doctor Alvaro
Vargas Vera del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de esa
empresa hizo las siguientes precisiones:
"(...)
a) Mediante la comunicación No. 395 (sic) del 5 de septiembre de 1996, la
Dirección General del Presupuesto Nacional nos aprobó el cupo presupuestal
para vigencias futuras del proyecto, por los siguientes valores:
81
Vigencia
1997 M$ 60.013,7
1998 M$ 71.760,0
Total M$131.773,7
b) Con base en tal aprobación, la Presidencia de Ecopetrol autorizó el 24 de
diciembre de 1996, la apertura de las Licitaciones Públicas para la construcción
de las estaciones de bombeo y terminal de almacenamiento del poliducto (GTL003-97) y para la construcción de la línea de tubería del poliducto (GTL-004-97).
c) En efecto las licitaciones se adelantan de acuerdo con los siguientes
cronogramas y programas de desembolsos, con aplicación de las vigencias
presupuestales aprobadas para 1997 y 1998:
- Licitación Pública GTL-003-97- Construcción estaciones de bombeo y terminal
de almacenamiento:
Apertura: Abril 04 de 1997 (...)
-
Licitación Pública GTL-004-97- Construcción de línea de tubería (275 Km)
Apertura: Mayo 14 de 1997 (...)
d) Como lo mencionamos en nuestra comunicación PTO-Nº 184, debido a la
reprogramación de asignaciones presupuestales para la vigencia de 1997 en el
presupuesto general de la Empresa, encontramos factible desplazar la ejecución
de las obras del proyecto Poliducto de Oriente, para disponer de recursos
para otros proyectos, redistribuyendo el cupo presupuestal asignado al Poliducto
de Oriente; el cual quedaría de la siguiente manera:
Vigencia
1997 M$ 15.000,0
1998 M$ 90.000,0
1999 M$ 36.773,7
Total M$131.773,7
Lo anterior implicará el siguiente flujo de desembolsos, sin que se modifique el
cupo inicial asignado (...)". (Subrayado fuera del texto)
Ulteriormente con el oficio número 23-2613 de mayo 14 de 1997 el doctor
Edmundo Conde Zamorano, Subdirector de Infraestructura y Desarrollo
Económico de esta Dirección solicitó a esa empresa confirmar el valor de los
compromisos presupuestales adquiridos a esa fecha con cargo al cupo de
vigencias futuras inicialmente aprobado.
Así mediante en el oficio PTO-Nº 213 de mayo 16 de 1997 el doctor Alvaro
Vargas Vera, Jefe del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de
esa empresa, manifiesta lo siguiente:
82
"Con la presente certificamos que la autorización de cupos de vigencias futuras
aprobado para el proyecto Poliducto de Oriente: Sebastopol – Santa Fe de
Bogotá, según la comunicación de la Dirección General del Presupuesto Nacional
No. 395 del 5 de septiembre de 1996, por valor de M$60.013,7 para la vigencia
de 1997 y M$71.760,0 para la vigencia de 1998 fueron la base para la autorización
de apertura de las Licitaciones No.GTL-003-97 "Construcción Estaciones de
Bombeo y Terminal de Combustibles y GTL-004-97 "Construcción de la Línea de
Tubería" para el proyecto Poliducto de Oriente: Sebastopol - Santafé de Bogotá.
La autorización para la apertura de las mencionadas licitaciones fue dada por el
Presidente de la Empresa el día 24 de diciembre de 1996, según consta en los
documentos de solicitud de autorización para apertura; dichas licitaciones se
están desarrollando de acuerdo con los cronogramas adjuntos.
De esta manera, está previsto comprometer los cupos presupuestales aprobados
a partir de agosto 6 de 1997, con la suscripción del contrato correspondiente a la
Licitación GTL-003-97, y de septiembre 17 de 1997, con la suscripción del
contrato correspondiente a la Licitación GTL-004-97, en las cuantías indicadas
en nuestra comunicación PTO-No.201 de mayo 8 de 1997.
A la fecha no se ha suscrito ningún contrato, ni pagado ningún anticipo, que
comprometa las vigencias futuras aprobadas, ni se ha hecho ningún desembolso
con cargo a tal cupo presupuestal.
Con la aprobación a la solicitud de reprogramación de dichas vigencias futuras,
que se encuentra en trámite ante la Dirección General del Presupuesto Nacional,
de acuerdo con las comunicaciones PTO-No.184 de abril 28 de 1997, PTONo.201 de mayo 8 de 1997 y PTO-No.204 de mayo 9 de 1997, los contratos
se suscribirían en noviembre de 1997 de manera que los desembolsos de la
presente vigencia se reducirán de M$60.013,7 a M$15.000, reprogramándose el
resto para 1998 (M$90.000) y 1999 (M$36.773,7)". (Subrayado fuera de texto)
De otra parte, para el caso en estudio resulta pertinente tener presentes las
disposiciones que se citan a continuación:
El Artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
83
"ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica
del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
"ARTICULO 24º) Autorizase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las
normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su
redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del
Presupuesto".
De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 "Por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", el que consagra, entre otras,
las siguientes disposiciones:
"ARTICULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo
en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional
deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación (...)
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El
Gobierno reglamentará la materia. (Ley 179 de 1994, art.9)".
"ARTICULO 96. A las empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las
Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial
del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del
de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos
órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los
presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.
El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las Empresas
Industriales y Comerciales de Estado y las Sociedades de Economía Mixta
84
dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación,
conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada
en el Superintendente Bancario. (ley 179 de 1994, art.43)".
En uso de las facultades antes transcritas, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 115 de enero 15 de 1996 "Por el cual se establecen normas sobre la
elaboración, conformación y ejecución de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras", previene:
"ARTICULO 11. El Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS - o quien éste
delegue, previo concepto técnico - económico del Ministerio respectivo, podrá
autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso. (...)
Cuando las anteriores autorizaciones afecten el presupuesto de gastos de
inversión, se requerirá el concepto previo y favorable del Departamento Nacional
de Planeación (...)
Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser
incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente".
"ARTICULO 21. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, con anticipación a
la apertura del crédito adicional correspondiente, o con cargo a recursos del
crédito cuyos contratos no se encuentren perfeccionados, o sin que cuenten con
el concepto de la Dirección General de Crédito Público para comprometerlos antes
de su perfeccionamiento, o sin la autorización para comprometer vigencias futuras
por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS - o quien éste delegue. El
funcionario que lo haga responderá personal y pecuniariamente de las
obligaciones que se originen".
"ARTICULO 22. No se podrá tramitar o legalizar actos administrativos u
obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los
requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Los ordenadores de
gastos responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido
85
en esta norma".
La Resolución número 06 de abril 12 de 1994 del Consejo Superior de Política
Fiscal – CONFIS "Por la cual se dictan normas sobre vigencias fiscales futuras de
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía
Mixta sujetas al régimen de aquellas", consagra respecto de la utilización de
cupos autorizados para comprometer vigencias futuras las siguientes
disposiciones:
"ARTICULO 6o. Los saldos no utilizados dentro de la vigencia fiscal respectiva
caducarán al final de la misma y en consecuencia podrán ser solicitados
nuevamente en la vigencia siguiente si aún se requieren".
"ARTICULO 9o. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las
Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas deberán informar
dentro de los quince días siguientes a la terminación de cada trimestre los cupos
de vigencias futuras aprobados y comprometidos, para cada uno de los conceptos
del presupuesto".
De otra parte, según la recomendación del CONFIS, la cual fue comunicada a las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado mediante la Circular 0062 de
enero 16 de 1995, expedida por la Secretaría Ejecutiva del mismo "(...) antes de
abrir una licitación o un concurso o de iniciar cualquier proceso de contratación
directa, es necesario que los recursos y su correspondiente apropiación estén
incorporados en el presupuesto; la entidad que va a contratar obtenga la
autorización de comprometer vigencias futuras, si a ello hubiere lugar; y la
autorización de celebrar contratos, compromisos u obligaciones con cargo a
recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos
empréstitos, en los términos de las leyes 80 de 1993 y 179 de 1994 (...) ".
Es así como las Empresas Industriales y Comerciales del Estado deben obtener
autorización para comprometer vigencias futuras, cuando a ello haya lugar, antes
de abrir una licitación o concurso de méritos o de iniciar cualquier proceso de
contratación.
De otra parte, según los cronogramas de las licitaciones Públicas para la
construcción de las estaciones de bombeo y terminal de almacenamiento del
poliducto (GTL-003-97) y para la construcción de la línea de tubería del poliducto
(GTL-004-97) de que trata el oficio PTO-N 201 de mayo 8 de 1997 de esa
empresa, tales Licitaciones Públicas no se abrieron en 1996, no obstante haberse
solicitado y obtenido en ese mismo año la autorización para asumir obligaciones
con cargo a vigencias fiscales futuras.
De conformidad con lo antes expuesto y a la luz de las normas transcritas que
regulan la materia se concluye que el cupo autorizado mediante la comunicación
número 3965 de 1996 por la Dirección General del Presupuesto Nacional para
86
comprometer vigencias futuras, debió utilizarse en la vigencia fiscal de 1996, lo
que en efecto no se hizo, por lo que dicho cupo caducó.
Así las cosas para abrir las Licitaciones Públicas en 1997, previamente ha debido
surtirse el trámite establecido en las normas presupuestales para esos efectos.
En ese orden de ideas y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto
115 de 1996, la Dirección General del Presupuesto Nacional se abstiene de
atender su solicitud de reprogramación de vigencias futuras.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional
87
CONCEPTO 8910 DE JULIO 1 DE 1997 P82P82
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal: Forma de Expedición.
Ordenes de Compra.
Doctora
GLORIA ESTHER ARENAS MONTALVO
Jefe División de Presupuesto (E)
Ministerio de Agricultura
Ciudad
Apreciada doctora:
Hago referencia a su oficio del 29 de mayo de 1997, mediante el cual manifiesta:
"Teniendo en cuenta que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se
encuentra adelantando un proceso de sistematización del Area Administrativa y
Financiera, requiere con carácter urgente incluir parámetros ajustados a la ley,
por consiguiente me permito elevar las siguientes inquietudes:
Es necesario solicitar por parte del Ordenador del Gasto y a su vez expedir por la
División de Presupuesto un certificado de disponibilidad presupuestal por cada
orden de compra y por cada elemento, repuesto o unidad. Lo anterior, por cuanto
en casos de adquisición de elementos o equipos hemos venido elaborando un
sólo certificado que ampara los costos de la compra de éstos y los derivados de
su instalación e implementación.
Al igual hemos venido procediendo cuando se adquieren elementos y útiles de
oficinas tales como lápices, esferos, cintas, papelería, etc., de un sólo proveedor,
cuyo costo permite celebrar contratos sin formalidades plenas.
De la misma manera, con sólo un certificado de disponibilidad se ha afectado
el proyecto "Control y seguimiento a proyectos de Inversión del sector
Agropecuario (Fondo de Fomento Agropecuario)", mediante la celebración de
contratos entre el Fondo de Fomento Agropecuario y varios municipios. Se debe
emitir una sola disponibilidad para cada uno de los contratos."
La Constitución Política, dispone:
88
"Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
El artículo 346 ibídem, preceptúa:
"(...) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la Ley anterior, o a un propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (...)"
El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas
a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales
menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política, ordenó:
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar."
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, "Por la cual se modifica la Ley de Presupuesto", que
contempló:
"Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así:
"Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley
y la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido,
esta compilación será el Estatuto Orgánico del presupuesto".
89
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de diciembre de 1996, "Por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Ahora bien, el citado Estatuto Orgánico, dispuso:
"ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.”
El decreto 568 de 1996, "Por el cual se reglamentan las leyes 38 de 1989, 179
de 1994 y 225 de 1995, Orgánicas del Presupuesto General de la Nación,
dispone:
"ARTICULO 19. El Certificado de disponibilidad es el documento expedido por
el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la
asunción de compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona
el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades."
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados
(...)".
Así las cosas, a la luz de las normas anteriores es requisito indispensable para
la asunción de cualquier compromiso u obligación que vaya a afectar el
presupuesto de gastos, la expedición previa del respectivo certificado de
disponibilidad presupuestal, el cual garantiza la existencia de apropiación
disponible y libre de afectación para su adquisición.
Ahora bien, las normas presupuestales no señalan la forma como debe expedirse
el certificado de disponibilidad presupuestal, esto es, global para amparar varios
compromisos durante la vigencia fiscal, o individual para cada compromiso que se
90
vaya a adquirir, siendo en todo caso, requisito sine qua non que previamente a su
adquisición deberá contarse con el certificado de disponibilidad presupuestal
que garantice la existencia de apropiación disponible y libre de afectación para
su asunción; con posterioridad deberá efectuarse el registro presupuestal,
operación esta que constituye un requisito del perfeccionamiento del respectivo
acto administrativo, registro en el que se debe indicar claramente el valor y el
plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
Atento Saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General Del Presupuesto Nacional
91
CONCEPTO 8911 DE JULIO 1 DE 1997 P86
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Aportes del Fondo Nacional de Calamidades a entidades Territoriales.
Incorporación Presupuestal.
Doctor
CESAR MODESTO CASTRO JACOME
Secretario de Gobierno
San José de Cúcuta
Norte de Santander
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio del 3 de junio de 1997, mediante el cual consulta si los
aportes que envía el Fondo Nacional de Calamidades de la Dirección Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres por intermedio de la Previsora S.A.,
para atender las emergencias y proyectos de prevención se deben incorporar al
presupuesto departamental o municipal según el caso.
Al respecto me permito manifestarle:
La Constitución Política, preceptúa:
"Articulo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que
no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
"Artículo 346. El Gobierno nacional formulará anualmente el presupuesto de
Rentas y Ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada
legislatura.
92
En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda o destinarlo
a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)."
"Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad
de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva
(...)".
Artículo 300-5. "Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de
ordenanzas:
Expedir (...) el presupuesto de rentas y gastos."
Del contenido de las disposiciones transcritas, se desprende que el presupuesto
de las entidades territoriales, debe contener todas las rentas y todos los gastos.
En consecuencia, los recursos que reciba ese Departamento de la Nación, de
conformidad con las normas legales deben incorporarse en su respectivo
presupuesto, para su ejecución, lo contrario significaría efectuar gastos por fuera
del mismo, contrariándose las disposiciones anteriores.
Atento Saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional
93
CONCEPTO 8913 DE JULIO 1 DE 1997 P88
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Inversiones en acciones por parte de las Sociedades de Economía
Mixta. Procedencia.
Doctor
HUMBERTO MARTINEZ BARRAGAN
Subgerente Administrativo y Financiero
Imprenta Nacional de Colombia
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación del pasado 5 de mayo, en la cual consulta a esta
Dirección sobre la posibilidad de invertir la suma de $450.000.000.00, en acciones
de la Sociedad RENACIMIENTO S.A.
Sobre el particular, es importante tener en cuenta las siguientes observaciones:
De conformidad con el artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, es
competencia del Congreso la creación o autorización para constituir empresas
industriales y comerciales del estado o sociedades de economía mixta.
Por otra parte, el Decreto 1050 de 1968 en su artículo 8o, en relación con las
Sociedades de Economía Mixta prevé:
"Son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con
aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por esta,
que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. El grado
de tutela y, en general, las condiciones de la participación del Estado en esta
clase de sociedades se determinan en la ley que les crea o autoriza y en el
respectivo contrato social". (Resaltado)
Se observa como la creación o autorización para constituir esta clase de
sociedades depende de la existencia de una ley anterior en tal sentido, donde,
adicionalmente deberán encontrarse contenidas, al menos de manera general, las
condiciones de participación del Estado, lo cual se traduce en una referencia sobre
la situación en que el Estado entra a formar parte de la sociedad.
94
En este punto, es pertinente citar la sentencia C-357 de 1994, en la cual la Corte
Constitucional manifestó:
"Ahora bien: ¿qué clase de ley es la que autoriza la creación de una sociedad de
economía mixta?
Una ley en sentido formal, pues sólo es ley por su origen y su formación y no por
su contenido. Este contenido no es general y abstracto, sino particular y concreto.
Y por ser particular y concreto debe referirse a una sociedad determinada,
individualizada. (...)
Tal ley, en consecuencia, debe determinar asuntos como estos: la cuantía de
los recursos públicos que se aportarán a la sociedad, su objeto, su domicilio, su
duración, la proporción del capital público y privado, lo mismo que el grado de
tutela por parte de la administración, y a que dependencia corresponde ejercerla."
De otra parte, el artículo 21 del decreto Ley 130 de 1976 establece que: "las
entidades públicas sólo podrán constituir las Asociaciones o Sociedades a que se
refiere el presente decreto cuando para ello se encuentren debidamente
autorizadas".
Resulta evidente entonces, en el marco de las disposiciones a que hemos hecho
referencia, qué aspectos deben encontrarse claramente determinados en la ley
de creación o autorización de una sociedad de economía mixta, entre ellos, la
permisión a entidades públicas para coparticipar con los particulares en este tipo
de sociedades, no sólo porque ello hace parte de las condiciones de participación
del estado que debe establecer la ley, sino porque se constituye en una
autorización previa para realizar una inversión de este tipo, autorización que es
requisito para llevar a cabo cualquier gasto de conformidad con el artículo 346 de
la Constitución Política, pues de lo contrario, se estaría realizando un gasto por
fuera de los contemplados en el presupuesto de la entidad, contrariando
disposiciones legales y constitucionales, con la consecuente responsabilidad que
se pudiera generar.
De conformidad con lo expuesto se expidió la Ley 65 de 1993, la cual, en su
artículo 90 autorizó al gobierno nacional para constituir la sociedad de economía
mixta denominada RENACIMIENTO, estableció su objeto, la proporción del capital
público, determinó el marco en el cual se desarrollaría la actividad de la sociedad
y autorizó de manera expresa al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para
invertir dentro de sus planes de rehabilitación en dicha sociedad.
Actualmente RENACIMIENTO S.A. cuenta con la participación estatal en la
proporción indicada por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC-, de conformidad con la expresa autorización que en este sentido otorgó la
95
ley antes mencionada, sin que dicha autorización se hubiere hecho extensiva a
otras entidades públicas como la Imprenta Nacional de Colombia.
Así mismo, teniendo en cuenta los objetivos y las funciones de esta última,
consagrados en la Ley 109 de 1994, por la cual fue transformada en Empresa
industrial y Comercial del Estado, resulta claro que no existe previsión alguna que
le permita llevar a cabo este tipo de operaciones de capitalización de sociedades.
Adicionalmente, el Decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre
la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, en su artículo 14 establece:
"En el presupuesto de gastos solo se podrán incluir apropiaciones que
correspondan a:
b) Gastos decretados conforme a la ley anterior (...)"
En este orden de ideas podemos concluir que si bien es cierto que en la reforma a
los estatutos de la Sociedad Renacimiento, se decidió aumentar el capital
autorizado para la misma mediante una emisión de acciones, y que para
mantener la proporción de la participación del Estado en dicha sociedad, una parte
del paquete de acciones es del tipo A, para ser adquiridas por el sector público; no
es menos cierto el hecho de que la adquisición de las mismas debe encontrarse
autorizada por una ley, en ausencia de la cual la Imprenta Nacional de Colombia
no podría realizar esta capitalización, atendiendo las consideraciones
anteriormente expuestas.
Cordial Saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional.
96
CONCEPTO 8977 DE JULIO 4 DE 1997 P91
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Sustitución de Activos: Concepto y Requisitos para su procedencia.
Doctor
FABIO SEPULVEDA MAJIA
Subgerente Administrativo y Financiero
Empresas Públicas de Manizales
Carrera 21 Calle 29
Manizales -Caldas
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio del 23 de abril del año en curso, dirigido a la Sala de
Consulta del Consejo de Estado, el cual fue remitido a la Oficina Jurídica del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la Dra Elizabeth Castro Reyes,
Secretaria Sala de Consulta de la citada Corporación, mediante oficio No. 472 de
fecha mayo 2 de los corrientes, radicado en esta Entidad y enviado a esta
Dirección el 15 de mayo del mismo año, mediante el cual manifiesta:
"De acuerdo con el Decreto 111 de enero 15 de 1996, expedido por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Artículo 119, parágrafo segundo del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que a la letra dice: "Tampoco requerirán operación
presupuestal alguna las sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la
Ley y no signifiquen erogaciones en dinero. (Ley 179 de 1994, Art. 46, Ley 225 de
1995, Art. 12)".
Pregunta:
1. En qué casos se da la Sustitución de Activos de acuerdo con la Ley?
2. Cuándo se entrega un activo a título de aporte a otra entidad, qué tipo de
operación constituye el hecho?
3. Favor suministrar ejemplos prácticos de sustitución de activos y bases legales"
Sea lo primero precisar que la sustitución de activos es una operación accesoria a
otra principal autorizada por la ley.
Tenemos por ejemplo el caso de la permuta, contrato cuya celebración autoriza
el art. 32 de la ley 80 de 1993, al establecer que "son contratos estatales todos los
97
actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales (...)"
Es así como de conformidad con el artículo 1955 del Código Civil "La permutación
o cambio es un contrato en que las partes se obligan mutuamente a dar una
especie o cuerpo cierto por otro".
Obsérvese como éste contrato bilateral del cual surgen prestaciones recíprocas
para las partes (dar una especie o cuerpo cierto por otro) da lugar a una
sustitución de activos, siempre que no haya ningún desembolso en dinero.
Por ejemplo se cambia un automóvil por otro o un inmueble por otro, esto es, la
operación se mueve siempre dentro del activo sin pasar por el efectivo,
configurándose una sustitución de activos.
Otro evento en el que puede presentarse la sustitución de activos es cuando hay
autorización legal para realizar capitalizaciones, por Ej: “A” fue autorizado por la
ley para capitalizar a “B”; a su turno, “B” adeuda a “A” unas multas las cuales se
constituyen para “A” en un activo (cuenta por cobrar). Por su parte, “A” puede
sustituirlas por acciones las cuales también son un activo (inversión financiera) a
favor de “A”, realizándose así la capitalización mediante una sustitución de
activos.
De lo anterior, se concluye que son 3 los requisitos que deben cumplirse para que
proceda la sustitución de activos sin que se requiera operación presupuestal
alguna:
1. Que se trate del cambio o reemplazo de un activo por otro.
2. Que no haya erogación o flujo de dineros.
3. Que sea conforme a la ley, esto es, que la operación que da a lugar a la
sustitución de activos esté autorizada legalmente.
Por último, debe indicarse que la operación descrita en el numeral 2 de su
consulta, correspondería a una capitalización.
Cordial Saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General Del Presupuesto Nacional.
98
CONCEPTO 9035 DE JULIO 8 DE 1997 P93
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Reservas Presupuestales. Finalidad y destinación. Oportunidad para su
ejecución so pena de fenecimiento. Improcedencia para modificar su destinación.
Doctor
EDGAR EDUARDO PULECIO BAUTISTA
Director (E) Fondos de Cofinanciación
Financiera de Desarrollo Territorial S.A.
FINDETER S.A.
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio número 005-01-00417 del 9 de mayo de 1997, en relación
con las reservas presupuestales constituidas por el Fondo de Cofinanciación de
Vías, soportadas en los convenios de cofinanciación suscritos con los
departamentos, y sobre las cuales consulta:
“
1. Por ser recursos de reservas presupuestales, puede FINDETER S.A. - Fondo
de Cofinanciación de Vías, aprobar la modificación quitándole recursos a vías
que inicialmente estaban previstas en el convenio y asignándolos a otras no
previstas en el anexo que forma parte del objeto del convenio?.
2. Puede FINDETER S.A. - Fondo de Cofinanciación de Vías - autorizar
modificaciones a los convenios de cofinanciación amparados con reservas
presupuestales, en la cual se reasignan los recursos entre los proyectos
aprobados y que constituyen el objeto del convenio?
3. Que procedimiento debe seguirse y que instrumento debe utilizarse para
formalizar la aceptación de una modificación de un convenio, durante el
período de ejecución de las reservas presupuestales y por tanto poder
continuar con el desembolso de los recursos?"
Sobre el particular considero importante manifestarle lo siguiente:
El Decreto 2132 de 1992, expedido en ejercicio de las atribuciones del artículo 20
Transitorio de la Constitución dispuso la adición de la Ley 57 de 1989, que
enumeraba las actividades de FINDETER, en el sentido de autorizarla para
99
administrar los recursos de un Fondo de Cofinanciación para la estructura vial y
urbana, que se manejaría como un sistema especial de cuentas. En igual sentido
se orientan las disposiciones de la Ley 105 de 1993, en lo atinente al Fondo de
Cofinanciación de vías.
Así mismo, el Decreto número 1087 de 1994 "Por el cual se aprueba una reforma
Estatutaria de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER", establece:
"ARTICULO 6. Fondos de Cofinanciación. De conformidad con lo dispuesto en
el decreto - ley 2132 de 1992 y en la Ley 105 de 1993, corresponde a
FINDETER administrar los recursos de los Fondos de Cofinanciación de Vías y
del Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana, los cuales se
manejarán como un sistema especial de cuentas, dependientes de la entidad.
ARTICULO 9. Alcance de las Funciones de FINDETER como Administrador.
FINDETER ejercerá las funciones de administrador del Fondo de Cofinanciación
de Vías y del Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana dentro de los
límites y según los parámetros expresados en el decreto-ley 2132 de 1992, en la
ley 105 de 1993 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen; en los
presentes estatutos y en las disposiciones acordadas en los contratos que
requiera o considere necesario suscribir FINDETER para estos efectos.
En ningún caso, FINDETER ejecutará los programas o proyectos de las entidades
territoriales que sean objeto de Cofinanciación"
Por otra parte, la Ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o. de enero al 31 de diciembre de 1997", en su artículo 4o. ha previsto:
"(...) Los Fondos sin personería jurídica deberán ser creados por ley o por su
autorización expresa y estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos
en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, la presente ley y las demás normas que reglamenten los órganos a los
cuales pertenecen."
Adicionalmente cabe anotar que la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial
se encuentra dentro del Presupuesto General de la Nación como la Unidad
Ejecutora 1301 14 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De conformidad con las disposiciones transcritas resulta evidente que en relación
con los recursos del Fondo de Cofinanciación de Vías, FINDETER cumple con
su deber de administrarlos, lo cual trae consigo el ejercicio de la dirección y
ordenación económica sobre los mismos, son que esto implique una disposición
injustificada, dado que por tratarse de recursos públicos confiados a la Sociedad
para el desarrollo de ciertas actividades claramente determinadas, coherentes
con las características que han impreso a la actividad de los Fondos las
100
disposiciones que los regulan, mal podrían apartarse del marco normativo que
orienta su ejecución, el cual, como se desprende de lo anteriormente presentado,
indica que debe ajustarse a lo previsto en la Constitución Nacional, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, las disposiciones de la ley anual
y las demás que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen.
De esta manera, en relación con el régimen de las apropiaciones y reservas del
Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé:
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los
compromisos que les dieron origen. (el subrayado es nuestro)
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo.
ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que
haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos. (...)"
De esta forma, resulta evidente que la autorización de disposición de fondos
públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la
correspondiente vigencia fiscal, de modo que, tratándose de recursos del
Presupuesto General de la Nación, estos deben ejecutarse durante el período
para el cual fueron apropiados, es decir que debe ponerse en marcha la
realización de los gastos previstos en el presupuesto conforme al fin para el cual
fueron programados, so pena de que dichas apropiaciones fenezcan.
101
Sin embargo, la Ley ha previsto, en relación con aquellos compromisos no
cumplidos al término de la vigencia, que se hubieran contraído de conformidad
con las disposiciones legales y que desarrollen el objeto de la apropiación, la
posibilidad de que se constituyan las denominadas reservas presupuestales, cuyo
efecto es extender en una anualidad la posibilidad de ejecución de las
apropiaciones, bajo el supuesto de que los recursos que amparan dichas reservas
no podrán ser utilizados para ningún fin distinto de aquel que fue
establecido al momento de su constitución.
De conformidad con lo expuesto anteriormente, y en el marco planteado en su
consulta podemos concluir que solo podrán ejecutarse las reservas
presupuestales a que hace referencia su comunicación, para atender los
compromisos inherentes a los convenios de cofinanciación que se encuentran
amparados por las mismas, siendo por tanto improcedente una modificación de
los proyectos teniendo en cuenta que ellos constituyen parte integral de los
convenios.
Finalmente, cabe resaltar que de no ejecutarse las reservas en el año siguiente de
su constitución, estas fenecerán y los recursos deberán reintegrarse. Así lo ha
previsto la Ley 331 de diciembre 18 de 1996; que en su artículo 42 prevé:
"Las reservas presupuestales correspondientes al año fiscal de 1996 que no
hubieren sido ejecutadas a 31 de diciembre expirarán sin excepción. En
consecuencia, los funcionarios de manejo de los respectivos órganos reintegrarán
los dineros de la Nación a la Dirección del Tesoro Nacional, antes del 31 de enero
de 1998."
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
102
CONCEPTO 9122 DE JULIO 14 DE 1996 P97
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Empresas Sociales del Estado. Régimen contractual aplicable.
Doctor
HERNAN AGUDELO SANCHEZ
Jefe de Presupuesto
Sanatorio Agua de Dios
Agua de Dios - Cundinamarca
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación del pasado 22 de mayo, en la cual solicita concepto
jurídico que defina "(...) si la Ley 80 de 1993 es de aplicación en las Empresas
Sociales del Estado, con el propósito de establecer parámetros en cuanto a la
ejecución presupuestal de los Gastos de Operación Comercial de esta empresa".
Sobre el particular le indico:
La ley 100 de 1993, en sus artículos 194 y 195 establece que la prestación de
servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales
se hará principalmente a través de las Empresas Industriales del Estado, y en
cuanto a su naturaleza determina que constituyen una categoría especial de
entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y
autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos.
En cuanto a su régimen jurídico ha previsto que en materia contractual se regirá
por el derecho privado, y será discrecional la utilización de las cláusulas
exorbitantes contenidas en la Ley 80 de 1993, y en materia presupuestal, el
régimen será el que determine la ley orgánica del presupuesto.
De conformidad con lo anterior, el Sanatorio de Agua de Dios fue transformado en
una Empresa Social del Estado, mediante el decreto 1288 de 1994.
Ahora bien, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en su artículo 5 dispone que
para efectos presupuestales las Empresas Sociales del Estado del orden nacional
que constituyen una entidad pública descentralizada, se sujetarán al régimen de
las empresas industriales y comerciales del estado.
El Decreto 115 de 1996 "Por el cual se establecen normas sobre la elaboración,
conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y
103
Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al
régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras" ha dispuesto:
"ARTICULO 13. El presupuesto de gastos comprende las apropiaciones para
gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deuda
y gastos de inversión que se causen durante la vigencia fiscal respectiva.
La causación del gasto
correspondiente (...)"
debe
contar
con
la
apropiación
presupuestal
En relación con los gastos de operación comercial, estos han sido definidos como
aquellos que realizan las empresas para adquirir bienes y servicios que participan
directamente en el proceso de producción o que se destinan a la comercialización,
los cuales no constituyen un apoyo logístico para el cumplimiento de sus
funciones.
Estos a su vez, son clasificados en dos cuentas, Gastos de Comercialización y
gastos de Producción. En la primera encontramos la compra de bienes para la
venta y la compra de servicios para la venta, las cuales corresponden a los gastos
que realizan las empresas para adquirir bienes o servicios, respectivamente,
destinados a la comercialización, los cuales se clasifican por objeto del gasto por
tipo de bien o servicio que se adquiere para la venta.
En relación con la ejecución del presupuesto, el citado Decreto ha dispuesto:
"ARTICULO 21. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales, deberán contar con los certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá
indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.
En consecuencia, no se podrán contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible, con anticipación a la apertura del
crédito adicional correspondiente, o con cargo a recursos del crédito cuyos
contratos no se encuentren perfeccionados, o sin que cuenten con el concepto
de la Dirección General de Crédito Público para comprometerlos antes de su
perfeccionamiento, o sin la autorización para comprometer vigencias futuras por el
Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS -, o quien este delegue. El
funcionario que lo haga responderá personal y pecuniariamente de las
obligaciones que se originen."
104
En este orden de ideas, resulta evidente que el Sanatorio se encuentra sometido
al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, salvo en lo
relacionado a la contratación, la cual se desarrollará en el marco del derecho
privado, con una particularidad, la posibilidad de hacer uso de las cláusulas
exorbitantes, también denominadas potestades excepcionales, orientadas a
obtener la continuidad del servicio aun frente a la renuencia del contratista. Tales
cláusulas son: la interpretación, modificación y terminación unilaterales del
contrato, la caducidad y el sometimiento a las leyes nacionales.
De esta manera, es posible afirmar que la discrecionalidad se encuentra limitada
al evento de la contratación que deben adelantar las Empresas, lo cual no implica
el desconocimiento de las disposiciones que en materia presupuestal deben
cumplirse para adelantar dicho procedimiento, como son la obtención del
certificado de disponibilidad previo, de la autorización anterior a la iniciación del
proceso contractual para comprometer vigencias futuras por parte del CONFIS o
su delegado, y la realización del registro presupuestal como requisito de
perfeccionamiento de los contratos, en los términos del artículo 21 del Decreto
115 de 1996 antes mencionado.
Cordial saludo,
(Fdo) FERNANDO JIMENEZ RODRIGUEZ
Subdirector de Administración General del Estado Encargado de
las funciones del Director General del Presupuesto Nacional
105
CONCEPTO 9212 DE JULIO 17 DE 1997 P100
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Encargo Fiduciario con fondos públicos. Procedencia de las reservas
presupuestales.
Doctora
BLANCA LILIA BARRERO CUFIÑO
Jefe División Financiera
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Ciudad
Apreciada doctora:
Hago referencia a su comunicación del 16 de junio de 1997, radicada en esta
Dirección el 24 del mismo mes y año, en la cual consulta:
"El Ministerio de Trabajo y S.S. a través de Encargos fiduciarios controla la
Ejecución de los Recursos especiales sin situación de Fondos, manejados por los
Fondos de Solidaridad Pensional y el Fondo de Riesgos Profesionales. De
conformidad con el Artículo 22 del Decreto 568 de 1996. (...)
Teniendo en cuenta lo anterior solicito se emita concepto sobre la Constitución de
la Reserva de Apropiación de los mencionados fondos, en el sentido de si deben o
no ser remitidos a la Dirección General del Presupuesto para su aprobación o en
su defecto es obligación del Ministerio de Trabajo y S.S. efectuar el respectivo
control."
Primero que todo es necesario hacer precisión sobre el principio de anualidad
presupuestaria, el cual se encuentra consagrado en la Constitución Política, donde
por una parte se ordena al Gobierno presentar anualmente el presupuesto al
Congreso de la República y por la otra, que este lo apruebe para el mismo
período.
Así mismo, el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra el principio de
anualidad, así:
"Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de
cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con
cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de
apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”.
106
De otro lado, respecto al régimen de apropiaciones y reservas, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto previene:
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran, y en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)."
Así las cosas, de acuerdo con el artículo 89 antes transcrito, las apropiaciones
presupuestales son autorizaciones máximas de gasto para ser ejecutadas en el
año respectivo. Esta disposición de fondos públicos tiene como propósito el
desarrollo del objeto de la apropiación en dicho período.
En el caso de los encargos fiduciarios con la celebración del convenio no se está
desarrollando el objeto de la apropiación, lo que se hace es contratar con un
fiduciario para que este desarrolle el objeto, de manera que mientras esta no lleve
a cabo su encargo no se está cumpliendo con la autorización que da el Congreso.
Esta situación trae consecuencias de importancia para la fiducia constituida con
fondos públicos. La primera consiste en que los negocios jurídicos que llegare a
celebrar la fiducia para ejecutar las apropiaciones tendrá cabida solo en la
anualidad correspondiente, luego de este término las apropiaciones anuales
fenecerán; si los contratos de encargo fiduciario afectan presupuestos de varios
años, se deberá utilizar el mecanismo establecido para ello, cual es el de
vigencias futuras.
La segunda consecuencia, aplicable al caso que nos ocupa, se refiere a la
constitución de reservas. De suerte que con el mecanismo de la fiducia al no
ejecutarse el objeto de la apropiación, esta por sí sola no constituye título
suficiente para que las apropiaciones afectadas por ella sean motivo de reserva,
con lo cual no se podría extender a otro año o años la ejecución de estos gastos.
107
Lo anterior lo corroboran los siguientes artículos del decreto 568 de 1996:
"ARTICULO 21. Los recursos entregados para ser manejados a través de
negocios jurídicos que no desarrollen el objeto de la apropiación, no se
constituyen en compromisos presupuestales que afecten la apropiación
respectiva con excepción de la remuneración pactada por la prestación de este
servicio."
"ARTICULO 22. Los órganos públicos fideicomitentes para la celebración de
contratos o expedición de actos administrativos con cargo a los recursos que
manejen las entidades fiduciarias, deberán realizar todos los trámites
presupuestales, incluyendo los certificados de disponibilidad, los registros
presupuestales y la solicitud de vigencias futuras."
Ahora bien, usted nos comunica que se trata de ejecución de recursos sin
situación de fondos manejados por encargos fiduciarios, para lo cual se le daría el
mismo tratamiento de lo arriba expuesto, toda vez que se trata de recursos que
en todo caso deben estar apropiados en la ley y deben cumplir con el principio de
anualidad presupuestaria y por ende con el mecanismo de reservas
presupuestarias, si es del caso.
Con relación a que si la constitución de las reservas de apropiación deben ser
remitidas a la Dirección General del Presupuesto Nacional, le indico que según el
artículo 31 del decreto 359 del 22 de febrero de 1995 estas deberán constituirse
por el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto o quien haga sus veces en
cada órgano, y el ordenador del gasto deberá presentar una relación de las
reservas a esta Dirección antes del 31 de enero del año en que se constituyan.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
108
753 CONCEPTO No. P4396 DEL 6 DE AGOSTO DE 1996 P395
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Señor
Jefe División Finanzas
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Ciudad
Hago referencia a su comunicación No. 1686 del 6 de agosto de 1996, mediante la
cual consulta:
“1. Si es viable cancelar los siguientes haberes con cargo al presupuesto de la
vigencia en curso según sea la clase de novedad, o si en defecto se debe pagar
con cargo a rubro “Pago Pasivos exigibles Vigencias Expiradas”.
Prima de Antigüedad
Esta se cancela de oficio cuando el funcionario cumple tiempo para tal fin, no
obstante se presentan situaciones de reconocimientos de tiempos por servicio
militar o tiempo discontinuo que para el efecto de antigüedad es considerado.
En el evento anterior se puede presentar la siguiente situación: que el funcionario
por efecto del reconocimiento de tiempo pase por ejemplo si es un civil de 14 años
a 15 ½ años, lo que implicaría que la administración le debe cancelar prima de
antigüedad por 6 meses, si la fecha de reconocimiento de tiempo es de 31 de
enero implicaría que se presentan 5 meses de la vigencia anterior y la consulta es
si esos 5 meses se cancelan con cargo al presupuesto vigente (sueldos personal
de nómina), teniendo en cuenta que el acto administrativo de reconocimiento es la
vigencia actual o si en su defecto debe ser con cargo a “Pago Pasivos Exigibles
Vigencias Expiradas”.
El decreto 1214 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto y el régimen
prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”,
establece:
“Artículo 46. Prima de servicio. Los empleados públicos del Ministerio de Defensa
y de la Policía Nacional. A partir de la fecha en que cumplan 15 años de servicios
continuos o discontinuos como tales en el Ministerio de Defensa en las Fuerzas
109
Militares o en la Policía Nacional, tienen derecho a una prima mensual de servicio,
que se liquidará sobre el sueldo básico, así:
A los quince (15) años, el diez por ciento (10%), por cada año que exceda de los
quince (15) , el uno por ciento (1%) más.”
“Artículo 142. Procedimiento oficioso. El reconocimiento de las prestaciones
sociales a que tienen derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, o sus beneficiarios, será tramitado por
el procedimiento oficioso. Cuando las oficinas de personal no puedan producir de
oficio las pruebas pertinentes, corresponderá allegarlas al interesado, y si no
existiere la prueba principal, será remplazada por la prueba supletoria que admita
la ley.”
“Artículo 143. Resoluciones del Ministerio de defensa y la Policía Nacional y
documentación.
Las prestaciones sociales de los empleados públicos y
trabajadores oficiales del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional en
actividad, o por causa de su retiro, o de su beneficiarios, serán reconocidas
mediante Resoluciones del Ministerio de defensa o de la Policía Nacional, con
base en los trámites y documentos establecidos por las mismas entidades.”
Del contenido de las disposiciones anteriores, se desprende que la obligación de
cancelar la prima de servicio o de antigüedad como usted la llama en su
comunicación, del personal civil del Ministerio de Defensa, nace a la vida jurídica
cuando el servidor público cumpla 15 años de servicios continuos o discontinuos .
De suerte que, si cumplió dicho tiempo en la vigencia de 1995 y el acto de
reconocimiento fue en esta anualidad, lo adeudado por este concepto de la
vigencia fiscal anterior, en concepto de esta Dirección debe cancelarse por el
rubro de “Sueldos”, ”Pasivos Exigibles – Vigencias Anteriores”.
“b. Prima de Oficiales del Cuerpo Administrativo.
Se reconoce a los oficiales profesionales que se escalafonan y que se
desempeñan en su especialidad (a petición del beneficiario), con apoyo del
comandante de la Unidad quien certifica que efectivamente se desempeña como
tal, lo que implica que cada que se presenta un traslado se suspende la prima por
cuanto se garantiza que en la nueva unidad se va a desempeñar en la
especialidad en la cual se escalafono.
De acuerdo con lo anterior se puede presentar la siguiente situación: que un oficial
es trasladado en el mes de junio (vigencia anterior) a otra unidad (por lo cual
automáticamente se suspende la prima) y al presentarse el comandante lo destina
a un curso hasta el mes de septiembre cuando es asignado a desempeñarse en
su especialidad, es posible que el oficial no solicite inmediatamente el
reconocimiento de la prima de especialista, evento que lo efectúa en el mes de
diciembre e inmediatamente se procede a causar el reconocimiento y el acto
110
administrativo es formalizado en el mes de febrero de la vigencia actual, en este
caso la pregunta es si los meses de la vigencia anterior (septiembre a diciembre)
se cancelan con cargo a la vigencia actual rubro (otras primas”) o si en su defecto
se debe cancelar con cargo al rubro “Pago Pasivos Exigibles Vigencias Expiradas”
y si la situación cambia si el beneficiario hace la petición en el mes de enero o
cualquier mes de la vigencia actual.”
El decreto 1211 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto del personal de
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, dispone:
“Artículo 96. A partir de la vigencia del presente decreto, los oficiales del Cuerpo
Administrativo de las Fuerzas Militares cuando presten los servicios profesionales
de su especialidad por tiempo completo, tendrán derecho a una prima mensual
equivalente al cuarenta por ciento (40%) del sueldo básico correspondiente a su
grado.
PARAGRAFO. Se excluye de esta prima a los oficiales que desempeñen cargos
en la Justicia Penal Militar o en el Ministerio Público o devenguen remuneraciones
especiales”.
En el caso de la prima de oficiales del cuerpo administrativo y para el caso
específico planteado en su consulta, la obligación nace a la vida jurídica desde el
momento en el cual dichos oficiales presten los servicios profesionales de su
especialidad por tiempo completo, razón por la cual los meses que se adeudan
correspondientes a la vigencia fiscal anterior deben ser cancelados con cargo al
rubro “Otras Primas”, “Pasivos Exigibles Vigencias Anteriores”. En este punto se
debe destacar que la norma transcrita no condiciona el surgimiento de la
obligación en comento a la petición del beneficiario de la misma.
“c. Prima de especialista.
Se reconoce a los suboficiales que cumplen requisitos para tal fin y el
reconocimiento es igual a la prima del literal “b”, por tanto la consulta es en el
mismo sentido, salvo en el grado de Sargento Mayor o su equivalente que su
cancelación no esta condicionada a ningún requisito (inciso 2º. Art. 91 Decreto
1211/90)”.
El Decreto 1211 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto del personal de
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, preceptúa:
“Artículo 91. Prima de especialista. Los suboficiales de las Fuerzas Militares en
servicio activo que adquieran una especialidad técnica mediante un curso cuya
duración mínima sea de mil seiscientas (1600) horas de clase o cuarenta y ocho
(48) semanas de instrucción, tendrán derecho a una prima de especialista
equivalente al diez por ciento (10%) del sueldo básico mensual correspondiente a
su grado siempre y cuando se desempeñen en la respectiva especialidad.
111
Los suboficiales en los grados de sargento mayor, suboficiales jefe técnico y
suboficial técnico jefe, por el sólo hecho de obtener estos grados, tendrán derecho
a la prima de especialista.
PARAGRAFO. A los suboficiales de las Fuerzas Militares que con anterioridad a
la vigencia del presente estatuto se les haya reconocido esta prima, se les
continuará pagando en la forma que les fue decretada, siempre y cuando se
desempeñen en la respectiva especialidad”.
En este evento, es aplicable lo expresado para caso anterior, toda vez que el
derecho y su correlativa obligación surgen si el suboficial ha recibido el curso o
instrucción y se desempeña en la respectiva especialidad. Es así como, si los
requisitos en mención se dan en la vigencia anterior, pero el acto administrativo
que reconoce la prima se expide en la presente anualidad, lo adeudado de la
vigencia fiscal anterior habrá de cancelarse con cargo al rubro “Otras Primas,
“Pasivos Exigibles Vigencias Anteriores”.
2. Gastos Funerarios
Teniendo en cuenta que estos gastos los asume el Ministerio de Defensa con
cargo al rubro “Materiales y Suministros”, la consulta es si cuando un funcionario o
beneficiario fallece por ejemplo en el mes de diciembre de la vigencia anterior,
pero la comunicación o cuenta de cobro sólo se produce en la vigencia actual es
viable cancelarlo con cargo al rubro en referencia o si en su defecto se debe pagar
con el rubro “Pago de Pasivos Exigibles Vigencias Expiradas”.
El citado decreto 1211 de 1990, dispone:
“Artículo 187. Gastos de inhumación. Los gastos de inhumación de los oficiales y
suboficiales que fallezcan en servicio activo o en goce de asignación de retiro o
pensión, serán cubiertos por el Tesoro Público a quien los haya hecho, mediante
la presentación de la copia del registro civil de defunción y de los comprobantes de
los gastos realizados, sin que su cuantía sea inferior a cinco (5) veces el salario
mínimo legal mensual ni superior a diez (10) veces este mismo salario.
(..)”
Artículo 229. Gastos de inhumación del personal de alumnos. Los gastos de
inhumación de los alumnos de los institutos de formación que fallezcan durante su
permanencia como tales, serán cubiertos por el Tesoro Público hasta en cuantía
de cinco (5) salarios legales mensuales.”
El mencionado decreto 1214 de 1990, determina:
112
“Artículo 126. Gastos de inhumación. Los gastos de inhumación de los
empleados públicos del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, que
fallezcan durante el servicio o en goce de pensión, serán cubiertos por el Tesoro
Público o quién haya hecho, mediante la presentación de la copia del registro civil
de defunción de los comprobantes de los gastos realizados, sin que excedan de
siete (7) veces el salario mínimo legal mensual.
(...)”
En este caso en particular, la obligación nace cuando el servidor público fallece y
cualquier persona cancela los gastos de inhumación, pero esta sólo es exigible en
el momento en que se presentan los documentos indicados por las normas. De
suerte, que si éstos se allegan en la vigencia siguiente tal erogación deberá
cancelarse por el rubro “Materiales y Suministros”, “Pasivos Exigibles –Vigencias
Anteriores”.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
113
753 CONCEPTO No. 8031 DEL 6 DE MAYO DE 1997 P391
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Doctor
HERNANDO ROA SUAREZ
Director Nacional
Escuela Superior de Administración Pública
Ciudad
Apreciado Doctor:
Hago referencia a su oficio del 2 de abril de 1997, relacionado con al transferencia
del medio por ciento (1/2%) sobre el valor mensual de la nómina de salarios que
paguen la Nación, los Departamentos y Municipios prevista en la Ley 21 de 1982.
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El inciso 2 del artículo 346 de la Constitución Política, preceptúa:
“En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido o un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o uno propuesto por el Gobierno, para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”.
La ley 21 de 1982, “Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se
dictan otras disposiciones” estableció a favor de la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) un aporte del medio por ciento (1/2%) sobre el
valor mensual de la nómina de salarios que paguen la Nación, los Departamentos
y los Municipios.
Así las cosas, par la inclusión de una partida en el presupuesto, como para su
afectación, en los términos del artículo 346 de la norma de normas, es imperativa
la existencia de un título jurídico suficiente que constituya gasto, que para el caso
que nos ocupa es la ley 21 de 1982.
114
De otro lado, la Constitución de 1991, estableció una norma que no existía en el
ordenamiento constitucional anterior, cual es el artículo 359 de la Constitución
Política que dispone:
“No habrá rentas nacionales de destinación específica:
Se exceptúan:
Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos,
distritos y municipios.
Las destinadas para inversión social
Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarías”.
Es así como en dicha oportunidad se consideró que la transferencia ordenada por
la citada ley 21 de 1982 con destino a la ESAP era una renta de destinación
específica, las cuales están proscritas por la Constitución Política.
En efecto, la disposición se refirió a rentas nacionales, sin hacer distinción alguna
sobre las mismas, luego el término podría abarcar cualquier ingreso, ordinario o
extraordinario de naturaleza tributaria o no.
Por otra parte, la renta de destinación específica prevista en la ley 21 de 1982, no
se enmarca dentro de las excepciones establecidas por el artículo 359.
Por ello que en el Manual de Programación Presupuestal para el año de 1992 y
siguientes no aparece incluida la transferencia con destino a la ESAP, no
obstante, es pertinente resaltar que durante dichas vigencias fiscales la Nación
aportó recursos a esa entidad por los montos indicados en el siguiente cuadro:
0503 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA –ESAP
RECURSOS DE LA NACION
CONCEPTO
VIG.
1992
2.559
Gastos de
Funcionamiento
Servicios Personales 1.456
Gastos Generales
695
Transferencias
408
Gastos de
899
Inversión
TOTAL SECCION
3.458
Cifras en millones de $
VIG.
VIG.
1993
1994
2.688 3.200
VIG.
1995
3.218
VIG.
1996
3.713
DECRETO
1997
3.979
2.124
271
293
917
2.816
384
961
2.489
729
841
2.689
1.025
1.011
3.979
290
3.605
4.161
4.059
4.724
4.240
115
FUENTE : Oficina de Sistemas D.G.P.N.
Ahora bien, con ocasión de la solicitud elevada por esa entidad, en el sentido de:
“Obtener la cooperación y decidido apoyo de la DGPN para que los organismos
que hacen parte de la Nación den cumplimiento al mandato contenido en la ley 21
de 1982 sobre aportes a la ESAP (...)”, esta dependencia estudió nuevamente el
asunto habiéndose revisado algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional
sobre el artículo 359 de la Constitución Política.
Conforme a criterio de dicha Corporación la prohibición de incluir en el
Presupuesto General de la Nación las rentas nacionales de destinación específica,
se refiere a rentas de naturaleza tributaria.
Es así como la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:
“(...) Ahora bien, lo que hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas
nacionales de destinación específica, más no prohibir la creación de
contribuciones parafiscales que por su naturaleza, son de destinación específica -,
o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación,
dichas rentas.
La prohibición que se estudia no excluye la existencia de contribuciones
parafiscales, pues la propia Carta consagra este tipo de gravámenes y cuando la
norma habla de “rentas nacionales”, se refiere fundamente a rentas de
naturaleza tributaria (...)” (Sentencia 040/93, del 22 de febrero de 1993, de la Corte
Constitucional).
“(..) Igualmente, esta Corporación acoge el argumento del apoderado de la
Superintendencia Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no
contrarían la prohibición contenida en el artículo 359 superior, en lo referente a no
admitir las rentas nacionales de destinación específica, pues con base en la
Sentencia 040 de 1993 de esta Corte. “Las rentas nacionales de destinación
específica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o
impuestos (...)” (Sentencia No. C-465 del 21 de octubre de 1993 de la Corte
Constitucional)
“(...) En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una
interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición
de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere
exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos
nacionales y, por consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales (...)”,
(Sentencia No. 546 del 1º. de diciembre de 1994, Corte Constitucional).
De la jurisprudencia que ha interpretado el texto constitucional en mención, se
infiere que al no ser la transferencia a la ESAP un ingreso nacional de carácter
tributario, sería viable atender favorablemente su solicitud, para lo cual se tomaran
116
las medidas necesarias en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación para
la vigencia fiscal de 1998.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
117
CONCEPTO 9295 DE JULIO 23 DE 1997 P103
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Modificaciones al anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto
Nacional. Procedibilidad y Competencia. Modificaciones al rubro de Gastos de
Inversión.
Doctor
GILBERTO GOMEZ MUÑOZ
Alcalde Municipal
Samaná - Caldas
Señor Alcalde:
Me refiero a su oficio No. 085 del 1 de julio de 1997, dirigido al Señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público radicado el 2 del mismo mes y año, remitido a esta
Dirección mediante Memorando de Tramitación No. 085 del 3 de julio en curso en
el cual se lee:
"Mediante oficio de Enero 23 de 1997, el Jefe de la Oficina de Planeación de la
FINDETER, Doctor ALBERTO VALDERRAMA CHARRY nos notificó de la
existencia en la Ley 331 de Diciembre 18 de 1996, o Ley del Presupuesto General
de la Nación para la vigencia de 1997, de recursos para proyectos cofinanciados
con el Municipio de Samaná (Caldas). Específicamente se nos informó del
Programa 0112, subprograma 0604, proyecto 101 con la denominación
"Adquisición de Terrenos y Obras de Infraestructura en el Municipio de Samaná
Caldas", recursos 32 con una asignación inicial de $1.500.000.000.oo y que
finalmente con el recorte general que sufrió el Presupuesto Nacional, quedó en la
suma de $1.350.000.000.oo.
Similar información recibimos del Director Regional de Planificación del CORPES
de Occidente Doctor BERNARDO ROMERO VILLEGAS.
Teniendo en cuenta la asignación del recurso en mención, el Municipio se dio a la
tarea de elaborar los siguientes proyectos para acceder a los dineros:
-
"PAVIMENTACION DE CALLES ZONA URBANA"
"REMODELACION PLAZA DE MERCADO MUNICIPAL"
"REMODELACION MATADERO MUNICIPAL"
118
-
"CONSTRUCCION DE COLISEO CUBIERTO, PISTA ATLETICA Y PISCINA
SEMIOLIMPICA"
Estos proyectos se elaboraron partiendo del hecho de que el proyecto 101 del
Presupuesto Nacional hace referencia demás de adquisiciones de terrenos, a
"Obras de Infraestructura en el Municipio de Samaná".
Así mismo, se tuvo en cuenta que el Fondo FIU de la FINDETER tiene como
objetivo atender necesidades en áreas urbanas de los municipios, como son las
que se expresan en los proyectos arriba anotados. Estos se presentaron ante la
UDECO de Caldas, entidad que los viabilizó.
Sin embargo hemos conocido recientemente una resolución, acto administrativo
a todas luces ilegal ya que una resolución no puede reformar una Ley, que cambio
el nombre del rubro dejando únicamente la frase "Compra de Terrenos" y
suprimiendo la segunda parte "_ y obras de infraestructura", lo cual nos parece
sumamente grave para el cumplimiento normal del Plan de Desarrollo Municipal
y obtener un mejoramiento de la calidad de vida del Municipio que según el
SISBEN posee un 74.8% de la población en estrato 1, convirtiéndose en el que
más alto índice de NBI registra en Caldas.
Muy comedidamente y haciendo uso del derecho de petición que consagra el
Artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y con el fin de agotar la vía
gubernativa, le solicito explicar a la comunidad samaneña que represento, por
qué el cambio de la denominación del proyecto 101 subprograma 0604, programa
0112 inscrito en la Ley General del Presupuesto. Lo anterior, con el fin de rescatar
la concepción de los proyectos y dineros ya que no requerimos la compra de
terrenos. De igual manera me permito solicitarle enviar la justificación del cambio
que se ha hecho y copia auténtica de la resolución".
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
Sea lo primero precisar que en la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1997",
no aparecen recursos cofinanciados para el Municipio de Samaná (Caldas), ello
en atención a que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones según lo
disponen los artículos 11, literal b) y 36 del decreto 111 de 1996 "Por la cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", se compone de gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión.
Cada uno de los gastos se presenta clasificado en diferentes secciones que
corresponden entre otras a una por cada ministerio, y los gastos de inversión son
clasificados y detallados en la forma que indican los reglamentos.
119
Es así como los gastos de inversión se clasifican en programas y subprogramas
(Artículo 14 decreto 568 de 1996), de suerte que en la Ley 331 de 1996 en la
sección 1301 Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto de
Inversión, aparece el Programa 0112 Adquisición de Infraestructura propia del
sector, así como el Subprograma 0604 Red Urbana.
Ahora bien, con posterioridad a la expedición de la ley anual, según lo previene el
artículo 67 del decreto 111 de 1996, corresponde al gobierno dictar el decreto de
liquidación del presupuesto general de la nación, este decreto debe ser
acompañado con un anexo que tiene el detalle del gasto para el año respectivo.
De manera que es en el referido anexo del decreto de liquidación donde opera la
desagregación de las apropiaciones presupuestales globales aprobadas por el
Congreso.
En efecto en el mencionado anexo en la Sección 1301 Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Unidad 1301 14 Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial
S.A., dentro del ya mencionado programa 112 subprograma 604 aparecen entre
otros proyectos el 101 "Adquisición de terrenos y obras de infraestructura en el
Municipio de Samaná Caldas".
El artículo 34 del decreto 568 de 1996 "Por el cual se reglamentan las leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación" previene:
"ARTICULO 34. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no
modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de
funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados
por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano
respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas
modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o
acuerdo de las juntas o Consejos Directivos.
Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto
Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al
anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo
verificará que dicha modificación se ajusta el objeto estipulado en los respectivos
contratos de empréstito.
La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos
a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual
de Caja que sean necesarios".
120
En desarrollo de la anterior disposición fue expedida la Resolución 0378 del 13
de marzo de 1997 "Por la cual se efectúa un traslado en el Presupuesto de
Gastos de Inversión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la vigencia
fiscal de 1997", la cual modifica el anexo que acompaña el Decreto de Liquidación
del Presupuesto General de la Nación que compete expedir al gobierno y no la ley
anual del presupuesto aprobada por el Congreso.
Por lo demás dicha modificación contó con el concepto previo y favorable del
Departamento Nacional de Planeación mediante oficio No. UIP-DPC-15-001397, al
igual que con el certificado de disponibilidad presupuestal respectivo expedido por
Coordinador de Presupuesto de la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial
S.A. FINDETER.
Como se observa la Resolución No. 0378 del 13 de marzo de 1997, se ajusta en
un todo a las disposiciones presupuestales que regulan la materia.
Espero con lo anterior haber resuelto las inquietudes planteadas por usted.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional.
121
CONCEPTO 9339 DE 24 DE JULIO DE 1997. P107
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Suministro de refrigerios y almuerzos a los funcionarios de la
Organización Electoral y apoyo de la Policía Nacional Rubro presupuestal
imputable para su pago.
Doctora
GILMA GALVAN COLYE
Jefe División Presupuesto
Registraduría Nacional del Estado Civil
Ciudad
Doctora Galván:
Hago referencia a su oficio DP-382 del 15 de julio de 1997, en el cual se lee:
"En atención a que nos encontramos próximos al Debate Electoral del 26 de
octubre y la Consulta del 27de julio de 1997, donde participan los funcionarios de
la Organización Electoral Registraduría Nacional del Estado Civil y de apoyo
Electoral de la Policía Nacional, apoyo que se inicia antes de las 8.A.M. y sin
hora de (sic) de culminación, debido a que comienza el cómputo de votos,
respetuosamente me permito consultar sobre lo siguiente:
1.- Para efectos del suministro de refrigerios y almuerzos a dicho personal es
viable imputarlo por el rubro de materiales y suministros.
2. - De no ser viable la imputación por el referido rubro, por cual se haría?".
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El inciso 2 del artículo 346 de la Constitución Política señala:
"(...)En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o al destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (...)"
Así las cosas, es imperativa la existencia de un título jurídico suficiente que
constituya gasto para el caso por usted consultado, la disposición legal expresa
122
que autorice el suministro de refrigerios y almuerzos, a funcionarios de la
Organización Electoral y de apoyo de la Policía Nacional a la misma.
En el evento de que exista dicha disposición legal la erogación se enmarca en la
Cuenta Gastos Generales, Objeto del gasto Adquisición de Bienes.
En efecto en el decreto No.2373 del 30 de diciembre de 1996 "Por el cual se
liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se
detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos" en el Capítulo VI
definición de gastos se lee:
"A. Funcionamiento (...)
2. Gastos Generales
Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios
para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la constitución y la ley;
y con el pago de los impuestos y multas a que estén sometidos legalmente.
2.1. Adquisición de Bienes (...)
Materiales y Suministros
Adquisición de bienes tangibles e intangibles de consumo final o fungibles que no
se deban inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de
devolución (...)".
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
123
CONCEPTO 9376 DE 28 DE JULIO DE 1997. P109
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Trasferencia de Recursos de la Nación a los Departamentos.
Naturaleza. 2. Ingresos Corrientes de la Nación. Características para su distinción.
Doctor
ARNOBIO MORENO
Secretario de Hacienda Departamental
Departamento del Valle del Cauca
Cali - Valle del Cauca
Apreciado doctor:
Hago referencia a su comunicación fechada el 20 de junio de 1997, dirigida al
Ministro de Hacienda y Crédito Público, remitida a esta Dirección el 27 del mismo
mes por la doctora Elizabeth Melo Acevedo, Secretaria Privada del Ministro.
Manifiesta usted fundamentado en el artículo 31 del Estatuto Orgánico del
presupuesto de esa Entidad Territorial y en el parágrafo del artículo 2o. de la Ley
358 de 1997, que el aporte que debe realizar la nación como transferencia, en
cumplimiento del decreto 1275 de 1994 que reestructura la CVC y creó a EPSA,
debe adicionarse en el presupuesto de ese Departamento como un ingreso
corriente y no como recurso de capital.
Sea lo primero precisar que la Ley 358 de 1997, regula aspectos relacionados con
el endeudamiento interno y externo de las entidades territoriales, de suerte que
esta dependencia considera que la clasificación de ingresos corrientes establecida
en el parágrafo de su artículo 2o., se circunscribe o está prevista para efectos de
la materia regulada por la misma.
De otro lado, el Decreto 1275 del 21 de junio de 1994, "Por el cual se reestructura
la Corporación Autónoma Regional del Cauca CVC, se crea la Empresa de
Energía del Pacífico S.A., EPSA y se dictan otras disposiciones complementarias,
previó:
"Artículo 19. Transferencia de activos y pasivos. Con base en el valor de
componente eléctrico de la CVC, aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
124
Público, CVC aportará por cuenta de la Nación dichos activos y pasivos a EPSA,
la cual emitirá las acciones correspondientes a nombre de la Nación,
entregándolas en fiducia a la Financiera Energética Nacional con el encargo
irrevocable de que se proceda a enajenar dichas acciones en la siguiente forma."
(...)
"Artículo 20. Destinación de los recursos. El producto de la venta de la totalidad de
las acciones mencionadas en el artículo anterior, se destinará en primer término
para el pago de los pasivos pensionales e indemnizaciones de la CVC, el
remanente se entregará en un 45% a la CVC y en un 15% a la CRC para
proyectos ambientales de saneamiento básico y tratamiento de aguas residuales
en la cuenca del Río Cauca.
Un treinta por ciento (30%) se entregará al Departamento del Valle del Cauca y un
diez por ciento (10%) al Departamento del Cauca con la obligación de entregarlo a
una entidad fiduciaria con el fin de que sean invertidos totalmente en la
financiación de proyectos de desarrollo energético en dichos departamentos. Los
rendimientos de los recursos a que se refiere este inciso serán entregados a la
CVC y a la CRC para que los destinen a proyectos ambientales, de saneamiento
básico y tratamiento de aguas residuales.
Para este efecto, mientras se realizan las inversiones, con los recursos que se
entreguen a la CVC y a la CRC se constituirán fondos que deberán destinarse a
inversiones de alta rentabilidad." (...)
Ahora bien, según lo dispone el artículo 352 de la Carta Política "Además de lo
señalado en esta Constitución, la Ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan
nacional de desarrollo así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar".
El Decreto 111 de 1996 "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del presupuesto"
previene:
"Artículo 27. Los ingresos corrientes, se clasificarán en tributarios y no tributarios.
Los ingresos se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos
no tributarios comprenderán las tasas y las multas. (Ley 38 de 1989, art.20, Ley
179 de 1994, art.55 inciso 10, y arts. 67 y 71)".
"ARTICULO 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance,
los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de
acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de
125
los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera,
las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden
nacional, y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del
Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y
monetaria.
Parágrafo. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro
de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo”. (Ley 38 de
1989, art. 21, Ley 179 de 1994, art. 13 y 67)
Como se observa en las clasificaciones anteriores no se hace referencia expresa
a los recursos objeto de su comunicación, no obstante la Corte Constitucional en
sentencia No.C-423-95, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz, proporciona una
serie de criterios que permiten concluir que los referidos recursos corresponden a
recursos de capital.
En efecto, la Corte Constitucional en dicha providencia manifestó:
“La caracterización de los ingresos corrientes.
Los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan otras características
que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas:
-
Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de
ingresos públicos con cierto grado de certidumbre.
Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de
referente, para la elaboración del presupuesto anual.
En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del estado, que como
tales se destinan a atender actividades rutinarias.
Para reunir estas características se consideran ingresos corrientes no tributarios
las tasas, multas y contribuciones y las rentas contractuales".
En otros apartes de la misma sentencia se lee:
"La regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que
tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación, inenajenable e inprescriptible,
para explorarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los
plazos y demás condiciones que en un determinado negocio se establezca para
percibir dicho usufructo. Esto explica, por que los recursos que se originan en
contratos de crédito, depósito, o compra venta de activos, se clasifican como
recursos de capital, pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de
un inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y
prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso
126
esporádico, no susceptible de repetición, no admite, obviamente, la condición de
regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las características
del objeto que lo origina.
"Serán las características de los bienes objeto de negociación entre ellas, la
regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitan definir si se
tratan de ingresos ordinarios o recursos de capital.
Así por ejemplo, cuando dichos negocios se materialicen en contratos de
concesión para la exploración del expectro electromagnético, en cuanto sus
objetos pueden considerarse "disponibilidades normales y permanentes del
Estado", de las cuales pueden obtener recursos de manera regular, generarán
para sus arcas ingresos ordinarios (...). Mientras si se trata de contratos de crédito
externo o interno, depósito o venta de activos, entre otros, cuyo objeto no
constituye "disponibilidades normales y permanentes del Estado", por cuanto
generan recursos por una sola vez, esporádicos, constituirán recursos de capital y
como tales deberán incorporarse al presupuesto".
Ahora bien, los recursos ha aportar por la Nación al Departamento del Valle del
Cauca en virtud de lo dispuesto por el decreto 1275 de 1994, los percibirá esa
entidad territorial por una sola vez, por consiguiente, no constituyen una
disponibilidad regular, permanente y normal para la misma.
En ese orden de ideas, esta Dirección considera que dichos recursos se enmarcan
dentro de la clasificación de recursos de capital.
El presente concepto se expide en los términos del Código Contencioso
Administrativo.
Cordial saludo,
(Fdo. ) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional.
127
CONCEPTO 9389 DE 28 DE JULIO DE 1997. P113
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Compromisos de vigencias fiscales anteriores con cargo a
Presupuestos Vigentes. Requisitos de Procedibilidad.
Doctora
NULBIS ESTELA CAMARGO CURIEL
Subdirectora Financiera
Instituto Nacional de Vías
Ciudad
Apreciada doctora:
Hago referencia a su comunicación DP 15989 del 24 de junio de 1997, en la cual
manifiesta:
"Atentamente solicito por intermedio de su Despacho, se conceptúe acerca de la
utilización de la figura de las Vigencias Expiradas, específicamente en el siguiente
caso:
Si el Instituto Nacional de Vías viene ejecutando un contrato de 1995, el cual se
encontraba amparado presupuestalmente 100% pero al finalizar la vigencia de
1996 los recursos sobrantes de reserva presupuestal expiran y el contrato sigue
en ejecución por haberse ampliado en plazo o haber estado suspendido algunos
meses, la facturación que pueda surgir en el año de 1997 debe ampararse
utilizando la figura de las vigencias expiradas? O dado que las actas de obra
corresponderían a los meses de enero, febrero, marzo, etc. de 1997 se pueden
amparar con un registro presupuestal afectando el presupuesto de la actual
vigencia, teniendo en cuenta que dentro del presupuesto vigente existe la partida
correspondiente al proyecto en ejecución".
Al respecto le manifiesto lo siguiente:
El principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de
la Constitución Política.
128
El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece que no podrá
haber erogación con cargo al Tesoro que no esté incluida en el presupuesto de
gastos.
Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1o.
del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año
fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de
cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse con
cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de
apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.
El artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante
la vigencia fiscal respectiva.
Acorde con las normas citadas, el pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto,
establece:
"Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contradecirse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de
la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar
los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios (...)”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art.
38, Ley 225 de 1995 art.8).
Los órganos que conforman el Presupuesto general de la Nación tienen esa
autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la
apropiación en la vigencia fiscal correspondiente.
Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el
cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por
cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas
presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con
estas obligaciones.
129
De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia
fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieren durante la misma
y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3o. del artículo 71del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y
la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Acorde con la disposición anterior, el artículo 9 de la Ley 331 de 1996 prohibe
tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos, estableciendo para los ordenadores del gasto una
responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, por incumplir lo consagrado en la
norma.
Se colige entonces que las normas de carácter Presupuestal han previsto los
mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar
los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la
inmediatamente siguiente, prohibiéndose además tramitar o legalizar actos
administrativos que afecten el Presupuesto cuando no reúna los requisitos legales
o se configuren como hechos cumplidos.
Con lo anteriormente expuesto, y atendiendo a que la Administración no se puede
eximir de las obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales deben
corresponder a las fuentes de gasto establecidas en el artículo 346 de la
Constitución Política); en concepto de esta Dirección, sólo sería posible cancelar
aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al
presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades
legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o sin comprometer
que las amparaban.
Ahora bien, en el caso planteado por usted, no se cumplen los mencionados
requisitos, se trata de una obligación adquirida en la vigencia de 1995, para cuyo
respaldo se constituyó una reserva presupuestal que debía ejecutarse a más
tardar el 31 de diciembre de 1996, lo cual, de acuerdo con su información no se
realizó, luego la reserva expiró.
Así las cosas, no era posible ampliar el plazo del contrato para continuar con la
ejecución del mismo, sin contar con la apropiación presupuestal disponible y libre
de afectación que garantizará la asunción del compromiso, configurándose por lo
tanto, un hecho cumplido que se enmarca en lo previsto por el artículo 9 de la
Ley 331 de 1996, que a la letra dice:
130
"Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en
quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por
incumplir lo establecido en esta norma."
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional.
131
CONCEPTO 9416 DE 29 DE JULIO DE 1997 P117
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Carácter de sus disposiciones. 2. Archivo
de Procesos Coactivos por prescripción, Incorporación presupuestal.
Doctora
MILITZA BUITRAGO DEL PORTILLO
Secretaria General
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Presente
Apreciada doctora:
Me refiero a su nota interna de fecha abril 19 de 1997, dirigida al Doctor José
Mauricio Cuestas Gómez, Director General del Presupuesto Nacional (E), con la
cual remitió el oficio sin número de fecha 16 de abril de 1997, suscrito por la
doctora Nubia Stella Parra Osorio, Jefe de Grupo de Cobro Coactivo de este
Ministerio, en el cual se adjuntan los cálculos económicos que justificarían la
inclusión de un artículo en las disposiciones del proyecto de Ley de presupuesto
para la vigencia fiscal de 1998, para poder archivar 324 procesos de cobro
coactivo por deudas irrecuperables (prescritas) por valor de $14 millones, así
como el texto del artículo propuesto.
En relación con el mismo le manifiesto que luego de estudiar la propuesta
cuestión esta Dirección no encontró viable la inclusión de la norma en
disposiciones del proyecto de ley anual de presupuesto para vigencia fiscal
1998, ello a la luz de la Sentencia C-685/96 de la Corte Constitucional,
diciembre 5 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la cual se expresó:
en
las
de
de
"17- Igualmente, el artículo impugnado también viola el artículo 11 del decreto
111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual señala el contenido
propio de la ley del presupuesto y establece que éste se compone de tres partes
esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de
apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales",
entre las cuales se encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la
Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan."
Esto significa que las disposiciones generales tienen un contenido puramente
instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del
132
presupuesto, por lo cual sólo pueden introducir en la ley del presupuesto artículos
que busquen ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los
gastos (ley de apropiaciones) o permitir la debida ejecución de lo aprobado
(disposiciones generales)".
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto General
133
CONCEPTO 9424 DE 29 DE JULIO DE 1997 P119
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales provenientes
del Fondo Nacional de Regalías: Naturaleza, Inversión rendimientos Financieros.
Doctor
FRANCISCO ZUCCARDI PORRAS
Director Seccional de Sucre
Contraloría General de la República
Sincelejo - Sucre
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación número DSS.288 de junio 10 de 1997, la cual fue
remitida a esta Dirección por el doctor Germán Eduardo Palacio Zúñiga, Jefe de la
Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, mediante oficio
No.1009 del 26 de junio de 1997 (NR.31144), radicado en este Despacho el 2 de
julio del mismo año, mediante la cual consulta lo siguiente:
"Con el fin de proseguir con la Investigación Fiscal No.081 que se sigue en la
División de Investigaciones Fiscales de Sucre, consulto a usted lo siguiente:
1. Si los dineros provenientes del Fondo Nacional de Regalías recibidos por las
Corporaciones Autónomas Regionales son o no Recursos del Presupuesto
General de la Nación.
2. Si estos dineros pueden o no ser invertidos en la compra de activos financieros
a fin de percibir rendimientos financieros.
3. Si los rendimientos financieros son recursos de la Nación o por el contrario son
recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales para sus gastos
de funcionamiento.
4. Si consecuencialmente estos rendimientos financieros deben ser reintegrados a
la Tesorería General de la Nación o por el contrario pueden ser incluidos en el
Presupuesto de Rentas y Gastos por las Corporaciones Autónomas Regionales
para sus gastos de funcionamiento.
5. Si la autonomía presupuestal de las Corporaciones contenidas en la Ley 99 de
1993 implica la facultad por parte de estas, de disponer libremente de estos
rendimientos financieros."
134
Con el propósito de absolver sus inquietudes en relación con el tratamiento que
debe darse a los recursos que provienen del Fondo Nacional de Regalías y que
reciben las Corporaciones Autónomas Regionales, así como la propiedad y el
tratamiento que se debe dar a los rendimientos financieros que tales recursos
generen, consideramos pertinente precisar los siguientes aspectos:
El artículo 361 de la Constitución Política dispone:
"Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
Departamentos y Municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la
ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales".
(Subrayado fuera de texto)
De otra parte, la ley 141 de 1994 "Por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones", previene:
"ARTICULO 1. Constitución del Fondo Nacional de Regalías. Créase el Fondo
Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas
a los departamentos y a los municipios productores y a los municipios portuarios
de conformidad con lo establecido en esta Ley.
El Fondo será un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica.
Sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361de la
Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del ambiente
y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios
en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales (...).
PARAGRAFO 5. No menos del quince por ciento (15%) de los recursos
destinados a la preservación del medio ambiente deben canalizarse (...).
No menos del cuatro por ciento (4%) se transferirá a las corporaciones autónomas
regionales que tengan jurisdicción en el Macizo Colombiano, para preservación,
reconstrucción y protección ambiental de sus recursos naturales renovables.
El excedente hasta completar el cien por ciento (100%) se asignará a la
financiación de proyectos ambientales que adelanten las corporaciones
autónomas regionales en las entidades territoriales, y serán distribuidos de la
siguiente manera: No menos del cuarenta y cinco por ciento (45%) de estos
recursos para los proyectos presentados por los municipios de la jurisdicción de
135
las quince (15) Corporaciones Autónomas Regionales de menores ingresos
fiscales en la vigencia presupuestal anterior; no menos del veinticinco por ciento
(25%) para los proyectos presentados por los municipios de las Corporaciones
Autónomas Regionales con regímenes especiales, y el excedente hasta completar
el cien por ciento (100%) para los proyectos ambientales en municipios
pertenecientes a las Corporaciones Autónomas Regionales distintas de las
anteriores".
La Ley 344 de diciembre 27 de 1996 "Por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y
se expiden otras disposiciones" modificó el parágrafo 2o. del artículo 1o. de la
referida Ley 141 de 1994, cabe en este punto anotar que mediante el Decreto 799
de marzo 27 de 1997, se corrigió un yerro de la Ley 344 de 1996, siendo en
últimas el texto del mismo el siguiente:
"ARTICULO 3. El parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
Parágrafo 2. El total de los propios del Fondo Nacional de Regalías, incluyendo los
excedentes financieros y los reaforos que se produzcan, una vez descontadas las
asignaciones contempladas en el artículo 1o. parágrafo 1o., artículo 5o. parágrafo,
artículo 8o. numeral octavo que se elevará al 1% y artículo 30o. de la presente
Ley, se destinará a la promoción de la minería, a la preservación del medio
ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los
regionales de la red vial, secundaria y terciaria, aplicando los siguientes
parámetros porcentuales como mínimo:
20%..... para el fomento de la minería
20%..... para la preservación del medio ambiente.
59%..... para la financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los
de la red vial, secundaria y terciaria, definidos como prioritarios en los Planes de
Desarrollo de las respectivas entidades territoriales y de la Red Vial. De este
porcentaje, no menos del 80% deberá destinarse, durante cinco años a partir de
la vigencia de la presente Ley, para financiar los proyectos de carácter regional de
recuperación, construcción o terminación de obras de la red vial, secundaria y
terciaria". (Subrayado fuera del texto).
En este punto debe destacarse que con la anterior disposición se modificó
tácitamente el parágrafo 5o. del artículo 3o. de la Ley 141 de 1994, ello por
cuanto los excedentes financieros y reaforos que se produzcan, una vez
realizados los descuentos que establece la norma, deben destinarse no sólo para
financiar proyectos regionales de inversión, sino que además para la promoción de
la minería y la preservación del medio ambiente.
Ahora bien, la precitada Ley 344 de 1996 en el artículo 26o. dispone:
136
"El Fondo Nacional de Regalías podrá financiar los gastos operativos de los
proyectos de inversión del medio ambiente ejecutados por las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible".
De otra parte, la Ley 99 de diciembre 22 de 1993 "Por la cual se crea el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena al sector público encargado de la Gestión y
Conservación del medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones",
establece:
"ARTICULO 46. Patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales:
(...)
3) El porcentaje de los recursos que asigne la ley, con destino al medio ambiente y
a la protección de los recursos naturales renovables, provenientes del Fondo
nacional de regalías.
(...)
PARAGRAFO. Los recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al
Fondo Nacional Ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan
organizado Corporaciones Autónomas Regionales, hasta el momento en que
estas se creen. Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que se
ejecuten en las regiones respectivas".
De otra parte, en cuanto a la autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales le manifiesto que el Consejo de Estado, mediante concepto de mayo
28 de 1996, Rad.No.830, Magistrado Ponente: Luis Camilo Osorio Isaza, expresó:
"En cuanto a la fuerza jurídica, es clara la aplicación preferente de la ley orgánica
de presupuesto sobre la ley ordinaria que verse sobre la misma materia, pues en
ningún caso esta puede válidamente prevalecer sobre aquella o exceptuar su
aplicación, sin desconocer la preceptiva constitucional; en cuanto al contenido
de la norma, se produce para efectos presupuestales una asimilación legal
de las Corporaciones Autónomas del orden nacional a los establecimientos
públicos nacionales, estando por ello sujetas al régimen presupuestal
aplicable a éstos mismos." (Negrilla fuera del texto).
Conforme a la jurisprudencia citada, a las Corporaciones Autónomas Regionales
se les da el mismo tratamiento presupuestal que a los establecimientos públicos
del orden nacional, de ahí que a éstas, se les aplique en su integridad las normas
del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
137
Por otra parte, el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones:
"ARTICULO 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel
que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los
presupuestos de los Establecimientos
Públicos del orden nacional y el
Presupuesto Nacional.
El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la
Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos,
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de
Economía Mixta.
Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector
público y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta
con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la
ley les otorga.
A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de
Economía Mixta con el régimen de aquellas se les aplicarán las normas que
expresamente las mencione. (Ley 38 de 1989, art.2, Ley 179 de 1994, art. 1o.)".
"ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, art.14, Ley 179
de 1994, art.55, inciso 3)":
"ARTICULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos
definidos en la Ley para la prestación de un servicio público específico, así como
los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Ley
225 de 1995, Art.27)". (Subrayado fuera del texto).
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
138
Igualmente, cada órgano constituirá al 31de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995, art.8).
Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones resulta pertinente destacar que el
Fondo Nacional de Regalías está constituido con recursos de la Nación y que tales
recursos tienen una destinación específica, estos presupuestalmente se enmarcan
en la definición de fondos especiales del orden nacional y hacen parte del
Presupuesto General de la Nación. Dichos recursos deben invertirse en los fines
establecidos en las normas transcritas siendo claro que ellas no autorizan su
inversión en la compra de activos financieros a fin de percibir rendimientos
financieros.
Así las cosas, tenemos que son recursos del Fondo Nacional de Regalías los que
provengan de rendimientos financieros o de los sobrantes del presupuesto por que
no hayan sido comprometidos por la Comisión nacional de Regalías.
Igualmente, aquellos que provengan de rendimientos financieros por recursos ya
entregados a las Corporaciones Autónomas Regionales o de los sobrantes del
presupuesto porque no hayan sido ejecutados o comprometidos por estas durante
la respectiva anualidad.
En este último caso tales recursos deben ser reintegrados al Fondo Nacional de
Regalías y ser asignados para los fines previstos en la Constitución Política y en la
Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 344 d4e 1996, previa su incorporación en
el Presupuesto General de la Nación.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
139
CONCEPTO 9927 DE AGOSTO 19 DE 1997 P125
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Déficit Fiscal. Mecanismos para cubrirlo. 2.Reducción o Aplazamiento
en la ejecución de Apropiaciones Presupuéstales. Procedencia. 3.Reservas
presupuestales y Cuentas por Pagar. Procedencia.
Doctora
NUBIA YAZMIN RAMIREZ SANCHEZ
Contralora Municipal
Chaparral - Tolima
Apreciada doctora:
Hago referencia a su oficio del 15 de julio de 1997, recibido en esta Dirección el 21
del mismo mes y año mediante el cual manifiesta:
"Cuando el Presupuesto de Egresos de un municipio es aprobado de manera
sobrestimada, teniendo en cuenta que se tomó como base para su liquidación el
valor total de los ingresos corrientes de la Nación para inversión, sin descontar el
porcentaje que de éstos debe destinarse a funcionamiento y al pago del servicio
de la deuda, y como consecuencia de ello se comprometen más de los recursos
verdaderamente correspondientes, producto de la falta de planeación y
organización a nivel de la Junta Municipal de Hacienda, que se limita a ejecutar
el presupuesto aprobado por el Concejo, sin tener en cuenta el cumplimiento de
las metas financieras, es decir no se tuvo en cuenta lo que realmente iba a
ingresar para así poder ejecutar lo presupuestado, existe alguna violación a una
norma con esta actuación.
El caso particular que nos atañe consiste en que para la vigencia de 1996 y para
ser invertidos en el Area Urbana, se recibieron recursos por determinado valor y
se comprometió un mayor valor al ingresado arrojando un déficit, ante lo cual han
venido cancelando las reservas con dineros correspondientes a la participación en
los ingresos corrientes de la Nación, con destino a Inversión Urbana de la
presente vigencia.
Como consecuencia de lo anterior el pago de las respectivas reservas no se
alcanza a financiar, es viable cancelar dicho déficit con recursos del año
siguiente?
140
Así mismo en inversión rural contrario a lo anterior, se presenta un total de
$111.671.016.oo, que no fueron comprometidos en la vigencia de 1996, para
efectos de la respectiva incorporación, cual es el trámite correspondiente?
Para resolver sus interrogantes me permito transcribir las siguientes normas:
El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales
menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política, ordenó:
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar."
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 2O de diciembre de 1995, "Por la cual se modifica la Ley orgánica de
Presupuesto", que contempló:
"Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así:
"Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley
y la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido.
Esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de diciembre de 1996, "Por el
cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994,y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Ahora bien, del citado Estatuto Orgánico, dispuso:
"ARTICULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las
siguientes partes:
a) Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
141
órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden
nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones
para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos
Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. (Ley 38 de 1989, art.7,
Ley 179 de 1994, arts.3, 16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1)"
"ARTlCULO 46. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara
el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no
inclusión de esta partida, será motivo para que la Comisión respectiva devuelva
el proyecto.
Sí los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos de capital, el
Gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes
y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados
en leyes anteriores.
En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones
necesarias para atender el déficit o las pérdidas del Banco de la República. El
pago podrá hacerse con títulos emitidos por el Gobierno, en condiciones de
mercado, previa autorización de la Junta Directiva del Banco de la República.”
(Ley 38 de 1989, art.25, Ley 179 de 1994, art.19).
"ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación".
(...)"
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
142
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo."
El Título XI del citado Estatuto Orgánico del Presupuesto con referencia a las
modificaciones al presupuesto establece:
"ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo
concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente,
las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes
eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los
recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones
contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren
aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren
insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la
Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito
autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el
Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de
nuevos compromisos y obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 63, Ley 179 de 1994,
art.34)." (El resaltado es nuestro).
“ARTICULO 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las
apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de
decreto, las apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas. Expedido el
decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para
eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las
apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con
cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno
lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las
apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso.” (Ley 38 de 1989, art.64,
Ley 179 de 1994, art.55, inciso 6).
"ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la
Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones para
143
complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer
nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el
Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos
siguientes.” (Ley 38 de 1989, art. 65).
"ARTICULO 8O. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos
de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea
indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o
no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de Funcionamiento,
Servicio de la Deuda Pública e Inversión.” (Ley 38 de 1989, art. 66, Ley 179 de
1994, art. 55, incisos 13 y 17).
"ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al
presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara
y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se
trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.” (Ley
38 de 1989, art. 67).
"ARTICULO 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de
la Nación destinados a atender gastos ocasionados por estados de excepción,
serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de
gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.” (Ley
38 de 1989, art. 69, Ley 179 de 1994, art. 36).
Con respecto a las entidades territoriales el citado estatuto, estableció:
"ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto.” (Ley 225 de 1995 art. 32).
"ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas se aplicará la Ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente”.
Por otra parte, el artículo 345 de la Constitución Política preceptúa:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
144
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
El artículo 347 ibídem, determina:
"El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (...) ”.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-192/97 del 15 de abril de 1997,
Magistrado Ponente: Doctor Alejandro Martínez, al pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 76 del decreto 111 de 1996, expresó:
"(...) Así conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley anual del
presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las
autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la ley de apropiaciones "deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva". Nótese que la Carta no establece que se trata de
gastos que el Estado obligatoriamente realizará sino que este componente de la
ley de presupuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados por las
autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta norma armoniza
perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como el artículo 189
ordinal 2º que precisa que corresponde al Presidente decretar, conforme a la ley,
la inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si las apropiaciones fueren
órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo
que la propia Carta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de
los caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley
anual de presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son
órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación
orgánica presupuestal, autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba
para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva" (art.89
del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que compila los
artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8o. de la Ley 225 de
1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está
entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada
finalidad y en un período específico.
(...)
La Corte considera entonces que en principio es legitimo que las normas
acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al
Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en
determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la
ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal. Además, como
bien lo destacan la ciudadana interviniente y el Ministerio Público, y tal como lo ha
señalado esta Corporación, la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial
en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la
145
responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del
Estado (C.P. arts. 15O, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las
capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos
para asegurar una ejecución idónea del presupuesto.
(...) Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias
responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y en el
desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la naturaleza
misma de la ejecución presupuestal.
Entra pues la Corte a analizar si el contenido normativo acusado se ajusta a tal
criterio. Así, la norma consagra cuatro hipótesis fácticas que autorizan la reducción
o el aplazamiento de las apropiaciones. De un lado, esta posibilidad existe cuando
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los recaudos del año
pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deben
pagarse con cargo a tales recursos. Esta hipótesis es perfectamente natural pues
el presupuesto simplemente estima los ingresos del Estado, los cuales, por las
inevitables variaciones de los ciclos económicos, pueden resultar inferiores a lo
previsto. De otro lado, al ser eliminado el principio del equilibrio presupuestal, el
Gobierno puede presentar proyectos de presupuesto deficitarios, pero en tal caso
le corresponde proponer por separado un proyecto de ley para obtener recursos
adicionales (CP art. 347). Ahora bien, es posible que no sean aprobados los
nuevos recursos por el Congreso, o que los aprobados sean insuficientes para
atender los gastos deficitarios, caso en el cual también se encuentra
perfectamente justificado que se confiera al Gobierno la facultad de reducir o
aplazar las apropiaciones. En tercer término, el Gobierno ha podido pensar en
financiar ciertos gastos con recursos del crédito, pero es posible que en práctica
éstos no se perfeccionen, evento en el cual también es razonable que se autorice
una reducción o aplazamiento de las partidas.
Como vemos, en los tres casos anteriores son razones de prudencia fiscal las que
justifican la reducción o aplazamiento de las partidas aprobadas, pues durante el
desarrollo del período fiscal es perfectamente posible que el Gobierno constate
una ausencia de recursos que impida que se realicen en forma sana los gastos
apropiados.
La otra hipótesis es diversa pues no tiene que ver con ausencia de recursos sino
con otro motivo. Así, las necesidades de coherencia macroeconómica pueden
también exigir una reducción del gasto, puesto que la política fiscal tiene
relaciones estrechas con la política económica general. Así, incluso existiendo
recursos suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobierno reduzca o
aplace la ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias
inflacionarias. En tales eventos, también es razonable que la ley autorice al
Gobierno a la reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo
tiene responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta Corporación
había señalado que "el presupuesto no debe conspirar contra las metas
146
macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva
del Banco de la República", exigencia que "no se limita a las fases de
programación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las
restantes. Por ello señaló claramente la Corte en esa sentencia:
A todo lo largo de la programación, elaboración, presentación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto el Gobierno y los demás órganos que
intervienen en el proceso presupuestal están obligados a promover la coherencia
macroeconómica y aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar
que el presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de
desorden y de imprecisión.
Por todo ello, la Corte concluye que las hipótesis previstas por la norma
impugnada se ajustan a la Constitución."
De lo expuesto se concluye:
Al ser el presupuesto un estimativo de ingresos y una autorización de gastos, tal
como lo manifestó la Corte Constitucional, las apropiaciones presupuestales no
son órdenes de gasto, de modo que si el Gobierno determina que los recaudos
del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas, debe
hacer uso del mecanismo previsto en los artículos, 76 y 77 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, arriba transcritos, esto es, reducir o aplazar total o parcialmente
las apropiaciones presupuestales a fin de que no se adquieran compromisos sin
respaldo presupuestal. Este mecanismo es desarrollo del artículo 345 de la Norma
de Normas de que todo gasto debe tener respaldo presupuestal.
El Estatuto orgánico del presupuesto en desarrollo del anterior principio
constitucional, previó que todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garantizan la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
De conformidad con el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto cuando
en el ejercicio fiscal anterior se presentare un déficit fiscal es obligatorio
presupuestarlo.
En cuanto a si es correcta o no la forma como se aprueba y se ejecuta el
presupuesto de una entidad territorial, debe aclararse que no es competencia de
esta Dirección pronunciarse sobre ese particular.
De otro lado, la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como
propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia
fiscal; lo cual se traduce en que los recursos incorporados en el presupuesto de la
respectiva entidad territorial, deben ser ejecutados en el periodo para el cual
fueron apropiados.
147
Sin embargo las normas presupuestales, a través de las reservas presupuestales
y cuentas por pagar, previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a
31 de diciembre estuvieren adquiridos los compromisos conforme a las normas
legales, pero no se hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer
mecanismo enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos
pactados en los contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería
dar aplicación al segundo mecanismo que hemos referido.
Es claro entonces, la manera de cancelar los compromisos durante la vigencia
fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente.
Finalmente, la atribución de modificar el presupuesto cuando dicha modificación
conlleve un aumento de la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o
la incorporación de apropiaciones no comprendidas en él por concepto de gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión, le corresponde a las
corporaciones de elección popular (Congreso, Asamblea Departamental y
Concejo Municipal) a iniciativa del Gobierno.
Conforme lo anterior, los recursos no comprometidos de la vigencia fiscal de 1996
a que hace referencia su consulta, deben ser incorporados al presupuesto de esa
entidad territorial a iniciativa del Alcalde mediante Acuerdo del Concejo Municipal.
Atento saludo.
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
148
CONCEPTO 9979 DE 20 DE AGOSTO DE 1997. P134
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Sociedades de Economía Mixta no asimiladas a Empresas Industriales
y Comerciales del Estado. Régimen jurídico. 2.Bancoldex. Naturaleza y régimen
jurídico. Competencia para instruir a los representantes de la Nación sobre la
destinación de utilidades.
Doctor
ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO
Representante Legal
Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A.
BANCOLDEX
Ciudad
Apreciado doctor Nuñez:
Me refiero a su comunicación número B-VSE-05097 de fecha junio 18 de 1997,
dirigida al Doctor César López Botero, Jefe de la Unidad Jurídica de este
Ministerio, la cual fue remitida a esta Dirección mediante oficio UJ-0515-97 de
junio 24 de 1997.
En su comunicación manifiesta lo siguiente:
“1. Consulta
a. ¿Que significa la afirmación de que las utilidades de una sociedad de
economía mixta no asimilada a Empresa Industrial y Comercial del Estado son
de "propiedad de la nación en la cuantía que corresponda a las entidades
estatales en nacionales por su participación en el capital de la Empresa"
(art.97, Decreto 111 de 1996) ? ¿Puede la asamblea general de accionistas o
junta de socios de una sociedad de economía mixta no asimilada a Empresa
Industrial y Comercial del Estado, en su reunión ordinaria, decidir sobre el
destino que debe darse a las utilidades sociales, en ausencia de instrucciones
del CONPES sobre el particular? De ser afirmativa la respuesta precedente,
¿puede el CONPES, después de adoptada válidamente la decisión de la
asamblea o junta de socios sobre el particular, impartir, directamente a la
Administración de las sociedades de economía mixta no asimiladas a
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, instrucciones sobre el destino
149
que debe darse a las utilidades de las mismas? O, mas bien, ¿Deben tales
instrucciones dirigirse exclusivamente a los representantes de la Nación en las
respectivas juntas de socios o asambleas de accionistas?
b. Cuando el CONPES dispone que determinadas utilidades de una sociedad de
economía mixta no asimilada a Empresa Industrial u Comercial del Estado
deben distribuirse como dividendos, ¿puede ordenar que los dividendos
correspondientes a otras sociedades de economía mixta, o a otras entidades
con autonomía presupuestal, como accionistas en tal sociedad, no les sean
pagados a éstas sino a la Dirección del Tesoro Nacional ?
c. ¿Puede el CONPES considerar como utilidades de una Sociedad de Economía
Mixta a sumas que no tienen tal calidad según las normas legales y los
principios de contabilidad generalmente aceptados, y ordenar su pago como
dividendos? ¿Puede por ejemplo el CONPES disponer que se paguen
dividendos a buena cuenta de utilidades futuras?
d. ¿Está obligado Bancoldex a acatar la instrucción del CONPES contenida en el
documento al que se refiere el literal e. precedente en cuanto tales
instrucciones sean contrarias a lo dispuesto por la Asamblea General de
Accionistas de Bancoldex?.
2. Antecedentes
Son los siguientes en lo que va corrido del año.
a. El 28 de enero de 1997 la Junta Directiva de Bancoldex, con presencia de los
delegados de los Ministros de Comercio Exterior y de Hacienda y Crédito
Público, aprobó el proyecto de distribución de utilidades correspondiente al
ejercicio fiscal de 1996.
b. El 18 de febrero de 1997 el Jefe de la Unidad de Inversiones y Finanzas
Públicas del Departamento Nacional de Planeación, Dr. Manuel Francisco
Tenorio, solicitó que se le remitieran los estados financieros de Bancoldex con
corte a 31 de diciembre de 1996, auditados y con las correspondientes notas,
así como el concepto "acerca de las implicaciones de la asignación de los
excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los
programas y proyectos de la entidad", a que se refiere el inciso último del
artículo 97 del Decreto 111 de 1996.
c. De conformidad con la solicitud aludida en el punto anterior el Presidente de
Bancoldex remitió al Departamento Nacional de Planeación la información
solicitada (oficio B-PRE 01499 del 21 de febrero de 1997).
150
d. Según lo dispuesto en la Circular Básica Contable y Financiera (Circular 100
de noviembre 24 de 1995, capítulo IX, sección 2.3.4) se remitió, junto con los
demás informes adicionales a los estados financieros y las notas a los estados
financieros, el proyecto de distribución de utilidades que había sido aprobado
por la Junta Directiva (oficio VPS-147 del 21 de febrero de 1997).
e. Con fecha 12 de marzo de 1997 el CONPES aprobó el documento de la
referencia, atinente a la distribución de los excedentes financieros de las
entidades financieras estatales para 1996. En dicho documento se recomendó
al CONPES transferir de los excedentes de BANCOLDEX $44,221,4 millones a
la Nación de la siguiente manera:
Ministerio de Comercio Exterior (81.15%)
Ministerio de Hacienda y C. P.(1.52%)
Instituto de Fomento Industrial
(2.73% de la nación 99.54%)
Fogafin (14.33%)
Por participación con Fiducóldex
TOTAL A TRANSFERIR
$35,161.2 millones
658.6 millones
1,177.4 millones
6,209.1 millones
1,105.1 millones
$44,221.4 millones
Estos dividendos debían transferirse a la Nación - Dirección General del Tesoro
Nacional" en dos cuotas iguales, en las primeras quincenas de los meses de
junio y agosto".
f. La Superintendencia Bancaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
326-2.1. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ("EOSF"), en
comunicación del 18 de marzo de 1997, determinó que se podía someter a
consideración de la Asamblea el proyecto de distribución de utilidades aprobado
por la Junta Directiva en su sesión del 24 de enero de 1997.
g. El 25 de marzo de 1997 la Asamblea General Ordinaria de Accionistas de
Bancoldex aprobó el proyecto de distribución de utilidades autorizado por la
Superintendencia Bancaria. La Asamblea aprobó el pago de dividendos para
las acciones ordinarias de $43.206.605.56, los cuales se pagarían en dos
contados, a saber el 15 de mayo y el 14 de noviembre de 1997.
h. Dado que el monto de los dividendos que Bancoldex debía girar y sus fechas de
pago no correspondían a los fijados por la Asamblea General de Accionistas del
banco el Presidente de Bancoldex remitió a la Unidad de Inversiones y
Finanzas del Departamento Nacional de Planeación el oficio B-PRE-03698 del 2
de mayo del año en curso. En esta comunicación se informaba de la
imposibilidad de Bancoldex de girar directamente a la Dirección General del
Tesoro Nacional los dividendos decretados por Fiducoldex en su Asamblea
General de Accionistas del 31de marzo, así como la de pagar los dividendos
correspondientes al Instituto.
151
i. El Jefe de Unidad de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento
Nacional de Planeación replicó a esta comunicación con un oficio, de referencia
UIFP-DEFED-20-030-97, de fecha 20 de mayo de 1997. Allí se autorizó que el
pago de dividendos se hiciera el 15 de mayo y el 14 de noviembre del mismo
año, fechas decretadas por la Asamblea General de Accionistas de Bancoldex.
Sin embargo, se reiteró que los dividendos correspondientes al IFI y a
FOGAFIN debían girarse a la Dirección Nacional del Tesoro, junto con la parte
de dividendos correspondiente a Bancoldex de los decretados por la Asamblea
General de Accionistas de Fiducoldex del 31 de marzo de 1997.
j. Con oficio VPS-369 del 27 de mayo de 1997 Bancoldex replicó a la
comunicación aludida en el punto anterior, exponiendo las razones por las
cuales consideraba no viable legalmente tender la decisión CONPES de exigir
que los dividendos correspondientes al IFI y a FOGAFIN no debieran girarse a
tales entidades sino directamente a la Dirección del Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como no resultaba legal girar, a
título de excedentes financieros, sumas que no son verdaderamente tales como
los dividendos decretados por Fiducoldex y correspondientes a Bancoldex”.
En primer lugar, consideramos pertinente hacer un breve recuento en relación con
las normas que regulan lo relacionado con las Sociedades de Economía Mixta,
así:
El Decreto 1050 de 1968 "Por el cual se dictan normas generales para la
reorganización y el funcionamiento de la administración nacional", prevé:
"ARTICULO 8o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA. Son organismos
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de
capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho
privado, salvo las excepciones que consagre la ley. El grado de tutela y, en
general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de
sociedades se determinan en la ley que las crea o autoriza y en el respectivo
contrato social".
El Decreto 3130 de 1968 "Por el cual se dicta el estatuto orgánico de las
entidades descentralizadas del orden nacional", dispone:
"ARTICULO 3o. DEL REGIMEN JURIDICO PARA ALGUNAS SOCIEDADES DE
ECONOMIA MIXTA. Las sociedades de economía mixta en las que el Estado
posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social se someten al
régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado".
El Decreto 130 de 1976 "Por el cual se dictan normas sobre sociedades de
economía mixta", establece:
152
"ARTICULO 1o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DE CARÁCTER
NACIONAL. Para que una sociedad de economía mixta pueda ser calificada como
del orden nacional, en el acto de su constitución se requiere que entre sus socios
figuren la Nación o una de sus entidades descentralizadas".
"ARTICULO 2o. DEL REGIMEN APLICABLE A LAS SOCIEDADES CON APORTE
NACIONAL INFERIOR AL NOVENTA POR CIENTO (90%). Las sociedades de
economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o sus entidades
descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (90%) del capital social, se
someten a las reglas del derecho privado, salvo en las excepciones que
consagra la ley".
"ARTICULO 3o. DEL REGIMEN APLICABLE A LAS SOCIEDADES CON APORTE
NACIONAL IGUAL O SUPERIOR AL NOVENTA POR CIENTO (90%) DEL
CAPITAL SOCIAL. Las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de
la Nación o sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al noventa por
ciento (90%) del capital social, se sujetan a las normas previstas para las
empresas industriales y comerciales del Estado.
Cuando en estas sociedades la participación oficial fuere exclusivamente de
entidades descentralizadas, en el respectivo contrato social se señalará quién
elige o designa su gerente y se determinarán la composición accionaria y
presidencia de sus juntas directivas". (Subrayado fuera del texto)
A su turno, el Código de Comercio en relación con este tipo de sociedades
previene:
"ARTICULO 461. Son de economía mixta las sociedades comerciales que se
constituyen con aportes estatales y de capital privado.
Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a
la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario".
"ARTICULO 464. Cuando los aportes estatales sean del noventa por ciento
(90%) o más del capital social, las sociedades de economía mixta se someterán a
las disposiciones previstas para las empresas industriales y comerciales del
Estado. En estos casos un mismo órgano o autoridad podrá cumplir las funciones
de asamblea de accionistas o junta de socios y de junta directiva". (Subrayado
fuera del texto)
En segundo término, en relación con el régimen aplicable a las Sociedades de
Economía Mixta, el tratadista Alvaro Tafur Galvis en su obra "De las entidades
descentralizadas" de editorial Temis 1977 manifiesta:
153
"7. REGIMEN JURIDICO APLICABLE
De acuerdo con las definiciones legales que hemos visto, las sociedades de
economía mixta se sujetan al derecho privado, en especial al régimen prescrito en
el Código de Comercio para las sociedades comerciales, con las salvedades que
imponga la ley.
De otra parte, conviene recordar que los diferentes supuestos y situaciones
comprendidos en el concepto de economía mixta, implican variaciones en diversos
aspectos del régimen común ordenado legalmente. (...)
a) Régimen aplicable según la proporción de los aportes estatales.
El decreto 130 de 1976, al precisar las previsiones de los decretos de 1968 y del
Código de Comercio, dispone que las sociedades de economía mixta en las
cuales el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o
superior al 90% del capital social, se sujetarán a las normas previstas para las
empresas industriales y comerciales del Estado; asimismo, determina que
aquellas sociedades en que el aporte de la Nación o sus entidades
descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (90%) del capital social, se
someten al derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley (arts. 2o.
y 3o.).
En lo tocante a la aplicación del régimen propio de las empresas industriales y
comerciales del Estado, a las sociedades con aporte estatal igual o superior al
90% del capital social, es imperioso aclarar que ni el decreto 130, ni su
antecedente el artículo 3o. del decreto 3130 de 1968, pretenden una asimilación
de esas sociedades con empresas puramente estatales, entre otras porque, en
estas últimas, no hay ningún aporte de capital privado, el cual subsiste, así sea en
mínima proporción, en las sociedades de economía mixta. Además, mientras que
las empresas industriales o comerciales del Estado, las sociedades, como hemos
visto, requieren siempre de un acto convencional, que no puede desconocerse, ni
anularse por razón de la diferencia que se haga al régimen de las empresas.
Por lo anterior, la disposición del art. 3o. del decreto 130 de 1976 debe entenderse
en el sentido de prescribir la sujeción de las sociedades de economía mixta al
régimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado, en la
medida en que las reglas que lo integran no sean incompatibles con la naturaleza
societaria de la entidad. Es que la sociedad de economía mixta, por la
circunstancia del aporte igual o superior al 90%, no se convierte en empresa
industrial o comercial del Estado. (...)
Por disposición legal expresa, algunas sociedades, aunque el aporte estatal sea
superior al 90%, no se sujetan a las reglas de las empresas; tal sucede respecto
de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. (...)". (Subrayado fuera del
texto).
154
De otra parte, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en el Capítulo XI
establece en relación con el Banco de Comercio Exterior S.A. lo siguiente:
"ARTICULO 279. NATURALEZA JURIDICA. Naturaleza jurídica. 1.El Banco de
Comercio Exterior, creado por el artículo 21 de la Ley 7a. de 1991, es una
sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como
establecimiento de crédito bancario, y vinculada al Ministerio de Comercio
Exterior.
2. Régimen legal. El banco se regirá por la Ley 7a. de 1991, por el Decreto 2505
de 1991, por este estatuto y por las normas relativas a las sociedades de
economía mixta, por el Código de Comercio, por las demás normas
complementarias y concordantes, y por sus estatutos, en cuanto tales decretos,
normas y estatutos no se opongan a lo que en la ley 7a. de 1991 y en el Decreto
2505 de 1991 se dispone (...)".
De otra parte en, en este punto resulta pertinente destacar que la composición
accionaria de Bancoldex S.A. es la siguiente:
NOMBRE DEL PROPIETARIO
Nación- Ministerio de Comercio Exterior
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
Instituto de Fomento Industrial
Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Particulares
Total acciones
% DE PARTICIPACION
81.15
14.33
2.73
1.51
0.28
100.00
En este punto y en consideración a lo hasta ahora expuesto tenemos que
Bancoldex S.A. es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional,
organizada como establecimiento de crédito bancario y vinculada al Ministerio de
Comercio Exterior, en cuyo capital la Nación y sus entidades descentralizadas
poseen el 99.72%. En consecuencia, Bancoldex S.A. es una sociedad anónima
de economía mixta del orden nacional, en la cual la Nación o sus entidades
descentralizadas poseen mas del 90% del capital social, a la cual según las
normas legales vigentes se le aplican las normas previstas para las empresas
industriales y comerciales del Estado, máxime cuando la Ley expresamente no la
excluyó de la aplicación de las mismas, como por ejemplo ocurrió respecto de la
Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
Así las cosas, esta Dirección no comparte su reiterada afirmación en el sentido de
que Bancoldex S.A., es una sociedad de economía mixta no asimilada a empresa
industrial y comercial del Estado, por el contrario considera que a la misma se
le aplican las normas de las empresas industriales y comerciales del Estado.
155
Ahora bien, la Constitución Política de 1991 sujetó al régimen presupuestal a una
ley de características y preeminencia especial, las cuales han sido ampliamente
reconocidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Es así como el artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
"ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
"Artículo 24) Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las
normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su
redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del
Presupuesto".
De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En este punto, se debe destacar lo manifestado en relación con la Ley Orgánica
de Presupuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia No.C-478 del 6 de
agosto de 1992, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, que expresó:
"La Ley orgánica del Presupuesto, tiene características constitucionales que hacen
de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma Constitución
le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la
actividad
legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se
desprenden varias consecuencias importantes: a) La Ley Orgánica, condiciona la
expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus
156
prescripciones han sido elevadas a un rango constitucional, pues una vulneración
o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad (...)".
Por otra parte, en cuanto al concepto de Leyes Orgánicas, se debe resaltar lo
manifestado a este respecto por la Corte Constitucional en sentencia No.C-337
de agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Vladimiro Naranjo Mesa, quien
señaló:
"Concepto de Leyes Orgánicas:
Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es,
gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema
legal que depende de ellas. Estas Leyes reglamentan plenamente una materia:
son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Carta Política (Art.151). Es importante anotar que
las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y
la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo
dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad
legislativa.
Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás
leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse
a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de una norma constitucional, porque no esta constituyendo sino
organizando lo ya constituido por la Norma de Normas, que es únicamente, el
Estatuto Fundamental.
(...)
La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los
temas que le asigne la Constitución y que requieran para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara, de acuerdo con lo previsto
en la norma fundamental citada."
De otra parte, el Decreto 627 de 1974 "Por el cual se reestructura el Consejo
Nacional de Política Económica y Social y el Departamento Nacional de
Planeación" previene:
"Artículo 1o. El Consejo Nacional de Política Económica y Social es el organismo
asesor principal del Gobierno Nacional, en todos aquellos aspectos que se
relacionan con el desarrollo económico y social del país".
"Artículo 2o. Para el cumplimiento de sus objetivos el Consejo Nacional de
Política Económica y Social tendrá las siguientes funciones:
157
(...)
7. Las demás que le hayan sido señaladas o se le señalen por otras disposiciones
legales".
Ahora bien, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se trata el asunto que usted
somete a reconsideración en los siguientes términos:
"ARTICULO 97. Los excedentes financieros de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la
Nación.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del
presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro
Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho
excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y
de las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional, son de propiedad de la
Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por
su participación en el capital de la Empresa.
El CONPES impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus
entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades
que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como
dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, al adoptar las
determinaciones previstas en este artículo, tendrán en cuenta el concepto del
representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los
excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los
programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio
para el CONPES, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este
artículo aún en ausencia del mismo.” (Ley 38 de 1989, art.26, Ley 179 de 1994,
art.55, incisos 9 y 11, Ley 225 de 1995 art.6).
Así las cosas y reiterando que a Bancoldex S.A. de acuerdo con la composición
accionaria le son aplicables las normas de las empresas industriales y comerciales
del Estado, consecuencialmente y en virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de
la Carta, la Ley Orgánica de Presupuesto tiene prevalencia frente a los Estatutos
de esa entidad y a las demás leyes diferentes de las previstas en esa norma
constitucional el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES es
el organismo competente, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
para impartir las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades
en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades que se
capitalizan o reservan y las que se reparten a los accionistas como dividendos.
158
Finalmente es de advertir que de acuerdo con lo antes expuesto, que no obstante
el Código de Comercio prever unas fechas para las reuniones de la asamblea
general de accionistas o juntas de socios, estas no riñen con lo previsto en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma que como ya se indicó es preeminente.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional.
159
CONCEPTO 9980 DE AGOSTO 20 DE 1997. P145
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Fiducoldex. Naturaleza y composición accionaria. 2. Leyes Orgánicas.
Concepto. 3. Excedentes Financieros y utilidades. Competencia para determinar
su asignación en la capitalización, reserva o repartición dentro de las Empresas
Descentralizadas del orden nacional.
Doctores
GABRIEL TURBAY MARULANDA
IGNACIO DE GUZMÁN MORA
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO V.
JORGE RAMIREZ OCAMPO
MARTHA ISABEL VERGARA ESCOBAR
Miembros de la Junta Directiva
Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.
FIDUCOLDEX
Calle 28 No. 13A-15 piso 37
Ciudad
Apreciados doctores:
Me refiero a su comunicación número F-P-O98 de fecha mayo 9 de 1997, dirigida
al Doctor José Antonio Ocampo Gaviria, Ministro de Hacienda y Crédito Público, la
cual fue radicada en ese despacho ministerial el 26 del mismo mes y año y
remitida a esta Dirección mediante nota interna por el Doctor Joaquín Bernal,
Viceministro Técnico. En su comunicación manifiestan lo siguiente:
"En nuestra condición de miembros de la Junta Directiva de la Fiduciaria
Colombiana de Comercio Exterior S.A. FIDUCOLDEX, nos permitimos expresarle
nuestra preocupación con la decisión adoptada por el CONPES el pasado 12 de
marzo, comunicada a Fiducoldex el 11 de abril, en el sentido de ordenar el giro de
las utilidades obtenidas por la empresa durante el ejercicio económico
correspondiente al año 1996. Al respecto, proceden
las siguientes
consideraciones:
1. Como consecuencia de la decisión, FIDUCOLDEX deberá transferir a
BANCOLDEX la suma de $1.015 millones. Se le resta así una posibilidad
160
importante de crecimiento patrimonial a la Fiduciaria, con el efecto restrictivo
concomitante sobre su capacidad de apalancamiento (referida esta última a la
relación entre el patrimonio y los activos administrados en virtud de contratos
fiduciarios).
2. Es precisamente la limitada capacidad de apalancamiento, derivada de su
precaria base patrimonial, lo que hasta la fecha no le ha permitido a
FIDUCOLDEX aprovechar mejor las oportunidades comerciales que se le han
presentado. En efecto, en varias ocasiones la Fiduciaria ha tenido que
abstenerse de participar en licitaciones públicas en razón a que no cumple con
el requerimiento mínimo de patrimonio solicitado en los pliegos. Esta misma
problemática seguramente ha afectado también a la Fiduciaria en casos de
evaluación de propuestas comerciales que no son objeto de licitaciones.
3. En la eventualidad esperada de que la Superintendencia Bancaria establezca
en el próximo futuro nuevas exigencias de relaciones de apalancamiento para la
administración fiduciaria de bienes, FIDUCOLDEX se vería en la urgencia de
conseguir una cuantiosa capitalización, circunstancia que implicaría la solicitud
de aportes adicionales a los accionistas. Frente a este panorama, resulta más
conveniente, en nuestra modesta opinión, adelantar desde ahora un proceso
de capitalización progresiva de la empresa, con base en sus utilidades.
4. La suma a transferir a BANCOLDEX la incorporará el banco a su estado de
resultados del año 1997 y solamente la podrá trasladar a la nación al cierre
del actual ejercicio, como parte de la liquidación correspondiente de utilidades
de dicha entidad. En todo caso, dicho monto ($1.O15 millones), que para el
fortalecimiento patrimonial de FIDUCOLDEX resulta muy significativo, no
representa una contribución sustancial a los ingresos de la Nación provenientes
de las utilidades de las empresas del sector descentralizado.
5. El tratamiento dado a las utilidades de la sociedad contrasta con el fijado
para otras entidades fiduciarias de naturaleza similar que compiten con
FIDUCOLDEX, preguntándonos a este respecto las posibles razones que el
Gobierno Nacional tuvo para establecer diferencias en la política aplicable en
esta materia.
Con base en los planteamientos anteriores, solicitamos comedidamente al señor
Ministro una reconsideración de la decisión del CONPES a la cual nos hemos
referido, de manera que se autorice a FIDUCOLDEX a capitalizar, con los
explicados beneficios que ello conllevará".
En primer lugar, consideramos pertinente hacer un breve recuento en relación con
las normas que regulan lo relacionado con las Sociedades de Economía Mixta,
así:
161
El Decreto 105O de 1968 "Por el cual se dictan normas generales para la
reorganización y el funcionamiento de la administración nacional", prevé:
"ARTICULO 8o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA. Son organismos
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de
capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho
privado, salvo las excepciones que consagre la ley. El grado de tutela y, en
general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de
sociedades se determinan en la ley que las crea o autoriza y en el respectivo
contrato social".
El Decreto 13O de 1976 "Por el cual se dictan normas sobre sociedades de
economía mixta". establece:
"ARTICULO 1o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DE CARÁCTER
NACIONAL. Para que una sociedad de economía mixta pueda ser calificada como
del orden nacional, en el acto de su constitución se requiere que entre sus socios
figuren la Nación o una de sus entidades descentralizadas".
"ARTICULO 2o. DEL RÉGIMEN APLICABLE A LAS SOCIEDADES CON APORTE
NACIONAL INFERIOR AL NOVENTA POR CIENTO (90%). Las sociedades de
economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o sus entidades
descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (9O%) del capital social se
someten a las reglas del derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la
ley". (Subrayado fuera del texto)
A su turno, el Código de Comercio en relación con este tipo de sociedades
previene:
ARTICULO 461. Son de economía mixta las sociedades comerciales que se
constituyen con aportes estatales y de capital privado.
Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a
la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario".
En segundo término, en relación con el régimen aplicable a las Sociedades de
Economía Mixta, el tratadista Alvaro Tafur Galvis en su obra "De las entidades
descentralizadas" de editorial Temis 1977 manifiesta:
"7. REGIMEN JURIDICO APLICABLE.
De acuerdo con las definiciones legales que hemos visto, las sociedades de
economía mixta se sujetan al derecho privado, en especial al régimen prescrito en
el Código de Comercio para las sociedades comerciales, con las salvedades que
imponga la ley.
162
De otra parte, conviene recordar que los diferentes supuestos y situaciones
comprendidos en el concepto de economía mixta, implican variaciones en diversos
aspectos del régimen común ordenado legalmente. (...)
a) Régimen aplicable según la proporción de los aportes estatales.
El decreto 13O de 1976. al precisar las previsiones de los decretos de 1968 v del
Código de Comercio, dispone que las sociedades de economía mixta en las
cuales el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o
superior al 9O% del capital social, se sujetarán a las normas previstas para las
empresas industriales y comerciales del Estado; asimismo, determina que
aquellas sociedades en que el aporte de la Nación o sus entidades
descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (9O%) del capital social se
someten al derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley (arts. 2o y
3o) (...). (Subrayado fuera del texto).
Ahora bien, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. FIDUCOLDEX es
de una sociedad anónima de economía mixta indirecta del orden nacional,
constituida mediante Escritura Pública No. 1497 de 1992.
En este punto resulta pertinente precisar cual es la composición accionaria de
Fiducoldex S. A. así:
ACCIONISTA
Banco de Comercio Exterior S.A. –BANCOLDEX
ASOCUEROS
ASCONFECCION
ACUANAL
ASOCAÑA
CORNICAL
CONALGODON
ANALDEX
FEDERALGODON
AUGURA
ANDIGRAF
ACOPLASTICOS
CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ
CAMARA DE COMERCIO DE CALI
CAMARA DE COMERCIO DE BARRANQUILLA
CAMARA DE COMERCIO DE BUCARAMANGA
CAMARA DE COMERCIO DE MEDELLIN
% de Participación
88.913434
O.72544O
O.72544O
O.725378
O.725440
O.630825
O.725440
O.473103
O.725440
O.55196O
O.72544O
O.72544O
O.72544O
O.72544O
O.72544O
O.72544O
O.72544O
163
FABIO RODRÍGUEZ GONZALEZ
MAURICIO VEGA PÉREZ
TOTAL
O.OOOOO1
O.OOOOO1
1OO.OO%
Del mismo modo y teniendo en cuenta el porcentaje de participación de
Bancoldex S.A. en esa sociedad, consideramos importante en este punto recordar
la composición accionaria de Bancoldex S.A., así:
NOMBRE DEL PROPIETARIO
Nación - Ministerio de Comercio Exterior
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
Instituto de Fomento Industrial
Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Particulares
Total acciones
% de Participación
81.15
14.33
2.73
1.51
0.28
100.00
En este orden de ideas tenemos que Fiducoldex S.A. es una sociedad anónima de
economía mixta indirecta del orden nacional, en cuyo capital la Nación y sus
entidades descentralizadas poseen el 88.913434 %.
Ahora bien, la Constitución Política de 1991 sujetó el régimen presupuestal a una
ley con características y preeminencia especial, las cuales han sido ampliamente
reconocidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional
Es así como el artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
"ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar”.
164
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 2O de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley orgánica de
Presupuesto, que contempló:
"Artículo 24) Autorizase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En este punto, se debe destacar lo manifestado en relación con la Ley orgánica
del Presupuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia No.C-478 del 6 de
agosto de 1992, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, que expresó:
"La Ley Orgánica del Presupuesto, tiene características constitucionales que
hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma
Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio
de la actividad legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se
desprenden varias consecuencias importantes: a) La Ley orgánica, condiciona la
expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus
prescripciones han sido elevadas a un rango constitucional, pues una vulneración
o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad (...)."
Por otra parte, en cuanto al concepto de Leyes orgánicas, se debe resaltar lo
manifestado a este respecto por la Corte Constitucional en sentencia No. C-337
de agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Vladimiro Naranjo Mesa, quien
señaló:
"Concepto de Leyes Orgánicas:
Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es,
gozan de un prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema
legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son
estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados
expresamente en la Carta Política (Art. 151). Es importante anotar que las leyes
orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la
expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo
dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad
legislativa.
165
Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás
leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse
a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de una norma constitucional, porque no esta constituyendo sino
organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el
Estatuto Fundamental.
(...)
La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los
temas que le asigne la Constitución y que requieran para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara, de acuerdo con lo previsto
en la norma fundamental citada."
De otra parte, el Decreto 627 de 1974 "Por el cual se reestructura el Consejo
Nacional de Política Económica y Social y el Departamento Nacional de
Planeación" Previene:
"Artículo lo. El Consejo Nacional de Política Económica y Social es el organismo
asesor principal del Gobierno Nacional, en todos aquellos aspectos que se
relacionan con el desarrollo económico y social del país".
"Artículo 2o. Para el cumplimiento de sus objetivos el Consejo Nacional de Política
Económica y Social tendrá las siguientes funciones:
(...)
7. Las demás que le hayan sido señaladas o se le señalen por otras disposiciones
legales".
Ahora bien, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se trata el asunto que se
somete reconsideración en los siguientes términos:
"ARTICULO 97. Los excedentes financieros de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la
Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto
nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y
asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y
de las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional, son de propiedad de la
Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su
participación en el capital de la Empresa.
166
El CONPES impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus
entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades
que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como
dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, al adoptar las
determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto del
representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los
excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los
programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio
para el CONPES, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este
artículo aún en ausencia del mismo. (Ley 38 de 1989, art.26, Ley 179 de 1994,
art. 55, incisos 9 y 11, Ley 225 de 1995 art. 6)". (Subrayado fuera del texto)
Así las cosas, de acuerdo con la composición accionaria de Fiducoldex a ella le
es aplicable el artículo 97 del Estatuto Orgánico del Presupuesto antes transcrito,
ello en consideración a que en virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de la
Carta, la Ley Orgánica de Presupuesto tiene prevalencia frente a los Estatutos de
esa entidad y a las demás leyes diferentes de las previstas en esa norma
constitucional el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES es el
organismo competente, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
para impartir las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades
en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades que se
capitalizan o reservan y las que se reparten a los accionistas como dividendos.
Finalmente, es de advertir que de acuerdo con lo antes expuesto con la decisión
adoptada por el CONPES tan sólo se ha ejercido una facultad otorgada por la Ley
a dicho organismo de conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, norma que como ya se indicó es preeminente.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
167
CONCEPTO 10427 DE AGOSTO 28 DE 1997. P153
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: Determinación del rubro o cuenta presupuestal al cual debe imputarse un
gasto.
Doctor
JORGE ELIECER CELEITA ROMERO
Jefe Oficina de Auditoria Interna
Diagonal 22B No 52-01 Supermanzana 9, Sector, Bloque C, Piso 3.
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio No 0AI-0522 del 1 de agosto de 1997, radicado en esta
Dirección el 6 del mismo mes y año, en el cual manifiesta:
"Adjunto fotocopia del oficio AI-047-97 del 29 de julio de 1997, con el fin de
absolver la consulta formulada por nuestra Auditora Delegada en la Seccional de
Cartagena y unificar criterios sobre el espíritu del Decreto No. 2373 del 30 de
diciembre de 1996, respecto de la nueva definición del gasto por el artículo
"Mantenimiento" al suprimir del concepto las llantas, repuestos y accesorios para
trasladarlos al rubro de "Materiales y Suministros”.
Ilustramos la consulta con el siguiente ejemplo: En el evento que se contrata la
reparación de un automotor y el contratista no solamente suministra la mano de
obra sino también los repuestos, llantas y accesorios que le acondicionen al
automotor se imputen por el artículo de Mantenimiento?"
La Constitución Política en su artículo 345 determina que no podrá haber
erogación con cargo al Tesoro que no este incluida en el presupuesto de gastos.
A su vez en el artículo 346 de la misma Carta se establecen las fuentes de gastos
así:
"En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”
168
Por su parte, la ley 331 de 1996 "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero
al 31 de diciembre de 1997", en su artículo 32 establece:
"El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los
ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales
rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su
naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto
Nacional hará mediante Resolución, las operaciones que en igual sentido se
requieran durante el transcurso de la vigencia"
Es así, que el Decreto 2373 del 30 de diciembre de 1996 "Por el cual se liquida el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se detallan las
apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos" en su artículo 9 señala:
"Las afectaciones al presupuesto se harán teniendo en cuenta la presentación
principal originada en los compromisos que se adquieran y con cargo a este
rubro se cubrirán los demás costos inherentes o accesorios.
Con cargo a las apropiaciones de cada rubro presupuestal, que sean afectadas
con los compromisos iniciales se atenderán obligaciones derivadas de estos
compromisos, tales como, los costos imprevistos, ajustes y revisión de valores
e intereses moratorios y gastos de nacionalización."
El mencionado decreto en el Capítulo VI, en el aparte de "Definición de los
Gastos", define los gastos generales como los "relacionados con la adquisición de
bienes y servicios necesarios para que el órgano cumpla con las funciones
asignadas por la Constitución y la ley; y con el pago de los impuestos y multas a
que estén sometidos legalmente”.
A su turno, el objeto del gasto de dicha cuenta (Gastos Generales) comprende:
"2.1 ADQUISICION DE BIENES
Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo
de las funciones del órgano, tales como:
(...)
MATERIALES Y SUMINISTROS
Adquisición de bienes tangibles e intangibles de consumo final o fungibles que no
se deban inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de
devolución.
169
Las anteriores adquisiciones se harán con sujeción al plan de compras.
Por este rubro se deben incluir, diskettes, llantas, repuestos y accesorios."
2.2. ADQUISICION DE SERVICIOS
Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la
prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del
órgano y permite mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o
están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que estén sujetos
los órganos, tales como":
(...)
MANTENIMIENTO
Los gastos tendientes a la conservación y reparación de bienes muebles e
inmuebles. Incluye el costo de los contratos por servicios de vigilancia y aseo."
En este orden de ideas, si el objeto del contrato es la compraventa de llantas,
dicha erogación debe imputarse con cargo a la cuenta Gastos Generales Adquisición de Bienes. Si por el contrario, el objeto principal del contrato es la
reparación de un vehículo automotor pero además, se pacta que el contratista
suministrara los repuestos, llantas y accesorios que se requieran, de acuerdo con
el artículo 9 del decreto 2373 de 1996, arriba transcrito, dicho gasto deberá tener
en cuenta la prestación principal y los gastos accesorios se cubrirán con cargo a
aquel, de suerte que, se deberá imputar en la cuenta gastos generales y el objeto
del gasto será adquisición de servicios.
Cordial saludo,
(Fdo. ) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
170
CONCEPTO 10457 DE SEPTIEMBRE 1 DE 1997 P156
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Donaciones en especie. Naturaleza y efectos presupuestales.
Doctora
GLORIA INES PALOMINO LONDOÑO
Directora General
Biblioteca Pública Piloto de Medellín para América Latina
Cra. 64 No.50 - 32
Medellín - Antioquia
Apreciada doctora:
Me refiero a su oficio No.000680 del 25 de agosto de 1997, mediante el cual
manifiesta:
"Dada la situación económica de la Biblioteca Pública de Medellín para América
Latina y la carencia de materiales básicos para el funcionamiento, hemos
solicitado a algunas empresas privadas de la ciudad donaciones en especie,
(materiales de construcción, libros, papelería, mantenimiento de equipos, etc.). Al
aceptar donar estos materiales y servicios, se nos exige un certificado de donación
por el valor recibido para poder acreditar este apoyo ante la administración de
impuestos.
Al analizar esta situación encontramos que
e ingresadas contablemente al patrimonio
monto del presupuesto aprobado para la
circunstancia le solicito de manera cordial,
para estos casos".
estas donaciones deben ser valoradas
de esta entidad, hecho que afecta el
presente vigencia. En razón de esta
me señale el procedimiento adecuado
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179
de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto", señala:
"Artículo 11.- El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes
partes:
a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de
la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
171
órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos
de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, incluirá las apropiaciones
para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el
Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los
Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión,
clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos (...)".
"Artículo 31.- Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance,
los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de
acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de
los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera,
las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden
Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Ley les otorga, y las utilidades
del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y
monetaria. (...) “ (Subraya fuera del texto).
Ahora bien, el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, se
pronunció sobre las donaciones a favor de la Nación el 31 de agosto de 1993,
Consejero Ponente, Doctor Javier Henao Hidrón, en los siguientes términos:
"5. Donaciones en dinero o en especie a nombre del Estado. Como se dejó
expresado la Nación puede percibir donaciones a su nombre, o ayudas para la
comunidad de procedencia nacional o extranjera, las que suelen tener varias
finalidades, tales como colaborar en la atención de damnificados por calamidades
públicas, contribuir a elevar el nivel de vida de las clases populares, vincularse a la
represión de delitos contra la humanidad o la conservación del orden público,
etc (...).
Cuando las donaciones son en dinero y como tales se entregan al Estado, entran
a su patrimonio por lo tanto se consideran ingresos ocasionales que deben formar
parte del presupuesto público. Además pueden tener destinación específica
cuando se refieran a la Inversión Social.
Si las donaciones a la Nación son en especie ("bicicletas, máquinas de coser,
etc.") y se entregan al Gobierno para que este posteriormente las distribuya entre
la comunidad, no es procedente que se integren al presupuesto nacional; en este
caso, bastará el registro del ingreso a los inventarios de la entidad que los recibe.
Y la distribución a la comunidad deberá hacerse de acuerdo con las estipulaciones
172
del convenio respectivo, o bajo condiciones expresadas por el donante en el acta
de entrega y en el último caso, si carecen de norma modal, de acuerdo con los
planes y programas de desarrollo o, en su defecto, atendiendo a los criterios
constitucionales en materia de inversión social".
Como se observa, las donaciones hacen parte de los recursos de capital, no
obstante para este caso en particular la donación objeto de su consulta, esta
constituida en especie (materiales de construcción, libros, papelería,
mantenimiento de equipos), razón por la cual, según jurisprudencia transcrita, no
es procedente que se integren al Presupuesto, siendo suficiente que estos
elementos ingresen en el inventario de esa entidad; por lo tanto con dicha
operación no se estaría afectando el monto presupuestal aprobado para la
presente vigencia.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
173
CONCEPTO 10508 DE SEPTIEMBRE 3 DE 1997 P159
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Conciliaciones que requieren de certificado de disponibilidad previo a
su iniciación. Declaración de inexequibilidad por parte del Consejo de Estado y
Nulidad.
Doctor
CESAR E. DIAZ GUERRERO
Subdirector Administrativo y Financiero
Fondo Nacional de Caminos Vecinales
Avenida Caracas No. 63-57
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación número 11-3200-002664 radicada en esta Dirección
el 3 de junio de 1997, mediante la cual consulta lo siguiente:
"(...) solicitar mayor ilustración sobre el procedimiento que debe adoptar la
Entidad frente a las diferentes demandas que se reciben, ya que en el
presupuesto de la actual vigencia no se tienen recursos para este rubro.
En algunas oportunidades se le exige a los apoderados de la Entidad asistir a las
conciliaciones con disponibilidad presupuestal lo cual no es factible por la razón ya
anotada".
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
El Decreto 0568 de marzo 21 de 1995 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38
de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación", prevé:
"Artículo 23. Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a
su iniciación (...)".
En relación con esta norma debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente, Dr.
Juan Alberto Polo Figueroa, en la providencia de fecha 15 de mayo de 1997,
mediante la cual se decidieron las demandas de nulidad interpuestas contra el
174
artículo 23 del Decreto 0568 del 21 de marzo de 1996, reglamentario de las Leyes
Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, expresó:
"CONSIDERACIONES DE LA SALA
Los diversos cargos que se hacen a la norma acusada se reducen, en esencia, a
dos, esto es, que la exigencia de un certificado de disponibilidad previo a la
iniciación de la conciliación no se encuentra contenida en las normas que dice
reglamentar, lo que de suyo constituye extralimitación en el ejercicio de la
potestad reglamentaria; y que impone un requisito adicional no contemplado en las
normas que consagran la conciliación, tomándola en imposible.
1. El decreto 0658 de 21 de marzo de 1.996 fue expedido para reglamentar "...las
leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995 Orgánicas del Presupuesto
Nacional (sic) de la Nación", en lo atinente, entre otros aspectos, a la preparación
del presupuesto general de la Nación, presentación del proyecto al Congreso, su
liquidación y ejecución.
(...)
Frente a este marco normativo la sala encuentra que en la Ley Orgánica del
Presupuesto, en materia de realización de gastos dentro del marco de la ejecución
presupuestal, no existe norma alguna que haga imperiosa la exigencia de un
certificado de disponibilidad previo a la iniciación de la conciliación, ni aún como
mecanismo de control.
Se evidencia, por el contrario, que la Ley Orgánica del Presupuesto sólo
ordena, de manera imperiosa, que los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender esos
gastos (art. 49 ley 179 de 1.994, inc. 1).
En efecto, la apropiación, que ciertamente constituye "una autorización máxima
de gastos que el congreso aprueba para ser ejecutada", como lo dice el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o el cálculo y previsión de
los gastos consignados en el presupuesto, no es un acto administrativo, antes
bien por formar parte de la ley de presupuesto es acto regla, y sin la menor duda
es anterior a la ejecución de dicho presupuesto. Sólo los actos administrativos,
obviamente posteriores a la apropiación, que implican la ejecución del
presupuesto, son los que requieren de certificado de disponibilidad previo.
En tratándose de conciliaciones, el único acto administrativo capaz de afectar la
ejecución presupuestal es aquél que ordena el pago del valor conciliado (inc.
Final, art. 65 ley 179 de 1.994), que supone su previa presupuestación (inciso
primero, ibídem), en concordancia con el inciso segundo del artículo 346 de la
Constitución, conforme al cual "En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse
175
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a una
(sic) gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno presupuestado por el
gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder
público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional
de Desarrollo". (...)
La disposición contenida en el inciso tercero del artículo 49 de la ley 179 de
1994, de que "...ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes", no puede entenderse en el sentido de que las
autoridades queden limitadas o impedidas para iniciar procesos conciliatorios que,
aunque eventualmente pudieran incidir en el gasto, no constituyen por sí
obligaciones contraídas por las autoridades en la medida de que todo acuerdo
conciliatorio debe ser aprobado por el juez, momento éste en que deja de ser
compromiso de la autoridad para convertirse en un crédito judicialmente
reconocido.
En la oportunidad en que la conciliación es aprobada, es cuando adquiere
vocación de ser presupuestada, o lo que es lo mismo, de ser incluida en el
presupuesto como una apropiación para satisfacer el pago de las obligaciones
así definidas. (...)
Conclusión de todo lo expuesto es la de que al disponer el artículo 23 del decreto
0568 de 1.996 que "las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad
previo a su iniciación", está adoptando una decisión que no se contiene en las
normas orgánicas del presupuesto, que se dice competencia propia del órgano
legislativo. (...)
2. (...)
Porque como ya se dijo en el auto que denegó la reposición del auto que decretó
la suspensión de los efectos de parte del articulado acusado "...someter la
iniciación de la conciliación a un certificado de disponibilidad previo, es instaurar
un círculo vicioso, en perjuicio de los intereses públicos y de los particulares. No
se puede iniciar una conciliación porque no existe certificado de disponibilidad y
éste no podrá ser expedido porque previamente no se ha presupuestado la
obligación respectiva, para permitir su pago".
Sin cuestionar el criterio de que las leyes orgánicas, entre ellas la del presupuesto,
gozan de una jerarquía superior a la de las demás leyes, como lo ha sostenido la
Corte Constitucional, lo cierto es que ese criterio sólo puede ser aplicable cuando
se trate de una misma materia. Aquella pauta, empero, no guarda relación con el
presente caso, cuando el decreto 0568 de 1.996, como se ha examinado,
reglamenta aspectos que no están siquiera implícitos en la Ley Orgánica del
Presupuesto y, por añadidura, se ocupa de los aspectos procesales de la
conciliación, ajenos a la materia presupuestal.
176
3. Los demás tópicos a que se refiere el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, a
saber, la vigilancia que corresponde ejercer a las oficinas de control interno para
garantizar que en los procesos conciliatorios se esté en interés del Estado, como
la certificación que deben obtener los órganos que hacen parte del presupuesto
para poder cancelar los créditos judicialmente reconocidos, conciliaciones y laudos
arbitrales proferidos antes el 30 de abril de 1995, a más de que respecto de ellos
no se ha sustentado o explicado el concepto de la violación de norma alguna
superior, (...). Por lo demás, son disposiciones eminentemente administrativas,
la primera de ellas ajena a la exigencia con que se inicia la norma y la última
íntimamente relacionada con la ejecución del presupuesto.
En tal virtud sólo se accederá a la declaratoria de nulidad de la frase inicial
contenida en el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, ya suspendida
provisionalmente, y denegada la de la parte restante de dicho artículo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA: (...)
2°- ANULASE la frase "las conciliaciones requieren de certificado de
disponibilidad previo a su iniciación" contenida en el artículo 23 del decreto
reglamentario 0568 de 21 de marzo de 1.991 expedido por el Gobierno Nacional
(...)
De otra parte y teniendo en cuenta lo expuesto por usted en el sentido de que en
la actual vigencia no se tienen recursos para ese rubro, consideramos que se
debe tener en cuenta lo dispuesto por el precitado Decreto 0568 de marzo 21 de
1996, el cual en su artículo 34 previene:
"Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en
cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento,
servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso,
se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el
caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al
anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o
Consejos Directivos.
Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto
Nacional -. Si se trata de gastos de inversión se requeriría además del concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al
anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo
177
verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos
contratos de empréstito.
La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a
la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de
Caja que sean necesarios".
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional
178
CONCEPTO 10634 DE SEPTIEMBRE 9 DE 1997. P164
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: Comisiones de la Red Multicolor. Cuenta presupuestal que debe
afectarse para su reconocimiento y pago.
Doctora
MARTHA SOFIA PARRA PINILLOS
Directora General
Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria
Calle 7a No 4 - 31
Ciudad
Apreciada doctora:
Me refiero a su oficio No 002395 del 29 de agosto del año en curso, mediante el
cual manifiesta:
"Para dar cumplimiento al artículo 4 del Decreto 2150 de 1995, le solicito
comedidamente emitir concepto referente al manejo presupuestal, para el
reconocimiento y pago de la comisión del 7% que cobra la Red Multicolor".
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El Decreto 700 del 14 de abril de 1993, "Por medio del cual se aprueba el acuerdo
No 06 del 9 de febrero de 1993 de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social
de la Superintendencia Bancaria, "CAPRESUB", establecimiento público adscrito
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que adopta los Estatutos de esa
Entidad", previene:
"Artículo 1o. Naturaleza Jurídica: La Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria CAPRESUB es un establecimiento Público del orden
nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales
menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones.
179
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto" y entre otras normas consagra:
"Artículo 345.- En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los Concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
Artículo 346.- (...) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (...)"
"Artículo 347.- El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si
los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El
presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley
referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el
período legislativo siguiente".
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar."
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se introducen algunas modificaciones a la
Ley 38 de 1989, y la Ley 179 de 1994 Orgánica de Presupuesto, que contempló:
"Artículo 24. Autorizar al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta Ley y la Ley 38 de 1989 sin cambiar su redacción ni contenido, esta
compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
180
De esta manera, se expidió el Decreto 111del 15 de enero de 1996, por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Consagra:
"Artículo 18o. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano
de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179
de 1994, art. 55, inciso 3)".
"Artículo 67o. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del
Presupuesto General de la Nación (...)"
En desarrollo del principio de especialización antes transcrito el Decreto 2373 de
1996, "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 1997, se detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los
gastos” trae una serie de definiciones de los conceptos de gasto en los cuales se
cubre, de manera general, todas las erogaciones que los órganos públicos
deberán realizar para atender los compromisos en desarrollo de sus actividades
propias.
Por otra parte, el Decreto 2150 de 1995, "Por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública" señala:
"Artículo 4o.- Cancelación de obligaciones en favor del Estado. La cancelación de
obligaciones dinerarias en favor de las entidades de la Administración Pública,
podrá realizarse a través de cualquier medio de pago, incluyendo las
transferencias electrónicas de fondos, abono en cuenta y sistema de crédito
mediante la utilización de tarjetas".
Ahora bien, el Decreto 2373 de 1996, "Por el cual se liquida el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se detallan las apropiaciones
y se clasifican y se definen los gastos", señala:
"CAPITULO VI.
DEFINICION DE LOS GASTOS.
A. FUNCIONAMIENTO
Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para
cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la constitución y la ley.
(...)
181
2. GASTOS GENERALES
Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios
para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la constitución y la
ley;
(...)
2.2. ADQUISICION DE SERVICIOS
Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la
prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del
órgano y permiten mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o
están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que estén sujetos
los órganos tales como: (...)"
Así las cosas, considera esta Dirección que se puede atender afectando la cuenta
Gastos Generales, Objeto del Gasto Adquisición de Servicios.
Lo anterior, en virtud de que existe autorización legal para la cancelación de
obligaciones en favor de los órganos públicos a través de la utilización de tarjetas
de crédito, lo cual genera para la entidad el pago de una comisión.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
182
CONCEPTO 10795 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 1997 P186 68
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Doctor
EDUARDO REYES MENDOZA
Jefe Oficina Jurídica (E)
Instituto Nacional de Vías – INVIAS
CAN transversal 45 entrada 2
Ciudad
Apreciado Doctor:
Me refiero a su comunicación No. OJ-23730 de fecha 10 de septiembre de 1997,
radicada en esta Dirección el 12 del mismo mes y año, en la cual consulta lo
siguiente:
“(...) En primer término, se hace necesario que el Ministerio de Hacienda nos
establezca si el procedimiento contemplado en el Decreto 2126 de 1997 con
relación a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es previo o
concomitante al procedimiento que el citado decreto define para el pago de fallos
de sentencias con bonos; en otras palabras, si el Instituto Nacional de Vías debe
esperar el resultado de los trámites de la DIAN antes de solicitar el consentimiento
al beneficiario del fallo judicial de que trata el artículo 5º. inciso del Decreto 2126
de 1997. Aspecto éste que no es claro en el decreto (...)”.
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
La ley 344 de diciembre 27 de 1996 “Por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y
se expiden otras disposiciones”, preceptúa:
“Articulo 29º. El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las
sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y
atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de
bonos en las condiciones que el gobierno establezca y en los términos del
Estatuto Orgánico del presupuesto.
183
Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los
órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten
obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará
a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión
judicial, y en caso de resultar obligación a favor del Tesoro Público Nacional, se
compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin
operación presupuestal alguna”. (subrayado fuera del texto)
Posteriormente, el gobierno nacional expidió el Decreto 2126 de 1997 “Por el cual
se reglamenta el artículo 29 de la Ley 344 de 1996”, el cual previene:
“Artículo 1º. Cumplimiento de sentencias y conciliaciones judiciales.
Las oficinas encargados en cada organismo de dar cumplimiento a las sentencias
y conciliaciones judiciales de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 344 de 1996,
deberán informar sobre la existencia de la providencia o el auto que aprueba la
conciliación debidamente ejecutoriada, a la Subdirección de Recaudación de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN (...)”.
“Artículo 4º. Trámite.
La administración respectiva, dispondrá del término máximo de veinte (2O) días
contados a partir del recibo de la información, para efectuar la inspección y para
expedir la resolución de compensación por una sola vez cuando existan deudas
exigibles, sin perjuicio de las facultades de cobro de las obligaciones pendientes
de pago (...)
Contra la resolución de compensación procederán los recursos de reposición y
apelación, los cuales deberán ser interpuestos dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación del acto y se resolverán dentro del término máximo de
quince (15) días.
De manera inmediata a la ejecutoria del acto de compensación, la administración
respectiva informará a los organismos el valor en que fue afectada la sentencia o
conciliación por efecto de la compensación, remitiendo copia del acto
administrativo debidamente notificado y ejecutoriado (...)
Con base en la información anterior el órgano público encargado de dar
cumplimiento a la sentencia o conciliación, dictará el acto administrativo
correspondiente, el cual será notificado al beneficiario (...)”. (Subrayado fuera del
texto)
“Artículo 5º. Reconocimiento de sentencias y conciliaciones judiciales
mediante bonos.
184
Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como
deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales en contra de la Nación y
de los establecimientos públicos del orden nacional, las podrá pagar mediante la
emisión de bonos en condiciones de mercado siempre y cuando cuente con la
aceptación del beneficiario.
Sujeta a la posterior ratificación por parte de la Dirección General de Crédito
Público y antes de la expedición de la resolución que haga el reconocimiento de
deuda pública y ordene la emisión de los bonos, la entidad responsable del
cumplimiento de la sentencia o conciliación judicial formulará una oferta al
beneficiario del pago para que manifieste si acepta o no el pago mediante bonos
por el valor total o parcial de la suma a cancelar (...)”. (Subrayado fuera del texto)
Así las cosas y de conformidad con lo establecido en las normas transcritas se
concluye que en primer lugar se debe adelantar el trámite por parte de ese órgano
ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en los términos y
bajo los parámetros establecidos en el Decreto 2126 y posteriormente, una vez se
haya establecido el monto que se adeuda luego de haber efectuado la DIAN
compensación, si a ella hubiere lugar, el órgano respectivo adelantará los trámites
correspondientes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en referente a la
emisión de los bonos.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
185
CONCEPTO 10860 DE SEPTIEMBRE 18 DE 1997 P168
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Reservas Presupuestales. Destinación. 2. Apropiaciones del
Presupuesto General. Concepto y alcances.
Doctor
IVAN MARTINEZ PAYAN
Director
Comisión Nacional de Regalías
Ministerio de Minas y Energía
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio de fecha 20 de agosto de 1997, en el cual solicita
concepto sobre la viabilidad de trasladar unos recursos a la Empresa Antioqueña
de Energía, EADE, recursos que quedaron en reserva de apropiación a favor del
Departamento de Antioquia.
Al respecto le manifiesto:
El artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996)
señala:
"Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre
de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
la entrega de bienes y servicios.
186
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art.38. , Ley 225 de 1995 art. 8)"
Manifiesta usted que "La Comisión Nacional de Regalías en la vigencia
presupuestal de 1996 aprobó la asignación de recursos para varios proyectos de
electrificación presentados a su consideración por el Departamento de Antioquia,
determinando que el asignatario y ejecutor de dichos proyectos era esa entidad
territorial. Los recursos para financiar dichos proyectos quedaron incluidos en la
reserva de apropiación de ese año."
Como se puede apreciar claramente "las reservas presupuestales solo podrán
utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen", de suerte que el
mecanismo planteado en su solicitud, es decir, trasladar los recursos a una
entidad diferente a la establecida en el acto con fundamento en el cual se
constituyó la reserva, no sería posible.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
187
CONCEPTO 11125 DE SEPTIEMBRE 30 DE 1997 P170
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Gastos de Administración de los Contratos de Fiducia - Imputación
presupuestal. 2. Autorización para comprometer vigencias futuras. Eventos en
que se requiere.
Capitán de Fragata
ANTONIO FACCINI DUARTE
Jefe Oficina de Planeación (E)
Secretaría General Oficina de Planeación
Ministerio de Defensa
Ciudad
Apreciado Capitán:
Hago referencia a su comunicación No.1268 MJDPPP-023, radicado en esta
Dirección el 10 de septiembre de 1997, en el cual consulta "si los gastos que
demande la administración del contrato de fiducia se pueden deducir de los
rendimientos que se generen por la colocación en el mercado de los recursos
objeto del contrato, es decir, si al pactarse los gastos de administración en esta
forma no se estaría infringiendo el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 80/93
que dice (...) o, es necesario solicitar la autorización para asumir los compromisos
con cargo a vigencias futuras para atender los gastos de administración del
contrato y cuya duración aproximada es de diez años".
Al respecto me permito transcribirle lo expresado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en sentencia de 29 de enero de 1997, Caso Caballero
Delgado y Santana:
"Para dar cumplimiento a la presente sentencia, el Estado deberá pagar, dentro
de un plazo de seis meses a partir de su notificación, las indemnizaciones
acordadas a favor de los familiares mayores de edad y, si alguno de ellos
hubiese fallecido, sus herederos.
En el caso de la señora María del Carmen Ortiz, el plazo para pagar la
indemnización se contará a partir de la fecha en que se haya cumplido lo
dispuesto en el párrafo 52.b).
188
61. Con el monto de la indemnización decretada a favor de los menores de edad,
el Estado constituirá, dentro de un plazo de seis meses a partir de la notificación
de esta sentencia, fideicomisos en una financiera colombiana solvente y segura en
las condiciones más favorables que permitan la legislación y la práctica bancarias,
en beneficio de cada uno de esos menores. Estos recibirán mensualmente los
intereses respectivos y al cumplir la mayoría de edad recibirá el total que les
corresponde. En caso de fallecimiento, el derecho se transmitirá a los herederos.
62 El Estado puede cumplir sus obligaciones mediante el pago en dólares
estadounidenses o en una suma equivalente, en dinero efectivo, de moneda
nacional colombiana. Para determinar esa equivalencia se utilizará el tipo de
cambio de dólar estadounidense y de la moneda colombiana en la plaza de Nueva
York, Estados Unidos de América, el día anterior al pago.
63 Si en el plazo de un año a contar de la notificación de esta sentencia alguno de
los beneficiarios no se presentare a recibir el pago que le corresponde o no se
exhibiere la decisión judicial a que se refiere el párrafo 52.b) el Estado depositará
la suma debida en un fideicomiso en las condiciones indicadas en el párrafo 61. Si
después de 10 años de constituido el fideicomiso tales personas o sus herederos
no lo hubiesen reclamado o no se hubiera presentado el documento antes citado,
la suma será devuelta al Estado y se considerará cumplida esta sentencia.
64. El pago de las indemnizaciones estará exento de todo impuesto actualmente
existente o que pueda decretarse en el futuro.
65. En caso de que el Gobierno incurriese en mora deberá pagar un interés
sobre la suma adeudada que corresponderá al interés bancario corriente en
Colombia durante la mora.
(...)
1) Fijar en US $89.500.00 (ochenta y nueve quinientos dólares estadounidenses) o
su equivalente en moneda nacional el monto que el Estado de Colombia debe
pagar antes del 31 de julio de 1997 en carácter de reparación a los familiares de
Isidro Caballero Delgado y de María del Carmen Santana. Estos pagos deberán
ser hechos por el Estado de Colombia en la proporción y condiciones expresadas
en la parte motiva de esta sentencia.
2) Fijar en US 2,000,00 (dos mil dólares estadounidenses) la suma que deberá
pagar el Estado directamente a la señora María Nodelia Parra Rodríguez como
resarcimiento de los gastos incurridos en sus gestiones ante las autoridades
colombianas.
De lo anteriormente transcrito se observa claramente, que se trata de una
sentencia a favor de unos menores y que por lo tanto el Estado Colombiano debe
189
constituir un fideicomiso la cual administrará el monto de la indemnización y los
intereses producidos a favor de dichos menores.
En estos términos queda claro que los gastos de administración por el contrato de
fiducia deben ser cancelados por el Estado Colombiano.
Ahora bien, respecto a si los gastos de administración en el contrato de fiducia
deben obtener la autorización para constituir vigencias futuras, le manifiesto:
El artículo 345 de la Constitución Política determina que no podrá haber erogación
con cargo al tesoro que no este incluida en el presupuesto de gastos.
En cumplimiento de la anterior disposición, el Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Decreto 111 de 1996) en su artículo 89 determina que las apropiaciones
incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de
gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la
vigencia fiscal respectiva.
El artículo 71 del mencionado Estatuto señala algunos mecanismos de ejecución
presupuestal, de la siguiente manera:
"Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien este delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
(...)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49)
En virtud de lo anterior, es claro que previa la expedición de cualquier acto
administrativo y por ende la celebración de cualquier contrato que afecte
apropiaciones presupuestales, se requiere de certificado de disponibilidad
presupuestal, el cual, tiene por objeto constatar que los compromisos de los
190
organismos que conforman el presupuesto General de la Nación están amparados
con apropiación disponible y sin comprometer. Adicionalmente, una vez expedido
o celebrado el acto o contrato se requiere del registro presupuestal, el cual indica
que las partidas presupuestales correspondientes sólo pueden destinarse al
cumplimiento del compromiso respectivo.
Para el caso en concreto, se trata de un contrato de fiducia cuya duración es de
aproximadamente de 10 años, para lo cual deberá obtener previo a la celebración
del contrato, la autorización para comprometer vigencias futuras, con base en las
normas antes citadas y en lo dispuesto en el artículo 3 del decreto 568 del 21 de
marzo de 1996, que a la letra dice:
"Los negocios fiduciarios de administración o manejo de recursos que requieran
celebrar los órganos públicos que cubran más de una vigencia fiscal, necesitarán
autorización para comprometer vigencias futuras previa a la apertura de la
licitación o concurso, de manera general o particular. Esta autorización la dará el
Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS, únicamente sobre la remuneración
de la entidad fiduciaria.
El anterior requisito será igualmente necesario en caso de la adición, prorroga o
reajuste de este tipo de contratos ya celebrados, siempre y cuando cubran más de
una vigencia fiscal."
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA.
Director General del Presupuesto Nacional
191
CONCEPTO 11317 DE OCTUBRE 9 DE 1997. P174
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Finalidad y oportunidad
para su expedición.
Doctora
MARTHA MONROY GARCIA
COLCIENCIAS
Ciudad
Apreciada doctora:
Hago referencia a su oficio del 26 de agosto de 1997, mediante el cual manifiesta:
"De la manera más atenta me permito solicitar su concepto acerca del momento
en que se debe expedir el certificado de disponibilidad presupuestal por parte de
Colciencias cuando el Instituto quiera suscribir un contrato en donde se
comprometen recursos del Presupuesto Nacional.
1. Con anterioridad a la firma del contrato por parte de los representantes legales
de todas las instituciones involucradas en el contrato.
2. Con anterioridad a la firma del contrato por parte del Director de Colciencias.
Es decir, luego de que el representante legal de la entidad diferente a
Colciencias lo firme pero antes de que lo firme el Director de Colciencias.
3. Luego de que el contrato ha sido firmado por todos y como requisito de
ejecución y no de perfeccionamiento.
Lo anterior en razón a que el procedimiento que siempre se ha llevado a cabo en
Colciencias es el de expedir el certificado de disponibilidad con anterioridad a que
cualquiera de las partes lo firme, pero nos informan de la oficina jurídica de esta
entidad que de acuerdo a la ley 80 de 1993 es un requisito de ejecución y no de
perfeccionamiento (firma), de donde se desprende que el certificado se podría
expedir luego de la firma del contrato por todas las partes involucradas."
El Artículo 151 ibídem, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales
menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones.
192
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política, ordenó:
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución, de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar."
En relación con la Ley Orgánica del Presupuesto la Corte Constitucional, en
Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992, Magistrado Ponente doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó:
"La Ley Orgánica del Presupuesto, tiene características constitucionales que
hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma
Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio
de la actividad legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se
desprenden varias consecuencias importantes: a) La Ley Orgánica, condiciona la
expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus
prescripciones han sido elevadas a un rango constitucional, pues una vulneración
o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad (...)”
Como se observa la Ley Orgánica del Presupuesto prevalece sobre la ley 80 de
1993, Estatuto de Contratación de la Administración Pública.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, "Por la cual se modifica la Ley de Presupuesto", que
contempló:
"Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así:
"Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley
38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta
compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de diciembre de 1996, "Por el
cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
193
El citado Estatuto Orgánico, dispuso:
"Artículo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel
que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los
presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional y el
Presupuesto Nacional.
El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la
Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos,
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de
Economía Mixta (...) (Ley 38 de 1989, art. 2, Ley 179 de 1994, art. 1º)."
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos. (Subrayado fuera de texto)
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados.
(...)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”.
Por otra parte, el decreto 568 de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes
38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación", previene:
"Artículo 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el
jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia
de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
194
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades."
Artículo 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se
perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se
debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar."
De conformidad con las normas transcritas tenemos que el certificado de
disponibilidad presupuestal garantiza la existencia de apropiación suficiente para
atender gastos, en tanto que, el registro presupuestal tiene por objeto garantizar
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin,
debiéndose destacar que este último, es un requisito de perfeccionamiento de
todos los actos administrativos.
Ahora bien, en cuanto a la oportunidad de expedir el certificado de disponibilidad
presupuestal el Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que todos los actos
administrativos que afecten las apropiaciones deberán contar con el
correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal, así las cosas, antes de
celebrar cualquier contrato, abrir una licitación o concurso o iniciar cualquier
proceso de contratación directa, es necesario contar con el correspondiente
certificado de disponibilidad presupuestal.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
195
CONCEPTO 11343 DE OCTUBRE 10 DE 1997. P178
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1.Acción de Dominio. Rubro presupuestal para cubrir los gastos que se
originan de su ejercicio. 2. Póliza de Seguros para proteger los bienes objeto de
extinción de dominio Rubro presupuestal para cubrir el valor de las primas.
Doctor
CARLOS ENRIQUE GALLEGO SILVA
Secretario General
Dirección Nacional de Estupefacientes
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio No. 018007 del 15 de agosto de 1997, mediante el cual
previas algunas consideraciones, consulta:
“1. Puede la Dirección Nacional de Estupefacientes con los recursos asignados
en el Presupuesto General para la adquisición de servicios, destinar dineros para
crear internamente un rubro denominado DEFENSA HACIENDA PUBLICA y
cancelar con cargo a él los costos que implica la imposición de una medida
cautelar como el embargo y secuestro de los bienes sobre los cuales se pretenda
la extinción de dominio, con fundamento en los artículos 346 de la Constitución
Nacional y 38 del D.L. 111 de 1996?
2. Puede la Dirección Nacional de Estupefacientes con los recursos asignados en
el Presupuesto General para adquisición de servicios Seguros, contratar las
pólizas para la protección de los bienes que aún no corresponden al estado, es
decir, que tienen vigente a una medida cautelar?.
3. Puede la Dirección Nacional de Estupefacientes con los recursos asignados en
el Presupuesto General para adquisición de servicios Seguros, contratar las
pólizas para la protección de los bienes que sean objeto de extinción del dominio,
mientras que el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el
Crimen Organizado es provisto de recursos conforme lo ordena la Ley 333 de
1996?.
4. En el caso que las respuestas 2 y 3 sean negativas, puede la Dirección en
forma provisional realizar tales erogaciones como Gastos Imprevistos en
196
adquisición de servicios, motivando la resolución respectiva con base en la Ley
333 de 1996 y artículos 26 y 39 del decreto 2373 de 1996?
5. Si ninguna de las anteriores preguntas es acertada, cual sería el procedimiento
que debería llevar a cabo la Dirección Nacional de Estupefacientes, teniendo en
cuenta lo establecido en el artículo 31 ibídem para cancelar los gastos producto
de la aplicación de medidas cautelares como el secuestro de bienes y para cumplir
con la obligación asignada en el Lit. E) del artículo 26 de la Ley 333 de 1996,
mientras el fondo para rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen
organizado es provisto de bienes?”.
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El artículo 2o. del Decreto 3130 de 1968, dispone:
"DE LOS FONDOS. Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte
de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos
contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los
términos en este señalados.
Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades
existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de
"fondos rotatorios", son Establecimientos Públicos".
El inciso 2o. del artículo 4o. de la ley 331 de 1996, señala:
"Los fondos sin personería jurídica deberán ser creados por ley o por su
autorización expresa y estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos
en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, el presente decreto y las demás normas que reglamenten los órganos a
los cuales pertenecen".
Ahora bien el Estatuto Presupuestal contenido en el Decreto 111 de 1996, en el
artículo 18 previene:
"ESPECIALIZACION. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al
fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, Art. 14, Ley 179 de 1994,
Art. 55, inciso 3)”.
La ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio
sobre los bienes adquiridos en forma ilícita" en su artículo 25, creó el Fondo para
la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el crimen organizado, en los
siguientes términos:
197
"DE LA CRECION DEL FONDO PARA LA REHABILITACION, INVERSION
SOCIAL Y LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO. - Créase el Fondo
para la rehabilitación, Inversión Social y la lucha contra el crimen organizado, que
funcionará como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la
Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por
el Consejo Nacional de Estupefacientes.
Los bienes objeto de extinción de dominio, sin excepción de naturaleza alguna,
hechas las deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el
caso, formarán parte de los recursos de este Fondo.
Parágrafo 1o. Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales
esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de
beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a
cargo de la entidad destinataria. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará
las medidas necesarias para garantizar que los bienes de destinación provisional
continúen siendo productivos y generadores de empleo..."
Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación
rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- para ser aplicados a los fines
establecidos en la ley 160 de 1994.
Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción de dominio,
La Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá enajenar los bienes fungibles o
que amenacen deterioro, respecto de los demás bienes si se hiciere necesario en
razón de lo oneroso de su administración y custodia, podrá celebrar contratos de
administración con entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordene su devolución
mediante sentencia judicial ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de la venta
con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la
Ley".
La misma disposición legal en forma expresa, estableció la destinación que debe
darse a los bienes y recursos del mencionado fondo, así:
"Artículo 26. DE LA DISPOSICION Y DESTINACION DE LOS BIENES. Los bienes
y recursos sobre los cuales se declare la extinción de dominio, sin excepción
alguna, ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la lucha
contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de
Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos para:
(...)
198
e) Reembolsar en la hipótesis de que trata esta ley, los daños causados a los
nacionales titulares y terceros de buena fe. Para ello financiará la contratación de
seguros que cubran los riesgos de actos terroristas súbitos y violentos y los
perjuicios en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando
no estén amparados por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros.
Igualmente garantizar mediante la contratación de pólizas expedidas por
compañías de seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente
una medida cautelar o sobre aquellos que sean objeto de extinción del
dominio."
A la luz de lo anterior, es claro que la contratación de los seguros objeto de esta
consulta (puntos 2 y 3), debe realizarse con cargo a los recursos del Fondo, para
lo cual es indispensable su incorporación al presupuesto de ingresos y de gastos
de esa entidad mediante ley.
Por lo tanto es improcedente la realización de tales erogaciones con cargo a la
cuenta de Gastos Generales - Adquisición de Servicios - Gastos Imprevistos.
Por otra parte, en cuanto al interrogante planteado en el punto 1o, el artículo 8o.
de la ley establece:
"DE LA LEGITIMACION. La Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría
General de la República y la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo
con su especialidad, de oficio, a petición de cualquier persona, o de las entidades
o autoridades extranjeras u organismos internacionales, ejercerán la acción de
extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en las circunstancias de que
trata la presente Ley. La Fiscalía General de la Nación iniciará de oficio.
Parágrafo. De conformidad con los tratados y convenios de colaboración recíproca
las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales habilitados
para ello, podrán solicitar que se inicie la acción de extinción de dominio de que
trata la presente ley".
A su turno los artículos 14 y siguientes de la referida ley, contienen las
disposiciones a las que debe sujetarse el procedimiento de la acción de extinción
de dominio entre ellas la siguiente:
"Artículo 19 DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Desde la presentación de la
demanda y en cualquier estado del proceso, el demandante podrá pedir la práctica
de medidas cautelares de los bienes sobre los cuales pretende la extinción del
dominio, para lo cual se observarán las reglas contenidas en el libro IV, Título
XXXV, del Código de Procedimiento Civil".
Es así como, la ley asignó a esa Dirección la función de ejercer la acción de
dominio, no habiendo señalado con cargo a qué recursos deben ser cancelados
los gastos que se originen del cumplimiento de tal función.
199
En consecuencia, se considera que las erogaciones por dicho concepto, que
conforme a las normas que regulan la materia, deban ser pagadas por quien
ejercita la acción en comento, pueden ser realizadas con cargo al presupuesto de
funcionamiento de dicha entidad, afectando en cada caso, conforme al objeto del
gasto, la cuenta presupuestal respectiva.
De suerte, que no procedente la creación de un rubro denominado Hacienda
Pública, con cargo al cual de acuerdo con el principio de especialización y con las
definiciones del gasto contenidas en el Decreto 2773 de 1996, se atienden las
erogaciones a que se refiere el artículo 53 de la ley 6a. de 1992 y 691-1 del
Estatuto Tributario.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
200
CONCEPTO 11610 DE OCTUBRE 24 DE 1997. P183
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Aportes Parafiscales. Improcedencia para su pago por parte de
Establecimientos Públicos
Doctora
ALBA LUCIA LOPEZ OROZCO
Jefe División Administrativa
Colegio Integrado Nacional Oriente de Caldas
Pensilvania - Caldas
Apreciada doctora:
Hago referencia a su oficio del 16 de octubre de 1997, mediante el cual manifiesta:
"Con el oficio 279 de octubre 1 de 1997, fotocopia adjunto al presente, el Doctor
Orlando Muñoz Ospina, Director General Regional de la ESAP - Caldas, en
ejercicio del derecho de petición, solicita a este Instituto se hagan los pagos de los
aportes parafiscales, contemplados en la Ley 21 de 1982 por las vigencias del 94
al 97.
De acuerdo con los manuales de ejecución presupuestal de las diferentes
vigencias, en el apartado correspondiente a los aportes parafiscales (Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, Caja de Compensación, SENA, ESAP y
Escuelas Industriales e Institutos Técnicos) se determina que los Establecimientos
Públicos Nacionales transfieran solamente al SENA 2%, al ICBF y a Caja de
Compensación el 4%, para un total del 9%.
Nuestra consulta consiste en: si de acuerdo con los citados numerales, estamos
en la obligación de programar transferencias para la ESAP, en caso afirmativo,
cual sería el procedimiento a seguir tal como lo expresa el citado oficio de la
ESAP en el numeral 7".
201
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
La Constitución Política preceptúa:
"Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)."
La ley 21 de 1982, "Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se
dictan otras disposiciones", establece:
"Artículo 8o. La Nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el distrito
especial de Bogotá y los municipios deberán además del subsidio familiar y de
los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes
para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos, Departamentales, Intendenciales, Comisariales,
Distritales y Municipales." (Resaltado fuera de texto)
"Artículo 11o. Los aportes hechos por la Nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios,
tendrán la siguiente destinación. (Resaltado fuera de texto)
(...)
3. El medio por ciento (1/2%) para la Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP)."
"Artículo 16. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la
nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
(...), se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos
por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos
de la ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados
por descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales."
Como se observa, la ley 21 de 1982, estableció un aporte a favor de la Escuela
Superior de Administración (ESAP) del medio por ciento (1/2%) sobre el valor
mensual de la nómina de salarios que paguen la Nación, los Departamentos, el
Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, sin hacer mención a los
establecimientos públicos.
202
Así las cosas, como para la inclusión de una partida en el presupuesto es
imperativa la existencia de un título jurídico en los términos del artículo 346 de la
Constitución Política, al no haber establecido la ley 21 de 1982 esta obligación
para los establecimientos públicos, no es procedente su pago por violar la
mencionada disposición constitucional.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
203
CONCEPTO 11980 DE NOVIEMBRE 1 DE 1997. P186
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1.Asunción de obligaciones sin el correspondiente Certificado de
Disponibilidad Presupuestal. Efectos presupuestales
Doctor
PEDRO BONNET LOCARDO
Superintendente de Notariado y Registro
Calle 26 No. 13 - 49 Int. 201
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio número DF-260 fechado septiembre 18 del año en curso,
mediante el cual manifiesta:
"Por medio de la presente me permito manifestarle la crítica situación por la que
atraviesa el presupuesto asignado para esta Superintendencia, especialmente en
lo que se refiere al rubro ADQUISICION DE SERVICIOS.
Este rubro contempla el pago del servicio de correo, el cual se hace a través de
ADPOSTAL por intermedio de CORRA y conforme al convenio suscrito con la
Superintendencia, a julio de este año, la deuda con esa entidad asciende a la
suma de SETECIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS ($720.000.000), los
cuales corresponden a servicios prestados desde el mes de enero de 1996, hasta
el mes de julio de 1997, suma que no ha podido cancelarse debido a la estrechez
del presupuesto que únicamente ha permitido dar prioridad a otros gastos
estimados e indispensables para funcionamiento de las dependencias de la
entidad.
Esta Superintendencia frente a una situación como la expuesta, aplicaba la
política de proyectar el pago con la reasignación del 20% de sus excedentes
financieros, pero como es de su conocimiento, en las dos últimas vigencias no
hemos obtenido los recursos que permitan cubrir gastos de funcionamiento.
Como prueba de lo antes comentado anexo a este oficio relación de costos
con la firma ADPOSTAL.
204
Agradezco a usted, indicar los procedimientos a seguir para la pronta cancelación,
de esta deuda, pues los servicios de correo son prioritarios para el cabal
funcionamiento del servicio público que presta la Superintendencia a través de las
oficinas de Registro del país".
Al respecto, me permito hacer las siguientes consideraciones:
El artículo 71 del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto", previene:
"Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos
actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de
viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto
Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, Art. 86, Ley 179 de 1994, Art. 49)".
Conforme la norma transcrita, la Superintendencia de Notariado y Registro
previa la celebración del contrato en comento con ADPOSTAL, debió contar con el
respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que garantizará la existencia
de apropiación para atender los gastos que se originaron con el mismo, y en el
evento de requerirse, igualmente haber solicitado previamente autorización del
CONFIS para comprometer vigencias futuras.
Así las cosas, debe observarse que, la Ley 331 de 1996, "Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997", señala:
205
"Artículo 9.- Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en
quienes estos hayan delegado responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por
incumplir lo establecido en esta norma".
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
206
CONCEPTO 12108 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997. P189
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Fondos Especiales para la financiación del Sector Justicia. Destinación
de sus rendimientos.
Doctor
GILBERTO OROZCO OROZCO
Presidente
Consejo Superior de la Judicatura
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio del 18 de septiembre de 1997, remitido a esta
Dirección por la doctora Elizabeth Melo Acevedo, Secretaria Privada del Ministro
de Hacienda y Crédito Público, relacionado con la destinación de los rendimientos
generados por el manejo de los recursos que las leyes 55 de 1985, 66 de 1993 y 6
de 1992 destinaron para la financiación del sector justicia, los cuales constituyen
Fondos Especiales.
Al respecto me permito manifestarle:
En los años de 1992 y siguientes no existía claridad respecto a la naturaleza de
los recursos creados y destinados por la ley para la financiación de algunos
órganos estatales, tales como las contribuciones de las entidades sujetas al
control de la Superintendencia de Sociedades, Bancaria, Industria y Comercio, y la
financiación del sector justicia, entre otras, pues si bien, no podían ni pueden
calificarse como parafiscales, por no reunir todas las características de estas
rentas, tampoco como ingresos corrientes de la Nación, debiéndose precisar, que
las leyes que los crearon les señalaron una destinación específica.
Dicho vacío vino a subsanarse con la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995,
que en su artículo 1º dispuso:
"El literal a) del artículo 7º de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3º
de la Ley 179 de 1994, quedará así: El Presupuesto de Rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones
207
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
Presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos
de los establecimientos públicos del orden nacional". (Subraya fuera de texto)
Acorde con la norma anterior, el artículo 27 ibídem, definió los Fondos Especiales
así:
"Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la
ley para la prestación de un servicio público específico, así como los
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador".
La ley 55 de 1985, "Por el cual se dictan normas tendientes al ordenamiento de las
finanzas del Estado y se dictan otras disposiciones", establece:
"La porción que se reasigna de los ingresos provenientes de los derechos por
registro de instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras destinados a la
Superintendencia de Notariado y Registro, se utilizará exclusivamente para el
financiamiento de inversiones para la construcción, adecuación y dotación de
despachos judiciales y establecimientos carcelarios."
La ley 66 de 1993, "Por la cual se reglamenta el manejo y aprovechamiento de
los depósitos judiciales y se dictan otras disposiciones", señala:
"Artículo 6. Los dineros que se reciban con base en lo dispuesto en los
artículos anteriores se distribuirán, en un setenta por ciento (70%) para financiar
los planes, programas y proyectos de inversión prioritariamente, y los de
capacitación que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo para la Rama
Judicial (...)
La ley 6 de 1992, Por la cual se exipiden normas en materia tributaria, señala:
Artículo 135. APORTE ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA.
En desarrollo del artículo 131 de la Constitución Política, creáse un aporte especial
para la administración de justicia, que será equivalente al diez por ciento (10%) de
los ingresos brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los
ingresos."
Como se observa, los recursos a que hacen referencia las disposiciones
anteriormente citadas se enmarcan dentro del concepto de Fondos Especiales al
haber establecido la ley que se destinarán a financiar los gastos de
funcionamiento e inversión de la Rama Judicial.
Así las cosas, atendiendo el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo
principal, esta Dirección considera que los rendimientos generados con tales
208
recursos deben incorporarse en el presupuesto de ese órgano mediante ley,
conservando la destinación establecida en las normas anteriormente indicadas.
Teniendo en cuenta lo expuesto, ese órgano debe hacer los trámites respectivos
ante esta Dirección proponiendo el aforo de los recursos.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
209
CONCEPTO 12116 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997 P192
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Entidades Territoriales. Normas presupuestales aplicables. 2.
Legalización de Cajas Menores y Avances. Oportunidad. 3. Pago de Bienes y
Servicios recibidos con inexistencia de contrato o de las formalidades propias del
mismo. 4. Legalización de compromisos que no cuentan con apropiación
presupuestal. Improcedencia. 5. Pago de Pasivos de vigencias expiradas.
Procedencia para la apertura de este rubro.
Doctor
GUSTAVO ALONSO OROZCO CARVAJALINO
Auditor
Contraloría Municipal
Calle 10 No. 11-78 Piso 3
Ocaña - Norte de Santander
Me refiero a su comunicación CM - 546 del 3 de septiembre de 1997, radicada en
esta Dirección el pasado 11 de septiembre, en la cual plantea la situación que se
presenta en ese Municipio y pregunta:
“
1. ¿Es válida la legalización de las cajas menores en otra vigencia posterior a
aquella en la cual se autorizaron las mismas?
2. ¿Permite la normatividad existente en cuanto a presupuesto, la utilización de
las llamadas "vigencias expiradas" para la legalización y pago de este tipo de
situaciones?
3. ¿Es procedente el legalizar las cuentas de viáticos y gastos de viaje con
dineros apropiados con posterioridad a las fechas en las cuales se
comprometieron o se dieron avances sobre los mismos?. ¿Si se lleva a cabo
dicha legalización por parte del ejecutivo municipal, se estaría incurriendo en
un peculado?
4. ¿Se puede utilizar algún procedimiento para efectuar la cancelación a las
promotoras de salud, sin transgredir las disposiciones vigentes en la materia?
5. ¿Qué actuaciones debe llevar a cabo la Contraloría Municipal de esta ciudad
si el Secretario de Salud ordena el pago a los profesores municipales con la
210
apropiación existente tal solo hasta el 22 de agosto de esta anualidad, y así
mismo, el pago de un contrato firmado con retroactividad?
En primer término resulta pertinente señalar que en materia presupuestal las
entidades territoriales se encuentran sujetas a lo establecido sobre el particular por
la Constitución Política y por la Ley Orgánica del Presupuesto en los siguientes
términos:
La Constitución Nacional determina:
"ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica
del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título
se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto"
A su vez el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto", en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto:
"ARTICULO 104. A más tardar el 31de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32).
"ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se
aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto
aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los
cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá
pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal
decide regirá el Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el
Alcalde, bajo su directa responsabilidad. (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52).”
De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las
entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a
211
los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas
presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con
lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en
ausencia de las mismas.
Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento
presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica no pueden ser
desatendidos por las entidades territoriales, de modo que, frente a los
interrogantes por usted planteados vale la pena destacar las siguientes
disposiciones constitucionales que ilustran el manejo que se debe seguir con los
recursos públicos, a la luz de los principios que rigen el manejo presupuestal:
"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
ARTICULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo...”
Las normas antes transcritas hacen clara referencia al principio de legalidad del
gasto según el cual toda erogación que se realice debe encontrarse previamente
incluida en el respectivo presupuesto de gastos, teniendo en cuenta que éste se
constituye como un estimativo de los gastos que se pretenden realizar durante la
vigencia fiscal, con el propósito de que la administración de los recursos públicos
sea eficiente y pueda dársele cumplimiento efectivo a los compromisos que se
deben atender en el marco de las disposiciones vigentes sobre la materia.
A su vez, este principio implica que toda partida que se pretenda incluir en la
respectiva ley de apropiaciones debe corresponder a una de las denominadas
fuentes de gasto que enuncia el artículo 346 de la Constitución Política.
Por otra parte, resulta importante destacar que de conformidad con los artículos
antes mencionados, corresponde al respectivo órgano de elección popular
212
decretar cada año el presupuesto de conformidad con el proyecto que sea
presentado por el Gobierno.
Lo anterior nos indica el carácter anual que debe tener el presupuesto, y así se
encuentra consagrado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual en su
artículo 14º consagra:
"Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de
cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con
cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de
apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de
1989, art. 10)”.
A su turno, el artículo 15 Ibídem dispuso:
"Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que
se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna
autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o
transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. (Ley 38 de 1989, art.
11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3, ley 225 artículo 22)”.
A su vez, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en su artículo 89 ha previsto:
"Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre
de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con
los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando
estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas
presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les
dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8)”.
Lo anterior permite concluir que la autorización de disposición de los fondos
públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la
correspondiente vigencia fiscal; de modo que tratándose de recursos provenientes
213
de aportes presupuestales, los mismos deben ser ejecutados en el período para
el cual fueron apropiados.
En caso contrario, donde los recursos correspondientes a vigencias anteriores no
han sido ejecutados durante las mismas, las autorizaciones habrían expirado, de
modo que al comprometerlas, adicionarlas, transferirlas o contracreditarlas, se
estarían realizando gastos por fuera de los contenidos en el presupuesto, en
contravía de los principios de legalidad del gasto y de anualidad presupuestal;
razón por la cual tales recursos deberán reintegrarse a la Dirección General del
Tesoro, o a quien haga sus veces en el correspondiente nivel territorial.
Sin embargo la norma, a través de las reservas presupuestales y cuentas por
pagar, previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de
diciembre estuvieren adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se
hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer mecanismo
enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos pactados en los
contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería dar aplicación al
segundo mecanismo que hemos referido.
En este orden de ideas es claro que habiéndose previsto el mecanismo para
extender por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente
concedidas, corresponde al órgano ejecutor del presupuesto adoptar las medidas
pertinentes con el propósito de atender los compromisos adquiridos, con cargo a
los recursos de apropiaciones de la pasada vigencia fiscal, mediante la
constitución de la correspondiente cuenta por pagar o reserva presupuestal.
Hechos los señalamientos anteriores, resulta pertinente reiterar que la absolución
de las preguntas contenidas en su comunicación debe realizarse a la luz de las
respectivas normas orgánicas de presupuesto del municipio de Ocaña, y en el
evento de que no hayan sido expedidas, de conformidad con lo previsto por el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En este orden de ideas resulta evidente que el concepto emitido por esta Dirección
se enmarca, dentro de los principios generales que rigen en materia presupuestal
y acorde con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto.
Ahora bien, en torno a la primera pregunta deben atenderse las disposiciones que
en ese nivel territorial regulen lo atinente a la constitución y funcionamiento de las
cajas menores y la utilización de avances.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que el principio de anualidad ya
mencionado implica, por una parte, que las obligaciones que se adquieren durante
una vigencia fiscal deben ser atendidas con los recursos apropiados en la misma,
y por otra, que dichos recursos deben ser ejecutados durante dicha anualidad,
resulta lógico que la legalización tanto de las cajas menores como de los avances
se realice dentro de la respectiva vigencia fiscal.
214
En relación con el tema, y con carácter ilustrativo por cuanto la norma no resulta
aplicable a las entidades territoriales, vale la pena mencionar lo establecido por el
artículo 17 de la ley 331 de 1996, "Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 1997", el cual determina que esta Dirección es
la competente para expedir la resolución que regirá lo atinente a la constitución y
funcionamiento de las cajas menores y la utilización de los avances en los órganos
que conforman el Presupuesto General de la Nación.
Con fundamento en dicha facultad fue expedida la Resolución 002 de enero 3 de
1997, la cual establece:
"Artículo 1. Del campo de aplicación. Quedan sujetos a las disposiciones de la
presente resolución los órganos y dependencias que conforman el Presupuesto
General de la Nación. Así como las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas con aportes
de la Nación. ...
Artículo 13. La legalización definitiva de las cajas menores, constituidas durante
la vigencia fiscal, se hará antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deberá
reintegrar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responderá fiscal y
pecuniariamente por el incumplimiento de su legalización oportuna y del manejo
del dinero que se encuentre a su cargo, sin perjuicio de las demás acciones
legales a que hubiese lugar.
Artículo 19. Corresponde a la Contraloría General de la República ejercer la
vigilancia y control posterior en los términos establecidos en el artículo 268 de la
Constitución Política.
Los responsables de las Cajas Menores deberán adoptar los controles internos
que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos, independientemente de
las evaluaciones y verificaciones que compete adelantar a las Oficinas de
Auditoría o Control Interno.
Artículo 20. Los funcionarios a quienes se les entregue dinero público, para
constituir Cajas Menores o se les conceda avances, se harán responsables fiscal y
pecuniariamente por el incumplimiento en la legalización oportuna y por el manejo
de este dinero."
Ahora bien, en relación con la segunda pregunta sobre el pago a través de las
denominadas "vigencias expiradas", es claro que las normas presupuestales
han previsto la manera de cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en
la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente.
215
Por lo expuesto esta Dirección ha sostenido que sólo sería posible cancelar
aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo
al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las
formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o
sin comprometer que las amparaba.
Lo anterior implica que, previamente a la adquisición del compromiso, se debió
contar con el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el jefe de
presupuesto que garantizara la existencia de apropiación disponible y libre de
afectación para la asunción de compromisos, así como con el registro
presupuestal que lo perfeccionara, afectando en forma definitiva la apropiación y
garantizando que la misma no sería desviada a otro fin. (Decreto 111 de 1996,
arts. 71, 23 Decreto 568 de 1996 arts. 19, 20)
De conformidad con lo anterior, esta Dirección considera que en el evento en que
todos los requisitos previos se encuentren cumplidos en debida forma, sería
viable, con sujeción a las normas, la apertura del rubro para el pago de pasivos
de vigencias expiradas; esto sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere
lugar por la omisión presentada al no constituir la correspondiente reserva
presupuestal o cuenta por pagar.
Frente a los interrogantes planteados en las preguntas número 3 y 5, debe
atenderse el principio de legalidad del gasto ya mencionado, el cual está contenido
tanto en el ordenamiento constitucional como en el presupuestal, según el cual,
toda erogación que se realice debe contar con apropiación en el presupuesto que
la respalde, y su inclusión debe corresponder a una de las fuentes de gasto.
Así las cosas, la realización de gastos que no cuentan con apropiación
presupuestal que los ampare en el momento en que se adquiere el compromiso,
es un claro desconocimiento del mencionado principio, con la consecuente
responsabilidad que genera para el servidor público de conformidad con el artículo
6º de la Carta.
Adicionalmente, lo anterior resulta contrario a lo previsto por la ley Orgánica del
Presupuesto, que dispone:
"ARTICULO71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
216
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la
autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos
del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos
actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de
viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto
Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”. (Resaltado)
De conformidad con esta disposición observamos que la adquisición de cualquier
compromiso requiere de apropiación presupuestal para el efecto, y que la
afectación de la misma se encuentra sujeta a la expedición del certificado de
disponibilidad presupuestal y del respectivo registro, con la observación adicional
en torno a la responsabilidad personal y pecuniaria que genera al funcionario que
desatienda el cumplimiento de tales requisitos.
Así las cosas, resulta evidente a la luz de las disposiciones mencionadas la
imposibilidad de legalizar compromisos que al momento de su adquisición no
contaban con la respectiva apropiación presupuestal.
En cuanto a la responsabilidad del funcionario por ese tipo de situaciones, el
Estatuto Orgánico del Presupuesto establece:
"ARTICULO 112. Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán
fiscalmente responsables:
a. Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre
de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que expidan
giros para pagos de las mismas;
b. Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas
contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas;
c. El Ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de
obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal.
d. Los Pagadores y el Auditor Fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con
ellos se violen los preceptos consagrados en el presente Estatuto y en las
demás normas que regulan la materia.
Parágrafo. Los ordenadores, pagadores, auditores y demás funcionarios
responsables que estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos
217
demoren sin justa causa su cancelación o pago, incurrirán en causal de mala
conducta. (Ley 38 de 1989, art. 89, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3 y 16, art.
71)”.
ARTICULO 113. Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables
de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales. La Contraloría
General de la República velará por el estricto cumplimiento de esta disposición.
(Ley 38 de 1989, art. 62, Ley 179 de 1994, art. 71)”.
Como se observa la responsabilidad de los funcionarios se enmarca dentro de
las normas antes mencionadas, sin que corresponda a esta Dirección entrar a
determinarla, y menos aún a hacer señalamientos sobre la existencia de un
posible peculado, lo cual debe ser establecido por las autoridades competentes en
materia penal.
Finalmente, en relación con la cuarta pregunta de su consulta, sobre la posibilidad
de cancelar a las entidades promotoras de salud, esta Dirección considera que la
inexistencia del contrato o de las formalidades propias del mismo no exime a la
entidad pública de la obligación de pagar los bienes o servicios que hubiere
recibido u ordenado.
Así lo ha manifestado en repetidas ocasiones el Consejo de Estado, frente a casos
en los cuales por deficiencia total o parcial del trámite contractual la entidad
pública se ha negado a realizar el pago, y ante la demanda del particular afectado,
la justicia Contencioso Administrativa ha sentado jurisprudencia en el sentido de
obligar al Estado a pagar el valor de los bienes, servicios u obras recibidos,
acudiendo al principio de que nadie debe enriquecerse sin causa, el cual se hace
eficaz mediante la denominada "Actio in rem verso".
En tal sentido la mencionada Corporación ha reiterado que la obligación de
garantizar el cumplimiento de las normas contractuales es en principio de la
entidad pública, pese a lo cual, si se ha ejecutado una obra, o prestado un servicio
a favor de la misma, sin que medie un contrato debidamente perfeccionado,
procede la acción de Reparación Directa por enriquecimiento sin causa a favor del
particular afectado, de la cual es competente para conocer la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
Así las cosas, la entidad pública será condenada al pago siempre que se
demuestre la ejecución efectiva de la obra o servicio a conocimiento y satisfacción
de la entidad demandada, y que su falta de pago ha ocasionado: que el
demandado se haya enriquecido, que el demandante se haya empobrecido
correlativamente, y que este desplazamiento patrimonial carezca de causa que lo
justifique.
En este orden de ideas, ante la imposibilidad de celebrar lo que usted denomina
"contrato firmado con retroactividad", o de legalizar hechos cumplidos, y ante la
218
inminencia de una demanda por parte de quienes han prestado sus servicios, esta
Dirección considera viable que se adelante un proceso de conciliación prejudicial
en los términos que establecen las disposiciones vigentes sobre la materia.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar con ocasión de la
actuación de los funcionarios.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
219
CONCEPTO 12216 DE NOVIEMBRE 21 DE 1997. P202
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Saldos de Reservas Presupuestales. Expiración 2. Adiciones a los
Contratos. Efectos presupuestales cuando la vigencia fiscal es diferente a la de la
celebración del contrato
Doctora
CARMEN DORIS CHAPARRO
Subsecretaria Financiera (E)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Presente
Apreciada doctora:
Me refiero a los oficios SF-DEP del 30 de octubre y SSF-DP-598-97 del 5 de
noviembre del año en curso respectivamente, mediante el cual, en este último
manifiesta:
"Con el objeto de ampliar la información, doy alcance al oficio SF-DEP, sin número
de fecha 30 de octubre de 1997, mediante el cual el Jefe de Ejecución
Presupuestal del Ministerio de Hacienda solicita su concepto en relación con el
registro de un contrato adicional con cargo a la Reserva Presupuestal.
Existen otros casos como el citado en el oficio en mención, en los cuales la
Reserva Presupuestal se constituyó con la resolución de Apertura de la Licitación,
amparada con un certificado de disponibilidad de la vigencia de 1996, por un valor
determinado.
Posteriormente en la vigencia de 1997, se firma el contrato por un valor inferior al
del certificado expedido y en la cláusula referente a la Disponibilidad Presupuestal,
además de indicar el número del certificado expedido por la Jefe de Ejecución
para el pago del contrato, se contempla la posibilidad de modificaciones o
adiciones que se efectúen mediante Contrato Adicional y se indica el valor total del
certificado como reservado o dispuesto para tal fin. Para mayor claridad anexo
fotocopia de un contrato.
La consulta estaría encaminada a resolver lo siguiente.
220
¿Con un certificado de disponibilidad expedido en una vigencia anterior,
constituído en la Reserva Presupuestal y que ampara un contrato firmado en la
vigencia en curso, el cual contempla la posibilidad de adiciones, se puede firmar
un contrato adicional?"
Con relación al caso planteado, consideramos pertinente transcribir algunos
apartes del concepto emitido el 17 de mayo de 1994, por el Consejo de Estado,
Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Dr. Jaime Betancur Cuartas,
sobre adiciones o prórrogas de contratos celebrados por las entidades estatales
con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 40 de la ley 80 de 1993.
En el referido concepto se expresa:
"2) El artículo 58 del decreto ley 222 de 1983 contemplaba la posibilidad de
modificar los contratos que regulaba en cuanto al plazo y al precio; pero a la vez
prescribía que no podrán "pactarse prórrogas automáticas" (inciso 6o. ibídem).
Además aunque la mencionada disposición se refería en su epígrafe a los
"contratos adicionales", en realidad no regulaba las adiciones a los mismos sino su
reforma en relación con el plazo y el precio. Las adiciones, por lo mismo, debían
ser objeto de nuevos contratos.
La misma disposición, teniendo en cuenta que la reforma de los contratos
implicaba un nuevo acuerdo de voluntades, que debía completar el contrato,
disponía que para efectuarla se debía suscribir "un contrato adicional" que en
realidad era una reforma del original. De donde se infiere que la reforma del
contrato, que autorizaba el artículo 58 del decreto ley 222 de 1983,
necesariamente implicaba un nuevo acuerdo de voluntades, diferente del contrato
original.
(...)
Si el tránsito de legislación implica que los contratos ya celebrados y en vigor se
rigen por las correspondientes cláusulas contractuales y "las leyes vigentes al
tiempo de su celebración", las reformas o adiciones a esos mismos contratos, en
cuanto implican nuevos acuerdos de voluntades, no se rigen por los artículos 38
de la ley 153 de 1887 y 78 de la ley 80 de 1993, sino por la nueva legislación: si la
ley garantiza los convenios o contratos celebrados, para que se rijan por la ley
vigente en la fecha de su perfeccionamiento, los nuevos convenios, adiciones
reformas o prórrogas de los mismos, no están comprendidos por este tratamiento
de excepción y se rigen por la nueva legislación. La mejor prueba de ello consiste
en verificar que las prórrogas, reformas o adiciones de los contratos pueden
convenir o no, sin que ellos pierdan su propia entidad; lo que permite concluir que
las reformas y adiciones son sobrevinientes o posteriores al contrato original.
(...)
221
La modificación, en cuanto al plazo o el precio, y la adición de los contratos
celebrados durante la vigencia del Decreto ley 222 de 1983, deben efectuarse
con fundamento en la ley 80 de 1993. Se trata de nuevos acuerdos de voluntades
que deben celebrarse con fundamento en la nueva legislación".
Del concepto anterior, no obstante referirse al Decreto 222 de 1983 derogado, se
desprende que las modificaciones y/o adiciones a los contratos constituyen
nuevos acuerdos de voluntades, y en la medida en que estos afecten
apropiaciones presupuestales, deben imputarse con cargo al presupuesto del año
en que se contrae el compromiso.
En efecto, el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto" previene:
"Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción. (Ley 38 de 1989, Art. 10)".
"Artículo 71.- Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos. (...)".
"Artículo 89 - Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
222
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, Art. 72, Ley 179 de
1994, Art. 38, Ley 225 de 1995 Art. 8)".
Por otra parte el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 "Por el cual se reglamentan
las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto
General de la Nación", previene:
"Artículo 38.- Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por
los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se
ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán".
"Artículo 39.- Si durante el año de vigencia de la reserva o cuenta por pagar
desaparece el compromiso u obligación que las originó, el ordenador del gasto y
el jefe de presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada a la Dirección del
Tesoro Nacional para los ajustes respectivos".
Ahora bien, se manifiesta en la primera consulta, que en la vigencia anterior se
abrió una licitación con fundamento en la cual se constituyó una reserva de
apropiación por valor de $350.000.000, una vez realizado el proceso licitatorio,
finalmente el valor del contrato fue inferior quedando un saldo de la reserva
constituida, siendo claro, que éste expira y debe reintegrarse a la Dirección del
Tesoro.
Así las cosas, no obstante haberse estipulado en el contrato, que las posibles
modificaciones o adiciones al mismo se harían con cargo al valor reservado del
presupuesto de 1996, resulta evidente la improcedencia de dicha operación.
Ello por una parte, porque las modificaciones al contrato inicial constituyen
nuevos acuerdos de voluntades, que si generan gasto, este debe afectar el
presupuesto vigente. Por otra parte, porque el saldo de la reserva feneció, lo
contrario significaría asumir compromisos que se originan en la presente vigencia
fiscal con cargo a apropiaciones del año anterior y por ende la violación de las
normas presupuestales antes transcritas.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
223
CONCEPTO 12748 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. P206P206P206
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: Compromisos de vigencias futuras: a. incorporación presupuestal y
ejecución. b. Reducción o eliminación de las apropiaciones que lo amparan.
Procedencia.
Doctora
ZOILA ROBINZON DAVIS
Subdirectora Financiera
Instituto Nacional de Vías - INVIAS
Ciudad
Apreciada doctora:
Me refiero a su comunicación número DP.30638 de noviembre 18 de 1997,
radicada en esta Dirección el 19 del mismo mes y año, mediante la cual plantea
las siguientes inquietudes:
"El Consejo Superior de Política CONFIS mediante resolución No.011 de agosto 6
de 1997, delegó en el Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la autorización para asumir obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la
vigencia en curso.
Así mismo el decreto 1161 de 1995 establece en su artículo 1º, que el CONFIS
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras, cuando su ejecución no se inicie en la misma vigencia, sin
necesidad de apropiación en el presupuesto del año en que se aprueban.
El artículo 6º, del Decreto 568 dispone que el CONFIS por razones de coherencia
macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales podrá reducir o
eliminar las autorizaciones de vigencias futuras; sin embargo advierte que el
CONFIS no podrá reducir o eliminar estas autorizaciones cuando amparen
compromisos debidamente perfeccionados.
Conforme a la normatividad anterior solicitamos su colaboración en el sentido de
conceptuar sobre lo siguiente:
224
1. Una entidad al perfeccionar un compromiso puede adelantar su ejecución por
encima del valor apropiado. Ejemplo: Se suscribe un contrato por 100 millones,
respaldado con presupuesto del año en que se perfecciona de 10 millones y la
vigencia futura aprobada es e 90 millones para el año siguiente. ¿Es posible
ejecutar 50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso, teniendo
en cuenta que el compromiso debidamente perfeccionado, no obstante el
registro presupuestal sólo será expedido en el año siguiente cuando se
apruebe el presupuesto?
2. Es posible legalmente, que un contratista financie la ejecución de una obra
y que la entidad le reconozca una financiación y se la pague con cargo al
presupuesto de la vigencia en la cual contaría con los recursos respaldados
en vigencias futuras?. Ejemplo: Se suscribe un contrato por $100 millones
respaldado en vigencias futuras. ¿Puede el contratista iniciar las obras con sus
propios recursos y en la vigencia futura respectiva, una vez expedido el
registro presupuestal, recibir el pago más una financiación por las obras que
ya ha ejecutado?."
En primer término consideramos pertinente hacer un recuento de las normas
presupuestales que regulan lo relacionado con los temas objeto de la consulta
así:
El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen
Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la
materia "Del Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
La Constitución Política previene:
"Artículo 345. En tiempo no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure
en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
"Artículo 346. En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
225
conforme a la ley anterior, a o uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo..."
"Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...".
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su
coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto,
que contempló:
"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las
normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su
redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de
Presupuesto."
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, "Por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las
siguientes disposiciones:
ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción." (Ley 38 de 1989, art. 10).
"ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley
179 de 1994, art. 55, inciso 3).
"ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras son apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
226
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para
estos casos... (Ley 225 de 1995 art. 3)".
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)."
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de
la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar
los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)."
A su turno, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital de ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", previene:
227
"Artículo 30º. Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deberán obtener la autorización para comprometer vigencias
futuras".
"Artículo 31º. Los recursos necesarios para desarrollar las actividades del artículo
anterior deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia
fiscal correspondientes."
De otra parte, la Resolución número 011 de agosto 6 de 1997 "Por la cual se
delega la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la
Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y Sociedades de
Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, y de los órganos y empresas de que tratan los artículos 4º y 5º del
Estatuto Orgánico del Presupuesto", prevé:
ARTICULO 1º. Delegar en el Director General del Presupuesto Nacional del
Ministerio de hacienda y Crédito Público la autorización para asumir obligaciones
que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y de los órganos y empresas de
que tratan los artículos 4º y 5º del estatuto Orgánico del presupuesto, cuando su
ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso...
Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser
incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente...".
"ARTICULO 3º. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de
vigencias futuras no utilizados al 31 de diciembre de cada año caducan sin
excepción. En consecuencia, se deberá reportar antes del 31 de enero de cada
año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de hacienda y Crédito Público".
El Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes
38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 orgánicas del Presupuesto General de la
Nación", prevé:
"ARTICULO 6º. El Consejo Superior de Política -CONFIS- cuando lo considera
conveniente por razones de coherencia macroeconómica o por cambios en las
prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias
futuras. En estos casos, el CONFIS no podrá reducir o eliminar las autorizaciones
de vigencias futuras que amparen compromisos perfeccionados".
228
"ARTICULO 19º. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el
jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia
de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades".
"ARTICULO 20º. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se
perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se
debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar".
"ARTICULO 42º. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga
las normas que le sean contrarias en especial los decretos ..1161 de 1995,..".
(Subrayado fuera de texto)
Ahora bien, a la luz de las anteriores disposiciones se concluye lo siguiente:
1. El procedimiento es anual y las apropiaciones incluidas en él son autorizaciones
máximas de gasto que deben ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia
fiscal respectiva.
Cuando un órgano del Presupuesto General de la Nación va a adquirir un
compromiso, previamente debe contar con apropiación suficiente y sin
comprometer que lo ampare, con tal propósito las normas han establecido los
siguientes requisitos, esto es, el certificado de disponibilidad presupuestal,
autorización para comprometer vigencias futuras en los casos en los que se
requiera y el registro presupuestal.
Es así como no es posible a ninguna autoridad contraer obligaciones y por ende
adelantar la ejecución de un compromiso en exceso de la apropiación prevista en
el año correspondiente, para atenderlo.
De suerte que, si se suscribe un contrato por valor total de $100 millones, de los
cuales $10 millones corresponden a la vigencia fiscal en curso, y $90 millones al
presupuesto del año siguiente, resulta totalmente contrario a las normas
transcritas ejecutar $50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso,
puesto que para esa anualidad la autorización de gastos es de $10 millones, la
diferencia en virtud de la autorización para comprometer vigencias futuras
deberá ser incluida en el presupuesto de la anualidad siguiente y ejecutada
durante la misma.
229
Conforme a lo expuesto no es posible que la ejecución presupuestal sea superior
a la apropiación que ampara el compromiso en la respectiva vigencia fiscal, pues
ello implicaría efectuar un gasto por fuera del presupuesto, violando el principio de
anualidad y contrariando las normas constitucionales y legales transcritas.
Finalmente se debe precisar que cuando un órgano público ha obtenido
autorización del CONFIS para asumir compromisos que afecten vigencias futuras,
para el caso que nos ocupa el INVIAS, y se ha celebrado y perfeccionado el
respectivo compromiso, no existe posibilidad alguna del CONFIS para reducir o
eliminar las apropiaciones que amparan dichos compromisos, salvo que se dé por
terminado el contrato por alguna de las causales establecidas en el mismo.
2. En cuanto al segundo caso planteado por usted igualmente se violarían las
normas que regulan la materia presupuestal, por cuanto si se suscribe un contrato
por $100 millones respaldado en la autorización de vigencias futuras por ejemplo
de tres (3) años, esto es, que para el año de 1998 se autorizaron $10 millones,
para el año de 1999 $70 millones y para el año 2000 $20 millones, pero se
acuerda que la obra sea ejecutada y entregada en 1998, es decir un (1) año, se
estarían efectuando gastos por encima de los autorizado para esa vigencia fiscal,
violándose el principio de la anualidad. En ese caso no debió solicitarse
autorización para comprometer vigencias futuras, toda vez que el objeto del
compromiso se va a llevar a cabo en un (1) año y no en tres (3).
Ahora bien, al parecer la relación contractual que usted describe correspondería a
lo que en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios se denomina créditos
de proveedores, operación de crédito público que ha sido definida en el artículo
17 del Decreto 2681 de 1993 así:
"Se denominan créditos de proveedor aquellos mediante los cuales, se contrata la
adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago..."
En relación con este aspecto debe destacarse que de conformidad con los
artículos 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 5º del Decreto 568 de 1996,
respectivamente, las operaciones de crédito público no requieren autorización
del
CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras, debiéndose regir estos contratos por las normas que regulan las
operaciones de crédito público. Sin embargo para el caso concreto del crédito
de proveedores la norma anterior no es aplicable, toda vez que este involucra no
sólo una consecución de ingresos, sino la realización simultánea de gastos y si en
estos se pactan realización de obras que comprendan mas de una vigencia fiscal,
deben a su vez solicitar autorización para comprometer vigencias futuras para
atender los gastos que involucra dicho compromiso, advirtiendo que no es por la
operación de endeudamiento sino la de gasto.
230
En cuanto a lo que usted denomina "financiamiento" (empréstito), éste debe
atenderse con cargo al Servicio de la Deuda y contar con todas las autorizaciones
establecidas en la Ley.
Conforme a lo anterior resultaría que la operación planteada por usted no sólo
violaría los principios de la anualidad presupuestal y de legalidad del gasto, sino el
de especialización, ello por cuanto habría un cambio de destinación de las
apropiaciones toda vez que se estarían utilizando los cupos de vigencias futuras
autorizadas para la contratación y realización de una obra, para atender el
servicio de la deuda.
Finalmente, con el presente le remito copia del oficio número 11985 de noviembre
11 de 1997 emitido por esta Dirección en relación con la vigencia del Decreto 1161
de 1995 al cual se refiere su comunicación.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
231
CONCEPTO 12403 DE NOVIEMBRE 27 DE 1997 P214
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Distribuciones en el Presupuesto de Ingresos y
Entidades Públicas. Competencia.
Gastos en las
Doctor
JUAN CARLOS BOTERO O.
Secretario General
Red de Solidaridad Social
Presidencia de la República
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio sin número de fecha octubre 27 de 1997, remitido a esta
Dirección el día 4 de noviembre del mismo año, por la Unidad Jurídica de este
Ministerio, mediante el cual manifiesta:
"Como es de su conocimiento en virtud de la ley 368 de 1997 se creó la Red de
Solidaridad Social, como establecimiento público, adscrito al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. Dicha Ley y su Decreto
Reglamentario establecieron que la Red contaría con una Junta Directiva,
conformada por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, dos miembros designados por el Presidente de la República y dos
más por la plenaria de cada Cámara.
A la fecha no han sido designados ni posesionados los miembros de la Junta
Directiva, razón por la cual los trámites de traslados necesarios para el
funcionamiento de la entidad no se han efectuado.
En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que el artículo 24 de la ley 331 de
1996 dispone la posibilidad de que los representantes legales de los
establecimientos públicos efectúen las distribuciones en el presupuesto de
ingresos y gastos si no existen Juntas Directivas, me permito someter a su
consideración la siguiente consulta:
Toda vez que en la actualidad los miembros de la Red de Solidaridad no han
sido designados en su totalidad ni posesionados, de donde se predica la
inexistencia de la Junta Directiva de la entidad, puede el Gerente General de la
232
RED de Solidaridad Social, efectuar traslados mediante Resolución, tal y como
lo dispone el artículo 24 de la ley 331 de 1996?".
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
La Ley 368 de 1997, "Por la cual se crea la Red de Solidaridad Social, el
Fondo de Programas Especiales para la Paz y el Fondo del Plan Nacional de
Desarrollo Alternativo -Fondo Plante-, y se dictan otras disposiciones" señala:
"Artículo 1o. Creación. Créase la Red de Solidaridad Social, como un
establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. (...)"
"Artículo 4o. Dirección y Administración. La Dirección y Administración de la Red
de Solidaridad estará a cargo de una Junta Directiva y un Gerente General".
Subraya fuera del texto.
"Artículo 5o. La Red de Solidaridad tendrá una Junta Directiva integrada por el
Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su
delegado, quien la presidirá, dos miembros designados por el Presidente de la
República y dos más elegidos por la Plenaria de cada Cámara. Subraya fuera
del texto.
Ahora bien, según lo dispone el artículo 24 de la ley 331 de 1996 "Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997, "Se podrán
hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su
destinación ni cuantía, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo
órgano. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional estas
distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos
Directivos, si no existen Juntas o Consejos Directivos lo hará el representante
legal de estos".
Como se observa, la norma anterior estableció la posibilidad de que el
representante legal del establecimiento Público realice las distribuciones, en el
evento de que no exista Junta Directiva, circunstancia que no se presenta en el
caso de la Red de Solidaridad Social, toda vez que la ley creó dentro de su
organización una Junta Directiva, resultando por lo tanto improcedente que el
representante legal ejerza una función atribuida a un órgano que sí existe, cosa
diferente es que no se haya integrado.
Por otra parte, es pertinente recordar lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto
568 de 1996, "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y
225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación" que a la letra dice:
233
"Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en
cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento,
servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso,
se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el
caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al
anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o
Consejos Directivos.
Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto
Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación.
(...)
La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a
la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de
Caja que sean necesarios".
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
234
CONCEPTO 12423 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997. P217
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Rendimientos obtenidos de los recursos del Presupuesto general.
Destinación. 2. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 3.
Afectación de Apropiaciones Presupuestales. Requisitos y límites en su ejecución.
4. Reservas presupuestales y Cuentas por pagar. Procedencia. Rendimientos
producidos durante la ejecución de un contrato. Destinación.
Doctora
ESTHER MADERO MARTINEZ
Jefe Programa de Interventoría
Ministerio de Salud
Ciudad
Doctora Madero:
Me refiero a su comunicación cod. 320 sin fecha, radicada en esta Dirección el 31
de julio de 1997, en la cual plantea las siguientes inquietudes:
"Como quiera que el Programa a mi cargo, tiene la responsabilidad de ejercer el
seguimiento y control sobre la contratación que suscriba el Ministerio, tanto con
entes oficiales como privados, de manera atenta y con el fin de establecer los
procedimientos y medidas a seguir para cada caso, le agradezco suministrarme la
siguiente información:
1o. Qué clase de contratos, convenios y órdenes, deben presentar informes
sobre rendimientos financieros.
2o.Respecto a los anticipos, para qué clase de contratos se deben pactar y en qué
medida deberán emitirse informes sobre rendimientos.
3o.Qué clase de documentos o soportes deben respaldar el manejo de los
anticipos y en su evento los rendimientos.
4o.Qué manejo se les debe dar a los rendimientos por parte de los contratistas y
del Ministerio.
235
5o. Es viable el manejo de rendimientos para reinversión en el objeto mismo de
los contratos y para qué casos sería posible.
6o. Estamentos tales como la Organización de Estados Americanos y la
Organización Panamericana de la Salud, están obligados a emitir sobre
rendimientos financieros.
7o. Es indispensable que dentro del contrato u orden, se establezca la
presentación de informes financieros y de rendimientos.
8o. Qué autoridades de las entidades, están facultadas para efectuar
modificaciones de la distribución de partidas de las propuestas que han servido de
base de la contratación y que hacen parte del contrato y mediante qué acto se
llevaría a cabo.
9o. Respecto al manejo de las reservas, como quiera que éstas vencen a 31 de
diciembre, y algunos contratos no se han ejecutado en su totalidad, es viable el
pago del saldo que se adeuda durante el mes de diciembre aún cuando su
ejecución continúe".
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
Respecto a lo planteado en los puntos 1, 2, 3, 6 y 7 por tratarse de asuntos cuya
competencia no le está atribuida por la ley a esta Dirección nos abstendremos de
pronunciarnos al respecto, destacando que la contratación pública se rige por la
Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública".
De otra parte y con el propósito de dilucidar las inquietudes planteadas en los
puntos 4 y 5, consideramos pertinente transcribir las siguientes disposiciones:
La Constitución Política previene:
"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
"ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad
de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva...".
236
El Decreto 111 de enero 15 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones:
"ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos
de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación... (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994,
art. 55, incisos 3, 8 y 18, Ley 225 de 1995 art. 5)”.
"ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley
179 de 1994, art. 55, inciso 3)".
"ARTICULO 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del
balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año
de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, (...). (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, arts. 13
y 67)".
"ARTICULO 35. Los rendimientos financieros originados con recursos del
presupuesto nacional, incluidos
los
negocios
fiduciarios,
deben
ser
consignados en la Dirección del Tesoro Nacional en el mes siguiente de su
recaudo. Se
exceptúan los rendimientos financieros generados con aportes
destinados a seguridad social".
Por otra parte, el Decreto 359 de 1995, por el cual se reglamenta la ley 179 de
1994, señala:
"ARTICULO 33. Los recursos de la Nación provenientes de saldos de
vigencias anteriores que no se encuentren amparando reservas presupuestales
o las cuentas por pagar, deberán reintegrarse a la Dirección del Tesoro Nacional.
Igual procedimiento se aplicará cuando por cualquier causa se cancele una
reserva constituida con recursos de la Nación, siempre que se haya efectuado la
situación de fondos".
A su turno, el Decreto 630 de abril 2 de 1996 "Por el cual se modifica el decreto
359 de 1995", consagra entre otras, las siguientes disposiciones:
"ARTICULO 10.- Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección del Tesoro Nacional -, entregue a los órganos y entidades financiados
con recursos de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos las cuentas
bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por
ellos frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales legalmente autorizadas".
237
"ARTICULO 11.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, los
recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección del Tesoro Nacional -, a las entidades ejecutoras, no podrán utilizarse
para la constitución de depósitos de ahorro y a término, ni a la suscripción de
ningún tipo de activo financiero".
"ARTICULO 12.- Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con
recursos de la Nación, si se causan pertenecen a ésta y en consecuencia,
deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su
liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional. De conformidad con lo dispuesto
en el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 38 de 1989, exceptúanse los
obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad
social para el pago de prestaciones sociales de carácter económico".
Se debe destacar que en virtud del principio de Especialización, los recursos
apropiados en el Presupuesto General de la Nación deben destinarse para
atender los compromisos para los cuales fueron apropiados.
Ahora bien, a la luz de las disposiciones anteriores pertenecen a la Nación los
rendimientos obtenidos con recursos del Presupuesto General de la Nación, los
cuales deberán ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional, para ser
incorporados en el Presupuesto, por lo que de obtenerse rendimientos durante la
ejecución de cualquier contrato celebrado por ese órgano, debe estarse en un
todo a lo expuesto, no siendo posible en ningún caso reinvertir tales recursos para
atender gastos del mismo contrato.
Es importante precisar en este punto que de utilizarse los rendimientos producidos
en un contrato sin estar previamente incorporados en el presupuesto, se estaría
efectuando un gasto por fuera del mismo y por ende violando el artículo 345 de
la Carta Política.
Por otra parte, frente a la inquietud planteada en el punto 8 resulta pertinente
destacar el contenido de las siguientes disposiciones:
El precitado Decreto 111 de 1996 establece, además del artículo 18 que
consagra el Principio de Especialización antes transcrito, el artículo 71 que
previene:
"Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
238
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados...
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones”. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49).
A su turno, el Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 “Por el cual se reglamentan las
Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto
General de la Nación”, prevé:
“ARTICULO 19º. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el
jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia
de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona
el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades".
"ARTICULO 20o. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se
perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se
debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar"
A la luz de las disposiciones antes transcritas tenemos que previa la adquisición
de cualquier compromiso que afecte las apropiaciones presupuestales de un
órgano público, se deben cumplir los requisitos establecidos en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, esto es, que el compromiso debe contar previamente
con el certificado de disponibilidad que garantice la existencia de apropiación
suficiente para atender esos gastos, y con el registro presupuestal que garantiza
que los recursos con él financiados no serán desviados a ningún otro fin y que
adicionalmente es un requisito de perfeccionamiento del acto administrativo.
De manera que los recursos que se encuentran comprometidos amparando los
compromisos legalmente adquiridos por un órgano público, se deben ejecutar
239
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programados y no pueden ser
desviados a ningún otro fin.
Finalmente en relación con el punto 9 de su comunicación se debe tener en
cuenta lo siguiente:
El pluricitado Decreto 111 de 1996 dispone:
"ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción”. (Ley 38 de 1989, art. 10).
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos
que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos
y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley
38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”.
Por otra parte, el precitado Decreto 0568 de 1996 establece:
"ARTICULO 38º. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas
por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no
ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán".
"ARTICULO 39º. Si durante el año de la vigencia de reserva o cuenta por pagar
desaparece el compromiso u obligación que las originó, el ordenador del gasto y
el jefe de presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada a la Dirección del
Tesoro Nacional para los ajustes respectivos".
Finalmente, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997" dispone:
240
"ARTICULO 42o. Las reservas presupuestales correspondientes al año fiscal de
1996 que no hubieren sido ejecutadas a 31 de diciembre de 1997 expirarán sin
excepción. En consecuencia, los funcionarios de manejo de los respectivos
órganos reintegrarán los dineros de la Nación a la Dirección del Tesoro Nacional,
antes del 31 de enero de 1998".
Como se observa, las apropiaciones presupuestales son autorizaciones máximas
de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia
fiscal respectiva (expiran el 31 de diciembre); sin embargo las normas han
previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los
compromisos ya adquiridos no haya sido posible en ese año, por cualquier
circunstancia, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales y de las
cuentas por pagar, con lo cual se extiende una anualidad el plazo para cumplir
con estas obligaciones. En el evento de no ser ejecutadas fenecen y los recursos
deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional.
De suerte que es improcedente pactar en un contrato un plazo superior al de las
autorizaciones presupuestales que lo respaldan y por ende pagar el valor total del
contrato (reserva) sin que el objeto del mismo se hubiere cumplido. Lo anterior
conforme a las normas presupuestales que regulan la materia y el principio de la
responsabilidad consagrado en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993 "Por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", en virtud
del cual "los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los
fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a
proteger los derechos de la entidad...".
Lo anterior no significa que las normas presupuestales restrinjan la actividad
contractual de la administración pública, toda vez que éstas prevén otros
mecanismos con los cuales se pueden atender en debida forma el pago de
aquellos contratos de ejecución sucesiva, esto es, los contratos cuya ejecución
se inicia con el presupuesto de una vigencia fiscal, pero su objeto se desarrolla
durante las vigencias fiscales subsiguientes, como ocurre en el caso planteado por
usted en donde al parecer el objeto del contrato abarca más de dos anualidades.
Es precisamente para dichos eventos que el Estatuto Orgánico del Presupuesto y
sus desarrollos legales han establecido la figura de las vigencias futuras que se
encuentra consagrada en el artículo 23 de dicho Estatuto Orgánico y que es
acorde con lo dispuesto en el artículo 71 ibídem antes transcrito.
El artículo 23 del Decreto 111 de 1996 previene:
"La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una
241
de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto
Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la
autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los
Consejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén
consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su
capacidad de endeudamiento.
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno
reglamentará la materia.
El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre
la asunción de compromisos para vigencias futuras. (Ley 179 de 1994, art. 9)".
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
242
CONCEPTO 12424 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997. P225
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Recaudo y Cobro de recursos por parte de la Contraloría General:
Destinación. Partida presupuestal imputable a los gastos que de ello se generan.
Doctor
CARLOS CORTES LADINO
Jefe Unidad Recursos Financieros (E)
Contraloría General de la República
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio número 938 fechado 16 de octubre del año en curso,
mediante el cual manifiesta:
"La Contraloría General de la República por mandato legal, adelanta cobros de
jurisdicción Coactiva de los títulos ejecutivos debidamente constituidos, según el
procedimiento que establece la ley 42 de 1993 y las disposiciones legales
aplicables al respecto.
Por consiguiente, los recursos que se capten por Providencias ejecutoriadas,
pólizas, reintegros etc., se giran a la Dirección Nacional del Tesoro.
La Contraloría por recaudo y cobro de los recursos asume los gastos para el pago
de auxiliares de la justicia, apoderados, curadores Ad - Liten, gastos de proceso
etc., que en la actualidad se viene asumiendo con las partidas de funcionamiento,
asignadas en nuestro presupuesto.
Deseamos conocer si existe disposición legal que autorice descontar de los
cobros, los tipos de gastos contemplados anteriormente y proceder a girar los
excedentes a la Dirección del Tesoro o qué otro mecanismo de financiación
podríamos emplear para sufragar dichos gastos".
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
243
La Constitución Política consagra el principio de la legalidad del gasto en su
artículo 345, que a la letra dice:
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure
en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos. (...)"
Acorde con la anterior disposición el artículo 347 ibídem, previene:
"El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. (...)"
Por otra parte, el inciso 2o del artículo 346 de la Carta, establece:
"En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo."
El principio en mención ha sido desarrollado en varias disposiciones, entre ellas,
el artículo 71 del Decreto 111 de enero 15 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley
38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto" que consagra:
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que
haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos. (...)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”.
De las normas anteriores se concluye, que toda erogación a realizar por los
órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, debe estar
incluida en el presupuesto de gastos, siendo por lo tanto, improcedente descontar
de los recursos en comento, sin que estos hayan sido incorporados en el
presupuesto de ingresos y por ende en el de gastos, las erogaciones que se
originen por su recaudo.
244
Es así como, los referidos gastos deben imputarse con cargo al presupuesto de
ese órgano, atendiendo al principio de la especialización consagrado en el artículo
18 del Decreto 111 de 1996 y las clasificaciones y definiciones del gasto
establecidas en el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, y en el capítulo VI del
Decreto 2373 de 1996, respectivamente.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
245
CONCEPTO 12482 DE DICIEMBRE 1 DE 1997. P228
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Finalidad. 2. Establecimiento de Tasas.
Es de competencia legal ordinaria.
Doctor
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA
Ministro del Interior
Ciudad
Apreciado señor Ministro:
Me refiero a su comunicación número 601 de septiembre 10 de 1997, dirigida al
doctor José Antonio Ocampo Gaviria, Ministro de Hacienda y Crédito Público,
remitida a esta Dirección por la doctora Elizabeth Melo Acevedo, Secretaria
Privada mediante memorando de radicación número 243 del 11 de septiembre de
1997, en la cual solicita contemplar la viabilidad de incluir en la Ley de
Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1998, el articulado mediante
el cual se fijan tasas para recuperar los costos incurridos en la prestación de los
servicios de la Unidad Administrativa Especial Nacional de Derecho de Autor,
principalmente en lo relacionado con el registro de obras y la expedición de
certificados.
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
El artículo 346 de la Constitución Política previene:
"...En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo..."
A su turno el artículo 347 ibídem dispone:
"El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
246
que estudian el proyecto de ley de presupuesto la creación de nuevas rentas o a la
modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de
ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en
el período legislativo siguiente". (Subrayado fuera de texto)
La Corte Constitucional en la Sentencia C-490/94, Magistrado Ponente Doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó:
"...No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial dela ley general
de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -,cuya función se contrae a
estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y establecer los gastos a los
que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia de leyes distintas,
unas que hayan arbitrado rentas y otras
que hayan decretado gastos".
(Subrayado fuera de texto)
Esa misma corporación en sentencia C-685/96 de diciembre 5 de 1996,
magistrado ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero, manifestó:
"17-Igualmente, el artículo impugnado también viola el 11 del decreto 111 de 1996
o Estatuto Orgánico del presupuesto y establece que éste se compone de tres
partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de
apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales",
entre las cuales se encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan." Esto significa que las disposiciones generales tienen un contenido
puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada
ejecución del presupuesto, por cual solo puede introducir en la ley del presupuesto
artículos que busquen ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas),
autorizar los gastos (ley de apropiaciones), o permitir la debida ejecución de lo
aprobado (disposiociones generales)".
De conformidad con los preceptos constitucionales transcritos y la jurisprudencia
citada tenemos que no es procedente resolver favorablemente su solicitud, siendo
claro que el establecimiento de la tasa por usted propuesta debe realizarse
mediante una ley diferente a la anual de presupuesto.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del presupuesto Nacional
247
CONCEPTO 12487 DE DICIEMBRE 2 DE 1997. P230
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1.Financiación de la Educación a nivel Territorial. a. Distribución de
competencias entre la Nación y las Entidades territoriales. b. Recursos asignados
para tal efecto.
Doctor
TOMAS DE AQUINO RENTERIA LEMOS
Secretario Municipal de Educación
El Banco - Magdalena
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio número 717, radicado en el Ministerio el pasado 8 de
octubre y remitido a esta Dirección por la secretaria Privada del Ministro, mediante
memorando número 166 de la misma fecha, en relación con el funcionamiento del
centro de educación y Desarrollo Agropecuario y Piscícola "Gilberto Acuña
Rangel", ubicado en el municipio de Banco, y para el cual solicita que este
ministerio haga las apropiaciones suficientes.
Sobre el particular considero oportuno señalar lo siguiente:
La Constitución Política, dentro del proceso de distribución de los recursos y las
competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales dispuso en su artículo
356, que un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación sería decidido a los
departamentos, al Distrito Capital y a los demás distritos, para la atención directa,
o a través de los municipios, de la educación preescolar, primaria, secundaria y
media, así como de la salud.
A su vez, el artículo 357 Ibídem, dispuso que los municipios participarían
directamente en los ingresos corrientes de la Nación, con el fin de financiar las
áreas prioritarias de inversión social que posteriormente, fueron definidas por la
ley 60 de 1993, siendo incluida, entre otros conceptos, la educación, en los
siguientes términos:
"Artículo 21. Participación para sectores sociales. Las participaciones a los
municipios de que trata el artículo 357 de la constitución, se destinarán a las
siguientes actividades:
248
1. En educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y
mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos de educación
formal y no formal, financiación de becas, pago de personal docente, y aportes de
la administración para los sistemas de seguridad social...
Parágrafo: En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse
apropiaciones para los mismos fines de que trata este artículo, para ser
transferidas a las entidades territoriales, diferentes a las participaciones
reglamentadas en este capítulo, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales
para la ejecución de funciones a cargo de la nación con participación de las
entidades territoriales y de las partidas de cofinanciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales."
De conformidad con lo previsto por las disposiciones antes transcritas,
corresponde a los departamentos, a través de los recursos del situado fiscal,
atender las obligaciones a su cargo por concepto de educación, y a los
municipios destinando a este mismo propósito, el 30% de los recursos por
concepto de participación para sectores sociales. (Art. 22, ley 60 de 1993).
Así mismo, resulta evidente que la Nación no puede incluir en el presupuesto
apropiaciones con el fin de que los municipios atiendan las obligaciones que
deben financiarse con cargo a los recursos que les son transferidos por concepto
de participación en los ingresos corrientes de la nación, salvo las que se han
previsto en el parágrafo del artículo 21 antes transcrito.
En este orden de ideas, es posible afirmar que la Nación ha cumplido con su
deber al asignar dentro del Presupuesto General las partidas necesarias para
atender las transferencias ordenadas por la Constitución Política a las entidades
territoriales.
Finalmente considero oportuno tener en consideración lo previsto por los artículos
345 y 346 de la Constitución Política, cuyo tenor es el siguiente:
"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
ARTICULO 346. En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que
no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
249
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo".
En esta orden de ideas, y ante su solicitud de realizar apropiaciones
presupuestales con el fin de que continúe funcionando el Centro de Educación y
Desarrollo Agropecuario y Piscícola "Gilberto Acuña Rangel", debo manifestarle
que en virtud del principio de legalidad del gasto que consagran los artículos
citados, no es posible atender su solicitud en tal sentido, pues como se concluye
de lo antes expuesto, y la inclusión de las partidas en el presupuesto de gastos
que respalden las erogaciones posteriores, deben responder a una autorización
legal, de la cual este Ministerio no tiene conocimiento.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
250
CONCEPTO 12734 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. P233
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Manejo de recursos públicos a través de Encargos Fiduciarios. 2.
Reservas presupuestales de recursos manejados por fiducia pública. 3. Recursos
no ejecutados por la Administración fiduciaria. Destinación.
Doctor
JUAN CARLOS PAEZ AYALA
Vicepresidente Financiero
Financiera de Desarrollo Territorial
FINDETER S.A.
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio número 009-00493 radicado en esta Dirección el pasado 11
de Noviembre, en el cual, expone el marco en que se desarrolla el Programa de
Apoyo al Saneamiento Fiscal y al Fortalecimiento Institucional de Entidades
Territoriales, y consulta:
"... cuál debe ser el destino de los dineros que eventualmente lleguen a sobrar
cada año, es decir, si para la vigencia de 1997, el Ministerio giró a Findeter
determinada suma amparada por su respectivo certificado de disponibilidad
presupuestal y de dicha suma sobran ciertos recursos, los cuales ya han sido
comprometidos pero no se alcanzan a gastar en esta vigencia, ¿Se deberán
devolver al Presupuesto Nacional o por el contrario por el hecho de encontrars0e
ya comprometidos y respaldados con el contrato de Fiducia Pública no deberán
cumplir tal requisito?".
Sobre el particular considero importante manifestarle que escapa a la competencia
de esta Dirección pronunciarse en torno al convenio que anexa. Sin embargo, en
relación con su inquietud de carácter presupuestal le indico:
La Constitución Política ha determinado el carácter anual del presupuesto, al
establecer que, tanto el presupuesto de rentas como la ley de apropiaciones,
deben ser formuladas cada año por el Gobierno, señalado adicionalmente que en
esta última debe encontrarse contenidos la totalidad de los gastos que el estado
pretenda realizar durante la respectiva vigencia fiscal (artículos 346 y 347)
251
A su vez, ha establecido el ordenamiento superior que la Ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, así
como la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. (art.
352)
Por su parte, el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto Orgánico del
Presupuesto", establece:
"ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción." (Ley 38 de 1989, art. 10).
ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano
de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley
179 de 1994, art. 55, inciso 3).
ARTICULO 89.- Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de
la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar
los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8).
Por otra parte, el artículo 28 de la ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el
Presupuesto de rentas y recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", establece:
252
“Los compromisos adquiridos con cargo a las apropiaciones disponibles que
cobijen la siguiente vigencia fiscal, no requieren autorización de vigencias
futuras. Para tal efecto, deberán constituirse las reservas presupuestales."
Así las cosas, es posible afirmar que la autorización de disposición de los fondos
públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la
correspondiente vigencia fiscal, de modo que tratándose de recursos de
Presupuesto General de la Nación, los mismos deben ser comprometidos o
ejecutados en el periodo para el cual fueron apropiados.
En caso contrario, donde los recursos correspondientes a vigencias anteriores
han sido ejecutados durante las mismas, las autorizaciones habrían expirado,
modo que al comprometerlas, adicionarlas, transferirlas o contracreditarlas,
estarían realizando gastos por fuera de los contenidos en el presupuesto,
contravía de los principios de legalidad del gasto y de anualidad presupuestal.
no
de
se
en
A su vez, resulta pertinente señalar que las disposiciones presupuestales han
establecido como único mecanismo para extender por una anualidad más la
vigencia
de las autorizaciones inicialmente concedidas, las reservas
presupuestales y cuentas por pagar de manera que salvo en los eventos en los
cuales se hubieren utilizado las figuras referidas, el presupuesto es de ejecución
anual.
Observamos como, la posibilidad de constituir las reservas presupuestales
depende de manera indefectible de la existencia de compromisos ya adquiridos,
que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente
contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación.
De esta forma, la suscripción del convenio de fiducia pública con la Financiera
de Desarrollo Territorial para el manejo de los recursos aportados por la Nación,
no implica que los mismos hayan sido ejecutados, por cuanto con la celebración
de un negocio fiduciario no se está desarrollando el objeto de la apropiación,
simplemente se contrata con un fiduciario para que este desarrolle el objeto de la
misma, de modo que, mientras no lleve a cabo su encargo, no se ha cumplido con
la autorización.
Así las cosas, es posible afirmar que la constitución del encargo fiduciario no
ejecuta las partidas presupuestales, por cuanto no cumple con el propósito para el
cual fueron apropiadas constituyéndose como un simple instrumento intermedio
para el desarrollo de las mismas.
En este punto, cabe destacar que el mecanismo de la fiducia, al no ejecutar el
objeto de la apropiación, no constituye título suficiente para que las apropiaciones
afectadas por ella sean motivo de reserva con lo cual se podría extender al
siguiente año la ejecución de estos recursos.
253
Ahora bien, si la fiduciaria en desarrollo del objeto del convenio, adquiere
compromisos con cargo a los recursos de la presente vigencia fiscal, se podrán
constituir las correspondientes reservas presupuestales que le permitan atender
durante el año próximo las obligaciones debidamente adquiridas.
Así, en caso de que los recursos entregados por la Nación a Findeter para los
fines previstos en el convenio no hayan sido ejecutados, ni se encuentren
comprometidos a 31 de diciembre, deben reintegrarse a la Dirección General del
Tesoro junto con sus rendimientos, en virtud del principio de anualidad
presupuestal antes referido, y atendiendo lo previsto en la cláusula segunda,
literal g) del convenio, que expresa:
"OBLIGACIONES DE FINDETER ...h) Restituir a LA NACION, con sus
rendimientos correspondientes, el remanente de los recursos que no hubieren
sido utilizados ..."
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
254
CONCEPTO 12748 DE DICIEMBRE 12 DE 1997.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: Compromisos de vigencias futuras: a. Incorporación presupuestal y
ejecución. b. Reducción o eliminación de las apropiaciones que lo amparan.
Procedencia.
Doctora
ZOILA ROBINZON DAVIS
Subdirectora Financiera
Instituto Nacional de Vías - INVIAS
Ciudad
Apreciada doctora:
Me refiero a su comunicación número DP.30638 de noviembre 18 de 1997,
radicada en esta Dirección el 19 del mismo mes y año, mediante la cual plantea
las siguientes inquietudes:
"El Consejo Superior de Política CONFIS mediante resolución No. 011 de agosto 6
de 1997, delegó en el Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la autorización para asumir obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la
vigencia en curso.
Así mismo el decreto 1161de 1995 establece en su artículo 1º, que el CONFIS
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras, cuando su ejecución no se inicie en la misma vigencia, sin
necesidad de apropiación en el presupuesto del año en que se aprueban.
El artículo 6º, del Decreto 568 dispone que el CONFIS por razones de coherencia
macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales podrá reducir o
eliminar las autorizaciones de vigencias futuras; sin embargo advierte que el
CONFIS no podrá reducir o eliminar estas autorizaciones cuando amparen
compromisos debidamente perfeccionados.
Conforme a la normatividad anterior solicitamos su colaboración en el sentido de
conceptuar sobre lo siguiente:
255
1. Una entidad al perfeccionar un compromiso puede adelantar su ejecución por
encima del valor apropiado. Ejemplo: Se suscribe un contrato por 100 millones,
respaldado con presupuesto del año en que se perfecciona de 10 millones y la
vigencia futura aprobada es de 90 millones para el año siguiente. ¿Es posible
ejecutar 50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso,
teniendo en cuenta que el CONFIS no podrá reducir la autorización que ampara
un compromiso debidamente perfeccionado, no obstante el registro presupuestal
sólo será expedido en el año siguiente cuando se apruebe el presupuesto?
2. Es posible legalmente, que un contratista financie la ejecución de una obra y
que la entidad le reconozca una financiación y se la pague con cargo al
presupuesto de la vigencia en la cual contaría con los recursos respaldados en
vigencias futuras?. Ejemplo: Se suscribe un contrato por $100 millones respaldado
en vigencias futuras. ¿Puede el contratista iniciar las obras con sus propios
recursos y en la vigencia futura respectiva, una vez expedido el registro
presupuestal, recibir el pago más una financiación por las obras que ya ha
ejecutado?."
En primer término consideramos pertinente hacer un recuento de las normas
presupuestales que regulan lo relacionado con los temas objeto de la consulta así:
El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
"Artículo 345. En tiempo no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure
en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
"Artículo 346. En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, a o uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo..."
256
"Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...".
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su
coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto,
que contempló:
"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las
normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su
redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de
Presupuesto."
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, "Por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las
siguientes disposiciones:
ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción."(Ley 38 de 1989, art. 10).
"ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley
179 de 1994, art. 55, inciso 3).
"ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras son apropiación en el presupuesto del año en que se concede
la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para
estos casos... (Ley 225 de 1995 art. 3)".
257
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”.
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del
31de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”.
A su turno, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital de ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", previene:
258
"Artículo 30º. Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, deberán obtener la autorización para comprometer
vigencias futuras".
"Artículo 31º. Los recursos necesarios para desarrollar las actividades del artículo
anterior deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia
fiscal correspondientes."
De otra parte, la Resolución número 011 de agosto 6 de 1997 "Por la cual se
delega la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la
Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y Sociedades de
Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, y de los órganos y empresas de que tratan los artículos 4º y 5º del
Estatuto Orgánico del Presupuesto", prevé:
ARTICULO 1º. Delegar en el Director General del Presupuesto Nacional del
Ministerio de hacienda y Crédito Público la autorización para asumir obligaciones
que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y de los órganos y empresas de
que tratan los artículos 4º y 5º del estatuto Orgánico del presupuesto, cuando su
ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso...
Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser
incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente...".
"ARTICULO 3º. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de
vigencias futuras no utilizados al 31 de diciembre de cada año caducan sin
excepción. En consecuencia, se deberá reportar antes del 31 de enero de cada
año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
El Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes
38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 orgánicas del Presupuesto General de la
Nación", prevé:
"ARTICULO 6º. El Consejo Superior de Política -CONFIS- cuando lo
considera conveniente por razones de coherencia macroeconómica o por
cambios en las prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las autorizaciones
de vigencias futuras. En estos casos, el CONFIS no podrá reducir o eliminar
las autorizaciones de vigencias futuras que amparen compromisos
perfeccionados".
259
"ARTICULO 19º. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el
jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia
de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades".
"ARTICULO 20º. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se
perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se
debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya
lugar".
"ARTICULO 42º. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga las
normas que le sean contrarias en especial los decretos ...1161 de 1995, ...".
(Subrayado fuera de texto)
Ahora bien, a la luz de las anteriores disposiciones se concluye lo siguiente:
1. El procedimiento es anual y las apropiaciones incluidas en él son autorizaciones
máximas de gasto que deben ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia
fiscal respectiva.
Cuando un órgano del Presupuesto General de la Nación va a adquirir un
compromiso, previamente debe contar con apropiación suficiente y sin
comprometer que lo ampare; con tal propósito las normas han establecido los
siguientes requisitos, esto es, el certificado de disponibilidad presupuestal,
autorización para comprometer vigencias futuras en los casos en los que se
requiera y el registro presupuestal.
Es así como no es posible a ninguna autoridad contraer obligaciones y por ende
adelantar la ejecución de un compromiso en exceso de la apropiación prevista en
el año correspondiente, para atenderlo.
De suerte que, si se suscribe un contrato por valor total de $100 millones, de los
cuales $10 millones corresponden a la vigencia fiscal en curso, y $90 millones al
presupuesto del año siguiente, resulta totalmente contrario a las normas
transcritas ejecutar $50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso,
puesto que para esa anualidad la autorización de gastos es de $10 millones, la
diferencia en virtud de la autorización para comprometer vigencias futuras deberá
ser incluida en el presupuesto de la anualidad siguiente y ejecutada durante la
misma.
260
Conforme a lo expuesto no es posible que la ejecución presupuestal sea superior
a la apropiación que ampara el compromiso en la respectiva vigencia fiscal, pues
ello implicaría efectuar un gasto por fuera del presupuesto, violando el principio de
anualidad y contrariando las normas constitucionales y legales transcritas.
Finalmente se debe precisar que cuando un órgano público ha obtenido
autorización del CONFIS para asumir compromisos que afecten vigencias
futuras, para el caso que nos ocupa el INVIAS, y se ha celebrado y perfeccionado
el respectivo compromiso, no existe posibilidad alguna de que el CONFIS pueda
reducir o eliminar las apropiaciones que amparan dichos compromisos, salvo que
se dé por terminado el contrato por alguna de las causales establecidas en el
mismo.
2. En cuanto al segundo caso planteado por usted igualmente se violarían las
normas que regulan la materia presupuestal, por cuanto si se suscribe un contrato
por $100 millones respaldado en la autorización de vigencias futuras por ejemplo
de tres (3) años, esto es, que para el año de 1998 se autorizaron $10 millones,
para el año de 1999 $70 millones y para el año 2000 $20 millones, pero se
acuerda que la obra sea ejecutada y entregada en 1998, es decir un (1) año, se
estarían efectuando gastos por encima de los autorizado para esa vigencia fiscal,
violándose el principio de la anualidad. En ese caso no debió solicitarse
autorización para comprometer vigencias futuras, toda vez que el objeto del
compromiso se va a llevar a cabo en un (1) año y no en tres (3).
Ahora bien, al parecer la relación contractual que usted describe correspondería a
lo que en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios se denomina créditos
de proveedores, operación de crédito público que ha sido definida en el artículo
17 del Decreto 2681 de 1993 así:
"Se denominan créditos de proveedor aquellos mediante los cuales, se contrata
la adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago..."
En relación con este aspecto debe destacarse que de conformidad con los
artículos 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 5º del Decreto 568 de 1996,
respectivamente, las operaciones de crédito público no requieren autorización del
CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras, debiéndose regir estos contratos por las normas que regulan las
operaciones de crédito público. Sin embargo para el caso concreto del crédito de
proveedores la norma anterior no es aplicable, toda vez que este involucra no sólo
una consecución de ingresos, sino la realización simultánea de gastos y si en
estos se pactan realización de obras que comprendan mas de una vigencia fiscal,
deben a su vez solicitar autorización para comprometer vigencias futuras para
atender los gastos que involucra dicho compromiso, advirtiendo que no es por la
operación de endeudamiento sino la de gasto.
261
En cuanto a lo que usted denomina "financiamiento" (empréstito), éste debe
atenderse con cargo al Servicio de la Deuda y contar con todas las autorizaciones
establecidas en la Ley.
Conforme a lo anterior resultaría que la operación planteada por usted no sólo
violaría los principios de la anualidad presupuestal y de legalidad del gasto, sino el
de especialización, ello por cuanto habría un cambio de destinación de las
apropiaciones toda vez que se estarían utilizando los cupos de vigencias futuras
autorizadas para la contratación y realización de una obra, para atender el
servicio de la deuda.
Finalmente, con el presente le remito copia del oficio número 11985 de noviembre
11 de 1997 emitido por esta Dirección en relación con la vigencia del Decreto 1161
de 1995 al cual se refiere su comunicación.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
262
CONCEPTO 12953 DE DICIEMBRE 19 DE 1997. P245 5 P24
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: Cupos autorizados de vigencias futuras. Fenecimiento.
Doctor
JAVIER EDUARDO GUZMAN SILVA
Vicepresidente Financiero
Instituto de Seguro Social
Centro Administrativo Nacional CAN
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio VF No.3414 de fecha noviembre 9 de 1997, mediante el cual
manifiesta:
"El Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS -, en su sesión efectuada el 16
de julio de 1997 aprobó cupos de vigencias futuras por US$150.000.000 para la
contratación de OUTSOURCING Informático del Instituto de Seguros Sociales,
valor que corresponde a la suma de los cupos anuales de US$30.000.000 para
los años 1998, 1999, 2000, 2001, y 2002.
De acuerdo con las solicitudes elevadas por el Instituto y el cronograma de
actividades diseñadas previamente, se tenía prevista la realización del concurso
de méritos y la adjudicación del contrato respectivo durante el segundo semestre
del presente año; sin embargo, en razón a la complejidad del proceso, no solo por
volumen y variedad de Información y de procedimientos que se pretenden
manejas a través del OUTSOURCING, sino también por las implicaciones de
carácter jurídico, técnico y operativo, ha sido necesario replantear algunos de los
términos y características definidos inicialmente, situación que obligó a cambiar el
cronograma del proceso de tal forma que la apertura del concurso de méritos solo
es posible efectuarla el próximo año.
En razón de lo anterior y teniendo en cuenta que el artículo 1º de la Resolución
011 del 6 de agosto de 1997 del CONFIS, delega en el Director General de
Presupuesto Nacional la autorización para asumir obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso, comedidamente solicito su concepto sobre la posibilidad
de comprometer en la próxima vigencia fiscal los cupos de vigencias futuras
263
aprobados el presente año destinados a respaldar la contratación del
OUTSORCING, para lo cual considero importante resaltar que dichos cupos
fueron aprobados directamente por el CONFIS con anterioridad a la expedición de
la citada Resolución.
Finalmente, es de anotar que el proceso de contratación del OUTSORCING se
adelantará a comienzos del próximo año por lo cual el instituto requiere contar con
los cupos de vigencias futuras que respalden la apertura del Concurso de Méritos
mediante el cual se seleccionará la firma a la que se adjudicará el contrato y el
trámite de una nueva solicitud implicaría demoras adicionales en el proceso".
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
El Decreto 111 del 15 de enero de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones:
"ARTICULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.(...)
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del estado
y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno
reglamentará la materia. (Ley 179 de 1994, art. 9)".
"ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede
la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para
estos casos.
Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no
requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS,
para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito
público. (Ley 225 de 1995 art. 3)".
"Artículo 71. (...).
264
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados. (...)."
"Artículo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las
Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa
Industrial y
Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables
los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con
excepción del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos
órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los
presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes.
El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las
Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economía
Mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración,
aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser
delegada en el Superintendente Bancario. (Ley 179 de 1994, art. 43) ".
En uso de las facultades antes transcritas, el Gobierno Nacional expidió
Decreto 115 de enero 15 de 1996 "Por el cual se establecen normas sobre
elaboración,
conformación y ejecución de las Empresas Industriales
Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas
régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras", previene:
el
la
y
al
"Artículo 14. ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción."
"Artículo 11. El Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS - o quien éste
delegue, previo concepto técnico - económico del Ministerio respectivo, podrá
autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso.
(...)."
Ahora bien, la Resolución No.06 del 12 de abril de 1994, "Por el cual se dictan
normas sobre vigencias fiscales futuras de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquellas", dispuso:
265
"Artículo 6º. Los saldos no utilizados dentro de la vigencia fiscal respectiva
caducarán al final de la misma y en consecuencia podrán ser solicitados
nuevamente en la vigencia siguiente, si aún se requiere".
Por su parte, la resolución 011 del 6 de agosto de 1997, la cual derogó la
anteriormente citada establece:
"Artículo 3º. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de
vigencias futuras no utilizados al 31 de diciembre de cada año caducan sin
excepción. En consecuencia, se deberá reportar antes del 31 de enero de cada
año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
A la luz de la normatividad anterior, se concluye que las apropiaciones no
afectadas en la anualidad respectiva caducan sin excepción, y si ello es así, con
mayor razón, igual principio se aplica a los cupos autorizados para asumir
compromisos de vigencias futuras, máxime cuando estos son de mera expectativa
de apropiación.
Es así como, tanto en la resolución 06 de 1994, como en la Resolución 011 de
1997, los artículos arriba transcritos, regularon en forma clara el procedimiento a
seguir para el caso planteado en su consulta.
De suerte que si en esta vigencia fiscal no es posible abrir el concurso de méritos
respectivo, los cupos autorizados fenecen y esa entidad deberá solicitar
nuevamente autorización para asumir compromisos de vigencias futuras, ello
obviamente con anterioridad a la apertura del concurso de méritos.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
266
CONCEPTO 13148 DE DICIEMBRE 23 DE 1997. P249
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional.
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Presupuesto: naturaleza y función. 2. Recursos por participación en los
ingresos corrientes de la Nación: inclusión presupuestal.
Doctor
JULIO CESAR NOVA RINCON
Alcalde Municipal
Villa del Rosario (Norte de Santander)
Señor Alcalde
Me refiero a su fax oficio del 20 de noviembre de 1997, en el cual se lee:
"En mi condición de Alcalde del Municipio de Villa del Rosario Norte de Santander,
respetuosamente me dirijo a usted para solicitarle que me absuelva la siguiente
consulta: ¿Si el Alcalde Municipal puede comprometer durante la vigencia fiscal de
1997 los recursos de transferencia correspondientes al último giro del IVA de 1997
que la nación transfiere realmente en enero de 1998, teniendo en cuenta que
están en el presupuesto de rentas y gastos del municipio para este año?".
Sobre el particular me permito hacer las siguientes consideraciones:
El artículo 151 de la Constitución Política determina que el congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo capítulo 3 regula lo concerniente a la materia del
presupuesto".
Así mismo, el ordenamiento constitucional establece:
267
"Artículo 352. Además de lo señalado en esta constitución, la Ley orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar".
"Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se
aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto".
A su turno el Decreto 111 de enero 15 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto", en lo que toca a las entidades territoriales, dispone:
ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996 las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto. (Ley 225 de 1995, art. 32)".
ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas se
aplicará la Ley orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.(...)(Ley 38
de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art.52).
Conforme a las disposiciones precedentes puede afirmarse que las entidades
territoriales están sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios
contenidos en la constitución, y a las normas presupuestales que han debido
expedirse en cada entidad territorial en armonía con lo establecido en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas.
Ahora bien, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se prevé:
"ARTICULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las
siguientes partes:
a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de
la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos
de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
(...) (Ley 38 de 1989, art.7, Ley 179 de 1994, arts. 3, 16 y 71, Ley 225 de 1995,
art.1)".
268
"ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción. (Ley 38 de 1989, art.10)".
"ARTICULO 35. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el Proyecto de
Presupuesto General de la Nación, tendrán como base el recaudo de cada renglón
rentistico de acuerdo con la metodología que establezca el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, sin tomar en consideración los costos de su recaudo. (Ley 38
de 1989, art.28)".
"ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo
concepto del Consejo de Ministro, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las
apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos:
que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del
año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que
deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos
recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender
los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se
perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia
macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter
a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones. (Ley
38 de 1989, art.63, Ley 179 de 1994, art.34)".
"ARTICULO 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las
apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalara, por medio de
decreto, las apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas. Expedido el
decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para
eliminar los saldos y las autorizaciones que se expidan con cargo a las
apropiaciones reducidas o aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el
gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el
monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso. (Ley 38 de
1989, art.64, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 6)".
"ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación.
Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos
que les dieron origen.
269
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995, art 8)".
Resulta pertinente destacar lo manifestado por la Corte Constitucional en
sentencia No.C-337 de agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Vladimiro
Naranjo Mesa, quien señaló:
"2.1 Naturaleza del presupuesto y de la ley orgánica del presupuesto.
La función presupuestal resulta connatural al desarrollo político de la sociedad, la
cual cada vez exige un mayor control a los aspectos relativos a las finanzas
públicas, como manifestación de un principio democrático que requiere de un
mecanismo mediante el cual se estiman los ingresos y se autorizan los gastos,
lo que a su vez, constituye un mecanismo de participación de la sociedad civil en
el manejo fiscal.
El presupuesto de cualquier Estado, pues, se concibe como un acto de
autoridad soberana, toda vez que en él se involucran la voluntad general. Y
esta hace que no sólo se hagan un cómputo anticipado de los ingresos, sino
que se autoricen los gastos públicos, los cuales, para un mayor control,
deben ser para un período determinado, pues sobre la determinación puede
haber una mayor precisión y una concepción cientifica en materia fiscal. Por
lo anterior resulta pertinente traer a colación la definición dada por el
profesor Esteban Jaramillo, por cuanto refleja la naturaleza del presupuesto
del Estado: "Acto de la autoridad soberana, por el cual se computan
anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos, para un
período determinado". JARAMILLO, Esteban. HACIENDA PUBLICA. Bogotá;
Editorial Minerva, 1930, pág. 542.
En cuanto a la naturaleza de la función de la ley anual de presupuesto, se trata
de en estimativo de los ingresos fiscales más una estimación y autorización
de los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de
representación popular en ejercicio del control político que en materia fiscal
le corresponde. (Negrillas fuera del texto). RESTREPO Juan Camilo. HACIENDA
PUBLICA. Santa Fe de Bogotá; Universidad Externado de Colombia, 1992, pág.
229 y ss.
Ahora bien, los parágrafos 2º y 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, "Por la cual
se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos
270
según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones" establecen:
“(….)
Parágrafo 2º. Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357. de la
Constitución Política, de que trata esta ley, el Programa Anual de Caja se hará
sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando
en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los
ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través
del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a
través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos
adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con
las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el
contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la
reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para
la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución
previstas en esta ley.
Parágrafo 3º el giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres
vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo en
las siguientes fechas:
Bimestres
I
II
III
IV
V
Vl
Meses
Giro
Enero-Febrero
15 de Marzo
Marzo-abril
15 de Mayo
Mayo-Junio
15 de Julio
Julio-agosto
15 de Septiembre
Septiembre-octubre 15 de Noviembre
Noviembre-Diciembre 15 de enero
Reaforo y 10% rest. 15 de abril".
En este orden de ideas al ser el presupuesto una estimación de los ingresos que
se pretendan recaudar en una anualidad y al igual que los gastos que se
pretendan realizar, se considera, para el caso de su consulta, que si por ejemplo
se está elaborando el presupuesto para la vigencia de 1998 deben incluirse los
recursos por participación en los ingresos corrientes correspondientes a los cinco
bimestres de esa vigencia fiscal, más el último bimestre de la vigencia de 1997,
más un 10% correspondiente también a la vigencia 1997.
Ahora bien, manifiesta usted que en el presupuesto de esa entidad territorial para
1997 se encuentra incluidos no solo los recursos correspondientes a los cincos
bimestres sino lo correspondiente al último giro (Nov-Dic) que se transfiere
realmente a enero de 1998, de suerte que podría aplicarse lo previsto en los
271
artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto; existiría otra opción, cual
es, no comprometer el porcentaje de los recursos que se recibirán en la siguiente
anualidad, caso en el cual, fenecería la apropiación y sería necesario incorporar
en el presupuesto del municipio tales recursos en la vigencia fiscal de 1998,
para ser ejecutados conforme a la finalidad señalada en las normas que regulan
la materia.
Atento saludo,
(Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
272
CONCEPTO 047 DE ENERO 8 DE 1998 P255
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Intereses de Mora por el no pago oportuno de retenciones. Rubro
presupuestal a afectar para su pago.
Doctor
CARLOS H. MARTÍNEZ L.
Jefe División Financiera
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
Carrera 30 No. 48 - 51
Ciudad
Apreciado Doctor:
Hago referencia a su comunicación 2.3. P/ de fecha 24 de noviembre de 1997 en
la cual manifiesta:
"En cumplimiento con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública
aprobado mediante Resolución 4444 de 1995, se debe realizar los registros
contables por el sistema de causación, lo cual armoniza con el principio tributario
en el sentido de que las retenciones se deben practicar en el momento del pago o
abono en cuenta, lo que ocurra primero.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, de manera atenta solicitamos se nos
indique cual es el procedimiento de afectación presupuestal para el registro de los
intereses de mora que se generen entre la fecha de presentación de las
declaraciones y el pago efectivo de las mismas. Esta situación se presenta debido
a la no disponibilidad de recursos para el pago oportuno de los compromisos en el
mismo período que se registran en la contabilidad (cuentas por pagar).
Al cierre de la vigencia esta situación se acentúa debido de una parte, a la cuantía
de las cuentas por pagar que se constituyen, y de otra, a que su pago solo se
efectuará a partir del mes de febrero de 1998, generando intereses de mora por el
pago de las retenciones practicadas a las mismas. Igual comportamiento tienen
las reservas presupuestales constituidas en la presente vigencia, cuyo pago se
efectuará el próximo año".
El artículo 345 de la Constitución Política señala que no podrá haber erogación
con cargo al Tesoro que no este incluida en el presupuesto de gastos.
273
A su vez, el artículo 346 señala las fuentes de gasto así:
"En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo."
La ley 143 de 1997 del 19 de noviembre de 1997, Por la cual se decreta el
Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998, señala:
"ARTÍCULO 36. El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y
definirá los ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en
numerales rentísticos, secciones, programas que no correspondan a su
naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda."...
En virtud de lo anterior, se expidió el decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997,
por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 1998, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, en el
cual se incluyó el capítulo VII sobre definición de los Gastos, que establece:
A- FUNCIONAMIENTO
Son aquellos que tiene por objeto atender las necesidades de los órganos para
cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la constitución y la ley".
(...)
2. GASTOS GENERALES
"Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios
para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la constitución y la ley,
y con el pago de impuestos y multas a que estén sometidos legalmente".
2.3. IMPUESTOS Y MULTAS
"Comprende el impuesto sobre la renta y demás tributos, multas y contribuciones a
que estén sujetos los órganos".
El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, define el
término Multa como "Pena pecuniaria que se impone por una falta delictiva,
administrativa o de policía o por incumplimiento contractual".
274
Teniendo en cuenta que los intereses de mora por el no pago oportuno de las
retenciones se podrían asimilar a las multas, dicho gasto se imputaría con cargo al
rubro de impuestos y multas, arriba indicado.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General de Presupuesto Nacional
275
CONCEPTO 059 DE ENERO 14 DE 1998
P258
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 2. Reservas
presupuestales. Procedencia y vigencia. 3. Autorización de vigencias futuras a
nivel municipal. Competencia para su otorgamiento.
Doctor
CARLOS HERNAN VINASCO
Tesorero Municipal
Municipio de la Victoria - Departamento del Valle del Cauca
Apreciado Doctor:
Hago referencia a su comunicación 1959 del 13 de noviembre de 1997, remitido
por la Dirección de Apoyo Fiscal el 2 de diciembre de 1997 y radicado en esta
Dirección el 3 del mismo mes y año, en el cual manifiesta:
"Si para la vigencia fiscal de 1996 se estipuló una partida en el Plan de Inversiones
del Municipio por la Suma de Noventa Millones de Pesos ($90.000.000.oo) con el
fin de celebrar un contrato para la recepción y transformación de las basuras
municipales en humus a partir de la lombricultura, de los cuales en dicho de
manera efectiva se desembolsó como anticipo la suma de Cuarenta y Cinco
Millones de Pesos ($45.000.000.oo) restantes para la vigencia de 1997.
En virtud de la ejecución parcial, se desembolsaron Treinta millones de Pesos
($30.000.000.oo) de aquella cantidad, faltando por desembolsar Quince Millones
($15.000.000.oo) que se refieren a las actividades que aún no ha desarrollado el
contratista.
En caso que hasta el 31 de diciembre de 1997, el contratista no diere
cumplimiento oportuno a las obras que debe desarrollar para que se culmine el
pago de la suma del total del contrato, es decir, se pueda hacer acreedor al pago
de los Quince Millones de Pesos ($15.000.000.oo) que faltan, cual es el
mecanismo legal para que esta última cantidad pueda ejecutarse durante el año
de 1998, tomando en consideración que el contrato tiene un término general de
duración de quince años que vence el 11 de junio del año 2011, aunque el término
para el pago de esos Quince Millones ($15.000.000.oo) vence el 31 de diciembre
de 1997, según la reciprocidad de obligaciones estipuladas bajo el supuesto que
el contratista cumpliría lo correspondiente en el año de 1997?"
276
Al respecto le manifiesto lo siguiente:
El principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de
la Constitución Política.
El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece que no podrá
haber erogación con cargo al Tesoro que no esté incluida en el presupuesto de
gastos.
Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1º
del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año
fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de
cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los
saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.
El artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante
la vigencia fiscal respectiva.
Acorde con las normas citadas, el citado Estatuto Orgánico del Presupuesto,
establece:
"Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto
de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para
cancelar los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios. (...)”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art.
38, Ley 225 de 1995 art. 8).
Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa
autorización de fondos públicos para desarrollar el objeto de la apropiación en la
vigencia correspondiente.
Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el
cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por
277
cualquier circunstancia en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas
presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con
estas obligaciones, en el evento de no ser ejecutados fenecen y los recursos
deben reintegrarse a la Tesorería.
De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada
vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante
la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado.
Lo anterior no significa que las normas presupuestales restrinjan la actividad
contractual de la administración pública, toda vez que estas prevén otro
mecanismo con el cual se pueden atender en debida forma el pago de aquellos
contratos de ejecución sucesiva, esto es, los contratos cuya ejecución se inicia
con el presupuesto de una vigencia fiscal, pero su objeto se desarrolla durante las
vigencias fiscales subsiguientes, como al parecer ocurre en el caso planteado por
usted en donde el objeto del contrato abarca más de dos anualidades.
Es precisamente para dichos eventos que el Estatuto Orgánico del Presupuesto
ha establecido la figura de las vigencias futuras que se encuentra consagrada en
su artículo 23 que a la letra dice:
"Artículo 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia de curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto
Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la
autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los
Concejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén
consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su
capacidad de endeudamiento."...
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3º del artículo 71 ibídem, el
cual, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del
CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y la
adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
278
Se colige entonces que las normas de carácter presupuestal han previsto los
mecanismos que deben observar los órganos de la administración para adquirir y
cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o
durante las inmediatamente siguientes.
Este mismo Estatuto, respecto a las entidades territoriales, establece:
"ARTICULO 104º. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, aprobación y ejecución de
sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley
225 de 1995 art. 32)
"ARTICULO 109º. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se
aplicará la Ley orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente."...
El mecanismo de las reservas presupuestales se utiliza, cuando el compromiso
en la vigencia fiscal respectiva no ha podido cumplirse, entonces se extiende la
anualidad, para pagarse en la siguiente, evento este, que no sucede en el caso
planteado en su comunicación, pues el compromiso tiene una duración superior a
dos años, de suerte que, al cubrir varias vigencias fiscales debió acudirse al
mecanismo de las vigencias futuras.
Esta autorización de vigencias futuras debe obtenerse por parte del Concejo
Municipal, de la Asamblea Departamental y los Concejos Distritales o quien haga
sus veces, siempre que el compromiso se vaya a adquirir con presupuesto de
vigencia en curso, pero con el mismo se afecten presupuestos de vigencias
siguientes.
Finalmente conforme a las normas indicadas es improcedente ejecutar una
reserva presupuestal constituida al cierre de la vigencia fiscal de 1996 en 1998,
toda vez que el plazo para ello es de una anualidad en el caso planteado debió
efectuarse a más tardar el 31 de diciembre de 1997.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General de Presupuesto Nacional
279
CONCEPTO 317 DE ENERO 21 DE 1998 P262
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: fenecimiento. 2. Reintegro de dineros
producto de la rescisión de un contrato: incorporación presupuestal. 3. Rentas
obtenidas por enajenación de activos: alternativas para su manejo presupuestal.
Doctor
JAIME TABOADA JARAMILLO
Secretario de Hacienda Departamental
Barranquilla - Atlántico
Apreciado Doctor:
Me refiero a su oficio SH-AP-0717-97 fechado diciembre 1 de 1997, dirigido a la
Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio, remitido por competencia a esta
Dependencia, mediante oficio 2174 del 22 del mismo mes y año, mediante el cual
manifiesta:
"Con el fin de clarificar algunos conceptos referentes a la Ejecución Presupuestal,
me permito hacer las siguientes consultas:
CONSULTA No. 1
Cuando el Departamento del Atlántico celebra un contrato se elabora un registro
presupuestal que disminuye la apropiación disponible del artículo presupuestal
respectivo. Posteriormente, cuando se hace entrega del anticipo al contratista, se
elabora una orden de pago para tal fin. Si por alguna razón se decide no realizar
el contrato se elabora el documento respectivo, y el contratista procede a devolver
el anticipo entregado consignándolo a la Tesorería Departamental.
Con base en lo expuesto, los dineros reintegrados a la Tesorería deben
incorporarse al presupuesto del departamento, mediante un proyecto de
ordenanza, para que puedan utilizarse nuevamente, o debe aplicarse un
procedimiento diferente para tal fin?. Cual sería este procedimiento?.
CONSULTA No. 2
En la vigencia 1998 ingresarán unos recursos al presupuesto del departamento
por concepto de la venta de unas acciones. Cual es el procedimiento presupuestal
280
que debe aplicarse con el fin de poder utilizar estos recursos para mejorar el flujo
de Caja y no para incorporar nuevas partidas en el presupuesto de Gastos?"
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto",
previene:
"Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales
ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de
sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley
225 de 1995 art. 32)
"Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente".
Así las cosas, es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran
sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el
ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial
han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas.
El citado Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece:
"Artículo 10.- La Ley Anual sobre Presupuesto General de la Nación es el
instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo
económico y social. (Ley 38 de 1989, Art. 6)"
"Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción. (Ley 38 de 1989, art. 10)."
"Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
281
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados.
(...)
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
(Ley 38 de 1989, Art.86, Ley 179 de 1994, Art. 49)"
"Artículo 89.- Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del
31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto
de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para
cancelar los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo". (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8).
Conforme a las normas anteriores, es claro que el presupuesto es anual y sus
apropiaciones deben ser comprometidas o ejecutadas dentro de la respectiva
vigencia fiscal, de suerte que en el caso planteado por ustedes, si el contrato se
rescindió dentro de una misma anualidad, es posible cancelar el registro
presupuestal y anular la correspondiente disponibilidad presupuestal, quedando
nuevamente la apropiación respectiva libre y disponible para ser afectada por un
nuevo compromiso.
Caso distinto se presentaría si se rescinde el contrato a 31 de diciembre del
respectivo año, puesto que la apropiación fenece, siendo improcedente asumir
282
compromisos con cargo a tal apropiación, en este último evento, esos recursos
harían parte del excedente financiero.
Ahora bien, para resolver su segundo interrogante, es necesario tomar en cuenta
que el artículo 345 de la Constitución Política, consagra:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
A su turno el inciso 1º del artículo 347 de la Carta dispone:
"El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados".
Por su parte, el precitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala:
"Artículo 15.- UNIVERSALIDAD. El presupuesto contendrá la totalidad de los
gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En
consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con
cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”. (Ley
38 de 1989, art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3, ley 225 de 1995 artículo
22)
"Artículo 16.- UNIDAD DE CAJA. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación. (...)"
"Artículo 101.- La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados de sus
operaciones financieras, con el cual se harán las afectaciones presupuestales
correspondientes. (...)"
"Artículo 124.- En cualquier evento, las rentas que obtenga el Estado, como
consecuencia de la enajenación de acciones, bonos u otros activos deberán
incorporarse en los presupuestos de la Nación la entidad territorial
correspondiente”. (Ley 179 de 1994, Art. 70)
283
De las disposiciones anteriores se desprende, que tratándose de ingresos
legalmente autorizados, estos pueden ser recaudados sin que estén incorporados
en el presupuesto de rentas, salvo si se trata de contribuciones o impuestos, cuya
percepción está condicionada a que se hallen incluidos es éste.
Tratándose de gastos, toda erogación que se vaya a realizar dentro de
determinada vigencia, debe estar incluida en el presupuesto de esa denominación,
concluyéndose entonces que las rentas que se obtengan como consecuencia de
la enajenación de Acciones, Bonos u otros activos a que se refiere el artículo 124
transcrito, deben ser incorporados al presupuesto en los eventos en que se vayan
a realizar los gastos.
La Corte Constitucional en Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó:
"9.3. El principio de la Universalidad de ingresos
El principio de la universalidad de ingresos busca incluir en el presupuesto todos
los ingresos y rentas del Estado en un determinado nivel. Este concepto aparece
en el artículo 11 de la ley.
La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual
artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente
del gasto y no de los ingresos o las rentas".
De otro lado es pertinente traer a colación otro aparte de la misma sentencia,
respecto a la facultad de formulación y modificación del presupuesto, que reposa
en cabeza del Gobierno.
En efecto la Corporación, manifestó:
"El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las
entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio de
proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir
una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los
procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control
del mismo respondan a patrones comunes.
Estos presupuestos serán elaborados, aprobados, modificados y puestos en vigor
exclusivamente por autoridades del respectivo ente. Es el reflejo de un principio
autonómico fundamental: la existencia de las competencias propias. La existencia
de éstas se deriva de la necesidad de gestionar los propios asuntos, pero no por
mano ajena sino directamente, por las autoridades elegidas popularmente, para
lo cual es preciso crear las competencias que enmarquen la actividad de esas
autoridades locales. En lo que concierne a lo presupuestal se tratará de un rango
284
amplio y complejo de competencias que, desagregadas, se reducen a cuatro: una
primera competencia, que es ejercida por el Ejecutivo en la respectiva
entidad territorial, de preparar, presentar - y algunas veces - adicionar el
presupuesto, la que se denominará genéricamente "preparación del
presupuesto". Le sigue en el tiempo, el ejercicio de la segunda competencia,
consistente en discutir y aprobar el presupuesto, que de manera general se
llamará en adelante de "aprobación" y que corresponde exclusivamente al
órgano de elección popular. Aprobado el presupuesto (y sus adiciones si las hay),
vendrá una tercera fase de cumplimiento de lo aprobado, que se llamará aquí
"de ejecución", coetánea con la cuarta fase de control ejercida por el respectivo
órgano contralor.
La preparación y presentación, por significar un conocimiento en detalle de
las necesidades de la respectiva administración, es por su naturaleza una
función del órgano ejecutivo, que también tiene la vocación natural (necesaria)
para poner en ejecución el presupuesto. La función intermedia entre estas dos
corresponde al órgano de elección popular y es una expresión del principio
democrático. La función de control corresponderá a varios órganos dependiendo
del ángulo desde el cual se ejerza. El control político del presupuesto lo ejercerá
el órgano de elección popular desde que recibe el proyecto de presupuesto y
hasta su fenecimiento. El financiero y económico, los llevará a cabo el mismo
ejecutivo, a todo lo largo del procedimiento presupuestal. Finalmente, el fiscal,
será ejercido por el órgano contralor. La subraya con negrilla es nuestra.
Sobre el mismo tema la Corte Constitucional, en sentencia C-582/95 M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz, indica:
"3.1. Corresponde al Gobierno el manejo de la política fiscal de la Nación, cuya
expresión cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nación. En el
Gobierno reposa la facultad de formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones (C.P. art. 346).
3.2. El principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo
proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del
Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal (C.P. art. 347), por lo que no
es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos del
presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado.
(...)
La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la
potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que
considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la
iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la
política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad
gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace
285
parte de la autonomía de ciertos órganos del estado la posibilidad de presentar
al Congreso proyectos de presupuestos parciales, bien en forma separada o
conjunta con el Presupuesto General de la Nación. Es consustancial a la facultad
de formulación del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente
en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del
presupuesto. No de otra forma se explica por qué al propio Congreso le está
prohibido aumentar ninguna de las partidas de gasto propuestas por el Gobierno,
salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P. art. 351). Por
otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expida el presupuesto en
el término dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo
por el Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que refuerza la tesis que reconoce
potestades plenas al Ejecutivo para la formulación y aprobación del presupuesto
general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el principio de autonomía
presupuestal de la Contraloría General de la República, como tampoco precepto
constitucional alguno".
Es así como desde el punto de vista presupuestal, de acuerdo con las normas
indicadas y la jurisprudencia transcrita, el Gobierno, en este caso el
Departamental, podría optar por alguna de las siguientes alternativas:
Incorporar al presupuesto los recursos en mención, en el evento en que con ellos
se vayan a realizar gastos, durante la respectiva anualidad.
Igualmente, se podría mediante la presentación de un proyecto de ordenanza ante
la Asamblea, realizar una sustitución de ingresos, esto es, reemplazar aquellos
que no se van a recaudar durante la vigencia, por los provenientes de la venta de
acciones, sin que se modifique el presupuesto de gastos.
Finalmente, podría no incorporarse los recursos al presupuesto y dar aplicación al
principio de Unidad de Caja. En este caso, al cierre de la vigencia pasan a formar
parte de los recursos de Capital, concretamente pasan a ser recursos del balance.
Es de observar que al término del ejercicio fiscal correspondiente se debe
establecer si existe o no déficit fiscal, caso en el cual, según lo ordena el artículo
46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en la vigencia fiscal siguiente debe
incluirse forzosamente la partida necesaria para saldarlo.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
286
CONCEPTO 322 DE ENERO 22 DE 1998
P269
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Principio de Legalidad Presupuestal: aplicación en el ámbito municipal.
2. Autorización de vigencias futuras en el ámbito municipal: competencia para su
otorgamiento. 3. Autorización de vigencias futuras sin apropiación presupuestal del
año en que se concede la autorización: eventos en que procede.
Doctor
ADALBERTO QUINTERO OSPINA
Secretario de Hacienda Municipal
Municipio de Bugalagrande
Alcaldía Municipal - Carrera 6 Calle 6
Bugalagrande - Valle del Cauca
Me refiero a su oficio número 603 del 18 de noviembre de 1997, dirigido a la
Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio, y remitida por el Director de la misma
a este despacho mediante oficio 2072 del 2 de diciembre, en la cual consulta
algunos aspectos relacionados con el mecanismo de las vigencias futuras.
En primer término resulta pertinente señalar que en materia presupuestal las
entidades territoriales se encuentran sujetas a lo establecido sobre el particular por
la Constitución Política y por la Ley Orgánica del Presupuesto en los siguientes
términos:
La Constitución Nacional determina:
"ARTÍCULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su
coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar".
"ARTÍCULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se
aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto".
A su vez el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto", en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto:
287
"ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32)
ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente..."
De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las
entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a
los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas
presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con
lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en
ausencia de las mismas.
Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento
presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica no pueden ser
desatendidos por las entidades territoriales, de modo que, frente a los
interrogantes por usted planteado vale la pena destacar las siguientes
disposiciones constitucionales que ilustran el manejo que se debe seguir con los
recursos públicos, a la luz de los principios que rigen el manejo presupuestal:
"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
"ARTICULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo..."
288
Las normas antes transcritas hacen clara referencia al principio de legalidad del
gasto, según el cual, toda erogación que se realice debe encontrarse previamente
incluida en el respectivo presupuesto, y a su vez, corresponder a una de las
denominadas fuentes de gasto que enuncia el artículo 346 de la Constitución
Política.
Así las cosas, corresponde al Concejo Municipal expedir cada año el presupuesto
acorde con el proyecto presentado por el Alcalde, incluyendo en el mismo las
apropiaciones que encuentren sustento legal en una de las fuentes referidas, de
suerte que la inclusión en el presupuesto del subsidio de permanencia de
estudiantes a que hace referencia su comunicación, requeriría de sustento legal
en consonancia con el artículo 355 del ordenamiento superior.
Hechos los señalamientos anteriores, resulta pertinente reiterar que la absolución
de las preguntas contenidas en su comunicación debe realizarse a la luz de las
normas constitucionales en materia presupuestal, de las respectivas normas
orgánicas de presupuesto del municipio de Bugalagrande, y en el evento de que
no hayan sido expedidas, de conformidad con las normas contenidas en el
Estatuto orgánico del Presupuesto.
En este orden de ideas resulta evidente que el contenido emitido por esta
Dirección se enmarca, dentro de los principios generales que rigen en materia
presupuestal y acorde con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del
Presupuesto, que establece:
"ARTÍCULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto
Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la
autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los
Concejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén
consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su
capacidad de endeudamiento.
289
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del
estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno
reglamentará la materia.
El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre
la asunción de compromisos para vigencias futuras (Ley 179 de 1994, art. 9)...
ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos
actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de
viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto
Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos
creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)." (Resaltado)
En este orden de ideas es posible afirmar que los compromisos por adquirir, que
abarquen más de una vigencia fiscal, y por ende, que requieran de apropiaciones
presupuestales que garanticen el cumplimiento de los mismos durante el término
previsto para su desarrollo, deben contar con la autorización de vigencias futuras
por parte del Concejo Municipal, en los términos del artículo 23 antes transcrito.
Lo anterior teniendo en cuenta que es a través de este mecanismo que se
garantiza la existencia de apropiación presupuestal futura que permita atender los
compromisos adquiridos en una vigencia presupuestal anterior cuya duración
exceda la misma, y adicionalmente, que la adquisición de compromisos sin el
cumplimiento de dicho requisito trae consigo la responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo del funcionario que actuó desatendiendo tal disposición.
290
En relación con el caso por usted planteado, en donde la Administración
Municipal ha incluido una partida destinada al subsidio de permanencia de
estudiantes de nivel secundario en un centro docente de carácter privado,
mediante un convenio anual que establece como oportunidad para cancelar la
prestación económica el mes de junio de 1998, en el cual finaliza el mismo,
pueden presentarse las siguientes posibilidades:
La primera implica que al momento de suscripción del convenio en el año 1997,
se hubiera certificado disponibilidad presupuestal que garantizara la existencia de
apropiación suficiente para atenderlo a cabalidad y por el término en él estipulado,
caso en el cual, llegado el 31 de diciembre, fecha en la que finaliza la vigencia
fiscal, debió constituirse con cargo al presupuesto de dicha anualidad la respectiva
reserva presupuestal, con miras a atender en la vigencia siguiente el compromiso
pendiente de pago.
En este punto resulta pertinente tener en cuenta lo previsto en el artículo 89 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo tenor es el siguiente:
"Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre
de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)
En virtud de lo consagrado en la anterior disposición, si el convenio se ha suscrito
por el término de un año y excede la vigencia fiscal, podrá recurrirse al mecanismo
de la reserva presupuestal antes mencionado siempre que en las normas
presupuestales del municipio se encuentre consagrada dicha figura, o que en
ausencia de las mismas se esté dando aplicación al Estatuto Orgánico de
Presupuesto.
291
Lo anterior teniendo en cuenta que ha sido este el mecanismo previsto para
extender por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente
concedidas, de forma tal que corresponde al órgano ejecutor del presupuesto
adoptar las medidas pertinentes con el propósito de atender los compromisos
adquiridos con cargo a los recursos de apropiaciones de la pasada vigencia fiscal,
mediante la constitución de la correspondiente cuenta por pagar o reserva
presupuestal.
Ahora bien, la segunda posibilidad consiste en que al momento de suscribir el
convenio solo exista apropiación para atenderlo en esa anualidad, pero no en la
siguiente, caso en el cual, de manera previa a la suscripción tendría que haber
solicitado al Concejo la autorización para comprometer vigencias futuras, como
garantía de que se apropiarían los recursos necesarios para cumplir con las
obligaciones emanadas del convenio durante 1998.
Existe una tercera posibilidad, que al parecer es la que usted plantea, donde, en la
anualidad en la cual se contraerá el compromiso no existe apropiación
presupuestal para el efecto, y se pretende atender las obligaciones emanadas del
convenio con apropiaciones del presupuesto de la siguiente vigencia.
Tal situación se encuentra regulada por el artículo 24 del Decreto 111 de 1996,
que a continuación se transcribe, señalando antes, que es aplicable únicamente
para los casos que dicha norma indica, dentro de los cuales no se enmarcan los
convenios de permanencia de estudiantes que usted presenta.
"ARTÍCULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos
casos.
Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no
requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS,
para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito
público.” (Ley 225 de 1995 art. 3).
Resulta evidente que para la adquisición de compromisos con cargo al
presupuesto de una vigencia futura, cuando no se cuenta con apropiación en la
vigencia en la cual se suscriben, es indispensable la autorización previa del
Concejo municipal, por ser este el ente al cual las normas orgánicas de
presupuesto le han asignado tal competencia.
292
A su vez debe tenerse en cuenta que dicha autorización tiene carácter
excepcional, de suerte que se encuentra sujeta al desarrollo de las obras que la
norma refiere, siempre que en el respectivo nivel territorial se cuente con la
facultad constitucional y legal para desarrollarlas, y que adicionalmente, dicha
autorización exige que las mismas estén consignadas en el Plan de Desarrollo
respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por
esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento, tal como lo dispone
el artículo 23 del Estatuto Orgánico ya referido.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
293
CONCEPTO 406 DE ENERO 28 DE 1998 P276
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Rendimientos financieros obtenidos con recursos del Presupuesto General:
destinación y oportunidad para su devolución.
Doctor
CARLOS EDUARDO BOTERO HOYOS
Secretaría de Hacienda Departamental
Gobernación de Risaralda
Av. Circunvalar No. 3 - 19
Pereira - Risaralda
Apreciado Doctor:
Me refiero al oficio O-SHD-010 del 6 de enero de 1998, remitido por su despacho y
radicado en esta dependencia el 14 de los mismos, relacionado con un concepto
dirigido por esta Dirección al Instituto Nacional de Vías, sobre la destinación de
rendimientos financieros obtenidos con recursos del Presupuesto General de la
Nación, en el cual se lee:
 Desde que fecha el Departamento de Risaralda debe hacer devolución de los
rendimientos?
 En el caso de que hayan sido adicionados al Presupuesto Departamental para
atender gastos correspondientes al mismo proyecto, cual sería el tratamiento?
 Debe hacerse la devolución de rendimientos de todos los Convenios suscritos
por el departamento con Entidades Nacionales, Regionales, Departamentales y
Municipales y Fondos de Cofinanciación?
Es menester para contestar los interrogantes formulados, tener en cuenta las
siguientes disposiciones:
El artículo 352 de la Constitución Política establece:
Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el
294
Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar.
El artículo 353 ibídem, agrega:
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo
que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto.
El artículo 101 del Decreto 111 del 11 de enero de 1996 "Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto" prevé:
“(...) Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de
Cuenta Única Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los
recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión
social”.
El artículo 16 del mismo estatuto ordena:
“Unidad de Caja: Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se
atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto
General de la Nación. (...)
Parágrafo 2: Los rendimientos financieros de los Establecimientos Públicos
provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la
Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha
que indiquen los reglamentos de la presente Ley”. (...)
El art. 109 ibídem, dispone:
“Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto
deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente”. (...)
El artículo 39 de la Ley 413 del 19 de Noviembre de 1997 "Por la cual se decreta
el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de Diciembre de 1998" establece:
“Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional,
incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del
Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo”.
295
Ahora bien, teniendo en cuenta la normatividad señalada, me permito absolver sus
inquietudes en el siguiente sentido:
Respecto al primer interrogante, de acuerdo a lo establecido en el Estatuto
Orgánico del presupuesto y en la Ley 413 de 1997, resulta claro que los
rendimientos financieros producidos con los recursos del presupuesto nacional
deben ser consignados dentro del mes siguiente de su recaudo en la Dirección
del Tesoro Nacional.
En ese orden de ideas, sobre la segunda pregunta formulada, le informo que
estos rendimientos no pueden incluirse en el presupuesto departamental, pues
esto implicaría contrariar las normas mencionadas.
En cuanto al tercer cuestionamiento, de acuerdo a las normas antes enunciadas,
las entidades territoriales deben expedir sus normas presupuestales con sujeción
a las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto adaptándolas a la
organización y condiciones de cada una de ellas, o aplicar la Ley Orgánica de
Presupuesto en lo que fuere pertinente mientras se expiden las primeras; por
tanto, tal y como quedo explicado en la respuesta al primer punto los rendimientos
de los convenios suscritos por el Departamento con entidades Nacionales
incluidos los Fondos de Confinanciación de este nivel deberán retornar a la
nación; respecto de los suscritos por el Departamento con entidades Regionales y
Departamentales deberán ser reembolsados al tesoro respectivo.
Cordialmente,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
296
CONCEPTO 407 DE ENERO 28 DE 1998 P279
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: Enriquecimiento sin causa: a. Características. b. Procedencia frente a
entidades estatales. c. Efectos presupuestales en la devolución de ingresos no
autorizados.
Doctor
FRANCISCO ALBERTO CAÑÓN PRIETO
Director General
INVIMA
Avenida El Dorado Carrera 50 Zona 6
Ciudad
Apreciado Doctor:
Le refiero a su oficio 013121 fechado noviembre 24 de 1997, mediante el cual
manifiesta:
"De manera atenta, manifiesto a usted que el concepto de fecha 16 de enero del
presente año, emitido por su Despacho, ha servido de guía para resolver la
mayoría de solicitudes de los usuarios del Instituto y de acuerdo al mismo, las
peticiones de devolución de dineros consignados a favor, han sido negadas.
Sin embargo, es preciso aclarar si estamos o no facultados para proceder a
devolver dineros que por error fueron consignados a favor del Instituto y señalar el
trámite respectivo.
Por tal razón atentamente solicito, concepto sobre los aspectos mencionados
teniendo en cuenta que a la fecha existen los siguientes casos:
1. La firma Época Publicidad solicitó el reembolso de la suma de Ciento Diez y
Ocho Mil Novecientos Treinta y Cuatro pesos ($118,934,oo) MCte., por cuanto
canceló una publicidad de un producto que no requería de dicho pago, de
conformidad con lo ordenado en los artículos 82, 86 y 88 del Decreto 677 de
1995.
2. El señor Leonardo Calderón Gutiérrez, solicitó el reembolso de la suma de
Cuarenta y tres Millones Doscientos Diez Mil Pesos (43.210.000.oo) MCte.,
informando que dicha suma la consignó para tramitar expedientes y obtener
297
Registros Sanitarios de algunos productos, los cuales no se presentaron al
INVIMA por problemas en su empresa y después por problemas de salud.
Al recurrir la Resolución mediante la cual se negó dicha devolución manifiesta que:
..."el INVIMA está reteniendo en forma indebida unos dineros que fueron pagados
pero no causados y que al no haberse hecho uso de ella sólo ha permanecido
durante todo este tiempo, en calidad de DEPÓSITO, siendo el depositario el
INVIMA. Y que si por A o B motivo "no pudo" o "no quiero" gastar ese dinero, la
administración no puede "apropiarse" de él".
De la misma manera, el recurrente menciona que podría icurrirse en Peculado por
Apropiación, al apropiarse en provecho propio o de un tercero de bienes
particulares cuya administración o custodia se le haya conferido por razón de sus
funciones y señala expresamente la sanción.
En consecuencia, el INVIMA requiere claridad en el sentido de:
a) Procede la devolución en casos de:
- error del usuario.
- cuando no han sido utilizados los servicios del Instituto y se han pagado los
costos por los mismos?
b) Cuál sería su trámite?, y
c) Cuál es la afectación presupuestal a fin de hacer la devolución, en razón a que
el Instituto no posee rubro para afectar dicho trámite?"
Sea lo primero recordar, que todo ingreso debe estar legalmente autorizado.
Partiendo de esa premisa, se puede colegir que si los recursos fueron
consignados por error en el Instituto, no pueden entrar a integrar los ingresos del
mismo, al carecer de fundamento legal.
Sobre este aspecto consideramos debe traerse a colación el principio general de
enriquecimiento sin causa, según el cual, nadie puede enriquecerse sin derecho y
en perjuicio de otro.
"El enriquecimiento injusto se produce toda vez que un patrimonio reciba un
aumento a expensas de otro, sin una causa que lo justifique.
El enriquecimiento sin causa debe reunir tres elementos conjuntos:
a) Un enriquecimiento o aumento de un patrimonio;
b) Un empobrecimiento correlativo, y
c) Que el enriquecimiento se haya realizado sin causa, es decir sin fundamento
jurídico."
298
Así lo manifestó la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 9 de junio de 1971.
En ese orden de ideas si los dineros recibidos por ese Instituto, no tienen un
fundamento jurídico, y no se enmarcan dentro de los ingresos legalmente
autorizados para ese órgano, estos no le pertenecen, por lo que esta Dirección
considera que habría lugar a su devolución, operación que no implica afectación
presupuestal alguna, por cuanto ella no constituye gasto.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
299
CONCEPTO 429 DE ENERO 30 DE 1998 P282
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: Aplazamiento. Procedencia. 2. Déficit
fiscal: presupuestación.
Doctor
CARLOS CAMACHO CASTRO
Director de Presupuesto Distrital
Barranquilla Atlántico
Apreciado Doctor:
Me refiero a su oficio SHDP-003-01-98 fechado enero 05 de 1998, mediante el
cual manifiesta:
"- Se pueden aplazar Gastos por Decreto de la Administración Central,
Contraloría, Personería y Concejo del Distrito de Barranquilla, muy a pesar que
estos fiscalizadores tienen autonomía presupuestal. Dada la situación de crisis
financiera que atraviesa actualmente el Distrito.
- Dónde debe ir en el presupuesto el Déficit Fiscal, en recursos del Balance o en
inversión?. Lo anterior se debe a que en el Presupuesto Distrital aparece en el
rubro de inversión de la Secretaría de Hacienda".
La Constitución Política, consagra:
El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales
menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del
Presupuesto".
Así mismo, la Constitución Política, ordenó:
“Artículo 352.- Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
300
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su
coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar".
"Artículo 353.- Los principios y las disposiciones establecidos en este título se
aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley de Presupuesto, que
contempló:
"Artículo 24.- Un artículo nuevo que quedará así:
"Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta
Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido,
esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto."
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, "Por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Ahora bien, el citado Estatuto Orgánico, dispuso:
"Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales
ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de
sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley
225 de 1995 art. 32)
Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente.(...)".
De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las
entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a
los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas
presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con
lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en
ausencia de las mismas.
El citado Estatuto Orgánico del Presupuesto, previene:
Artículo 76.- En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo
concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente,
301
las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes
eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los
recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones
contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren
aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren
insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la
Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito
autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el
Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de
nuevos compromisos y obligaciones”. (Ley 38 de 1989, Art. 63, Ley 179 de 1994,
Art. 34)
"Artículo 110.- Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la
Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona
jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la
autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la Ley. Estas
facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en
funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo
en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.
(...)
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las
Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades
Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y
todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería
jurídica.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de
la Nación”. (Ley 38 de 1989, Art. 91, Ley 179 de 1994, Art. 51)
Así las cosas, la Administración Central del Distrito Especial de Barranquilla
podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones, incluidas las de la
Contraloría, Personería y Concejo Municipal, toda vez que estos órganos
conforman el presupuesto de dicha entidad territorial, ello siempre y cuando se
den los eventos establecidos en la norma, lo cual, no implica vulneración a la
autonomía presupuestal de los órganos que conforman el presupuesto, y que
consiste según el artículo 110 transcrito, en la capacidad de disponer en forma
independiente de los recursos aprobados para la respectiva sección
presupuestal, concretándose en las facultades de contratar, comprometer los
recursos previamente asignados en el presupuesto, y ordenar el gasto en
desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección.
302
Para una mejor comprensión transcribimos a continuación unos apartes de la
sentencia C-192/97 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte
Constitucional trató el tema de las reducciones y aplazamientos referidos a la
autonomía presupuestal, habiendo declarado exequible el artículo 76 del Decreto
111 de 1996.
"10- Una vez mostrada la legitimidad general de la facultad concedida al Gobierno
por las normas acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de
afectar la autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en
particular, de la rama judicial. En este caso se trata claramente de una tensión
entre los principios de autonomía presupuestal y unidad del presupuesto. En
efecto, según el actor, el Gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el
Congreso para la rama judicial pues la Constitución ha establecido la intangibilidad
de las mismas ya que ordena que el Consejo Superior de la Judicatura ejecute el
presupuesto de "conformidad con la aprobación que haga el Congreso" (CP art.
256 ord 5º). En cambio, el Ministerio Público y la ciudadana interviniente
consideran que esta potestad gubernamental es legítima pues deriva del principio
de unidad presupuestal (CP art. 154, 346 y 352).
(...)
14- Las anteriores consideraciones legitiman globalmente las normas impugnadas.
Sin embargo, esta facultad gubernamental no puede ser entendida como un
vaciamiento de la autonomía presupuestal de las entidades estatales que gozan
de tal prerrogativa y, en particular, de la Rama Judicial y del Congreso, por lo cual
es necesario efectuar unas precisiones. En efecto, la reducción o aplazamiento de
las apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las entidades de la
administración central tiene en cierta medida un doble título, pues el Presidente
no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que también
interviene como suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual le confiere
un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en relación con las
entidades que gozan de autonomía frente a la administración central – como las
otras ramas del Poder y los otros órganos autónomos independientes como el
Ministerio Público, la Contraloría y la organización electoral (CP. art. 113) - la
intervención gubernamental para reducir o aplazar las apropiaciones cuando se
presentan las hipótesis previstas por la ley orgánica es legítima, por las razones
anteriormente señaladas, pero su alcance debe ser delimitado tomando en
consideración la autonomía de esas entidades. La responsabilidad fiscal global del
Gobierno no puede entonces traducirse en una anulación de la autonomía
orgánica y presupuestal que la Constitución reconoce a las otras ramas del poder
y a los otros órganos autónomos, sobre todo en aquellos casos en que la propia
Carta no sólo establece esa autonomía fiscal sino que además consagra una
necesaria coordinación entre el Gobierno y la entidad respectiva. Así, en el caso
de la Rama Judicial, la Constitución claramente señala que el Consejo Superior de
la Judicatura elabora y ejecuta el presupuesto de la Rama. Conforme a lo anterior,
y en función del principio de unidad de la Constitución, que obliga a interpretar
303
armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, esta Corporación
considera que es imprescindible determinar el alcance de la norma acusada, de
tal manera que se tome la decisión que logre la máxima tanto de la
responsabilidad fiscal global del Gobierno como de la autonomía fiscal de las otras
ramas y de los órganos autónomos. ¿Es posible obtener tal equilibrio? Para
responder a ese interrogante, la Corte considera que es necesario recordar el
sentido y alcance de los dos principios en tensión. Así, las responsabilidades
fiscales globales del Gobierno se concretan en el presente caso en la competencia
que tiene el Ejecutivo de reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del
gasto público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio
macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos para que se logre una
ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el contenido esencial de la
autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen
de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de
la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que "la ejecución del
presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto" 2 . En ese
orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder cumplir
sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer
reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente
cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites
particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades.
Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades
autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades.
Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras
ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener
injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio
innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en
nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las
finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte
considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que
el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las
entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas
específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros
órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal
decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades.
De otro lado, e íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en
principio el Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamientos
uniformes e iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa
manera se concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las
2
Sentencia C-101/96. MP. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ. Fundamento Jurídico No.6
304
responsabilidades fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues se evita que el
Gobierno afecte la autonomía de determinada entidad o rama del poder,
descargando en ella el peso esencial del ajuste al gasto. Esta Corporación no
desconoce que, en determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que
justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme para todo los órganos y
ramas del poder. Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la
autonomía fiscal de otros órganos del estado, la cual está ligada a un principio
medular de la organización del Estado, como es la separación de poderes (CP
art. 113), la Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos
sólo puede justificarse si las prioridades son claras, de una evidente importancia
constitucional, y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos
prioritarios. Finalmente, la Corte no sólo reitera que esta facultad gubernamental
debe ser ejercida en forma razonable - tal y como se indicó en el fundamento No.
9 de esta sentencia - sino que, además, en relación con las reducciones globales
sobre entidades que gozan de autonomía presupuestal, se requiere una mayor
justificación de las decisiones gubernamentales, por cuanto estas son
susceptibles de afectar la autonomía presupuestal de estos otros órganos. Por ello
no sólo el deber de motivación del Gobierno es en estos eventos mayor sino que,
además, el eventual escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas
tomadas por el Gobierno debe ser más intenso y riguroso. En tales casos, la
autoridad judicial a quien corresponda analizar la legitimidad de estas
intervenciones gubernamentales debe ser particularmente cuidadosa con el fin de
proteger la autonomía de estos órganos".
Ahora bien en cuanto a su segundo interrogante, el precitado Estatuto Orgánico
del Presupuesto, previene:
Artículo 46.- Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el
proyecto del presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no
inclusión de esta partida, será motivo para que la Comisión respectiva devuelva el
proyecto”. (...)
Como se observa, la norma ordena que debe incluirse la partida necesaria para
saldar el déficit fiscal, pero no señala en qué parte del presupuesto de gastos; no
obstante, el artículo 45 de la ley 413 de 1997, "Por le cual se Decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998, señala:
"El déficit fiscal se presupuestará como parte del servicio de la deuda y su
ejecución será sin situación de fondos."
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
305
CONCEPTO 548 DE FEBRERO 2 DE 1998 P288
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Adquisición de obligaciones sobre apropiaciones
Improcedencia.
inexistentes:
Doctora
SANDRA CECILIA BARCENAS E.
Coordinadora CAL
Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas "En
Liquidación"
Av. El Dorado - Cra 50
Ciudad
Me refiero al oficio CAL-012 del 21 de enero de 1998, remitido por su despacho a
esta dependencia y radicado el 22 de los mismos, en el cual manifiesta:
"Dentro de las diferentes actividades que desarrolla el Comité de Adaptación
Laboral del I.N.E.A. "En Liquidación", se encuentra la de brindar capacitación en
las diferentes áreas del conocimiento, que los funcionarios consideren necesaria
para su readaptación o reconvención laboral.
En ese orden de ideas, el comité presenta a Usted de manera atenta la siguiente
inquietud:
Si un funcionario, debidamente inscrito al programa, hace una solicitud de
capacitación, la cual en su momento fue evaluada y aprobada, pero por no existir
disponibilidad presupuestal o por la demora propia de los trámites que se
requieren para efectuar los respectivos giros, el funcionario se ve en la obligación
de efectuar el pago para no quedar por fuera de la capacitación requerida o no
incurrir en costos por matrícula ordinaria; ¿puede el Comité de Adaptación Laboral
reembolsar al funcionario dichos dineros, teniendo en cuenta que la solicitud se
hizo dentro de los parámetros establecidos por el mencionado comité, o podría
considerarse tal evento como un hecho cumplido?"
Para resolver su cuestionamiento es necesario, tener en cuenta las siguientes
normas jurídicas:
Art. 71 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico
del Presupuesto", consagra:
306
“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin
autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos
del crédito autorizados. (...)
(...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos
creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones”. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
El Decreto 568 del 21 de marzo de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38
de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación" en el art. 19 dispone:
“El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de
presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de
apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades”.
El art. 20 ibídem, dispone:
“El Registro Presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el
compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta
no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente
el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.”
A su vez el art. 9 de la ley 413 del 19 de Noviembre de 1997 "Por la cual se
decreta el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998". Establece:
307
“Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gasto cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en
quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por
incumplir lo establecido en esta norma”.
El Decreto 2013 del 14 de agosto de 1997 "Por el cual se crea el comité
Interinstitucional de Adaptación Laboral del Sector Público" agrega en el art. 8:
“Comités de Adaptación Laboral. El Servicio de Adaptación Laboral funcionará
a través de los Comités de Adaptación Laboral que se creen en cada entidad
involucrada. (...)
Parágrafo 2. Los gastos que se generen para el desarrollo de los programas de
adaptación laboral estarán a cargo de cada una de las entidades, las cuales los
ejecutarán de acuerdo con sus disponibilidades presupuestales”. (Subrayado fuera
de texto)
Ahora bien, el art. 15 de la ley 413 del 19 de noviembre de 1997 "Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998" preceptúa:
“Los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar no pueden
tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos,
primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos
pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores
públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie.
Los programas de capacitación podrán comprender matrículas de los
funcionarios,
que se girarán directamente a los establecimientos
educativos, salvo lo previsto por el art. 114 de la Ley 30 de 1992. Su
otorgamiento se hará en virtud de la reglamentación interna del órgano
respectivo”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Los programas de Bienestar Social y capacitación, que autoricen las disposiciones
legales, incluirán los elementos necesarios para llevarlos a cabo.
Tal y como se puede observar, para que el Comité de Adaptación Laboral pueda
cumplir con su finalidad y abrir los cursos de capacitación que estime necesarios,
es menester teniendo en consideración las normas anteriormente transcritas, que
cuente con certificado de disponibilidad presupuestal mientras que se suscriba el
compromiso y se realiza el registro presupuestal, si ello no fuere así, es claro que
no puede afectarse el presupuesto de gasto por no haberse reunido los requisitos
legales, toda vez que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible.
308
Por otra parte, teniendo en cuenta lo establecido por el art. 19 de la ley 413 de
1997, el valor de los programas de capacitación debe ser pagado directamente a
los establecimientos educativos, por consiguiente y de conformidad con esta
disposición, dicho precio no puede ser reembolsado al funcionario.
Cordial saludo,
(Fdo.) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
309
CONCEPTO 624 DE FEBRERO 5 DE 1998 P292
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Afectación de un rubro presupuestal. Alcances. 2. Cancelación de
compromisos con cargo a un rubro presupuestal distinto al de su origen:
improcedencia.
Capitán de Fragata
FLAVIO BARNEY MEDINA
Secretario General
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Apreciado Capitán:
Hago referencia a su comunicación No. 0139 MDFCP-869 del 22 de enero de
1998, en el cual manifiesta:
"Con toda atención me permito solicitar al señor Doctor ordene a quien
corresponda, se emita un concepto acerca de la viabilidad de cancelar con cargo a
Gastos Generales, el diferencial cambiario de compromisos contratados con cargo
al concepto de Inversión.
Lo anterior teniendo en cuenta que la división de Finanzas en su función de
Asesora ante las Unidades Ejecutoras, ha emitido concepto acerca de la
imposibilidad de pagar diferencial cambiario, con recursos diferentes al rubro
presupuestal con que se afectó inicialmente el compromiso, basado en el artículo
9 Capítulo III "DE LOS GASTOS", Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997 "Por
el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1998, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos".
De conformidad con el artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el
Presupuesto de Gastos esta compuesto de gastos de Funcionamiento, del servicio
de la deuda y de los gastos de inversión y cada uno de estos gastos se presenta
clasificado en diferentes secciones.
Este mismo Estatuto en su artículo 17 señala:
"Programación Integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar
simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias
310
técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y
operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
Parágrafo: El programa presupuestal incluye las obras complementarias que
garanticen su cabal ejecución"
Por su parte, el principio de especialización del mencionado Estatuto dice:
“ARTÍCULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley
179 de 1994, art. 55, inciso 3).
De otro lado, la Ley 413 del 19 de noviembre de 1997, Por el cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998, establece:
“ARTÍCULO 8º. Las afectaciones al presupuesto se harán teniendo en cuenta la
prestación principal originada en los compromisos que se adquieran y con cargo a
este rubro se cubrirán los demás costos inherentes o accesorios.
Con cargo a las apropiaciones de cada rubro presupuestal, que sean afectadas
con los compromisos iniciales, se atenderán las obligaciones derivadas de estos
compromisos, tales como los costos imprevistos, ajustes y revisión de valores e
intereses moratorios y gastos de nacionalización”.
“ARTÍCULO 36. El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y
definirá los ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en
numerales rentísticos, secciones, programas que no correspondan a su
naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda."...
En virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional definió los gastos de funcionamiento
e inversión en el Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997, “Por el cual se
liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se
detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, así:
"A- FUNCIONAMIENTO
Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para
cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la constitución y la ley".
C- INVERSIÓN
Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo
económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización
perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento,
311
que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo,
aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
La característica fundamental de este gasto debe ser que su asignación permita
acrecentar la capacidad de producción y productividad en el campo de la
estructura física, económica y social.
Las inversiones que estén financiadas con recursos del crédito externo, para
poder ejecutarse, deberán tener el recurso incorporado en el Presupuesto, tener
aprobación de la Dirección de Crédito Público y someterse a los procedimientos
de contratación administrativa".
Así las cosas, con fundamento en las disposiciones anotadas, esta Dirección
considera improcedente cancelar con cargo al presupuesto de funcionamiento
(gastos generales), compromisos que se originaron con cargo a gastos de
inversión.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
312
CONCEPTO 679 DE FEBRERO 11 DE 1998 P295
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Ordenación del Gasto: condiciones para su delegación. 2. Secretarios
de despacho departamental: condiciones para que puedan ejercer la función de
ordenadores del gasto por delegación.
Doctor
JUAN CARLOS ESPINOSA SANTACRUZ
Secretario Financiero Departamental
Secretaría Financiera
Gobernación del Putumayo
Mocoa - Putumayo
Me refiero a su comunicación del 22 de enero de 1998, remitida a la Dirección de
Apoyo Fiscal de este Ministerio y a su vez enviada por ésta, a esta dependencia el
29 de los mismos, en la cual pregunta:
Los secretarios de Despacho del Departamento tienen la autonomía y capacidad
para contratar y comprometer el gasto incorporado en el Presupuesto General del
Departamento?
Para contestar el interrogante planteado transcribimos las normas que regulan la
materia de su consulta:
El artículo 36 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto", dispone:
“El presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del
servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: La rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Electoral una (1) por cada Ministerio, Departamento
Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una
(1) para el servicio de la Deuda Pública. En el proyecto del presupuesto de
inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de
Inversión, clasificados según lo determine el Gobierno Nacional.
313
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir
gastos con destino al servicio de la deuda”.
Ahora bien, el art. 110 ibídem, establece:
“Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación,
tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica
de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones
incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía
presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades
estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en
funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas
teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto de Contratación de la
Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes (...)
(...) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las
Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades
Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y
todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería
jurídica” (...)
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el Departamento del Putumayo ya expidió
el Estatuto Orgánico del Presupuesto Departamental, le informo que dentro de los
límites establecidos por las normas anunciadas anteriormente los Secretarios del
Despacho del Departamento tendrán capacidad de contratar, comprometer, y
ordenar el gasto, siempre que las secretarias del despacho sean una sección en el
Presupuesto Departamental, y ello obviamente con respecto de las apropiaciones
incorporadas en la respectiva sección.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
314
CONCEPTO 680 DE FEBRERO 11 DE 1998 P297
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Compra y venta de vehículos oficiales: requisitos presupuestales.
Doctor
JESÚS LÁCIDES MOSQUERA ANDRADE
Director General
Codechocó
Cra. 1 No. 22 - 96
Quibdó - Chocó
Me refiero a su comunicación del 21 de enero de 1998, radicada en esta
dependencia el 29 de los mismos, en la cual solicita autorización para vender unos
vehículos de esa entidad y con el producto de la venta comprar un carro nuevo
para el uso de la Dirección General.
Para resolver su solicitud es menester tener en cuenta las siguientes
disposiciones:
El artículo 345 de la Carta Política menciona:
“En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
El artículo 18 de la Ley 413 de 1997 del 19 de diciembre de 1997 "Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la Vigencia Fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998", establece:
El Plan de Compras se entenderá aprobado al momento de incluir las
apropiaciones en el proyecto de presupuesto correspondiente por parte de la
Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y se entenderá modificado cuando las apropiaciones que las respaldan
315
sean modificadas. En caso de tratarse de una modificación que no afecte el total
de cada rubro presupuestal será realizada por el ordenador del gasto respectivo.
Cuando los órganos de que trata el artículo 4º de la presente ley requieran
adquirir vehículos deberán obtener autorización previa de la Dirección General
del Presupuesto Nacional. Para ello se deberá incluir una justificación en que se
detalle el inventario de los vehículos y su programa de reposición. Exceptúase
los vehículos de los Presidentes de la Rama del Poder Público y los operativos de
la Fuerza Pública (Subrayado y negrillas fuera del texto)
Si los vehículos se adquieren con cargo al presupuesto de gastos de inversión, se
requerirá el concepto previo del Departamento Nacional de Planeación”.
De acuerdo a lo preceptuado por las normas transcritas anteriormente, se puede
observar que la Dirección General del Presupuesto Nacional, concede
autorización para la compra de vehículos siempre que este valor se encuentre
incluido dentro del Presupuesto de Ingresos y de Gastos de la entidad, de suerte
que en el caso planteado en su solicitud se requiere la previa incorporación de los
recursos producto de la venta de vehículos al presupuesto de ese órgano,
mediante una Ley.
Respecto de la venta de estos vehículos, me permito informarle que ésta debe
realizarse de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos por la
Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública", no requiriendo autorización de esta dependencia.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
316
CONCEPTO 818 DE FEBRERO 20 DE 1998 P299
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Cuotas de Auditaje: disminución. Reintegro por inejecución durante
una vigencia fiscal. 2. Iniciativa para presentar proyectos que modifiquen o
adicionen el presupuesto departamental. 3. La Autonomía Presupuestal. Alcances.
Doctor
HUMBERTO MESA SALAZAR
Secretario General
Asamblea Departamental
Florencia - Caquetá
Me refiero a su comunicación AD/043 A del pasado 19 de enero, radicada en esta
Dirección el 26 del mismo mes, en la cual consulta algunos aspectos relacionados
con la autonomía presupuestal de las Contralorías, en los siguientes términos:
1. La Constitución Nacional predica en su artículo 272 la autonomía presupuestal
y administrativa de las Contralorías. Dicha autonomía o soberanía faculta a
esta institución para presentar proyectos de ordenanza que modifiquen y
adicionen el presupuesto General del Departamento, sin el aval del señor
Gobernador?
2. Las Contralorías pueden recibir ingresos por multas, cursos y seminarios e
incorporarlos a su presupuesto existiendo el principio de Unidad de Caja en el
Departamento?
(...)
4. En el cuerpo de una misma ordenanza se puede establecer una adición al
Presupuesto y modificar las asignaciones civiles?
5. Existiendo al 31 de diciembre de 1997 un déficit fiscal en el departamento por
un valor superior a diecisiete mil millones de pesos, y en la Contraloría existe
un Superávit Fiscal por un valor de ciento veintiocho millones de pesos, dicho
superávit de saldos de apropiación no ejecutados pueden ser adicionados al
presupuesto de la Contraloría, mediante proyecto de ordenanza, por iniciativa
del señor Contralor, o deben ser estos valores reintegrados al Departamento?
6. Considerando que el presupuesto general de ingresos y egresos para el
Departamento de Caquetá fue aforado para la vigencia fiscal de 1998 en
317
cuantía de ocho mil setecientos trece millones cuatrocientos mil pesos MCte y
al 31 de diciembre de 1997, se contabilizó un déficit en cuantía superior a
diecisiete mil millones de pesos, el Departamento está obligado a continuar
pagando en 2.5% como cuota de auditaje a la Contraloría Departamental, o si
por el contrario, el Gobierno Departamental puede disminuir dicho porcentaje?
Sea lo primero manifestarle que mediante oficio 0416 del 29 de enero de 1998, fue
remitida por competencia la pregunta número 3 de su comunicación al doctor
Jorge Armando Rodríguez, Director de Apoyo Fiscal de este Ministerio.
A su vez, la Coordinadora de Doctrina de esa Dirección, mediante oficio de la
misma fecha, dio traslado a esta Dirección de una comunicación anterior, suscrita
por usted en idéntico sentido, señalando que habían atendido las preguntas 1, 2 y
3 y que la remitían con el fin de que se emitiera una respuesta sobre las demás
inquietudes en ella contenidas.
Ahora bien, en relación con el tema de su consulta, debe tenerse en cuenta lo
que prevé la Constitución Política en materia de iniciativa para presentar proyectos
que modifiquen o adicionen el presupuesto.
El artículo 346 de la Carta asigna la elaboración del Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones al Gobierno, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo, fija el término que este tiene para presentarlo al Congreso, establece
que para incluir un gasto en el presupuesto se requiere que corresponda a un
crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o
para atender el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo.
Así mismo, el ordinal 4 del artículo 305 Ibídem, consagra, como una de las
atribuciones del Gobernador la de "Presentar oportunamente a la Asamblea
Departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y
gastos".
De conformidad con las normas referidas, resulta claro que la iniciativa para
presentar el presupuesto, y por ende, sus modificaciones o adiciones, se
encuentra radicada de manera exclusiva en cabeza del Gobierno, por ser este el
responsable de la política económica y de desarrollo.
En este punto, es pertinente tener en cuenta lo expresado por la Corte
Constitucional, en sentencia C-592 de 1995, en torno a la facultad del Contralor
General de la República para presentar directamente el proyecto de apropiaciones
al Congreso, como atribución que emanaría de la naturaleza autónoma del órgano
de control, en la cual sostuvo:
318
"La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la
potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que
considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la
iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la
política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad
gubernamental de la iniciativa presupuestal (CP art. 154), de admitirse que hace
parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar
al Congreso proyectos de presupuestos parciales, bien en forma separada o
conjunta con el Presupuesto General de Nación.
Autonomía presupuestal y ejecución del presupuesto.
La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que
se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La
independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera el
trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la
existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En
el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone
independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los
límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y
financiero (art. 341. C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P. art.
352).
(...)
En síntesis: la norma que define el concepto de autonomía presupuestal de los
órganos que constituyen una sección del presupuesto no vulnera el núcleo
esencial de la autonomía presupuestal del órgano de control de la gestión fiscal Contraloría General de la República -, al establecer que dicho concepto consiste
en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente
asignados en la Ley de Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto
en desarrollo de las apropiaciones ordenadas en la respectiva sección."
De conformidad con el contenido de la providencia referida, es posible concluir
que la autonomía presupuestal referida no se entiende en el sentido de que las
secciones presupuestales (como lo es la Contraloría) gocen de soberanía en esta
materia; su verdadero sentido se traduce en la facultad que tienen los órganos
que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, para contratar,
comprometer los recursos propios y ordenar el gasto, de acuerdo con los
lineamiento consagrados en las normas orgánicas de presupuesto.
319
También se concluye, en virtud del contenido de las normas constitucionales
referidas, y del análisis jurisprudencial realizado por la Corte Constitucional, que el
Gobierno, en el respectivo nivel territorial, tiene la iniciativa para presentar a
consideración de los órganos de elección popular los proyectos que estime deben
ser tramitados para modificar o adicionar el presupuesto de los órganos que sean
una sección en el mismo.
En virtud de las consideraciones expuestas, y atendiendo la pregunta número 1 de
su consulta, es posible afirmar que las contralorías no pueden presentar
directamente proyectos de ordenanza que modifiquen o adicionen el Presupuesto
del Departamento, y así lo ha entendido el legislador al determinar en la Ley 330
de 1996, que contiene disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales,
lo siguiente:
"Artículo 9. Atribuciones. Los Contralores Departamentales, además de lo
establecido en el artículo 272 de la Constitución Política, ejercerán las siguientes
atribuciones:
15. Elaborar el proyecto de presupuesto de la Contraloría y presentarlo al
Gobernador dentro de los términos establecidos por la ley para ser incorporado al
proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos.
Artículo 12. En ejercicio de la autonomía presupuestal, es función de los
Contralores Departamentales elaborar el anteproyecto de presupuesto de las
Contralorías y presentarlo al Gobernador dentro de los términos establecidos para
ello, para ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos del
respectivo departamento.
Los demás aspectos referentes a la programación, preparación, presentación,
modificación, ejecución, traslados y adiciones, ejecución y control de las
apropiaciones de las Contralorías Departamentales se regirán por las
disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de cada
departamento, las cuales deben dictarse de conformidad con la Ley Orgánica del
Presupuesto Nacional. Mientras no se dicten aquellas normas regirán las de
carácter nacional".
En relación con la segunda pregunta de su comunicación, debe señalarse que, en
desarrollo del control fiscal que corresponde ejercer a la Contraloría sobre la
gestión fiscal que adelante la administración, los servidores públicos, o
particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Departamento, existe la
posibilidad de imponerles multas, de conformidad con lo previsto en el capítulo
quinto de la ley 42 de 1993.
No obstante lo anterior, tal sanción no podrá considerarse como un ingreso de la
Contraloría - salvo disposición en contrario - dado que el objeto de la misma es el
de sancionar uno de los comportamientos que la norma prevé, como ya se
320
manifestó, frente al manejo de fondos o bienes del Departamento, motivo por el
cual es un ingreso de carácter no tributario del mismo, sujeto por consiguiente al
principio de unidad de caja.
En relación con los recursos que provienen de los cursos y seminarios, cabe
señalar que, en virtud del principio de legalidad que orienta las actuaciones de
los servidores públicos, esta capacitación sólo podrá llevarse a cabo a título
oneroso, si dentro de las normas que orientan la gestión de la Contraloría existe
una que así lo autorice.
De ser así, se considera que, salvo que la norma que lo autorice así lo establezca,
estos recursos no tienen destinación específica, de forma tal que se encontrarían
también sujetos al principio de Unidad de Caja.
Sobre el punto cuarto de su comunicación, esta Dirección considera que por
técnica legislativa, deberían expedirse la adición al presupuesto y la modificación
de las asignaciones civiles, en ordenanzas diferentes.
Esto, en virtud de lo previsto por el artículo 158 de la Constitución Política, que
hace referencia a la denominada Unidad de Materia en los siguientes términos:
"Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
Adicionalmente cabe resaltar que de conformidad con el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, que regula lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto de las entidades territoriales (artículo
352 C.P), el presupuesto se encuentra compuesto por: el presupuesto de rentas,
el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales, sin
que sea posible, en ninguna de estas partes, ni crear ni autorizar gasto.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la inclusión de gastos en el presupuesto debe
obedecer a alguna de las fuentes de gasto, a saber: crédito judicialmente
reconocido, gasto decretado conforme a una ley anterior, al cumplimiento de los
planes y programas de desarrollo, a las leyes que organizan las Ramas del poder
público, o el servicio de la deuda.
Resulta claro entonces, que a través del presupuesto no se crea ni se decreta
gasto, de forma tal que no se considera posible tramitar en una misma ordenanza
el presupuesto, y la modificación a las asignaciones civiles, pues como se
observó, el presupuesto sirve solo para dar ejecución a los gastos decretados con
anterioridad.
En relación con la quinta pregunta, en lo atinente a la iniciativa para presentar una
adición al presupuesto de la Contraloría, debe atenderse lo antes expuesto, de
forma tal, que no es posible que dicho órgano de control presente este tipo de
proyectos directamente a consideración de la Asamblea Departamental.
321
Ahora bien, teniendo en cuenta que las cuotas de auditaje que deben girar a las
Contralorías los Departamentos y entidades descentralizadas hacen parte del
presupuesto de aquella con destino a gastos de funcionamiento, se entiende que
los recursos no ejecutados durante la vigencia fiscal deben reintegrarse de
manera proporcional al Departamento, a las entidades descentralizadas si existen
y en general a los sujetos de control fiscal que cumplieron con la realización de los
giros.
Finalmente, sobre las cuotas de auditaje debe tenerse en cuenta lo previsto por la
ley 330 de 1996, la cual en su artículo 11 consagra:
"Límite a las apropiaciones. Las apropiaciones para gastos de las Contralorías
Departamentales no podrán exceder de los límites que en el presente artículo
se señalan para las respectivas categorías presupuestales, los cuales se
establecen con base en el monto total del presupuesto inicial de rentas de los
departamentos..." (Resaltado)
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el 2.5% que ha establecido la norma para
los departamentos de cuarta categoría es el techo por encima de cual no podrán
establecer las cuotas, nada obsta para que el Departamento fije un porcentaje
inferior, dado que, como se expresó, la referencia de la norma no es sobre el tope
mínimo sino sobre el máximo.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
322
CONCEPTO 854 DE FEBRERO 25 DE 1998 P305
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Contribuciones a la ESAP por parte de las Superintendencias:
improcedencia.
Doctor
JESÚS ALFONSO ANGARITA AVILA
Secretario General (E)
Superintendencia Nacional de Salud
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio del 30 de enero de 1998, mediante el cual manifiesta:
"Con el fin de atender requerimientos del doctor Hernando Roa Suárez, Director
Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública, en relación con el
pago de la contribución a favor de la ESAP, establecida mediante la Ley 21 de
1982, de manera comedida solicito se informe si en el presupuesto de
funcionamiento de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia fiscal
de 1998, se apropiaron recursos para tal fin.
Resulta importante mencionar que el aporte del medio por ciento (0.5%) sobre el
valor de la nómina de salarios lo deben hacer la Nación, los Departamentos, los
Distritos y los Municipios, al tenor de la Ley 21 de 1982, lo que implica que la
Superintendencia a nuestro entender no estaría en la obligación de efectuar dicha
contribución dada la naturaleza jurídica de la institución consagrada en el artículo
233 de la Ley 100 de 1993.
Actualmente la Superintendencia está efectuando el aporte del 2% con destino al
Servicio Nacional de Aprendizaje."
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
La Constitución Política, preceptúa:
"Artículo 346. (...) En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que
no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, a o uno propuesto por el Gobierno para atender
323
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (...)."
La ley 21 de 1982, "Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se
dictan otras disposiciones", establece:
"Artículo 8º. La Nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los municipios deberán además del subsidio familiar y de
los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes
para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las
Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Departamentales, intendenciales,
Comisariales, Distritales y Municipales." (Resaltado Fuera del texto)
"Artículo 11º. Los aportes hechos por la Nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios,
tendrán la siguiente destinación. (Resaltado fuera del texto).
(...)
3. El medio por ciento (1/2%) para la Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP)".
"Artículo 16. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la
Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
(...), se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos
por concepto de los diferentes elementos integrales del salario en los términos de
la ley laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por
descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales."
De conformidad con el artículo 233 de la ley 100 de 1993, la Superintendencia
Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Ahora bien, la ley 21 de 1982, estableció un aporte a favor de la Escuela Superior
de Administración (ESAP) del medio por ciento (1/2) sobre el valor mensual de la
nómina de salarios que pague la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial
de Bogotá y los Municipios, no habiendo incluido a otras personas jurídicas del
orden nacional.
La actividad administrativa del Estado se ejerce directamente por el mismo Estado
o por medio de órganos dotados de competencia, autonomía y personalidad
propias, ello es lo que se ha denominado descentralización. Es así como, para que
exista un ente descentralizado deben concurrir tres elementos esenciales:
324
a) La personería jurídica de derecho público que lo autorice para cumplir la
función específica que le corresponda, con las facultades inherentes para
adquirir derechos y contraer obligaciones;
b) Patrimonio independiente que le dé autonomía financiera para desarrollar la
actividad que se le asigna, constituido total o parcialmente por bienes o fondos
públicos, impuestos, tasas o contribuciones especiales o aportes diversos que
haga el Estado, y
c) Autonomía administrativa que le permita gobernarse a sí mismo, dentro de las
facultades que le confieren las normas que lo regulan; así lo han sostenido
tratadistas que estudian la materia.
Como se observa, la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con dichas
características, siendo según la ley, una persona jurídica diferente de la nación.
Resulta entonces que el nombre dado a la entidad en comento, no es suficiente
para identificar su naturaleza jurídica porque esto depende más de los elementos
tipificados por la ley para cada uno de los órganos del Estado, en este caso, la
Superintendencia, que de la denominación escogida para ellos.
Así las cosas, como para la inclusión de una partida en el presupuesto es
imperativa la existencia de un título jurídico en los términos del artículo 346 de la
Constitución Política, al tener la Superintendencia Nacional de Salud una
personería jurídica diferente a la de la Nación, no es procedente el pago de la
mencionada transferencia, toda vez que no existe fuente del gasto conforme lo
exige la mencionada disposición constitucional.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
325
CONCEPTO 917 DE FEBRERO 27 DE 1998 P308
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales no
societarias. A) Excedentes Financieros. Concepto y Liquidación. B) Déficit Fiscal.
Doctor
GERMAN DARIO VILLADA S.
Jefe Presupuesto y Contabilidad
Instituto Municipal de Tránsito y Transporte
Pereira – Risaralda
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio 0181 del 27 de enero del año en curso, mediante el cual
manifiesta:
“En razón a que el Instituto Municipal y Transito de Pereira, arrojó un déficit fiscal
en el año de 1997 cuantía conocida al cierre de la vigencia, nos permitimos
solicitar muy comedidamente su concepto sobre la inclusión de este valor en el
presupuesto de 1998.
Lo anterior debido a que la Secretaría de Hacienda Municipal es del criterio que el
déficit se incluiría en el presupuesto de 1999 como se interpreta en el artículo 46
del Decreto 111. La Contraloría Municipal conceptúa que debe incluirse en el
presupuesto de 1997.
Según nuestro análisis al no quedar incluida en 1997 la política correcta a seguir
por parte del Instituto sería congelar algunos rubros presupuestales hasta tanto no
mejore la situación financiera del Instituto ya que se prevé mejoramiento en los
ingresos.
Ante la diversidad de opiniones nos permitimos solicitar muy comedidamente su
colaboración ya que los términos para modificar nuestro presupuesto ante el
Concejo se vencen próximamente”.
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
La Constitución Política consagra:
326
“Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los
reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros
de una y otra Cámara”.
“Artículo 352 Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar".
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto".
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual
se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que prevé:
"Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales
ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de
sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley
225 de 1995 art. 32.)
“Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente".
“Artículo 16 (...).
Parágrafo 1 - Los excedentes financieros de los establecimientos públicos del
orden nacional son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política
Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los
recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación
en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al
327
establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se exceptúan de
esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones
parafiscales”. (...)
“Artículo 85.- El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional, elaborarán
conjuntamente para su presentación al CONPES la distribución de los excedentes
financieros de los Establecimientos Públicos del orden Nacional y de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el
régimen de aquellas.
De los excedentes financieros, distribuidos por el COMPES a la Nación el
Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del
presupuesto vigente”. (...)
“Artículo. 97.- Los excedentes financieros de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la
Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto
nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y
asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho
excedente”. (...)
A la luz de las normas anteriores, se observa que el concepto aplicable para los
Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales Comerciales del Estado no
societarias, es el de excedente financiero, y por consiguiente su correlativo es el
de déficit financiero.
Los excedentes financieros corresponden al monto de recursos que cada año el
CONPES determina que entrarán a hacer parte de los Recursos de Capital al
Presupuesto Nacional. El excedente corresponde al patrimonio menos el capital
social y las reservas legales.
En su liquidación se considera además la situación de liquidez de la respectiva
entidad, que resulta de comparar los activos corrientes disponibles con los pasivos
corrientes exigibles, así como una proyección de caja de la vigencia siguiente, a
fin de establecer los efectos que la decisión pueda tener sobre los demás activos
de la entidad o sobre sus exigencias de endeudamiento. En todo caso la decisión
no puede llevar a la entidad a su liquidación.
Para que el CONPES reasigne o distribuya los excedentes financieros de las
entidades descentralizadas del orden nacional se analiza en las cuentas del
balance general el tratamiento dado a las reservas presupuestales, de tal forma
que tanto éstas como las cuentas por pagar hagan parte del análisis de liquidez.
328
Igualmente se deben excluir del análisis los recursos que estando registrados
como activos, se encuentran financiando apropiaciones de la siguiente vigencia
fiscal.
Por otra parte, el artículo 46 ibídem, ordena que, "Cuando en el ejercicio fiscal
anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un
déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la
partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será motivo para
que la Comisión respectiva devuelva el proyecto”.
De conformidad con la disposición precedente, si resulta un déficit fiscal del
ejercicio fiscal de 1997, la apropiación para saldarlo debe incorporarse en el
presupuesto de 1999. Siendo claro que dicho concepto solo se aplica a la Nación
y no al sector descentralizado del orden nacional (Establecimientos Públicos y
Empresas Industriales y Comerciales del Estado no Societarias).
El superávit, corresponde a los valores provenientes de la liquidación del ejercicio
fiscal del año inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina
al comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no
presupuestados y las disponibilidades iniciales en efectivo, frente a la suma de los
pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes, las
reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas a 31 de diciembre.
Este resultado debe ser incorporado al presupuesto como un servicio de deuda en
el evento de que los ingresos sean inferiores a los gastos; si por el contrario la
ejecución de los ingresos es superior a la de los gastos, ésta diferencia se puede
incluir en el presupuesto de los ingresos.
En ese orden de ideas, si el Instituto Municipal de Transito de Pereira es un
Establecimiento Público de ese orden territorial, se considera que no sería
aplicable la disposición objeto de la consulta (art. 46), debiendo esa entidad en
todo caso, propender por una financiación equilibrada, y si los gastos son mayores
que los ingresos se deben proponer las fuentes de financiación, estimándose
viable la medida expuesta por usted, en el sentido de “congelar algunos rubros
presupuestales hasta tanto no mejore la situación financiera del Instituto ya que se
prevé mejoramiento en los ingresos”.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
329
CONCEPTO 1169 DE MARZO 12 DE 1998 P312
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: 1. Recursos Parafiscales. A) Origen. B) Elementos. C) Diferencias con las
tasas. 2. Aportes a la ESAP. Naturaleza.
Doctor
LUIS FERNANDO GUARIN VARGAS
Subdirector Administrativo
Escuela Superior de Administración Pública
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio del 11 de febrero de l.998, mediante el cual manifiesta:
“Para favorecer el que las entidades aportantes de la Ley 21/82 efectivamente
programen en sus presupuestos tal contribución, es muy importante incluir, en
forma explícita, el nombre ESAP dentro de la definición de los gastos de Proyecto
de Presupuesto General de la Nación para l.999.
Actualmente, se mencionan entidades como el SENA y los Institutos técnicos pero
no se hace alusión expresa a la ESAP. Como usted sabe, doctor Mejia, el Decreto
de Liquidación es un mandato en la gestión presupuestal. Al incluirse a la ESAP
los aportantes no tendrán dudas sobre la pertenencia del aporte.
Si bien ha habido una respuesta positiva de la mayoría de las entidades
Nacionales al requerimiento de pago del aporte de la Ley 21/82, a partir del
presente año, algunos han objetado el asunto aduciendo que la ESAP no aparece
citada en las definiciones del gasto.
De otra parte la ESAP desea tener claridad sobre la naturaleza del aporte en
comento. Es de observar que tal renta para la ESAP fue clasificada para l.998 así:
INGRESOS CORRIENTES
NO TRIBUTARIOS
APORTES A OTRAS ENTIDADES.
Por el contrario, el SENA aparece con Contribución Parafiscal”
330
Al respecto me permito hacerle las siguientes consideraciones:
En lo que hace referencia a su primera inquietud, le manifiesto que será tenida en
cuenta al elaborar la definición de los gastos en el Decreto de Liquidación para la
vigencia fiscal de l.999.
De otro lado, es importante que quede clara la naturaleza de las rentas
parafiscales, los elementos que la caracterizan. Para ello acudiremos a la
sapiencia de la Honorable Corte Constitucional, cual sobre dicho tema en
sentencia No. C-490-93 del 28 de octubre de l.993, Magistrado Sustanciador
Doctor Alejandro Martínez Caballero, expresó:
“ Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el año de l.928 al
crearse la contribución cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres
pronunciamientos unánimes de la Corte Constitucional, a propósito del Fondo
Panelero, de las Cajas de Compensación Familiar y del Fondo Nacional del Café,
los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a
continuación:
En efecto, en una ocasión la Corporación afirmó que estos recursos “surgen en
Francia - a mediados del presente siglo - cuando el entonces ministro Robert
Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que a pesar
de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas
características que lo diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los
recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población,
destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no
engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de
la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las
definiciones no son ciertamente unívocas, existe en todas ellas un denominador
común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía,
destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos
en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una
característica esencial de los recursos parafiscales en su especial afectación. La
doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones
parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A
diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no
confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o
la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en la
medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes,
tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial
afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina
suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino
entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía
fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el
beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio
331
o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de
dicho gremio o comunidad”.3
Igualmente la Corte Constitucional declaró exequibles los recursos parafiscales
destinados a las cajas de compensación familiar.4
Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los
recursos parafiscales “son extraídos en forma obligatoria de un sector económico
para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad.5
Como anota Restrepo, “la diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales
radica en que las primeras se tratan de una remuneración por servicios públicos
administrativos prestados por los organismos estatales, en las segundas los
ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no
encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente
dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la
llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del
café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del
Café (…).6
Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres
elementos materiales, a saber:
1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes
se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado
recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su
cumplimiento.
2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la
característica de afectar un determinado y único grupo social o económico.
3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos
o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o
sectores”.
Ahora bien, de acuerdo con el decreto ley 2083 de l.994, “Por el cual se adecua el
Estatuto Básico de la Escuela Superior de Administración Pública” el patrimonio de
este órgano esta constituido, entre otros recursos, por los aportes de la ley 21 de
l.982.
3
Corte Constitucional. Sentencia No. C-040de febrero 11 de 1993. Magistrado Ponente: Ciro
Angarita Barón, pags. 18-19
4 Corte Constitucional. Sentencia No. C-575 de octubre 28 de 1992.Magistrado ponente: Alejandro
Martínez C.
5 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de julio 9 de 1992. Magistrado ponente: Alejandro
Martínez C.
6 Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992
332
A su turno, el artículo 2º. Ibídem dispone que dicho órgano tiene como misión, la
investigación, la enseñanza, la extensión y la difusión en los campos del saber de
la Administración Pública y del Estado, especialmente atender la capacitación y
formación de los servidores públicos y la asesoría a la administración en todos sus
órdenes.
En efecto, la ley 21 de l.982, dispone:
“Artículo 8º. La Nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá, y los municipios deberán además del subsidio familiar y de los
aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la
Escuela superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos, Departamentales, Intendenciales, Comisariales,
Distritales y Municipales.
“Artículo 11º. Los aportes hechos por la Nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios,
tendrán la siguiente destinación:
(…)
3. El medio por ciento (½%) para la Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP)”
“Artículo 16º. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la
nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de
Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) (…), se entiende por
nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los
diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la ley Laboral,
cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por los descansos
remunerados de ley y convencionales o contractuales”.
A la luz de la jurisprudencia antes transcrita y de las normas precedentes,
tenemos que el aporte del medio por ciento (½%) sobre el valor de la nómina de
salarios que paguen la Nación, los departamentos y los municipios no cumple con
una de las características señaladas por la Corporación para las contribuciones
parafiscales, cual es la destinación sectorial, es decir, que los recursos que
aportan los empleadores del nivel nacional territorial no se revierten en beneficio
exclusivo de los mismos, ya que dichos recursos se deben destinar para que la
ESAP cumpla con los fines previstos en la ley.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
333
CONCEPTO 1218 DE MARZO 17 DE 1998 P316
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Nombramiento de docentes sin la respectiva apropiación presupuestal.
Procedimiento para su pago en la vigencia fiscal siguiente.
Doctor
CARLOS CAMACHO CASTRO
Director de Presupuesto Distrital
Secretaría de Hacienda Distrital
Calle 34 No. 43-31 (Paseo Bolívar)
Barranquilla - Atlántico
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación No. SHDP-007-01-98 de enero 14 de 1998, dirigida al
Doctor Carlos Eduardo Rodríguez, Jefe de División de Coordinación Administrativa
de la Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio, la cual fue remitida a esta
Dirección mediante oficio número 0094 de enero 28 de 1998 y radicada el 29 del
mismo mes y año, en dicha comunicación se lee:
“Asunto: Interpretación del Artículo 23 del Decreto 111/96.
Teniendo en cuenta que en la Alcaldía Distrital de Barranquilla, el Concejo autorizó
al ejecutivo a convocar concursos de Plazas Docentes para 1998, el cual se realizó
y se hicieron los respectivos decretos de nombramientos terminando de
posesionarse el 31 de Diciembre de 1997.
Sin embargo la firma de los decretos del Alcalde y la respectiva posesión de los
docentes no contaba con la apropiación presupuestal de la vigencia en curso
(1997). La apropiación para la financiación de las plazas docentes fue incluida en el
Presupuesto de 1998. Tiene esto vicios de nulidad cuando el Alcalde nombró
docentes sin haber apropiación presupuestal en la vigencia en curso para su
ejecución”.
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
La Constitución Política previene:
“Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén
334
contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el
presupuesto correspondiente...”.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
De otra parte, el Artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y
de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del
Presupuesto”.
Así mismo, el Articulo 352 de la Carta ordenó:
“Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución
de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan
Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
“Artículo 24°. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 “Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el que consagra, entre otras, las
siguientes disposiciones:
“Articulo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales
ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de
335
sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley
225 de 1995 art. 32)
“Articulo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente..” (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52)
“Articulo 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto
Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la
autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se
pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de
endeudamiento.
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno
reglamentará la materia.
El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre la
asunción de compromisos para vigencias futuras.” (Ley 179 de 1994, art.9).
“Articulo 24.
El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos
casos.
336
Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no
requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, para
la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos
contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito
público.” (Ley 225 de 1995 art. 3).
“Articulo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción.” (Ley 38 de 1989, art.10).
“Articulo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que
los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y
la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados...
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.”
(Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49).
A la luz de las anteriores disposiciones podemos concluir que con dichas normas
se busca preservar el principio de la legalidad del gasto, en virtud del cual no se
puede hacer ninguna erogación con cargo al tesoro que no se encuentre
incorporada en el presupuesto de gastos, esto es, que todos los compromisos que
se adquieran en una determinada vigencia fiscal deben contar con la apropiación
presupuestal respectiva que garantice la existencia de recursos para su pago.
Ahora bien, las normas presupuestales prevén mecanismos con los cuales se
pueden atender en debida forma el pago de aquellas obligaciones que se
adquieran en una vigencia fiscal y que afecten presupuestos de vigencias futuras,
cuando su ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia fiscal en curso y su
objeto se desarrolla durante cada una de las vigencias fiscales subsiguientes. Las
entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la
autorización previa de la correspondiente Corporación de elección popular, siempre
que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos
337
los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su
capacidad de endeudamiento.
De igual manera se ha previsto que en casos excepcionales como lo son las obras
de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así
como para las garantías a las concesiones, se podrá autorizar que se asuman
obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el
presupuesto del año en que se concede la autorización. En dichos eventos
igualmente se debe contar igualmente con la autorización previa de la
correspondiente Corporación de elección popular.
De suerte que a esa entidad territorial le serían aplicables las anteriores normas en
lo que fuere pertinente tan sólo en el evento de que no hubiere expedido las
normas propias en la materia. No obstante lo anterior, de acuerdo con lo
establecido en dichas disposiciones para el caso que nos ocupa resulta claro que
previa la realización de cualquier nombramiento se debe contar con apropiación
disponible y libre de afectación e igualmente cumplir con los demás requisitos
establecidos para tales eventos. Así las cosas, si tales obligaciones se adquirieron
sin el lleno de los anteriores requisitos estaríamos frente a una violación de las
mismas.
Finalmente, se debe precisar que dentro de las funciones asignadas por el Decreto
2112 del 29 de diciembre de 1992 a la Dirección General del Presupuesto Nacional
no está la de conceptuar sobre el punto consultado por usted, esto es, los vicios de
nulidad en relación con los nombramientos efectuados por el señor Alcalde de ese
municipio.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
338
CONCEPTO 1241 DE MARZO 18 DE 1998 P321
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: 1. Principio de la Unidad de Caja. A) Concepto. B) Aplicación a las
entidades territoriales. C) Excepciones. 2. Recursos de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación: naturaleza. Son de destinación específica.
Doctor
HECTOR CADENA CLAVIJO
Vicepresidente Adjunto Banca de Gobierno
Banco de Colombia
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su oficio VABG-013 del 22 de enero de 1998, el cual fue
remitido por competencia a la Dirección del Tesoro y devuelto por ésta al
considerar que es la Dirección General del Presupuesto la que debe conceptuar
sobre el punto consultado.
Manifiesta usted lo siguiente:
“Le solicito en forma especial su concepto sobre la aplicación del principio de la
unidad de caja establecido en el artículo 16 del Estatuto Orgánico de Presupuesto
a las entidades territoriales en especial a los municipios.
Teniendo en cuenta que el artículo 357 de la Constitución Política le da a los
municipios propiedad sobre las transferencias de los ingresos corrientes de la
nación, estos pueden aplicar en estricto orden dicho principio, es decir con el
recaudo de todas sus rentas y recursos de capital atender el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el presupuesto.
Es más, el artículo 19 inciso 2º de la ley 60 de 1993 le permite a los
departamentos, distritos y municipios manejar las cuentas del situado fiscal con el
criterio de la unidad de caja y sometidas a las normas del régimen presupuestal”.
Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones:
El principio de la Unidad de Caja se encuentra consagrado en el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación en los siguientes términos:
339
“Artículo 16. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá
el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de
la Nación.”
Esta Dirección considera que las rentas de destinación específica constituyen la
excepción al principio precedente, conclusión a la que se llega con fundamento en
los siguientes pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Sentencia Nº C-478 del 6 de agosto de 1992, Corte Constitucional, Magistrado
Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz:
.“(…) El principio de la Unidad de Caja.
En el artículo 12 de la Ley 38 consagra el principio de la unidad de caja,
indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma,
los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden
en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se
determinan en el presupuesto.
Para el experto doctor Hugo Palacio Mejía, el principio de la unidad de caja
se opone a tres normas constitucionales: el artículo 336 inciso cuarto que
permite las rentas de destinación específica en la forma de las utilidades
obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la
salud; también iría contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero y
segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el principio de la
unidad de caja vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de
Regalías, otra renta de destinación específica.
Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación específica, es
decir, son excepciones al principio bajo examen. Este último está
positivamente consagrado bajo otra formulación de carácter general en el artículo
359 de la Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación
específica de manera general para lo nacional con las excepciones que ese
mismo artículo y la Constitución consagran.” Resaltado fuera del texto.
Sentencia C-590 del 30 de noviembre de 1992, Magistrado Ponente Dr. Simón
Rodríguez Rodríguez:
“Las Rentas de Destinación Especifica, son entonces el tema central de esta
controversia jurídica, porque como lo señala el artículo 359 de la Constitución
Nacional, “No habrá rentas nacionales de destinación especifica…”, como norma
general, aunque la misma disposición señala unas excepciones dentro de las
cuales se puede otorgar estas rentas.
340
Conviene, entonces precisar en qué consisten las Rentas de Destinación
Específica para saber el momento histórico y la oportunidad legal de los cuales se
puede afirmar la existencia de estas rentas especiales.
Constitucionalmente, como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de
definiciones, porque ello contraría la técnica constitucional y porque la constitución
como instrumento jurídico eminentemente técnico - político y filosófico se encarga
de señalar los preceptos esenciales, básicos y fundamentales bajo los cuales
debe funcionar el Estado.
No hay tampoco definición legal de esta clase de rentas, por lo que habrá la
oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que
manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de
referencia en el caso presente.
En efecto, el Contralor General de la República al tratar de precisar una definición
de Rentas de Destinación Específica dijo:
“Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían
definirse (...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de
índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las
normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o,
como lo hace el informe de la misión BIRD- WIESNER: la práctica de asignar la
renta recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad
gubernamental definida”.
Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de
asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la
financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de
presupuesto. La Técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque
tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el
principio de unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con
la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter
general de la comunidad, tomada en su conjunto.
(…)
“La Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de destinación
específica, así:
a) Artículo 359.
La participación prevista en la Carta a favor de los departamentos, distritos y
municipios.
Las destinadas a inversión social.
341
Las rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de
previsión social y a las antiguas intendencias y comisarias.
b) Artículo 336 inciso 4º.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas
preferencialmente a los servicios de salud y educación.
c) Artículo 356, incisos 1º y 2º.
Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de
educación y de salud.
d) Artículo 361.
Destinación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las
entidades territoriales a fines de promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades.
e) Artículo 131.
La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios
que prestan a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la
ley.
f) Contribuciones fiscales y parafiscales, en relación con las cuales se faculta a las
autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar los
costos de los servicios que les prestan o participación en los beneficios que les
proporcionen.
Suponen la definición que estas rentas son de origen nacional como primera
condición, pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas
porque hay una horma legal que así establece y determina y las rentas así
concebidas deben ser invertidas en un fin previamente establecido."
Sentencia Nº C-337/93 del 19 de agosto de 1993, Magistrado Ponente: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa:
“(…) Principio de Unidad de Caja
Consiste en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa
destinación en un fondo común desde donde se asignan a la financiación del
gasto público. Sin este principio hay una desorientación del gasto público y
entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las áreas prioritarias. Se
342
necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a los más convenientes, según
las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad
presupuestal pueda ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público
hacia las áreas que estime prioritarias, sin que se encuentre los ingresos
preorientados hacia la financiación de determinados gastos.”
Sentencia Nº. C-357 del 11 de agosto de 1994, Corte Constitucional Magistrado
Ponente Dr. Jorge Arango Mejía:
“(…) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se
atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación.
(…) Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para que el
producto de la enajenación tenga una destinación específica, se sustraen
tales recursos a ese fondo común, y se viola, por lo mismo el principio de la
unidad de caja. Resaltado fuera del texto.
Principio que está plasmado expresamente en el artículo 359 de la Constitución,
que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones
que la misma norma contempla (…).”
Sentencia Nº C-546 del 1 de diciembre de 1994, Corte Constitucional, Magistrado
Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero:
“(…) Finalmente, el mandato del artículo 345 adquiere sentido a la luz del principio
de unidad de caja en materia presupuestal, según el cual todos los dineros que
entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja
común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el
presupuesto. En efecto como todos esos ingresos forman un fondo común del cual
se financias los gastos, es natural que la Constitución exija que en el mismo
documento se consagren los ingresos previstos y los gastos proyectados, puesto
que de esa manera no sólo se racionalizan las finanzas estatales sino que se
permite mejor control político y democrático de las mismas. En cambio, las
contribuciones parafiscales no engrosan esa caja común porque tienen una
destinación especifica (…).”
De las consideraciones anteriores realizadas por la Corte Constitucional se infiere
que las rentas destinadas por la Constitución y la ley a un fin determinado no
entran a engrosar ese fondo común desde donde se asignan los recursos a la
financiación indiscriminada de cualquier gasto.
Sostener lo contrario, significaría en un momento dado, dejar de cumplir la
destinación previamente establecida por la legislación, con la consecuente
responsabilidad que pudiera surgir por dicho incumplimiento.
343
En este orden de ideas, en concepto de esta Dirección, no es viable hacer Unidad
de Caja con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación cuya destinación fue fijada por la Carta fundamental (artículo 357) y por la
ley 60 de 1993, desarrollo de este último.
Finalmente, el inciso 2 del artículo 19 de la ley 60 de 1993, hace referencia a los
recursos de que trata el artículo 356 de la Constitución Política, habiendo previsto
textualmente:
“Transferencia de los Recursos del Situado fiscal. Los recursos de situado fiscal
serán transferidos directa y efectivamente a los departamentos y distritos, de
acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto, o
directamente a los municipios, previo el cumplimiento de las condiciones y
términos señalados en la presente ley, mediante giros mensuales que efectuará el
Ministerio de Hacienda.
Para tales efectos, los departamentos, distritos y municipios organizarán en su
presupuesto cuentas especiales independientes para salud y los Fondos
Educativos Regionales Departamentales o las cuentas que correspondan en los
municipios para educación, que se manejarán con unidad de caja, sometidas a las
normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial respectiva, bajo la
administración del gobernador o el alcalde, quienes podrán delegar en la autoridad
jerárquica superior del respectivo sector de salud y educación (…).”
El anterior concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
344
CONCEPTO 1368 DE MARZO 25 DE 1998 P327
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Principio de la Unidad de Caja: A) Concepto. B) Consagración
constitucional. C) Excepciones. 2. Pago de obligaciones de vigencias fiscales
anteriores sin apropiación presupuestal.
Doctor
HECTOR EMIRO QUINTERO JAIME
Contralor Municipal
Calle 10 No. 11-78 Piso 3º Edificio CAM
Ocaña (Norte de Santander)
Señor Contralor:
Me refiero a su oficio del 3 de febrero de 1998, radicado en esta Dirección el 13
del mismo mes y año, en el cual expone:
“(...)1. Mediante decreto No. 374 del 31 de diciembre de 1997, se efectuaron
reservas por un valor de $1.726.374.024,98, sobre el presupuesto de dicha
vigencia.
2. En dicho decreto de reservas, no fueron incluidas un total de cuentas por un
valor de $971.828.527,25, cuentas estas que contaban con la respectiva
disponibilidad y reserva presupuestal, expedida por la Secretaría de Hacienda
Municipal.
3. Dentro de las cuentas no reservadas, aparecen un total de $738.578.979,oo,
correspondientes a convenios con el F.I.S., las cuales no pudieron ser canceladas
por falta de liquidez en Tesorería, debido principalmente a que los dineros girados
para dicha cofinanciación fueron utilizados en pagos de otra índole.
4. Con los dineros existentes en tesorería, correspondientes al último giro de la
participación en los ingresos corrientes de la nación y saldo en bancos a diciembre
31, no alcanza para cubrir lo reservado y lo no reservado.
5. Debido a que los dineros de destinación específica y más concretamente los
recursos de cofinanciación del F.I.S., se habían gastado en la anterior
administración, se desea saber, si es posible legalmente cancelar con los dineros
que corresponden a las cuentas incluidas en el decreto de reservas, lo
345
correspondiente a los recursos de cofinanciación que no se han entregado a las
entidades interesadas.
6. Al cancelar lo adeudado por dicho convenios, y debido a la precaria situación
financiera por la que atraviesa el municipio, implica el que se dejen de cancelar
muchas de las cuentas que fueron incluidas dentro del decreto de reservas.
PREGUNTAS
1. Que actuaciones debe adelantar esta Contraloría ante la constitución tan
irregular de dichas reservas.
2. Cual sería el procedimiento recomendable a la Administración Municipal actual
para efectos de solucionar el problema planteado, toda vez que el Municipio
adolece de los recursos necesarios para dar cumplimiento a cabalidad con los
compromisos adquiridos”.
Previamente a cualquier pronunciamiento nos permitimos manifestarle que la
Dirección General del Presupuesto Nacional no es la competente para establecer
las actuaciones que debe adelantar esa Contraloría frente al caso planteado.
Hecha la anterior aclaración nos permitimos hacer las siguientes consideraciones:
El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales
menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del
Presupuesto”.
Así mismo, la Constitución Política, ordenó:
“Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar.”
“ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se
aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”
346
A su vez el Decreto 111 de 1996 “ Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto:
“ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32).
ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...)”. (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179
de 1994, art. 52).
De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las
entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a
los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas
presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con
lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en
ausencia de las mismas.
Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento
presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica deben ser atendidos por
las entidades territoriales.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto señala:
“ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación (...)”
Con respecto a la Unidad de Caja con recursos que tienen destinación especifica,
la jurisprudencia ha expresado:
Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992, Corte Constitucional, Magistrado
Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz:
“(...) El Principio de la Unidad de Caja.
El artículo 12 de la Ley 38 consagra el principio de la unidad de caja,
indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma,
los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden
en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se
determinan en el presupuesto.
347
Para el experto doctor Hugo Palacio Mejía, el principio de la unidad de caja
se opone a tres normas constitucionales: el artículo 336 inciso cuarto que
permite las rentas de destinación específica en la forma de las utilidades
obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la
salud; también iría contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero y
segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el principio de la
unidad de caja vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de
Regalías, otra renta de destinación específica.
Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación específica, es
decir, son excepciones al principio bajo examen. Este último está
positivamente consagrado bajo otra formulación de carácter general en el artículo
359 de la Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación
específica de manera general para lo nacional con las excepciones que ese
mismo artículo y la Constitución consagran.” Resaltado fuera del texto.
Sentencia C- 590 del 30 de noviembre de 1992, Magistrado Ponente Dr. Simón
Rodríguez Rodríguez:
“Las Rentas de Destinación Específica, son entonces el tema central de esta
controversia jurídica, porque como lo señala el artículo 359 de la Constitución
Nacional, “No habrá rentas nacionales de destinación específica...”, como norma
general, aunque la misma disposición señala unas excepciones dentro de las
cuales se puede otorgar estas rentas.
Conviene, entonces precisar en qué consisten las Rentas de Destinación
Específica para saber el momento histórico y la oportunidad legal de los cuales se
puede afirmar la existencia de estas rentas especiales.
Constitucionalmente, como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de
definiciones, porque ello contraría la técnica constitucional y porque la constitución
como instrumento jurídico eminentemente técnico - político y filosófico se encarga
de señalar los preceptos esenciales, básicos y fundamentales bajo los cuales
debe funcionar el Estado.
No hay tampoco definición legal de esta clase de rentas, por lo que habrá la
oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que
manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de
referencia en el caso presente.
En efecto, el Contralor General de la República al tratar de precisar una definición
de Rentas de Destinación Específica dijo:
348
“Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían
definirse (...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de
índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las
normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o,
como lo hace el informe de la misión BIRD-WIESNER: la práctica de asignar la
renta recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad
gubernamental definida.”
Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de
asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la
financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de
presupuesto. La Técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque
tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el
principio de unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con
la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter
general de la comunidad, tomada en su conjunto.
(...)
“La Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de destinación
específica, así:
Artículo 359.
La participación prevista en la Carta a favor de los departamentos, distritos y
municipios.
Las destinadas a inversión social.
Las rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de
previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
Artículo 336 inciso 4º.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas
preferencialmente a los servicios de salud y educación.
Artículo 356, incisos 1º y 2º.
Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de
educación y de salud.
Artículo 361.
Destinación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las
entidades territoriales a fines de promoción de la minería, a la preservación del
349
ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades.
Artículo 131.
La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios
que prestan a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la
ley.
f) Contribuciones fiscales y parafiscales, en relación con las cuales se faculta a las
autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar los
costos de los servicios que les prestan o participación en los beneficios que les
proporcionen.
Suponen la definición que estas rentas son de origen nacional como primera
condición, pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas
porque hay una norma legal que así establece y determina, y las rentas así
concebidas deben ser invertidas en un fin previamente establecido.”
Sentencia No. C-337/93 del 19 de agosto de 1993, Magistrado Ponente: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa:
“(...)) Principio de Unidad de Caja
Consiste en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa
destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto
público. Sin este principio hay una desorientación del gasto público, y entonces se
hace poco viable destinar el gasto hacia las áreas prioritarias. Se necesita, pues,
una libertad para destinar el gasto a los más convenientes, según las
circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad presupuestal
pueda ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público hacia las áreas
que estime prioritarias, sin que se encuentre los ingresos preorientados hacia
la financiación de determinados gastos.”
Sentencia No. C-357 del 11 de agosto de 1994, Corte Constitucional Magistrado
Ponente Dr. Jorge Arango Mejia:
“(...) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se
atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación
(...) Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para que el
producto de la enajenación tenga una destinación específica, se sustraen
tales recursos a ese fondo común, y se viola, por lo mismo el principio de la
unidad de caja. Resaltado fuera del texto
350
Principio que esta plasmado expresamente en el artículo 359 de la Constitución,
que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones
que la misma norma contempla (...)”.
Sentencia No. C-546 del 1 de diciembre de 1994, Corte Constitucional, Magistrado
Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero:
“(...) Finalmente, el mandato del artículo 345 adquiere sentido a la luz del principio
de unidad de caja en materia presupuestal, según el cual todos lo dineros que
entran al tesoro público. Cualquiera sea una proveniencia, se funden en una caja
común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el
presupuesto. En efecto como todos esos ingresos forman un fondo común del cual
se financian los gastos, es natural que la Constitución exija que en el mismo
documento se consagren los ingresos previstos y los gastos proyectados, puesto
que de esa manera no sólo se racionalizan las finanzas estatales sino que se
permite mejor control político y democrático de las mismas. En cambio, las
contribuciones parafiscales no engrosan esa caja común porque tienen una
destinación específica (...)”.
Con lo anterior, podemos concluir que la excepción al Principio de Unidad de Caja
la constituye las rentas o recursos con una destinación específica como son los
recursos de cofinanciación a que usted se refiere, siendo claro que no habrían
podido ser utilizados en fines diferentes a los establecidos.
Por otra parte se deben tomar en cuenta las siguientes disposiciones:
La Constitución Política preceptúa:
“Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la
deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)”.
A su turno, el Decreto 111 de enero 15 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto” establece:
“Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que
correspondan:
a) A créditos judicialmente reconocidos;
b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo
Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339
351
y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso
Nacional; y
d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Electoral, los
Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y
la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas
para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.” (Ley
38 de 1989, art. 24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55, incisos 1 y 4, art. 71)
De otra parte, el principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII,
Capítulo 3 de la Constitución Política.
El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o
Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1o. del Decreto 111
del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año fiscal comienza el
primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo
que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a
las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no
afectados por compromisos caducarán sin excepción.
Además, al referirse al Principio de Especialización, dicho Estatuto Orgánico
ordena en su artículo 18 que las apropiaciones deben referirse en cada órgano de
la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al
fin para el cual fueron programadas.
Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Acorde con las normas citadas, el pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto,
establece:
“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
352
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas
presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de
la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar
los compromiso que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios. (...).” (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994,
art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa
autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la
apropiación en la vigencia correspondiente.
Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el
cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible en ese año,
se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales o cuentas por pagar según
sea el caso, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con
estas obligaciones.
De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia
fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante la misma
y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3o. del artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y
la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Se observa entonces que las normas de carácter Presupuestal han previsto los
mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar
los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la
inmediatamente siguiente.
Ahora bien, manifiesta usted en su oficio que en ese municipio se omitió la
constitución de cuentas por pagar para cubrir obligaciones que cumplían con todos
los requisitos para su pago, entre ellos algunas correspondientes a convenios con
el FIS, siendo claro que no pueden cancelarse al haberse pretermitido su
constitución como cuentas por pagar.
353
No obstante lo anterior se considera que estas obligaciones como reunieron todos
los requisitos legales, deberán cancelarse con cargo al presupuesto de la presente
vigencia fiscal como vigencia expirada para lo cual deberán modificarse el
presupuesto, estando el municipio obligado a arbitrar los recursos que utilizó para
atender otros gastos.
En este punto debe recordarse que las modificaciones al presupuesto conforme a
la Constitución Política y al Estatuto Orgánico del Presupuesto deben ser
aprobados por la corporación de elección popular si éstas alteran el detalle
aprobado inicialmente.
Todo lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad que les corresponda a los
funcionarios de la administración por las actuaciones que causaron el no pago de
estas obligaciones en cumplida forma, debiéndose recordar que si quedan saldos
y/o rendimientos de los recursos de cofinanciación deben ser reintegrados a la
Dirección del Tesoro Nacional, conforme a las disposiciones que regulan esta
materia.
Atento saludo
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
354
CONCEPTO 1409 DE MARZO 27 DE 1998 P337
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Aplicación de las normas
sobre austeridad del gasto público.
Doctor
JULIAN CORRECHA RODRIGUEZ
Calle 65 No. 10 – 17 Apto 302
Ciudad
Me refiero a su comunicación del pasado 24 de febrero, radicada en esta
Dirección el 4 de marzo de 1998, en la cual, invocando el derecho de petición
solicita concepto de esta oficina sobre la aplicabilidad del Decreto 026 de 1998 a
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de
Economía Mixta dedicadas a actividades financieras.
Sobre el particular considero importante manifestar lo siguiente:
El artículo primero del Decreto 026 de 1998 determina el ámbito de aplicación de
la norma en los siguientes términos:
“Las normas que contiene este Decreto se aplicarán a todos los órganos públicos.
Para efectos del presente Decreto, se entienden por órganos públicos todos los
organismos, entidades, entes públicos, entes autónomos y personas jurídicas que
financien sus gastos con recursos del Tesoro Público.”
Como se hace evidente en el artículo referido, la intención del Decreto es la de
sujetar a los órganos públicos al cumplimiento de las disposiciones que en materia
de austeridad del gasto se encuentran en él contenidas, determinando además,
quienes están comprendidos dentro de dicho concepto.
Así, de manera general ha hecho referencia a los organismos, entidades, entes
públicos, entes autónomos y personas jurídicas, de todos los cuales existe certeza
de que por su condición son entidades que se encuentran vinculadas a una
actividad desarrollada por el Estado, la cual por definición ciertamente se
contrapone al concepto de lo privado.
Ahora bien, establece el citado artículo primero que dichos órganos deben
financiar sus gastos con recursos del Tesoro Público, cuya definición se encuentra
contenida en el artículo 128 de la Constitución:
355
“Entiéndese por Tesoro Público el de la Nación, el de las entidades territoriales y
el de las descentralizadas.”
Consecuente con el mandato constitucional, la Corte en sentencia C-133 de abril 1
de 1993, con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa manifestó:
“Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el precepto
antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona
de desempeñar mas de un cargo público, y adecuando su texto a la nueva
normatividad, al extenderse la definición de tesoro público, también al
patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas” (resaltado)
En este punto resulta importante tener en cuenta que el Decreto Ley 3130 de
1968, en su artículo primero, en lo atinente a las entidades descentralizadas ha
dispuesto:
“DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Los institutos y empresas oficiales
a que se refiere la Ley 65 de 1967, son, conforme al Decreto extraordinario 1050
de 1968, de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Las expresiones
instituciones, entidades o empresas oficiales o semioficiales, empleadas para
designar personas jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a tres
categorías jurídicas, las cuales, se designarán con el nombre genérico de
"entidades descentralizadas” (subrayado)
En virtud de lo expuesto resulta claro que la norma constitucional mencionada
incluyó dentro del concepto de Tesoro Público el patrimonio de las entidades
descentralizadas, dentro de las cuales a su vez, se encuentran comprendidas las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía
Mixta, sin que se haya hecho distinción alguna relacionada con el tipo de
actividades que desarrollan.
Así las cosas, al no existir excepción en el Decreto 26 de 1998, que permita
excluirlas de la aplicación de la norma, es posible afirmar que se trata de una regla
general para la cual en nada influye el tipo de actividad comercial o industrial que
ejerzan estos organismos vinculados, de suerte tal que les sería aplicable el citado
decreto sin ninguna distinción.
Finalmente es pertinente hacer claridad sobre algunas afirmaciones contenidas en
su comunicación. En primer término, el Decreto 026 de 1998, no es reglamentario
de la Ley Orgánica de Presupuesto como se concluye de la lectura del mismo, se
trata de una norma que regula algunos aspectos atinentes a la austeridad del
gasto público, expedida con fundamento en las facultades que otorga al
Presidente el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política.
356
Por otra parte, tampoco tiene como base el Decreto 26 de 1998 el artículo 34 de la
ley 179 de 1994, el cual hace referencia a la facultad del Gobierno para reducir o
aplazar apropiaciones, pues esta es una situación totalmente distinta, que
responde al advenimiento de unos eventos claramente establecidos, y que en todo
caso no son los que motivaron la expedición del decreto referido.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
357
CONCEPTO 1423 DE MARZO 27 DE 1998 P340
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Agencia Colombiana de Cooperación Internacional. Ejecución de los
recursos que recibe por donaciones no reembolsables.
Doctor
JOSE DAVID MARIN E.
Director General
Agencia Colombiana de Cooperación Internacional
Calle 26 No 13 - 19 Piso 34
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su oficio No 394 del 13 de febrero de 1998, mediante el cual
manifiesta:
“1. En la gestión que desarrolla la AGENCIA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN
INTERNACIONAL y en cumplimiento a su objeto establecido en el artículo (6) de
la ley 318 de 1996, “ La agencia Colombiana de Cooperación internacional, tendrá
como objeto esencial la coordinación, administración y promoción de la totalidad
de cooperación internacional, técnica, financiera, no reembolsable, que reciba y
otorgue el país bajo la modalidad de ayuda oficial para el desarrollo destinada a
entidades públicas, así como de los recursos que se obtengan como resultado de
operaciones de condonación de deuda con naturaleza de contenido social o
ambiental”; y el artículo tercero (3) del decreto 2807 de 1997.
(...)
b- Los recursos recibidos en el literal anterior podrán ser incorporados al
presupuesto de la Agencia, en los términos establecidos en el Artículo 33 del
decreto 111 de 1996 ?.”
Al respecto me permito hacer las consideraciones:
358
La Constitución Política, consagra:
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los consejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.”
Ahora bien, el Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, previene:
“Artículo 33 - Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter
no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto
General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital
mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el
órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los
convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la
vigilancia de la Contraloría General de la República.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las
Comisiones Económicas del Congreso.” ( Ley 179 de 1994, arts 55, inciso 3 y 61,
Ley 225 de 1995 Art. 13)
Ahora bien, la Corte Constitucional en Sentencia C-357/94 de 1994, M.P. Dr.
Jorge Arango Mejía, respecto de las modificaciones al presupuesto, expresó:
“Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone aumento de las
apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el
Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo
la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad. La Corte
aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de
excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto
sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales
por decreto, en tiempo de normalidad”.
Así las cosas, es claro que no podrá realizarse erogación alguna que no figure en
el presupuesto, por lo tanto para que la Agencia Colombiana de Cooperación
Internacional, pueda ejecutar los recursos que recibe por donaciones no
reembolsables, deberá previamente incorporarlos a su presupuesto, para cual, y
teniendo en cuenta que dicha incorporación conlleva a una modificación en el
359
mismo, por cuanto se estarían adicionando mayores recursos de los inicialmente
aprobados para ese órgano, deberá efectuarse a través de una ley de la
República, pues sólo excepcionalmente, durante la conmoción interior, puede el
Gobierno modificar el presupuesto.
Respecto de su primer interrogante, me permito manifestarle que fue remitido por
competencia a la Dirección del Tesoro Nacional.
Cordial saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
360
CONCEPTO 1435 DE MARZO 27 DE 1998 P343
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Reservas presupuestales y cuentas por pagar: Fenecimiento.
Doctor
ANTONIO JOSE FERNANDEZ DE CASTRO DANGOND
Secretario de Hacienda
Gobernación Departamental
Santa Marta (Magdalena)
Señor Secretario:
Hago referencia a su oficio SH-042-98 del 11 de marzo de 1998, radicado en esta
Dirección el 14 de marzo en curso en el cual se lee:
“El decreto número 568 de marzo 21 de 1996, en sus artículos 38 y 39 establece:
Artículo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por
los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se
ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán.
Artículo 39. Si durante el año de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar
desaparece el compromiso u obligación que los originó, el Ordenador del
Gasto y el Jefe de Presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada al
Dirección del tesoro Nacional para los ajustes respectivos.
Para la vigencia fiscal de 1996, el Departamento del Magdalena, adicionó su
presupuesto con recursos nacionales, destinados a los convenios aprobados,
provenientes del Sistema Nacional de Cofinanciación.
Al cierre de esa vigencia, se realizaron las reservas presupuestales pertinentes
para la de 1997, donde se adquirieron compromisos contractuales con las
reservas presupuestales de la vigencia anterior, las cuales no fueron giradas ni
pagadas a 31 de diciembre.
¿Cómo son recursos nacionales de 1996 con destinación específica,
reservados presupuestalmente para la vigencia de 1997, y no girados durante
ésta presupuestalmente, cuál sería la forma legal de imputarlos, para así
proceder a su respectivo giro y pago en 1998?.
Al respecto le comento:
361
El artículo 151 de la Constitución Política determina que el Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y
de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del
Presupuesto”.
El artículo 345 ibídem, ordena que en tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Así mismo,
no puede haber gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales.
A su turno, el artículo 346 ibídem asigna la elaboración del Presupuesto de Rentas
y la Ley de Apropiaciones al Gobierno, el cual deberá corresponder al Plan Nacional
de Desarrollo, fija el término que éste tiene para presentarlo al Congreso, establece
que para incluir un gasto en el presupuesto se requiere que corresponda a un crédito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o para
atender el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo
Por otra parte, el artículo 347 del ordenamiento constitucional, determina que el
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Así mismo, el ordenamiento Constitucional establece:
“Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de
los organismos y entidades estatales para contratar.”
“ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se
aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”
A su vez el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley
179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto:
362
“ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y
ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del
presupuesto.” (Ley 225 de 1995 art. 32)
“ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del
Presupuesto en lo que fuere pertinente (...).” (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52)
De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las
entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los
principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales
que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por
el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas.
Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento presupuestal
contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica deben ser atendidos por las entidades
territoriales.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto señala:
“Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha
y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción.” (Ley 38 de 1989, Art. 10)
“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación
son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas
o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre
de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a
la entrega de bienes y servicios.
363
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para
el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, Art. 72, Ley 179 de 1994,
Art. 38, Ley 225 de 1995 Art. 8)
Por otra parte el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 “Por el cual se reglamentan
las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto
General de la Nación”, previene:
“Artículo 38 - Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten
durante el año de su vigencia fenecerán”.
Igualmente deben tomarse en cuenta las siguientes normas del referido estatuto:
“Artículo 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación.
(...)
Parágrafo 2o. Los rendimientos financieros de los Establecimientos Públicos
provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación,
deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que
indiquen los reglamentos de la presente Ley. Exceptuase los obtenidos con los
recursos recibidos por los órganos de previsión social, para el pago de prestaciones
sociales de carácter económico.” (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994, art. 55
incisos 3,8 y 18, Ley 225 de 1995 art.5)”.
“Artículo 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los
recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo
con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos
financieros, (...).” (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67)
El inciso 2o. del artículo 101 del pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto,
prevé:
“Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única
Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos de la
Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social.” (Ley
179 de 1994, art.47)
De otro lado el Decreto 359 de 1995, por el cual se reglamenta la ley 179 de 1994,
señala:
“Artículo 33. Los recursos de la Nación provenientes de saldos de vigencias
anteriores que no se encuentren amparando reservas presupuestales o las cuentas
364
por pagar, deberán reintegrarse a la Dirección del Tesoro Nacional. Igual
procedimiento se aplicará cuando por cualquier causa se cancele una reserva
constituida con recursos de la Nación, siempre que se haya efectuado la situación
de fondos”.
Acorde con la disposición anterior, el artículo 39 de la Ley 413 de 1997 “Por el cual
se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998”, prevé:
“Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional,
incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro
Nacional en el mes siguiente de su recaudo”.
El artículo 12 del decreto 630 de 1996, establece:
“Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si
se causan pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes ala fecha de su liquidación, en la Dirección del Tesoro
Nacional (...)”.
De la normatividad anterior se desprende que las apropiaciones deben ser
ejecutadas durante el año fiscal respectivo o a mas tardar dentro del año siguiente si
se constituyeron las reservas de apropiación o cuentas por pagar, lo cual de acuerdo
con lo manifestado por usted no se realizó habiendo fenecido dichas apropiaciones.
De suerte que dichos recursos junto con sus respectivos rendimientos deben ser
reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
365
CONCEPTO 1504 DE MARZO 31 DE 1998 P348
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Entidades Públicas: Aplicación del Principio de Unidad de caja.
Doctor
FERNANDO A. HOYOS LASCANO
Jefe Oficina de Control Interno Disciplinario
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana
Calle 53 No 13 – 27
Ciudad
Apreciado doctor:
Hago referencia a su comunicación No 2465 del 20 de marzo de 1998, en la cual
manifiesta:”
Nuestra consulta va dirigida a determinar si era viable la cancelación de la cuenta
referida con diverso tipo de Recursos del PAC asignado por ese Ministerio y si
aquí opera el concepto presupuestal denominado “Unidad de Caja”. Igualmente si
en el sector público se aplica el concepto de “Fondeo de Recursos”, para
involucrar indiscriminadamente recursos de cualquier tipo.”
El Estatuto Orgánico del Presupuesto señala:
“ARTICULO 16º. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos
de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación.”...
“ARTICULO 73º. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación
se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. Este es el
instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos
disponibles en la Cuenta Unica Nacional, para los órganos financiados con
recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los
establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios
ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se
harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.”...
A su vez el inciso tercero del artículo 13 del decreto 359 de 1995 señala:
366
“Los establecimientos públicos podrán pagar con sus propios ingresos
obligaciones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional mientras la
Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
transfiere los recursos respectivos.”
En este orden de ideas, los establecimientos públicos (como lo es el INURBE)
están facultados para hacer Unidad de Caja con sus propios ingresos y pagar
obligaciones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional, sin exceder en
sus pagos mensuales el monto aprobado en el PAC del respectivo mes.
Cordial saludo,
(Fdo) MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
367
CONCEPTO 1512 DE MARZO 31 DE 1998 P350
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMAS: 1. Vigencias Futuras: eventos en que proceden. 2. Contratos de
Empréstito: garantías. 3. Recursos que comprometen vigencias futuras y recursos
provenientes de los contratos de empréstito: diferencias desde el punto de vista
presupuestal
Doctor
RODRIGO ALMEIDA MORA
Gerente Unidad Crédito y Cartera
Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE
Calle 26 No. 13-19 piso 20
Ciudad
Apreciado doctor:
Me refiero a su comunicación número UCC-0707 de enero 29 de 1998, radicada
en esta Dirección el 30 del mismo mes y año, mediante la cual consulta lo
siguiente:
“Con el objeto de atender algunas solicitudes de crédito formuladas por entidades
públicas como el INVIAS y el Instituto Nacional de Salud, quienes han ofrecido
como única garantía vigencias futuras; agradezco su concepto acerca de la
necesidad de su aprobación por parte del CONFIS o como interpretamos el
artículo 3 de la Ley 225/95 y 24 del Decreto No. 111/96, para respaldar contratos
de empréstito y las contrapartidas no se requiere tal aprobación”.
En primer término consideramos pertinente hacer un recuento de las normas
presupuestales que regulan lo relacionado con los temas objeto de la consulta
así:
El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
368
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico
y de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del
Presupuesto”.
Así mismo, la Constitución Política ordenó:
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
“Artículo 346... En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que
no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo...”.
“Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...”.
“Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad
de los organismos y entidades estatales para contratar”.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225
del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto, que contempló:
“Artículo 24°. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las
normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su
redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de
Presupuesto”.
De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 “Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
369
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” consagra, entre otras, las
siguientes disposiciones:
“ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción.” (Ley 38 de 1989, art.10)
“ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas.” (Ley 38 de 1989, art.14, Ley
179 de 1994, art.55, inciso 3)
“ARTICULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto
Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno
reglamentará la materia.
El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre
la asunción de compromisos para vigencias futuras.” (Ley 179 de 1994, art.9)
“ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,
podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de
vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del
Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para
estos casos.
370
Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no
requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS,
para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito
público.” (Ley 225 de 1995 art. 3) (Subrayado fuera del texto)
“ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de
Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría General de La Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio,
Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía
Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de
presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan
Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno
Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir
gastos con destino al servicio de la deuda.” (Ley 38 de 1989, art.23, Ley 179 de
1994, art.16)
“ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito
autorizados...
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones.” (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49)
371
“ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos
que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8)
A su turno, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997” previene:
“Artículo 30o. Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, deberá obtener la autorización para comprometer
vigencias futuras”.
“Artículo 31o. Los recursos necesarios para desarrollar las actividades del
artículo anterior deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la
vigencia fiscal correspondiente”.
El Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 “Por el cual se reglamentan las Leyes 38
de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación”, prevé:
“ARTICULO 5°. Para efectos del artículo 3 de la Ley 225 de 1995, se entienden
por contratos de empréstito las operaciones de crédito público definidas en el
parágrafo 2 del artículo 41 de la ley 80 de 1993”.
A la luz de las anteriores disposiciones y teniendo en cuenta que tal y como se
plantea en la consulta algunos establecimientos públicos del orden nacional
pretenden celebrar contratos de empréstito con FONADE y para tales efectos le
ofrecen como única garantía las vigencias futuras, me permito manifestarle lo
siguiente:
372
Sea lo primero destacar que el presupuesto es anual y las apropiaciones
presupuestales incluidas en él son autorizaciones máximas de gasto que el
Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva
(expiran el 31 de diciembre); sin embargo las normas han previsto que en
situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya
adquiridos no haya sido posible en ese año, por cualquier circunstancia, se acuda
al mecanismo de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar, con lo
cual se extiende una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. En
el evento de no ser ejecutadas fenecen y los recursos deben ser reintegrados a la
Dirección del Tesoro Nacional.
Para aquellos contratos de ejecución sucesiva, esto es, los contratos cuya
ejecución se inicia con el presupuesto de una vigencia fiscal, pero su objeto se
desarrolla durante las vigencias fiscales subsiguientes o en aquellos casos
excepcionales señalados en el artículo 24 antes transcrito el Estatuto Orgánico
del Presupuesto y sus desarrollos legales han establecido la figura de las
vigencias futuras que es acorde con lo dispuesto en el artículo 71 ibídem antes
transcrito.
Luego de las anteriores precisiones y de conformidad con el mencionado artículo
24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 5o. del Decreto 568 de 1996,
respectivamente, los contratos de empréstito no requieren autorización del
CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras, debiéndose regir tales contratos por las normas que regulan las
operaciones de crédito público.
Resulta entonces evidente que el ofrecimiento propuesto por parte de órganos
que son una sección del Presupuesto General de la Nación de vigencias futuras
como garantía de los contratos de empréstito, no es posible, toda vez que en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia
presupuestal no autorizan tal operación, debiéndose reiterar que los contratos de
empréstito y sus garantías deben sujetarse en un todo a las normas que regulan
tal materia.
Finalmente, consideramos oportuno precisar que los contratos de empréstito
tienen por objeto proveer de recursos a la Nación o a un órgano bien para atender
un fin previamente estipulado o sin éste, pero que en todo caso deben ser
incorporados en el Presupuesto General de la Nación. De suerte que los recursos
provenientes de dichos contratos son una operación de ingreso presupuestal y no
de gasto, no obstante se presupuestarán con cargo al servicio de la deuda su
cancelación al prestatario, así como para el pago de los intereses que éstos
llegaren a generar. A contrario sensu, las vigencias futuras son una operación de
gasto y no de ingreso, de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se
entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en cada
vigencia fiscal, a título de ejemplo, cuando un órgano celebra un contrato con un
373
tercero con el propósito de que se realice una obra que abarca varias anualidades
o cuando se constituyan garantías a las concesiones, etc.
De lo antes expuesto tenemos que los recursos que amparan compromisos que
afectan presupuestos de vigencias futuras en ningún caso pueden destinarse a
atender el servicio de la deuda, operación presupuestal ésta que en últimas se
plantea en la consulta, toda vez que se propone garantizar contratos de
empréstito con los recursos que amparan obligaciones que comprometen
vigencias futuras, cuando para la celebración empréstitos las normas han previsto
otro tipo de garantías.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
374
CONCEPTO 1543 DE ABRIL 2 DE 1998 P357
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Doctora
ELSY MARIA RODRIGUEZ USTA
Procuradora Departamental
Calle 22 No.22-26 Piso 11
Manizales (Caldas)
Señora Procuradora:
Hago referencia a su oficio No. 997, expediente No. 079-00004/96 del 12 de
marzo de 1998, radicado en esta Dirección el 19 de marzo de1998 en el cual se
lee:
“Anexas al presente me permito remitirle fotocopia de los folios números 89, 90,
157, 158 y 159 que obran en la Investigación Disciplinaria de la referencia,
adelantada contra el doctor Gabriel Fernando Cárdenas Osorio en su condición de
Alcalde Municipal de Neira, Caldas.
Lo anterior con el propósito de que ese despacho se pronuncie sobre la
interpretación que el citado funcionario presenta al señor Director del
Departamento Administrativo de Planeación”.
Al respecto me permito indicarle lo siguiente:
De la lectura de los folios enviados por ese despacho se desprende que la materia
objeto de su solicitud se refiere a la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación, los cuales tienen su asidero constitucional en el artículo
357 de la Constitución Política y su desarrollo legislativo efectuado mediante la ley
60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de
competencias de conformidad con los artículos 151° y 288° de la Constitución
Política y se distribuyen recursos según los artículos 356° y 357° de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones” la cual en el numeral 2. del
artículo 28 establece:
375
“Será de competencia del Departamento Nacional de Planeación participar en los
procedimientos de preparación y programación presupuestal de los recursos de
que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en los términos
previstos en esta Ley, así como desarrollar las actividades relativas al seguimiento
y evaluación de las correspondientes destinaciones, en armonía con lo establecido
en los artículos 343 y 344 de la Constitución Política”.
Ahora bien, igualmente se aprecia que la persona trata de diferenciar términos
tales como Asignar y Ejecutar.
En cuanto a la asignación es importante tener en cuenta las siguientes
disposiciones de orden constitucional y legal:
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que
no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los consejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
“Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para a atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la
deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
apropiaciones”.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé en las siguientes normas lo siguiente:
“ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción”. (Ley 38 de 1989, art.10).
“ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
376
conforme al fin para el cual fueron programadas.” (Ley 38 de 1989, art.14, Ley
179 de 1994, art.55, inciso 3)
“ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8)
De las normas anteriormente transcritas podemos concluir que asignar es fijar,
establecer, destinar y dentro del marco presupuestal destinar o apropiar una
partida en el presupuesto (nacional, departamental, municipal), para un gasto
autorizado en los términos del inciso 2 del artículo 346 superior
Por otra parte ejecutar de acuerdo con la definición que aparece en el Diccionario
de la Real Academia Española, vigésima primera edición, 1992, es consumar,
cumplir, poner por obra una cosa.
Para establecer lo que se entiende por ejecutar desde el punto de vista
presupuestal, se deben tomar en cuenta además de los artículos 14, 18 y 89
transcrito las siguientes disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto:
“ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para
que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las
que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
377
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización
previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras
y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos
actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de
viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto
Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas
obligaciones.” (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49)
“ARTICULO 73. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación
se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-. Este es el
instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos
disponibles en la Cuenta Unica Nacional, para los órganos financiados con
recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los
establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios
ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se
harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él (...)
(Ley 38 de 1989, art. 55, Ley 179 de 1994, art.32, Ley 225 de 1995 arts. 14 y 33)
A la luz de las disposiciones anteriores tenemos que las etapas de la ejecución
presupuestal son las siguientes:
 Expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal el cual afecta
preliminarmente el presupuesto y garantiza la existencia de apropiación
presupuestal suficiente para atender el gasto que se va a efectuar.
 El Registro Presupuestal operación mediante la cual se perfecciona el
compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación garantizando que
esta no será desviada a ningún otro fin.
 Constitución de Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar con los
compromisos que a 31 de diciembre no se hubieren cumplido en el primer caso;
en el segundo caso, con las obligaciones correspondientes a los anticipos
pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
 Finalmente el Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC.
378
Resulta entonces que ejecutar es desarrollar o cumplir con el objeto establecido
para la apropiación respectiva, utilizando los instrumentos anteriormente
señalados, pudiéndose concluir que una apropiación incluida en el presupuesto se
entiende ejecutada, cuando con ella en la respectiva vigencia fiscal o en la
inmediatamente siguiente se ha desarrollado el objeto de la apropiación para el
cual fue programada.
Atento saludo,
(Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
379
753 CONCEPTO No. 2377 DEL 1 DE JUNIO DE 1998 P383
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Capitán de Fragata
FLAVIO BARNEY MEDINA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Hago referencia a su comunicación No. 1954 MDFCP-076 del 5 de mayo de 1998
en el cual manifiesta:
“Comedidamente me permito solicitar al Doctor Director General del Presupuesto
Nacional, su concepto acerca del procedimiento a tener en cuenta con lo
relacionado al recaudo de dineros, obtenidos por multas impuestas a las personas
naturales y jurídicas que directa e indirectamente desarrollan actividades
marítimas y de marina mercante; de igual manera a los recaudos obtenidos por
multas impuestas a contratistas.
Lo anterior con el fin de subsanar las inquietudes planteadas por la Dirección
General Marítima en el oficio No. 1840-DIMAR-OFJUR-810 del 20 de abril de 1998
(anexo), donde se hace referencia a la viabilidad que dichos recursos ingresen a
“Fondos Internos” ya que en la actualidad tienen necesidades de carácter
presupuestal"”
Los recursos que pueden ingresar a los Fondos internos se encuentran
establecidos en el decreto 2350 de 1971, así:
“ARTICULO 1. Los dineros recaudados por las Pagadurías del Ministerio de
Defensa o la Dirección de la Policía por concepto de descuentos por pérdida o
daño de elementos distintos a Material de Guerra; por valor de confecciones
efectuadas en los Talleres de Intendencia del Ejército, o en talleres similares que
funcionen en las otras Fuerzas; por venta de elementos a otras Fuerzas o
Instituciones Oficiales y los provenientes de cualquier clase de aprovechamiento a
nivel Comando de Fuerzas o Dirección General de la Policía, serán girados por las
contadurías Principales de cada Fuerza o de la Dirección General de la Policía
Nacional, según el caso, a los respectivos Fondos Rotatorios, e invertidos de
conformidad con el presente decreto y según lo determine el respectivo
Comandante de Fuerza o el Director General de la Policía".
380
“ARTICULO 3. Autorízase la constitución de fondos internos en la División de
Servicios Generales del Ministerio de Defensa, la Unidad de Servicios del
Comando General de las Fuerzas Militares, en los Comandos de unidades
Operativas, de Unidad Táctica, de Unidades Especiales, Escuelas de Formación,
Bases Navales y Aéreas, Apostaderos y Unidades Destacadas, Intendencia
General de Intendencia Regionales en el Ejército; Dirección de Administración de
la Armada Nacional y la Dirección de los Servicios de la Fuerza Aérea, Dirección
General de la Policía de Logística de la Policía Nacional, Comandos de
Departamento y Comandos de Distrito de Policía, Colegios, Escuelas e Institutos
Docentes, con los productos resultantes de la explotación de predios militares en
actividades agropecuarias, o en el beneficio de minas o canteras; ventas de
abonos, donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a
las Unidades o entidades citadas por concepto diferente a las partidas ordinarias
del presupuesto nacional...”
De conformidad con las disposiciones transcritas, los fondos internos no tienen
dentro de sus recursos los correspondientes a multas.
Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece la composición del
Presupuesto General de la Nación así:
El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte de Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos
de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
EL Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones
Disposiciones generales.
Así mismo, el mencionado Estatuto Orgánico del Presupuesto señala en su
artículo 27 que los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios.
“Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y
los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas”.
A su turno, la ley anual de presupuesto (Ley 413 de 1997) determina en su artículo
7 que los ingresos corrientes a los cuales no se haya autorizado su manejo a otro
órgano, deberán ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, por quienes
estén encargados de su recaudo.
Así las cosas, al tratarse de recursos obtenidos por concepto de multas (ingresos
corriente de la Nación) por parte de la autoridad Marítima que para el efecto es la
Dirección General Marítima, deberán ser consignados en la Dirección del Tesoro
Nacional, tal como la norma lo indica.
Cordial saludo,
381
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del presupuesto Nacional
382
753 CONCEPTO No. 3651 DEL 5 DE AGOSTO DE 1998 P386
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Señor Capitán de Navío
FLAVIO BARNEY MEDINA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Apreciado Capitán:
Hago referencia su oficio No. 2321 del 24 de junio de 1998, recibido en esta
Dirección el 26 del mismo mes y año, mediante el cual manifiesta:
“Me permito solicitar al Doctor Director General del Presupuesto Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, su concepto acerca del procedimiento a
seguir con los dineros provenientes del remate de vehículos obsoletos, que fueron
adquiridos con recursos ordinarios o con dineros de Fondos Internos.
Lo anterior en razón a que dichos dineros se vienen ingresando a la cuenta
Fondos Especiales (Fondos Internos) “Reposición Equipo”, teniendo en cuenta
que según decreto 2350/71 en su artículo 3 cita que todos los ingresos obtenidos
con actividades diferentes a las partidas ordinarias asignadas en el Presupuesto
Nacional ingresarán a Fondos Internos.
De igual forma conocer si la totalidad de los dineros recaudados por dicho
concepto pueden o deben ser utilizados en la reposición de equipo automotor y
cual sería el procedimiento a seguir.
Agradezco al Doctor su valiosa gestión a fin de emitir concepto a la mayor
brevedad con el fin de dar comienzo a la ejecución de dichos recursos”.
Al respecto me permito manifestarle:
La Constitución Nacional determina:
383
“ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
Por otra parte, el Decreto 111 de 1996. “Por la cual se compilan la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforma el Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, establece:
“ARTICULO 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no
tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e
indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. (Ley
38 de 1989, art. 20, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 10, y arts. 67 y 71).”
“ARTICULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos
definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como
los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Ley
225 de 1995 art. 27)”.
“ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de
Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio,
Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía
Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de
presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan
Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir
gastos con destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, art. 23, Ley 179 de
1994, art. 16)”
De otro lado, el decreto 2350 de 1971, “Por el cual se autorizan unos fondos
internos y se deroga una disposición”, preceptúa:
“Artículo 3. Autorizase la constitución de fondos internos en la Dirección de
Servicios Generales, la Unidad de Servicios del Comando General de las Fuerzas
Militares, en los Comandos de Unidades Operativas, de Unidad táctica de
384
Unidades Especiales, Escuelas de Formación, Bases
Navales y Aéreas,
Apostaderos y Unidades Destacadas, Intendencia General e Intendencias
Regionales en el Ejército; Dirección de Administración de la Armada Nacional y
Dirección de los Servicios de la Fuerza Aérea, Dirección General de la Policía,
División de Logística de la Policía Nacional, Comandos de Departamento u
Comandos de Distrito de la Policía; Colegios, Escuelas e Institutos Docentes con
los productos resultantes de la explotación de predios militares en actividades
agropecuarias o en el beneficio de minas o canteras; ventas de abonos,
donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a las
unidades o entidades citadas por concepto diferente a las partidas del
presupuesto nacional. (Resaltando fuera del texto).
Parágrafo 1º. La inversión de los Fondos Internos de que trata este artículo,
requiere autorización del superior inmediato en cada caso.
Parágrafo 2º. Cuando sufriere modificación la actual organización de las Fuerzas
Militares o de la Policía Nacional, el Ministerio de Defensa podrá suprimir la
facultad de abrir Fondos Internos a determinados comandos, así como también
autorizar nuevos organismos para constituir dichos Fondos”.
“Artículo 4. Las autoridades citadas en el artículo 3º. Podrán invertir los dineros
que recauden en los Fondos Internos en complementar las partidas
presupuestales que sean insuficientes (...)”
De las disposiciones precedentes se infiere que los órganos que forman parte del
Presupuesto General de la Nación (entre éstos el Ministerio de Defensa Nacional),
están sujetos en la programación, aprobación, modificación y ejecución de sus
presupuestos a los preceptos establecidos en la Constitución Política y el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación.
Los artículos 27 y siguientes del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación señalan los recursos que debe contener el
Presupuesto General de la Nación, entre los cuales se incluyen los indicados en
su solicitud.
Así las cosas, los recursos a que hace referencia el decreto 2350 de 1971 se
enmarcan dentro del concepto de Fondos Especiales.
La anterior disposición, autoriza la constitución de fondos internos “con los
productos resultantes de la explotación de predios militares en actividades
agropecuarias o en el beneficio de minas o canteras; ventas de abonos,
donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a las
unidades o entidades citadas por el concepto diferente a las partidas del
presupuesto nacional”, sin establecer como usted lo expresa en su
comunicación que forman parte de dichos fondos los ingresos obtenidos de
385
actividades diferentes a las partidas ordinarias asignadas en el Presupuesto
Nacional.
En este orden de ideas, los dineros provenientes del remate de vehículos
obsoletos que fueron adquiridos con recursos ordinarios deben ser reintegrados a
la Dirección del Tesoro Nacional, no sucediendo lo mismo, con los provenientes
de fondos internos, atendiendo al principio de que lo accesorio sigue la suerte de
lo principal, deben ingresar a la cuenta de fondos internos, los cuales para poder
ser ejecutados deben ser incorporados al presupuesto de ese órgano mediante
ley.
Atento saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
Director General del Presupuesto Nacional
386
753 CONCEPTO No. 6274 DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1998 P374
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Capitán de Navío
FLAVIO BARNEY MEDINA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Señor Capitán de Navío
Hago referencia a su oficio No. 3496 MDFCP-869 del 11 de noviembre de 1998,
en el cual se lee:
“Cordialmente me permito solicitar (...) se emita concepto con carácter urgente
sobre la viabilidad de cancelar pasajes y viáticos a personal uniformado que labora
en la Dirección de Sanidad y en los diferentes dispensarios con cargo al Fondo
Cuenta.
Lo anterior, con el propósito de dar respuesta a lo solicitado por el señor Mayor
General Jefe de Estado Mayor y Segundo Comandante del Ejército”.
Sobre el particular le indico:
El Artículo 61 del decreto 1042 de 1978, consagra:
“De los Viáticos. Los empleados públicos que deban viajar dentro y fuera del país
en comisión tendrán derecho al reconocimiento y pago de viáticos”.
El decreto 10 de 1998, fija la escala de viáticos de los empleados públicos a los
que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 1º. de la ley 4 de 1992, que
deban cumplir comisiones de servicio en el interior y exterior del país.
El Capítulo VII Definición de los gastos del decreto No. 2767 del 20 de noviembre
de 1997 “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1998, se detallan las apropiaciones y se definen los gastos” se
contempla:
“VIATICOS Y GASTOS DE VIAJE
387
Por este rubro se le reconoce a los empleados públicos y, según lo contratado a
los trabajadores oficiales del respectivo órgano, los gastos de alojamiento,
alimentación y transporte, cuando previa resolución, deban desempeñar funciones
en lugar diferente a su sede habitual de trabajo.(...)”. (Subrayado nuestro).
Es así como los viáticos y gastos de viaje del personal uniformado que labora en
la Dirección de Sanidad, en comisión y en los diferentes dispensarios, deben ser
cancelados por la Fuerza a la cual estén vinculados, de suerte que no pueden ser
cubiertos por el Fondo Cuenta creado por la Ley 352 de 1997.
Atento saludo,
FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA
Director General del Presupuesto Nacional
388
P CONCEPTO No. 0087 DEL 18 DE ENERO DE 1999 P398
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Capitán de Navío
FLAVIO BARNEY MEDINA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Apreciado Capitán:
Hago referencia a su oficio del 5 de enero de 1999, mediante el cual consulta si
es viable constituir reservas presupuestales con cargo a contratos celebrados por
adquisición de servicios y bienes asumidos con el presupuesto de la vigencia de
1998 (suministro de pasajes , mantenimiento, capacitación, combustible, etc),
sobre los cuales la prestación del servicio o suministro del bien excede en tiempo
la vigencia citada.
Al respecto me permito hacer las siguientes observaciones:
El Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”
en su artículo 14 ha dispuesto:
“ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º. de enero y termina el 31
de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción. (Ley 38 de 1989,. Art. 10)”.
Así mismo, en su artículo 89 ha previsto:
“ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la
Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
389
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”.
Observamos como, de conformidad con las disposiciones aludidas en materia
presupuestal opera el denominado principio de la anualidad, según el cual, las
apropiaciones presupuestales deben ser ejecutadas en la vigencia fiscal para la
cual fueron apropiadas, so pena de su fenecimiento.
Lo anterior permite concluir, que la autorización para disponer de los fondos
públicos contenida en la ley anual de presupuesto, tiene como propósito el
desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal, de
manera que los recursos habrán de ejecutarse o comprometerse en el periodo
para el cual fueron apropiados.
Sin embargo, si a 31 de diciembre no se ha dado cumplimiento a los compromisos
legalmente adquiridos en desarrollo de la apropiación, al tenor de la norma antes
transcrita, la entidad deberá constituir la correspondiente reserva presupuestal que
garantice la efectividad del pago en la siguiente anualidad, con cargo al
presupuesto de la vigencia fiscal que finaliza, extendiendose así, por una
anualidad más la efectividad de las apropiaciones incluidas en el Presupuesto.
Como se observa, es posible constituir reservas presupuestales para amparar
compromisos legalmente adquiridos con anterioridad al 31 de diciembre de 1998,
cuyo cumplimiento se encuentra pendiente par la vigencia fiscal de 1999.
Atento saludo,
FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA
Director General del Presupuesto Nacional
390
391
CONCEPTO 0556 DEL 19 DE FEBRERO DE 1999 P366
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Brigadier General
CARLOS ALBERTO MENDEZ NIETO
Subjefe de Estado Mayor del Ejército
Ciudad
Apreciado Brigadier:
Hago referencia a su oficio No. 2592 del 15 de enero de 1999, en el cual
manifiesta:
“De la manera más atenta me permito solicitarle al señor Doctor su colaboración
en el sentido de emitir concepto acerca de la viabilidad presupuestal de las
siguientes situaciones:
1. Imputar contratos adicionales cuya subordinación presupuestal corresponda al
mismo programa y subprograma pero a diferente proyecto del contrato
principal.
2. Apropiar contratos adicionales a programas diferentes del imputado en el
contrato principal”
Al respecto me permito manifestarle:
La Constitución Política dispone:
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
392
De otro lado, el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la
Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto”, consagra el principio de la especialización en
los siguientes términos:
“Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al
fin para el cual fueron programadas . (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994,
art. 55, inciso 3)”.
Con respecto al principio de la especialización la Corte Constitucional mediante
sentencia No. C-685/96 del 5 de diciembre de 1996, Magistrado Ponente Doctor
Alejandro Martínez Caballero, expresó:
“Por ello se considera que una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el
llamado principio de “especialización” que se encuentra expresamente consagrado
en el aparte final del artículo 345 de la Carta, el cual señala que no se podrá
“transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
(...). Por consiguiente, esta norma constitucional está prohibiendo que el Gobierno
utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta
de aquella para la cual ésta fue apropiada. Así el artículo 18 del decreto 111de
1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto especifica los alcances del principio de
especialización y establece que “las apropiaciones deben referirse en cada órgano
de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas”. Y no podía ser de otra forma
pues poca eficiencia tendría el principio de legalidad si una vez aprobado el
presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o
la destinación de las mismas”.
Atendiendo el principio de la especialización y a lo manifestado por la Corte
Constitucional, en la imputación presupuestal de las obligaciones a cargo de los
diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación debe
haber una correspondencia ente el objeto del gasto y la apropiación.
En el caso del presupuesto de inversión solo se podrán imputar gastos que
correspondan al mismo programa, subprograma y proyecto.
En este orden de ideas, no es procedente realizar las operaciones propuestas por
usted por violarse al mencionado principio de la especialización.
Atento saludo,
FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA
Director General del Presupuesto Nacional
393
753CONCECCONCEPTO No. 0905 DEL 15 DE MARZO DE 1999 P417
Gastos imputables a los Fondos Internos.
Doctor
JOSE NICOLAS SANCHEZ M.
Profesional Universitario
Contraloría General de la República
Ciudad
Hago referencia a su oficio AI-GGMD-75 del 4 de febrero de 1999, en el cual
manifiesta:
-“En desarrollo de la Auditoría Integral que viene efectuando la Contraloría
General de la República al Comando General de las Fuerzas Militares,
comedidamente me permito solicitar aclarar los siguientes interrogantes.
-¿Se pueden incluir en el rubro por Servicios Públicos pagos efectuados por
concepto de TV Cable?
-¿Se pueden incluir pagos por conceptos de suscripción a TV Cable, renovación y
suscripción de periódicos por el rubro de Comunicaciones y Transportes?
-¿Se pueden incluir pagos por concepto de: grupos de danzas, adquisición de
obsequios, presentación de ballet, presentación musical y artística, adquisición de
parques infantiles por el rubro de Apoyo a Operaciones Militares?
El Comando General de las Fuerzas Militares tiene una Imprenta que funciona
como sección de la División Administrativa y Financiera. Los trabajos que realiza
esta imprenta en su mayoría son ordenados por el mismo Comando quién los
cancela con dinero del presupuesto que se denominan “Fondos Comunes”. El
recurso humano y físico con los que funciona la imprenta es suministrado por el
Comando y en su mayoría son adquiridos con recursos del presupuesto. Los
ingresos obtenidos por trabajos producidos por la institución son incluidos en
fondos internos y ejecutados de acuerdo a la norma establecida para dichos
fondos que en su mayoría se destina a “Ceremonial y Protocolo”.
¿Es viable que los dineros asignados por el Presupuesto Nacional se destinen a
cancelar compromisos por trabajos que una sección de la misma entidad
desarrolla para luego incorporarlos a Fondos internos y facilitar su ejecución?”.
394
Al respecto me permito hacer las siguientes observaciones:
La Constitución Política preceptúa:
“Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que
no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la
deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...).”
A su turno, el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley
38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto”, prevé:
“Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al
fin para el cual fueron programadas, (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994,
art. 55, inciso 3).”
Por otra parte, el artículo 36 de la ley 482 de 1998, “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal de 1999”, dispone:
“El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los
ingresos y gastos (...)”
Acorde con lo anterior, el decreto 2354 de 1998, “Por el cual se liquida el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999, se detallan las
apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, expedido con fundamento en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, trae una serie de definiciones de los
conceptos de gasto con las cuales se cubren, de manera general todas las
erogaciones que los órganos públicos deberán realizar para atender los
compromisos en desarrollo de sus actividades propias.
El citado decreto en el capítulo VI define los gastos, así:
“A. FUNDAMENTO
GASTOS GENERALES
Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios
para que el órgano cumpla las funciones asignadas por la constitución y la
ley; y con el pago de impuestos y multas a que estén sometidas
legalmente.(Resaltado fuera del texto)
(...)”
395
2.1 ADQUISICION DE BIENES
Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo de
las funciones del órgano, tales como:
(...)
CAPACITACIÓN, BIENESTAR SOCIAL Y ESTIMULOS
Erogaciones que tengan por objeto atender las necesidades de capacitación,
bienestar social y estímulos que autoricen las normas legales vigentes.
2.2
ADQUISICION DE SERVICIOS
Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la
prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del
órgano y permiten mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o
están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que están sujetos
los órganos, tales como:
(...)
SERVICIOS PUBLICOS
Erogaciones por concepto de servicios de acueducto, alcantarillado, recolección
de basuras, energía, teléfonos y demás servicios públicos domiciliarios, telefonía
celular. Estas incluyen su instalación y traslado.
(...)
IMPRESOS Y PUBLICACIONES
Por este rubro se pueden ordenar y pagar gastos por edición de formas, escritos
publicaciones, revistas y libros, trabajos tipográficos, sellos, suscripciones,
adquisición de revistas y libros, pago de avisos y videos de televisión.
COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
Se cubren por este concepto aquellos gastos tales como los de mensajería,
correos, correo electrónico, beeper, telégrafos, alquiler de líneas, embalaje y
acarreo de los elementos. Incluye el transporte colectivo de los funcionarios del
órgano. Estos compromisos serán cancelados por este rubro cualquiera sea el
año de su causación.
Por este rubro se podrán imputar los gastos de transporte, en el perímetro urbano
o intermunicipal cuando el desplazamiento deba realizarse a puertos, aeropuertos,
396
almacenes generales de depósito, depósitos habilitados o zonas francas de los
funcionarios de la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, para las funciones de comercialización, representación
externa, investigación disciplinaria, operativa, cobranza, fiscalización, devolución
y liquidación de los tributos administrados por la entidad. De la misma manera se
podrán imputar los gastos de transporte de los funcionarios que adelanten
funciones operativas para llegar a bordo de los barcos de arribo en el proceso de
recuperación de documentos e inspección de mercancías.
(...)
OTROS GASTOS GENERALES POR ADQUISICIÓN DE SERVICIOS
Corresponden a aquellos gastos generales que no pueden ser clasificados dentro
de las definiciones anteriores, autorizados por norma legal vigente, como los
gastos funerarios, los servicios médicos, hospitalarios y servicios portuarios y
aeroportuarios de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, así como los
siguientes:
(...)
APOYO A OPERACIONES MILITARES Y POLICIALES
Son erogaciones destinadas a fortalecer el desarrollo de un operativo o plan
militar, policial o de policía judicial específico, que para su eficaz cumplimiento
requiere la realización de gastos ocasionales de carácter inaplazable, cuya
imprescindibilidad debe ser declarada por el Ministro de Defensa Nacional, el
Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director de la Policía o Fiscal
General de la Nación, según el caso.
(...)
CAPACITYACIÓN, BIENESTAR SOCIAL Y ESTIMULOS
Erogaciones que tengan por objeto atender las necesidades de capacitación,
bienestar social y estímulos que autoricen las normas legales vigentes”.
De otro lado, el decreto 2260 de 1998, “por el cual se introducen modificaciones al
decreto 568 de 1996,”, preceptúa:
“Artículo 2. El inciso primero del artículo 18 del decreto 568 de 1996 quedará así:
cuando el objeto del gasto no quede identificado con la clasificación establecida en
el artículo 16, podrán desagregarse los gastos de funcionamiento y el servicio de
la deuda pública a nivel de ordinales y los proyectos de inversión a nivel de
subproyectos”.
397
En este orden de ideas, las erogaciones por concepto de T.V. Cable, suscripción y
renovación de periódicos se deben atender con cargo a la cuenta de “Gastos
Generales”- Objeto del gasto “Adquisición de Servicios”.
Ahora bien, las erogaciones autorizadas por las normas legales que regulan la
materia que tengan por objeto atender las necesidades de bienestar, tales como:
grupos de danzas, presentaciones de ballet Musicales y artísticas con cargo a la
cuenta – “Gastos Generales”, Objeto del gasto “Adquisición de Bienes” o
Adquisición de Servicios”, según el caso.
Por otra parte, si el Ministerio de Defensa desagrega internamente su presupuesto
tal como lo prevé el artículo 2 del decreto 2660 de 1998, la erogación por concepto
de T.V. Cable se debe atender con cargo al rubro que se haya creado para este
concepto del gasto (no por servicios públicos), la suscripción de periódicos, debe
imputarse con cargo al rubro de “Impresos y Publicaciones” (no por
comunicaciones y transporte), las erogaciones por concepto de bienestar con
cargo a “Bienestar” (no con cargo a, “apoyo Operaciones Militares”), lo contrario
implicaría una violación al principio de la especialización consagrado en el
Estatuto Orgánico de Presupuesto.
En lo que hace referencia a la suscripción de T.V. Cable debe revisarse dicho
gasto a la luz del artículo 346 de la Constitución Política, esto es, si tal erogación
se realiza para el normal cumplimiento de sus funciones.
Lo que hace referencia al otorgamiento de obsequios, debe ser revisado a la luz
del artículo 7º. del decreto 26 del 8 de enero de 1998, derogado por el artículo 12
del decreto 1737 del 21 de agosto de 1998 y por el artículo 14 del decreto 2209
del 29 de octubre de 1998.
Por otra parte, el decreto 2350 de 1971, “Por el cual se autorizan unos fondos
internos y se deroga una disposición”, preceptúa:
“Artículo 3. Autorízase la constitución de fondos internos en la Dirección de
Servicios Generales, la Unidad de Servicios del Comando General de las Fuerzas
Militares, en los Comandos de Unidades Operativas, de Unidad Táctica de
Unidades Especiales, Escuelas de Formación, Bases Navales y Aéreas,
Apostaderos y Unidades Destacadas, Intendencia General e Intendencias
Regionales en el Ejército; Dirección de Administración de la Armada Nacional y
Dirección de los Servicios de la Fuerza Aérea, Dirección General de la Policía,
División de Logística de la Policía Nacional; Comandos de Departamento y
Comandos de Distrito de la Policía; Colegios, Escuelas e Institutos Docentes con
los productos resultantes de la explotación de predios militares en
actividades agropecuarias o en el beneficio de minas o canteras; ventas de
abonos, donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que
ingresen a las unidades o entidades citadas por concepto diferente a las
partidas del presupuesto nacional. (Resaltado fuera del texto).
398
Como se observa, la anterior disposición legal autoriza la constitución de Fondos
Internos señalando expresamente los recursos que forman parte de los mismos,
no siendo entonces procedente, que los dineros que genere la Imprenta de las
Fuerzas Militares sean incluidos en fondos internos, los cuales deberán ser
consignados en la Dirección del Tesoro Nacional junto con sus rendimientos.
Atento saludo,
FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA
Director General del Presupuesto Nacional
399
CONCEPTO No. 0917 DEL 16 DE MARZO DE 1999 P368
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Capitán
FLAVIO BARNEY MEDINA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Respetado Capitán:
Hago referencia a su comunicación 3213 MDFCP–869, en el cual solicita concepto
sobre la constitución de reservas presupuestales para fallos condenatorios
proferidos en contra de esa entidad.
Con el propósito de absolver su consulta, resulta pertinente atender el principio de
anualidad del presupuesto que se encuentra consagrado en los artículos 346 y
347 del ordenamiento constitucional, y en el artículo 14º del Decreto 111 de 1996
“Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y La Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, cuyo tenor es el
siguiente:
400
“Anualidad. El año fiscal comienza el 1º. de enero y termina el 31 de diciembre de
cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con
cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de
apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de
1989, art. 10).”
A su vez, el citado Estatuto en su artículo 89 ha previsto:
“Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son
autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o
comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre
de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre del vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y
cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las
reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que
les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y
a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de
1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”.
En virtud de lo dispuesto en las normas aludidas es posible concluir que la
autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el
desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; de
modo que tales recursos deben ser ejecutados en el periodo para el cual fueron
apropiados.
No obstante lo anterior, a través, de las reservas presupuestales y cuentas por
pagar, se previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de
diciembre de la respectiva vigencia fiscal estuvieren adquiridos los compromisos
conforme a la ley, pero no se hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el
primer mecanismo enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a
anticipos pactados en los contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se
debería dar aplicación al segundo mecanismo que hemos referido.
En este orden de ideas es claro que habiéndose previsto la manera de extender
por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente concedidas,
corresponde al órgano ejecutor del presupuesto adoptar las medidas pertinentes
con el propósito de atender los compromisos adquiridos, con cargo a las
401
apropiaciones de la vigencia fiscal inmediatamente anterior, mediante la
constitución de la correspondiente reserva presupuestal o cuenta por pagar.
Para el caso objeto de su consulta, esta Dirección considera que encontrándose
en firme el pronunciamiento judicial que ordena a la entidad el reconocimiento
de un crédito, existiría claramente la obligación de pagar lo señalado por el juez,
de suerte que de contar con apropiación libre de afectación para el efecto, sería
posible, en atención a las definiciones del artículo 89 aludido, constituir una cuenta
por pagar y cumplir así con dicha obligación.
La anterior afirmación encuentra sustento en el hecho de que las cuentas por
pagar, a diferencia de las reservas presupuestales, se constituyen con el propósito
de amparar obligaciones exigibles, como son las derivadas de las situaciones
referidas en el citado artículo 89, y en el presente caso, las derivadas de las
sentencias judiciales, en donde el pago no se encuentra supeditado al
cumplimiento de un compromiso pendiente de ejecución, sino a un hecho cierto
del cual deriva una obligación igualmente cierta.
En lo que atañe al procedimiento a seguir para el pago de sentencias y
conciliaciones mediante títulos de deuda pública, le remito copia del concepto
No. 10795 de 1997, relacionado con el tema.
El anterior concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo.
Cordial saludo,
FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA
Director General del Presupuesto Nacional
402
403
77 P
404
753 CONCEPTO No. P2365 DEL 29 DE MAYO DE 1998 P409
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
405
Dirección General del Presupuesto Nacional
Oficina Jurídica.
TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances
Capitán de Fragata
FLAVIO BARNEY MEDINA
Jefe División Finanzas
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Me refiero a su oficio No. 1292 MDFCP-869, en la cual solicita concepto en
relación con la “...viabilidad de adicionar el Presupuesto de Inversión para la
construcción de viviendas fiscales en Barranquilla, con base en una consignación
a efectuarse en la Dirección del Tesoro Nacional de los recursos obtenidos por la
venta de la Casa Comando de la misma ciudad o la posibilidad de adicionar
inversión –Fondos Internos”:
Sobre el particular es pertinente hacer las siguientes observaciones:
El Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
en torno al principio de Unidad de Caja señala:
“ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y
recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el Presupuesto General de la Nación (...)”
En relación con este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-478 del 6 de
agosto de 1992, manifestó:
“(...) El Principio de la Unidad de Caja.
El artículo 12 de la Ley 38 consagra el principio de la unidad de caja,
indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha
norma, los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se
funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se
determinan en el presupuesto”.
La misma Corporación en sentencia No. C-337/93 del 19 de agosto de 1993,
expresó:
406
“(...) Principio de Unidad de Caja
Consiste en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin
previa destinación a un fondo común desde donde se asignan a la
financiación del gasto público. Sin este principio hay una desorientación del
gasto público, y entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las
áreas prioritarias. Se necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a los
más convenientes, según las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se
busca que la actividad presupuestal pueda ejercer con amplitud su función de
orientar el gasto público hacia las áreas que estime prioritarias, sin que se
encuentren los ingresos preorientados hacia la financiación de
determinados gastos.” (Resaltado)
Ahora bien, de manera específica en lo que atañe a la destinación específica de
los recursos provenientes de la enajenación de activos, en sentencia No. C-357
del 11 de agosto de 1994, la Corte Constitucional estableció:
“(...) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para
el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto
General de la Nación
( ...) Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para que
el producto de la enajenación tenga una destinación específica, se
sustraen tales recursos a ese fondo común, y se viola, por lo mismo el
principio de la unidad de caja.
Principio que está plasmado expresamente en el artículo 359 de la
constitución, que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, con
las excepciones que la misma norma contempla (...)” (Resaltado)
Atendiendo el contenido de las normas referidas, y el análisis jurisprudencial
realizado por la Corte Constitucional en torno al sentido del principio de unidad de
caja, y de manera específica su aplicación cuando se trata de dar una destinación
específica al producto de la enajenación de activos, esta Dirección considera
improcedente que los recursos obtenidos por la venta del inmueble mencionado
en su comunicación, sean adicionados al presupuesto de esa institución con la
destinación por usted sugerida, debiendo ser reintegrados a la Dirección del tesoro
Nacional.
Cordial saludo,
MARIO MEJIA CARDONA
407
Director General del Presupuesto Nacional
408
409
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 04 P407
APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL
410
En desarrollo de su política de reactivar el papel que el sector productivo
desempeña en la economía nacional, el Gobierno ha decidido adoptar algunas
medidas en materia de adquisiciones gubernamentales. Al respecto, es preciso
hacer las siguientes consideraciones:
Las Compras de bienes y servicios que el sector público efectúa, tanto para
atender sus necesidades de funcionamiento, como para la ejecución de obras de
infraestructura y proyectos de inversión, tienen un gran impacto sobre la industria
nacional y pueden contribuir de manera significativa a su desarrollo, por lo cual el
tema es de importancia prioritaria para el Gobierno.
El éxito de una política agresiva de Comercio Exterior, requiere de un sector
industrial fuerte y competitivo, circunstancia que será posible consolidar mediante
el apoyo a nuestros industriales para la construcción de un espacio propicio, que
les permita maximizar su potencialidad productiva y comercial.
Tradicionalmente los gobiernos han utilizado las adquisiciones de bienes y
servicios como motor de desarrollo industrial, aprovechando de manera efectiva la
posibilidad de utilizar medidas de preferencia para la industria local.
La legislación colombiana en la materia, permite la participación amplia de
oferentes de productos y servicios de origen extranjero en las adquisiciones
públicas, en virtud de lo cual, el productor nacional ha visto reducido su campo de
acción en los mercados domésticos.
En este orden de ideas y en consideración a que la actual política del Gobierno
comporta un decidido apoyo a la producción doméstica y que a través de la
implementación de la política “Compre Nacional” se logrará la consolidación de
alianzas estratégicas entre empresas nacionales y extranjeras, a continuación se
establecen algunas directrices para las entidades en los procesos de contratación:
Teniendo en cuenta que los procesos de contratación son mecanismos para el
cumplimiento de los fines estatales, en toda adquisición de un bien o en la
contratación de un servicio se debe conciliar el apoyo a la industria colombiana,
con la necesidad de garantizar las mejores condiciones en calidad y precio para la
entidad estatal.
En las concesiones y contratos de asociación se establecerán mecanismos que
propicien el conocimiento por parte de los adjudicatarios respecto a las
posibilidades de adquisición de bienes y servicios colombianos.
Además de la obligación contenida en el numeral séptimo del artículo 22 de la ley
80 de 1993, las entidades estatales deberán establecer canales de información a
través de los cuales se expongan periódicamente a la industria nacional con la
suficiente antelación a su realización, los proyectos de adquisición o de
contratación.
Se deberá propiciar la desagregación tecnológica en los procesos de contratación,
con el fin de facilitar la participación de la industria colombiana al igual que
favorecer la subcontratación para la adquisición de bienes o servicios de origen
nacional.
411
Es responsabilidad de los funcionarios encargados de las adquisiciones de bienes
y la contratación de servicios, crear mecanismos para lograr un adecuado
conocimiento de la oferta nacional.
En materia de compras estatales nuestro único compromiso internacional se
encuentra consignado en el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres.
Dicho acuerdo tiene una cobertura limitada a las entidades enunciadas allí, las
cuales pertenecen exclusivamente al nivel nacional. El compromiso se limita a
que cualquier política de preferencia a la producción colombiana debe extenderse
a proveedores de bienes y servicios de origen venezolano o mexicano siempre y
cuando la contratación supere los montos allí establecidos. Por ende, las
entidades nacionales no enumeradas en el G3, las compras de aquellas que
aunque se encuentren enunciadas se realicen por debajo de los montos allí
mencionados y la totalidad de las adquisiciones de las entidades territoriales, no
están cobijadas por compromiso internacional alguno en materia de compras
estatales.
Para implementar la política descrita, deberán ustedes adoptar todas las medidas
necesarias, comenzando por una labor intensa de divulgación y sensibilización
entre los funcionarios encargados del manejo de la contratación, incluyendo todas
las entidades adscritas o vinculadas a los organismos.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en coordinación
con los Ministerios de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior, pondrá en
marcha un programa coherente de articulación entre la oferta y la demanda de
bienes y servicios a nivel gubernamental, que produzca resultados a corto y
mediano plazo. Para tal efecto, cada entidad destinataria de esta Directiva,
remitirá al Dr. Juan Hernández Celis, a mas tardar el 30 de julio del presente año,
lo siguiente:
Información sobre la campaña de divulgación de este programa, a nivel interno.
Identificación de los productos y servicios que pueden ser suministrados y/o
atendidos con oferta nacional, así como de los productores, consultores y
profesionales en capacidad de ofrecerlos.
Evaluación a 15 de Julio de 1999, sobre el porcentaje actual de participación del
producto colombiano en las adquisiciones.
Igualmente, a más tardar el 30 de enero y 30 de julio de cada año, un reporte
sobre los procesos de compras adelantados, excedan la suma de CIEN
MILLONES DE PESOS y la participación que en los mismos se haya dado a
proveedores nacionales en el semestre anterior.
El Ministerio de Desarrollo Económico efectuará evaluaciones semestrales y
elaborará propuestas para mejorar los resultados, con la finalidad de incrementar
412
la participación del producto colombiano en las adquisiciones de los diferentes
entes gubernamentales.
Así mismo, implementará un programa concreto de desarrollo de proveedores
locales, dirigido a capacitar a la industria nacional para atender adecuadamente
las necesidades especiales de actividades o proyectos de las entidades públicas.
Quiero finalmente destacar que esta campaña se basa en la confianza del
Gobierno en el sector productivo colombiano y su capacidad de ofrecer al sector
público bienes y servicios de excelente calidad y en condiciones competitivas con
proveedores extranjeros a cuanto a precio y oportunidad. Nuestros industriales,
constructores, ingenieros, consultores, han obtenido importantes reconocimientos
a nivel nacional e internacional y muchos de ellos han hecho importantes
inversiones en procesos de certificación ISO 9000 y otros estándares
internacionales, lo cual constituye suficiente garantía de seriedad y eficiencia
frente a los requerimientos internos y externos.
El apoyo decidido a nuestro sector privado, es un compromiso que el gobierno
debe y quiere asumir y para ello demanda la colaboración de todos los servidores
públicos.
413
753 SENTENCIA No. 10399 DEL 7 DE ABRIL DE 1999 PP410
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
CONTABILIZAR DINEROS EN “DEUDAS POR PAGAR” NO EXONERA DEL
DELITO DE PECULADO.
El hecho de que el retenedor asuma, contablemente, los descuentos practicados
como una deuda por pagar, en manera alguna impide que su conducta pueda
llegar a ser tipificada como peculado.
Así lo señaló la Corte Suprema de Justicia, quien advirtió que “ese asiento
contable lo que constata es, por el contrario que el agente retenedor recibió el
impuesto a cargo del contribuyente beneficiario del pago y lo llevó a una cuenta
del pasivo que al no cubrir en el plazo legalmente señalado hace inferior su
apoderamiento”.
La corporación advirtió que el retenedor delegado no tiene ninguna facultad de
disponibilidad sobre los dineros recaudados para el Estado, es decir, no puede
confundirlos con bienes propios o con otros que esté encargado de manejar; por lo
tanto, si los usa, realiza un modo de apropiación que se acomoda a la descripción
jurídica del tipo de peculado.
Pruebas
La Sala Penal explicó que el incumplimiento de los plazos para entregar los
dineros recaudados por concepto de retención en la fuente al tesoro nacional, “se
convierte en prueba de la incurrencia en la infracción penal...”.
La sentencia señala que no es admisible la explicación que dio el procesado,
acerca de que las dificultades económicas por las cuales atravesó la compañía, le
impidieron a esa empresa entregar a la Administración de Impuestos Nacionales
las sumas retenidas en la fuente.
“Por el contrario, esa explicación está corroborando una vez más que tales dineros
fueron utilizados por la entidad comercial que él presidía, es decir que se dio
precisamente el comportamiento que el tipo penal prohibía”, agrega.
414
Por otra parte, la Corte señaló que hay que diferenciar el delito de “no
consignación de lo retenido dentro de los plazos establecidos” que señalaba el
artículo 665 del Estatuto Tributario, declarando inexequible por la Corte
Constitucional, con el delito de peculado, tipificado en el artículo 133 de Código
Penal.
753 SENTENCIA No. C-188 DEL 24 DE MARZO DE 1999
CORTE CONSTITUCONAL
P411
415
IGUAL TRATO PARA EL ESTADO Y LOS PARTICULARES
EN CASO DE MORA.
La negligencia administrativa no puede ser fuente de enriquecimiento sin causa
para las arcas estatales ni de injustificado perjuicio para los particulares con
quienes el estado mantiene pasivos.
En caso de mora en el pago de obligaciones, las entidades públicas y los
particulares deben recibir igual trato, advirtió la Corte Constitucional al declarar la
inconstitucionalidad de algunos apartes del artículo 72 de la Ley 446 de 1998
sobre descongestión de los despachos judiciales y del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo.
No se justifica “que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses
moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer
día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban
forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos
durante seis meses...”, explicó el alto tribunal.
Según la sentencia, conceder plazos más favorables al Estado que a los
particulares para pagar sus obligaciones constituye una flagrante violación del
derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, y del principio de
la equidad.
La sentencia
Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones
“durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su pago” y “después
de este último” contenidas en el artículo 72 de la ley 446 de 1998, así como las
expresiones “durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria” y “después de
este término”, contenidas en el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo.
La primera de las normas declarada inconstitucional se refería al evento en que la
administración pública y los particulares solucionaban sus controversias mediante
acuerdo conciliatorio, y establecía que “las cantidades liquidas reconocidas en el
acuerdo devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes
al plazo acordado para su pago y moratorios después de este último”. La segunda
norma, contenida en el Código Contencioso Administrativo, señalaba que, en
tratándose de condenas contra entidades públicas, “las cantidades liquidas
reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los
seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término”.
Forma de pagar la mora
416
El fallo aclara que, de ahora en adelante, las normas sobre pago de intereses por
parte del Estado se deben interpretar así: en cuanto al artículo 72de la Ley 446 de
1998, “el momento en el cual principia aplicarse el interés demora depende del
plazo con que cuente la entidad pública obligada para efectuar el pago. Así, en el
caso de la conciliación, se pagarán intereses comerciales durante el término que
ella se haya pactado y, vencido éste, a partir del primer día de retardo, se pagarán
intereses de mora”.
“En cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la
sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago-evento en el cual,
dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se
causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la
aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla, para
que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria”.
417
CONCEPTO No. 3503 del 2 DE SEPTIEMBRE DE 1999 P420
Convenio compensación de deudas con el Municipio de Buenaventura.
Señor
Teniente Coronel
JULIO ROBERTO RIVERA JIMENEZ
Jefe División Finanzas (e)
Ministerio de Defensa Nacional
Ciudad
Hago referencia a su oficio No. 2689 del 22 de julio de 1999, en el cual previa
algunas consideraciones manifiesta lo siguiente:
“a) Los porcentajes sobre las tres embarcaciones, los recibió este Ministerio por
cesión que le hiciera la empresa Industrial y Comercial del Estado, en liquidación,
denominada SENARC.
b)
De realizar el contrato de compraventa de los porcentajes de las
embarcaciones con el municipio de Buenaventura, se pregunta si el producto de la
venta debe ingresar al Tesoro Nacional, dado el origen de las mismas, o se puede
comprometer para celebrar inmediatamente el convenio de compensación de
deudas por impuesto predial con el citado municipio.
c) Según lo informado por la Oficina Jurídica del Comando de la Armada hace
varios años no se cancela en Buenaventura el impuesto predial, por el que
seguramente el valor del porcentaje de las embarcaciones no alcanza para cubrir
la totalidad de la deuda por ese concepto, es decir que no quedaría excedente
para recibir del Municipio; en el evento de quedar un saldo a favor a que cuenta
debe ingresar.
d) Los porcentajes de las embarcaciones, contablemente están a cargo de la
Armada Nacional, cuál seria el procedimiento para la salida de los registros
contables, en el evento de culminar con el convenio de compensación de deudas”.
Al respecto me permito manifestarle:
El artículo 345 de la Constitución Política consagra:
“El tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
418
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.
“Artículo 346 inciso 2º.
“En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido o un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno, para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”.
En concordancia con tal precepto, la misma Carta determina, en su artículo 122 lo
siguiente:
“No habrá empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para
proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Artículo omitido. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le
incumben(...)”
De allí que la responsabilidad de los servidores públicos tiene origen
constitucional, como se lee en su artículo 6 que a la letra dice:
“Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
La Corte Constitucional, en sentencia No. 337 del 19 de agosto de 1993, con
ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa, argumento:
“Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer
todo aquello que no les está expresamente prohibido por la Constitución y la ley,
los funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente les está
permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien esta detentando el
poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de
autorización legal”.
En el evento, de que el Ministerio de Defensa celebre un contrato de compraventa
con los porcentajes de las embarcaciones a que tiene derecho en virtud de la
Cesión que le hiciera la empresa Industrial y Comercial del Estado SERNAC,
tales recursos, deben de ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional los
cuales son objeto del principio de Unidad de Caja. Lo anterior partiendo del
principio de que los contratos son ley para las partes y por ende debe dárseles
estricto cumplimiento.
419
Es así como, a la luz del artículo 345 de la Constitución Política todos los ingresos
y todos los gastos deben estar incluidos en el respectivo presupuesto, de suerte
que, con los recursos provenientes de la celebración de la compraventa a que
hace referencia su consulta, no sería posible, celebrar un convenio de
compensación con el municipio, toda vez que se estaría realizando un gasto por
fuera del presupuesto.
Finalmente, ese órgano podría estudiar la posibilidad de conformidad con las
normas que regulan la materia de celebrar un contrato de dación en pago.
Atento saludo,
FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA
Director General del Presupuesto Nacional del Estado
753CONCEC