2.000_ev_rdominicana_araucaria_proyecto_integral_de_bahoruco_eval_2006.pdf

INFORME :
PROYECTO INTEGRAL DE
BAHORUCO. REPUBLICA
DOMINICANA
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA
ARAUCARIA DE LA COOPERACIÓN
ESPAÑOLA PARA LA CONSERVACIÓN DE
LA BIODIVERSIDAD Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLE EN IBEROAMÉRICA
Evaluación
Proyecto Integral de Bahoruco,
República Dominicana
Evaluación del Programa Araucaria, 2006
El presente informe, elaborado por EPTISA Internacional para la Dirección general
de Planificación y evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE), no refleja
necesariamente las ideas de esta institución y compromete sólo a los autores.
.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana.
Índice
Sinopsis del proyecto
Información general
Lógica de intervención
1. Pertinencia y calidad del diseño
Diseño inicial del proyecto (agosto-octubre 1998)
Cambio de la codirección española (abril 2002)
2. Eficiencia
Ritmo d ejecución presupuestaria
Gestión administrativa y financiera
Gestión técnica
Planificación operativa y sistema de monitoreo
3. Eficacia
Alcance y cobertura de beneficiarios
Mejora de la gestión territorial
Promoción de sistemas productivos
Fortalecimiento de la gestión local
Educación ambiental
Conclusión: consolidación de modelos replicables de desarrollo sostenible
4. Perspectivas de impacto
Impacto en términos de desarrollo local
Impacto en términos de políticas públicas: el fortalecimiento de la SEMARN
5. Sostenibilidad potencial
Sostenibilidad económica
Articulación con políticas públicas
Participación local y aspectos socioculturales
Perspectiva de género
Introducción de tecnologías apropiadas
6. Conclusiones
7. Análisis del nuevo diseño del Proyecto Araucaria Enriquillo
Calidad técnica del diseño
Aciertos y riesgos de la estrategia de intervención
ANEXOS
Bibliografía consultada
Lista de entrevistas realizadas
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
1
Sinopsis del proyecto
Información general
Origen
El proyecto integral Araucaria Bahoruco surgió a raíz de la misión de identificación
realizada en agosto de 1998. Coordinada por el economista español Eugenio José
Sánchez Alcázar en el marco de una consultoría, la misión sirvió para orientar la oferta
inicial del Programa Araucaria a las necesidades locales existentes en el área de
intervención. El equipo técnico de la misión realizó entrevistas de trabajo con miembros
de la cooperación española, actores gubernamentales, representantes del PNUD y una
representación de actores locales de la Provincia de Pedernales.
Ubicación geográfica
El proyecto se desarrolló en Pedernales, la provincia más septentrional de la región
Suroeste del país. Fronteriza con Haití, la provincia cuenta con una extensión de 2.074
km2 y una población que ascendía a 16.975 habitantes en 1993.
Contexto
La Provincia Pedernales registra unos de los índices más altos de pobreza del país.
Según datos de 1998, más del 90% de los hogares viven con recursos mensuales
inferiores a $US 75. Entre el 40 y el 50% de los hogares no disponen de acceso a agua
potable, el 25% no dispone de servicio sanitario y la cantidad de escuelas que se
encuentran en condiciones aceptables no alcanza el 30%.
Al inicio del proyecto, la provincia albergaba tres áreas protegidas: el Parque Nacional
Sierra de Bahoruco (caracterizado por sus extensos pinares), la Reserva Científica
Laguna y el Parque Nacional Jaragua (con una importante representación del bosque
seco subtropical, ecosistemas costeros y playas vírgenes). Ambas formaciones poseen
una abundante diversidad biológica, incluyendo la presencia de diversas especies
endémicas.
La pobre dotación de recursos hídricos constituye un limitante para el desarrollo de la
provincia. La principal actividad productiva es la agropecuaria (cultivos de plátano, caña
de azúcar, café auyama, sorgo y diferentes tipos de hortalizas). La baja productividad
agrícola está relacionada con la desigual estructura de tenencia de la tierra,
caracterizada por la concentración de grandes extensiones subexplotadas en manos de
pocos propietarios y muchos minifundios sin títulos de propiedad. La actividad
productiva se complementa con la existencia de explotaciones mineras, extracción de
áridos, una instalación cementera (a partir de 2002) y la incipiente actividad turística.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
2
Problemas a resolver
El proyecto Bahoruco pretendió hacer frente a un conjunto diverso de problemas:
• Prácticas erróneas de uso del suelo, así como múltiples conflictos de uso entre
diferentes actores locales
• Deforestación motivada por la extensión de la frontera agrícola y la erosión de los
suelos provocada por los cultivos intensivos de ciclo corto (en especial, la
habichuela)
• Falta de acceso de los campesinos al crédito, asistencia técnica, insumos y otros
factores de producción
• Deficiente aprovechamiento de las aguas superficiales y subterráneas en relación
a su potencial, unido a un problema de contaminación de corrientes fluviales
• Falta de acceso de las mujeres a los recursos naturales y productivos
Beneficiarios
El documento de formulación inicial de 1998 mencionaba, en algún epígrafe, una cifra
de 12.000 beneficiarios directos, incluyendo las comunidades de la Sierra de Bahoruco
(Mencía, Aguas Negras, las Mercedes, El Aguacate y la Altagracia, entre otros) y del
Parque Nacional Jaragua (Oviedo, Juancho, Manuel Goya, Cabo Rojo y Pedernales). La
estimación inicial de beneficiarios, no obstante, no distinguía entre beneficiarios directos
e indirectos.
Periodo de ejecución
El proyecto Bahoruco se extendió desde octubre de 1999 a septiembre de 2004 (5
años), gozando de una prórroga final de once meses hasta agosto de 2005. En julio de
ese año se aprobó una segunda fase, en el marco de Araucaria XXI, bajo la
denominación Proyecto Enriquillo, que plantea un horizonte temporal de cuatros años
(hasta el 31 de julio de 2009).
Contraparte
La contraparte del proyecto fue la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN),
dependiente de la Secretaría Técnica de la Presidencia. La extensión del proyecto
(Araucaria Enriquillo) cuenta como contraparte local a la Secretaría Nacional de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN).
Lógica de intervención
Estrategia de Intervención
El proyecto Bahoruco en su formulación inicial recogía tres objetivos específicos: i)
gestión de recursos hídricos; ii) investigación; y iii) educación. Sin embargo, la propia
dinámica de trabajo y la incorporación de un nuevo codirector español propiciaron, en
abril de 2002, la necesidad de reorientar estratégicamente el proyecto con vistas a
mejorar su inserción en la institucionalidad local (véase epígrafe 1.2). En ese marco, se
decidió revisar la lógica de intervención, reagrupando las actividades en torno a cuatro
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
3
objetivos específicos y 23 resultados esperados, como se muestra a continuación.
Objetivo General, Objetivo Específico, Resultados Esperado
(reformulación de abril de 2002)
OG = Desarrollar mecanismos participativos adecuados para la conservación y el
desarrollo sostenible de la región
OE1 = Mejorar la gestión territorial y de las áreas protegidas
RE = (resultados esperados)
- Clasificación de usos de la tierra realizada
- Fortalecimiento de la gestión de los Parques Nacionales Bahoruco y Jaragua
- Plan de Desarrollo Ecoturístico para la Provincia de Pedernales
- Plan de manejo hídrico de la cuenca del Río Pedernales en aplicación
- Elaboración del catastro rural (apoyo al proceso de titulación de tierras)
OE2 = Desarrollar sistemas productivos
RE = (resultados esperados)
- Identificación de nuevos usos y aprovechamientos productivos de ecosistemas
locales
- Mejora de la producción y comercialización agrícola
- Mejora de la producción y comercialización pecuaria
- Fortalecimiento de la pesca artesanal
- Puesta en marcha de actividades de ecoturismo comunitario
- Creación de capacidades locales para el desarrollo de nuevas actividades
productivas
- Puesta en marcha de procesos de transformación agroindustrial
- Impulso de cauces de comercialización de productos
OE3 = Fortalecimiento de la gestión local
RE = (resultados esperados)
- Fortalecimiento de la gestión municipal
- Fortalecimiento de instituciones locales para el desarrollo sostenible
- Mejora de los sistemas de captación y distribución de aguas potables
- Mejora de las redes de distribución de energía eléctrica
- Mejora de la infraestructura vial
- Mejora de los sistemas de recogida y tratamiento de basuras
OE4 = Fortalecimiento de la educación en la zona
RE = (resultados esperados)
- Diagnóstico de la situación escolar
- Mejora de la infraestructura y equipamiento de centros escolares
- Plan de educación ambiental en ejecución
- Integración de la mujer en el proceso de desarrollo
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
4
Medios financieros
El análisis de la documentación disponible no permite deducir con claridad el
presupuesto previsto inicialmente para el proyecto:
- El documento de formulación del proyecto (octubre 1998) incluye una previsión
presupuestaria de 1.864.800 € para un plazo de 27 meses (desde octubre 1998
hasta diciembre 2000). Esta dato consignado en la presentación del documento no
coincidía, sin embargo, con el plan de ejecución presupuestaria contenido en el
epígrafe 6 del citado documento (que ascendía a 1.418.993€).
- Por otro lado, el proyecto incluía un compromiso de apalancar recursos adicionales
por parte de otros actores (ministerios y comunidades autónomas), si bien no
queda claro la formalidad y alcance de dicho compromiso.
- El documento de reformulación del proyecto (abril 2002) incluyó un profundo
reajuste del marco lógico, pero no concretó un nuevo desglose presupuestario.
CUADRO 1: Presupuesto previsto y ejecutado según fuentes de financiación
FUENTES DE FINANCIACIÓN
AECI
……………………………………………………
…
ONAPLAN
(contraparte nacional)
Previsión
presupuestaria
(en €)
1.533.000,00
(51,97
%)
1.417.000,00
………………
Otros
(Ministerios,
Autónomas)……………
TOTAL
Com.
2.950.000,
00
(48,03
%)
-
Ejecutado
(en €)
1.767.527,7
4
(24,41
%)
263.704,13
(18,21
%)
(14,95
%)
(100,00
%)
126.275,51
(100,00 2.157.507,
%)
37
Nota: Debido a su inconcreción, se han excluido otras fuentes adicionales de
financiación del presupuesto inicial.
CUADRO 2: Desglose presupuestario de subvenciones (1999-2005)
SUBVENCIONES
AECI
Subvención
……………………………………….
Subvención 2000
……………………………………….
Subvención 2001
……………………………………….
Subvención 2002
……………………………………….
Subvención 2003
Monto
recibido
(en €)
1998
Monto
ejecutado (en
€)
288.485,81
303.786,65
352.132,97
352.132,97
342.576,90
354.915,95
354.596,00
365.007,50
360.607,00
391.590,62
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
5
……………………………………….
Total subvenciones AECI
Comunidad Asturias
Subvención 1999
……………………………………….
Total subvenciones
1.698.398,6
8
1.767.527,7
4
120.202,42
126.275,51
1.818.601,10
1.893.803,2
5
CUADRO 3: Presupuesto ejecutado por partidas generales (1999-2005)
PARTIDAS
Presupuesto ejecutado (en €)
Recursos
humanos
357.297,40
(24,41%)
……………………………………
Gastos
corrientes
………………………………………
Formación
………...……………………………………..
Inversión………………………………………
…………..
Total gastos desagregados
Otras fuentes no desagregadas
Subvención AECI 1998
Subvención Asturias 1999
Fondos de contrapartida (ONAPLAN)
TOTAL
266.509,96
(18,21%)
218.784,32
(14,95%)
621.149,40
(42,43%)
1.463.741,0
8
(100,00%)
303.786,65
126.275,51
263.704,13
2.157.507,3
7
Desde 2003 el proyecto adopta un sistema de contabilidad analítica, que computa los
gastos del proyecto de acuerdo a diferentes códigos. De este modo, es posible obtener
una contabilidad desagregada por subpartidas que se corresponden con las diferentes
actividades del proyecto (véase cuadro 4). Dicha contabilidad comprende cuatro de las
seis subvenciones, excluyendo la primera subvención de la AECI en 1998 y la
subvención de Asturias de 1999. En este sentido, la existencia de dos sistemas de
contabilidad a lo largo del proyecto impide contar con una visión global de gasto
ejecutado por subpartidas. Del mismo modo, las debilidades de la formulación inicial del
proyecto, así como el proceso de reformulación de 2002, constituyen factores que
dificultan la existencia de un presupuesto claro por partidas y subpartidas para todo el
periodo. En consecuencia, no resulta posible contrastar las cifras de ejecución con la
correspondiente previsión presupuestaria para cada subpartida. En este sentido, el
presupuesto pierde su virtualidad como instrumento de seguimiento y evaluación del
proyecto.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
6
CUADRO 3:
dominicanos)
Presupuesto ejecutado por subpartidas (1999-2005) (en pesos
PARTIDAS
Recursos
…………………………
Presupuesto ejecutado (en
$RD)
humanos
2.894.676
(7,33%)
1.912.616
982.060
(4,84%)
(2,49%)
Gastos
corrientes
……………………………
7.433.061
(18,82%)
Gastos
de
operación………………………..
Gestión
territorial……………………………………….
29.169.551
(73,85%)
6.654.491
(16,85%)
1.261.740
2.105.856
3.286.895
(3,19%)
(5,33%)
(8,32%)
13.760.473
(34,84%)
Personal permanente
Otro personal
Clasificación y uso de la tierra
Gestión de áreas protegidas
Plan de manejo de la Cuenca
Pedernales
Catastro rural
Sistemas
…………………………………
productivos
Investigación
sobre
nuevos
productos
Producción agrícola
Mejoramiento de las estructuras
de riego
Mejoramiento de la producción
Siembra de frutales
Huertos familiares
Viveros
Lombricultura
Producción pecuaria
Pesca artesanal
Ecoturismo
Nuevas actividades productivas
Agroindustrias
Artesanías
Comercialización
Microcréditos
Gestión
local………………………………………………
Fortalecimiento de la gestión
municipal
Fortalecimiento
de
actores
locales
4.826.268
1.386.676
(12,22%)
(3,51%)
1.067.812
1.771.685
5.681
127.868
167.043
1.365.615
1.950.087
358.648
63.838
32.645
876
335.225
6.971.375
(2,70%)
(4,49%)
(0,01%)
(0,32%)
(0,42%)
(3,36%)
(4,94%)
(0,91%)
(0,16%)
(0,08%)
(0,002%)
(0,85%)
(17,65%)
2.207.619
(5,59%)
870.913
(2,20%)
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
7
Aguas potables
Suministro de energía eléctrica
Basura
Mercado
Educación
capacitación……………………………
y
Educación ambiental
Infraestructuras y equipamiento
escolar
Capacitación
814.822
126.758
997.211
1.954.052
1.783.212
(2,06%)
(0,32%)
(2,52%)
(4,95%)
(4,51%)
816.560
83.311
(2,07%)
(0,21%)
883.340
(2,24%)
TOTAL
39.497.287
(100%)
Fuente: Sistema de contabilidad analítica del proyecto
Nota: El sistema de contabilidad del proyecto ofrece los gastos ejecutados en pesos,
ante la dificultad de
computar los gastos en euros de acuerdo a los diferentes tipos de cambio de las
subvenciones recibidas.
1. Pertinencia y calidad del diseño
1.1 Diseño inicial del proyecto (agosto-octubre 1998)
Pertinencia en relación a la población beneficiaria atendida
La selección de Pedernales como población meta del proyecto resulta pertinente desde
una perspectiva de desarrollo sostenible:
- Se trata de una provincia fronteriza y, en consecuencia, alejada de los principales
polos de desarrollo de la República Dominicana.
- A finales de los 90, la provincia registraba unos altos índices de inmigración, lo que
daba cuenta de las bajas expectativas locales de generación de empleo y riqueza.
- Por ultimo, la provincia se encuentra sometida a una enorme vulnerabilidad
ambiental, fruto de su irregular dotación del recurso agua y la presión del modelo
de agricultura intensiva en la cuenca del Río Pedernales.
Misión de identificación
La misión de identificación se extendió por un periodo de un mes (3-31 de agosto
1998). El análisis de la memoria existente de la misión (anexo 3 del documento de
formulación de octubre de 1998) permite concluir que la misión siguió un esquema
descendente de diseño (de arriba a abajo), a partir de las líneas directrices del
Programa Araucaria:
- La misión poseía un perfil excesivamente técnico, al estar mayoritariamente
integrada por profesionales de formación técnica (economistas, biólogos,
ingenieros y planificadores) que carecían de visión de desarrollo.
- Se impulsó un esquema de trabajo de cooperación bilateral oficial, que priorizó los
contactos al más alto nivel de interlocución (la misión celebró reuniones con altos
cargos del gobierno en Santo Domingo, representantes del PNUD e incluso con la
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
8
vicepresidencia de la República), pero apenas tuvo encuentros con las autoridades
locales.
- Por otro lado, la participación local se produjo de forma limitada. El taller con
actores locales, adoptó una metodología inducida de participación, ya que los
insumos presentados a discusión (árbol de problemas y líneas de intervención)
habían sido elaborados de antemano por el equipo técnico.
Diagnóstico del contexto
El diseño inicial del proyecto incluyó un diagnóstico de la zona de intervención que
ofrecía un análisis comparativo de las cuatro provincias de la Región Suroeste
(Pedernales, Bahoruco, Independencia y Barahona). De este modo, se rescatan algunos
elementos positivos:
- Se seleccionó, con buen criterio, Pedernales como la provincia prioritaria de
intervención en la región.
- De igual modo, se identificó la problemática del agua como uno de los ejes de la
intervención (a pesar de que dicha línea de trabajo no estaba contemplada en las
líneas directrices de Araucaria)
No obstante, el diagnóstico como tal presentó deficiencias técnicas que se tradujeron, a
la postre, en enormes limitaciones del diseño. Hay que reconocer, en todo caso, que los
instrumentos de la cooperación española han mejorado mucho en los últimos diez años
y que resulta fácil, desde la perspectiva actual, identificar los errores del pasado. Con
todo, hay que señalar que el diagnóstico del contexto de intervención adolecía de
importantes carencias, al no incluir:
- Un diagnóstico institucional de las organizaciones locales (tanto alcaldías como
organizaciones de segundo piso prestadoras de servicios), que hubiera permitido
identificar socios estratégicos para la ejecución del proyecto.
- Un mapa de intervenciones y donantes presentes en la zona, que hubiera
permitido detectar, por ejemplo, la presencia de una importante intervención de
riego en la provincia financiada por la Comisión Europea a principios de los años
90. El fracaso de esta intervención generó reticencias en los actores locales frente
a las intervenciones externas y explica gran parte de los problemas de entrada que
experimentó el Proyecto Bahoruco en sus primeros dos años de vida.
- Un diagnóstico aterrizado de las relaciones de género en la provincia, que hubiera
identificado necesidades prácticas estratégicas de género, así como el potencial de
trabajo con grupos productivos de mujeres. En este sentido, la propuesta de
género realizada por la Fundación Green Caribe (anexo 5 del documento de
formulación) constituye un documento preliminar de orientación más bien teórica
que adolece de un análisis de la realidad local.
Por último, el diseño incluía un extenso análisis de viabilidad financiera del
proyecto. En concreto, se abordó un Análisis Coste Beneficio del componente de riego
tecnificado, a partir del calendario de flujos de inversión y retornos, resultando una Tasa
Interna de Rentabilidad (TIR) del 49%. Aun reconociendo el esfuerzo y rigor del
ejercicio, se pone en cuestión la validez del mismo, debido a las siguientes razones:
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
9
- Los agricultores de Pedernales conciben la agricultura como actividad
complementaria de su principal actividad económica y no se comportan
necesariamente conforme a una racionalidad económica basada en la maximización
del beneficio.
- Por otro lado, el ejercicio no es capaz de valorar los beneficios intangibles a medio
y largo plazo (conservación de recursos y promoción de bienes públicos), por lo
que resulta parcial e incompleto.
- Por último, el componente de riego tecnificado constituye tan solo una actividad de
un proyecto que incluía más de veinte líneas de trabajo diferentes.
Estrategia de entrada en la zona
De acuerdo a la memoria de la misión de identificación del proyecto (agosto de 1998),
el contacto con las actores locales se produjo a través del Programa de Desarrollo
Humano sostenible Local de la Subregión de Enriquillo (PDHSL), implementado en la
zona con fondos del PNUD. Merced al apoyo de este proyecto, se logró contactar con el
Consejos de Desarrollo Provincial y representantes de la sociedad civil. El objetivo del
programa era formular planes de ordenamiento y manejo sostenible del territorio, lo que
abría un campo de complementariedad con el Programa Araucaria, ya que mientras el
primero formulaba solamente necesidades el segundo podía atenderlas y ejecutar
actividades.
Identificación de la contraparte
La selección de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) como contraparte
principal del proyecto reprodujo el esquema del PDHSL del PNUD, que contaba con un
codirector extranjero (funcionario de NN.UU.) y un codirector dominicano (técnico de
ONAPLAN). Más allá de su origen, la opción por ONAPLAN pareció responder al objetivo
de asegurar la interlocución con el gobierno central de la República Dominicana. Dicho
organismo es la entidad responsable de confeccionar los presupuestos anuales de la
República Dominicana, lo que podía garantizar el flujo de fondos de contraparte
comprometidos por el gobierno dominicano. Sin embargo, el funcionamiento de
ONAPLAN como contraparte comportó numerosos problemas operativos:
- Como organismo centralizado, las oficinas de la ONAPLAN se encuentran a más de
300 kilómetros de la zona de intervención, lo que impedía de facto su rol de
seguimiento físico de las actividades del proyecto.
- Por otro lado, el organismo estaba conformado por personal de planificación,
carente de destrezas técnicas, lo que motivó que el seguimiento del proyecto
recayera finalmente en el equipo técnico español.
- Por último, los mecanismos internos de gestión financiera estuvieron sometidos a
un alto nivel de burocracia interna, lo que produjo, en ocasiones, situaciones de
bloqueo en la ejecución de las actividades del proyecto.
Calidad técnica del marco lógico
La matriz de planificación del diseño original del proyecto contemplaba tres objetivos
específicos: i) recursos hídricos gestionados racionalmente, ii) estructura educativa
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
10
formal y no formal adecuada, y iii) información adecuada sobre los recursos naturales.
El marco lógico presentaba algunas limitaciones técnicas que cuestionaban su
funcionalidad como herramienta de gestión:
- No siempre la matriz planteaba una adecuada correlación entre objetivos
específicos y resultados esperados, así como entre éstos y las actividades previstas
para alcanzarlos
- El primer objetivo relativo a la gestión del agua integraba actividades de
saneamiento, potabilización, riego tecnificado y actividades agropecuarias, lo que
significaba una mezcla heterogénea de intervenciones sin claridad estratégica.
- El segundo objetivo combinaba una focalización en educación ambiental y
perspectiva de género con un enfoque de trabajo en mejora de las infraestructuras
educativas y manejo de residuos sólidos, lo que diluía la claridad estratégica del
objetivo.
- Aun reconociendo el valor de su inclusión, el resultado relativo a perspectiva de
género resultaba poco concreto y aterrizado
- Por último, los indicadores contemplados en la matriz estaban expresados en
porcentajes de logro, pero carecían de unidades cuantitativas o cualitativas más
precisas.
Confección del presupuesto
El análisis del presupuesto ofrece, por su parte, serias debilidades:
- El proyecto se formuló de acuerdo a un marco plurianual de ejecución (cinco
años). Sin embargo, la previsión presupuestaria contenida en el documento de
formulación comprende tan sólo dos años y cuarto hasta finales de 2000.
- En realidad, la AECI asigna recursos a los proyectos de forma anual, de acuerdo a
la presentación y aprobación de previsiones presupuestarias en el marco del
reparto anual del presupuesto entre los diferentes países y programas. Es decir,
existe un desajuste entre los esquemas plurianuales de ejecución de proyectos y
los procedimientos anuales de dotación de recursos por parte de la AECI.
- Por otro lado, la formulación del proyecto estableció un doble presupuesto, con un
compromiso inicial de inversión de 2,95 millones de € (por parte de la AECI y
ONAPLAN) y un compromiso de alcanzar una cantidad superior (si bien no queda
clara su cuantía). La diferencia entre el suelo y el techo debía ser cubierta
mediante una captación adicional de fondos por parte de los gestores del proyecto.
- En resumen, no existe un marco presupuestario estable -ni siquiera en lo referente
a los fondos propios de la AECI-, lo que ha provocado distorsiones en la gestión del
proyecto, tanto en términos de eficiencia como eficacia.
Estrategia de intervención
Si bien la estrategia no estaba definida de forma explícita, el diseño inicial del proyecto
Bahoruco respondía a un esquema de proyecto ejecutor, con importantes debilidades:
- La elección de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) como contraparte
parecía responder más al interés por asegurar un futuro flujo de fondos de
contraparte que por su capacidad operativa para dar seguimiento al proyecto.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
11
- Se advierte una enorme dispersión de actividades y líneas de intervención
- La ausencia de una estrategia de fortalecimiento institucional de organizaciones
locales, delegaba el peso de la ejecución en el equipo técnico español del proyecto,
lo que acabó derivando en esquemas asistencialistas de intervención en su primera
fase (octubre 1999-abril 2002).
- La falta de claridad del marco lógico no contribuyó a impulsar una gestión
estratégica del proyecto.
1.2 Cambio de la codirección española (abril 2002)
Adaptación al contexto y reorientación estratégica
Durante los dos primeros años y medio de ejecución (octubre 1999-abril 2002), el
proyecto no tuvo la capacidad de hacer frente a las limitaciones del diseño y los cambios
del contexto de intervención. En este sentido, la creación en 2000 de la SEMARN
(Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales) supuso una
oportunidad para el proyecto, al centralizar en una única instancia pública todas las
competencias ambientales del gobierno. Sin embargo, se desconoce la razón por la que
el proyecto no aprovechó esta oportunidad para mejorar su política de contrapartes.
Antes al contrario, parece que se instaló una situación de conflicto con la SEMARN, que
condujo al bloqueo político del proyecto, al no disponer de los preceptivos permisos
para entrar a trabajar en las áreas protegidas. En este contexto, las actividades de
gestión ambiental quedaron paralizadas.
El bajo ritmo de ejecución experimentado por el proyecto y la llegada de un nuevo
codirector español en abril de 2002 propiciaron que se abordara una reorientación
estratégica del proyecto, se tomaran medidas de adaptación al contexto y se intentara
corregir las limitaciones del diseño. En concreto, la nueva codirección española reorientó
el proyecto en una triple dirección:
- En primer lugar, se desbloqueó el conflicto con la SEMARN, merced a una gestión
de la nueva embajadora española en Santo Domingo. Se articularon para ello
nuevos fondos con lo que apoyar el trabajo de la SEMARN a través de la
formulación de un proyecto específico de mejora de la gestión del uso público de
los Parques Nacionales Jaragua y Bahoruco, orientado a la construcción de
infraestructuras físicas de visita (de acuerdo al enfoque de la propia SEMARN). No
se pudo, sin embargo, ir más allá y se mantuvo la figura de ONAPLAN como
contraparte oficial del proyecto
- Se intensificaron las modalidades de ejecución indirecta para poder trabajar el
componente ambiental (vetado políticamente por la SEMARN al equipo de
ONAPLAN). De este modo, se logró trabajar en el área protegida por medio de
organizaciones locales de segundo piso prestadoras de servicios, tales como el
Grupo Jaragua, FUNDACIPE y diversos contratistas locales.
- Se dio también un notable impulso al trabajo con las alcaldías de la Provincia de
Pedernales (en especial, las alcaldías de Pedernales y Oviedo). Por tanto, se logró
una mayor cercanía y conexión con las necesidades locales.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
12
Reformulación del marco lógico
La reformulación del marco lógico contribuyó a recuperar la filosofía de desarrollo
sostenible en el proyecto y hacer más comprensiva la lógica de intervención,
reestructurando la intervención en torno a cuatro objetivos específicos (véase epígrafe
de sinopsis). Tres factores operaron en contra para plantear el ejercicio con absoluta
libertad. La inercia de la fase anterior, la voluntad de no despertar recelos en Madrid y
la falta de un respaldo institucional claro en la República Dominicana motivaron que la
reformulación se abordara como un ejercicio interno del equipo técnico, desde una
perspectiva meramente operativa. El esfuerzo de reformulación no obtuvo respuesta por
parte de las oficinas de la AECI en Madrid, ni de la Subdirección General de Cooperación
con Centroamérica ni tampoco de la ATE Externa que realizaba un seguimiento técnico
del programa desde la Unidad de Apoyo. Las propias limitaciones del ejercicio motivaron
la persistencia de algunas limitaciones técnicas:
- El desarrollo del componente de gestión local resultó desequilibrado frente a los
otros objetivos específicos del proyecto, caracterizándose por la pobreza de sus
resultados esperados e indicadores.
- Los indicadores del objetivo general, objetivos específicos y resultados esperados
reproducían, en gran medida, la lógica de los indicadores de logro de actividades.
En este sentido, no aportaban un valor añadido para apreciar tanto la eficacia
como el impacto del proyecto.
- Con todo, la reformulación sirvió para dotar al proyecto de una herramienta fiable
de gestión, que permitió hacer su seguimiento y evaluación final.
Enfoque integral de intervención con debilidades estratégicas
El proyecto incluía diferentes líneas de intervención que cubrían desde actividades
productivas hasta la prestación local de servicios básicos (educación, agua y
saneamiento). Dicho esquema de intervención recuerda a la generación de proyectos de
Desarrollo Rural Integral (DRI) que proliferaron en la década de los 80 en américa
Latina. Más allá de su enfoque integral de intervención, el proyecto no fue capaz de
superar algunas de las debilidades del diseño inicial:
- El componente productivo conserva su elevada dispersión (más de quince
actividades distintas)
- El componente de educación combina dos enfoques de trabajo: por un lado, realiza
una apuesta estratégica por la educación ambiental y, por otro, conserva, un
enfoque de apoyar al sector educativo formal (apuesta esta última que no genera
sinergias con una perspectiva de desarrollo sostenible)
- En definitiva, el proyecto sigue adoleciendo de coherencia estratégica entre sus
componentes.
Esquema articulado de diferentes intervenciones
Fruto de las dificultades para cambiar de contraparte y la propia dinámica de concesión
de subvenciones de la AECI, la gestión del proyecto impulsó un marco de
intervenciones complementarias, incluyendo proyectos integrales y sectoriales, que
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
13
forman parte, en realidad, de un mismo esquema de intervención (véase cuadro 5). El
desajuste existente entre los procesos administrativos de concesión de subvenciones de
la AECI y los tiempos de intervención en el terreno propiciaron la formulación de
proyectos sectoriales con el propósito de financiar componentes adicionales. En este
sentido, los proyectos sectoriales no operan mayormente como intervenciones
focalizadas en un sector sino que cumplen más bien la función de ampliar la integralidad
de la intervención inicial.
CUADRO 5: Marco de intervenciones Araucaria en la Región Suroeste de República
Dominicana
DURACI
ÓN
PROYECTO
CONTRAPAR PRESUPUES
TE
TO TOTAL
OBJETIVO
19992005
Proyecto Integral
Bahoruco
ONAPLAN
2,158 M€
Primera fase
de intervención integral
2004
Proyecto sectorial de
mejora de la gestión
del uso público Parques
Jaragua y Bahoruco
SEMARN
0,485 MUS$
Construcción de
infraestruc-turas de
atención a visitantes en
áreas protegidas
20052009
Proyecto Integral
Enriquillo
(Aracuaria XXI)
SEMARN
2,785 M€
Segunda fase de
extensión de la
intervención integral
20062007
Proyecto sectorial
de turismo sostenible
SEMARN
0,288 M€
Diseño e
implementación de
modelo de turismo
sostenible en la Reserva
de la Biosfera
Fuente: elaboración a partir de documentos de formulación
Además de estas intervenciones, hay que reseñar que la cooperación oficial española
opera en la región mediante otros programas de cooperación bilateral, con los que
se articulan componentes y se cofinancian actividades. Entre los más activos en la
región se encuentran el Programa de Desarrollo Agropecuario (antes de Seguridad
Alimentaria), de Agua Potable y Saneamiento, Fortalecimiento Municipal y el de
Integración de Género.1 Si bien, los programas operaron de forma estanca en el pasado,
la actual práctica de impulsar sinergias entre ellos abre la lógica de intervención hacia
un enfoque, no sólo integral, sino también multisectorial. Dichas articulaciones se
traducen en un aumento de la complejidad del esquema de intervención, de cara no
1
El Programa de Integración de Género se denomina, en realidad, Programa de Fortalecimiento de la Secretaría de Estado de la
Mujer y Transversalización de la Perspectiva de Género en las Políticas Públicas.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
14
sólo a su comprensión sino también a su evaluación. En este informe se ha optado por
evaluar las intervenciones en la medida en que han sido formalmente incluidas dentro
del paraguas Araucaria.
2. Eficiencia
2.1 Ritmo de ejecución presupuestaria
Las dificultades que sufrió el proyecto durante sus dos primeros años motivaron que el
ritmo de ejecución presupuestario fuera especialmente bajo. El conflicto institucional
surgido entre el proyecto y la recién creada SEMARN motivó que el proyecto sufriera un
bloqueo político para trabajar el componente de gestión ambiental.
El resultado de las elecciones de 2004 originó un cambio de autoridades en ONAPLAN,
en sus equipos técnicos y procedimientos administrativos, lo que significó retrasos que
afectaron la marcha de varias actividades previstas en el POA de dicho año. La dificultad
para mantener reuniones o coordinar actuaciones con los nuevos responsables de
ONAPLAN dificultó la firma de contratos de obra y asistencia técnica, así como el propio
seguimiento del proyecto. Por otro lado, la capacidad limitada de los contratistas locales
para cumplir las especificaciones técnicas y ejecutar las obras en los plazos previstos
contribuyó a dilatar la culminación de algunas actividades. Todo ello motivó que el
proyecto solicitara una prórroga de seis meses (hasta marzo 2005), si bien no logró
terminar su ejecución hasta agosto del mencionado año.
2.2 Gestión administrativa y financiera
La gestión administrativa y financiera del proyecto se realizaba a través de una cuenta
en la contraparte con firma mancomunada entre el codirector nacional y el
codirector español. El dinero llegaba a una cuenta destino de ahorro en divisas y se
procedía a efectuar pagos a una cuenta corriente asociada en moneda nacional. Esta
modalidad de gestión planteó algunos problemas operativos:
- Al transferir la gestión financiera a la contraparte dominicana, la cuenta
correspondiente al proyecto a nombre de ONAPLAN se veía sometida a los
procedimientos de fiscalización vigentes en el país. En este sentido, cualquier
procedimiento de emisión de cheques debía pasar un extenso número de trámites
burocráticos (auditoría y contraloría, entre otros), lo que significó un elevado coste
de tiempo.
- La inexistencia de un mecanismo descentralizado de gestión financiera motivaba
que los cheques tuvieran que emitirse en Santo Domingo, a una distancia de 300
kilómetros de la zona operativa del proyecto en Pedernales. La enorme distancia
entre la ubicación operativa y administrativa del proyecto supuso un coste de
eficiencia.
- Por otro lado, cada movimiento bancario requería de la concurrencia de la doble
firma mancomunada (por parte española y dominicana). La emisión de cheques se
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
15
vio paralizada por la falta de operatividad del mecanismo. No era siempre fácil que
el director de ONAPLAN pudiera firmar con agilidad los cheques cotidianos del
proyecto.
- Para evitar estos problemas, se acudió al procedimiento de cheque nominal, a
través del cual la financiación de determinadas actividades se cubría por medio de
un cheque a nombre de una persona concreta. De este modo, se conseguía
aglutinar diversos gastos en un solo cheque, que debían posteriormente
respaldarse con facturas. Sin embargo, el desajuste entre el gasto previsto y el
gasto finalmente incurrido, o la existencia de imprevistos, producía unas diferencias
contables de difícil justificación. Este mecanismo produjo una doble contabilidad:
los cheques nominales y los gastos reales (con respaldo en facturas), complicando
el trabajo de seguimiento administrativo del proyecto.
En la actualidad, se ha conseguido agilizar la gestión administrativa por medio de
procedimientos descentralizados que se han tomado en coordinación con la nueva
contraparte del proyecto. A tal propósito, se ha firmado un memorándum de
entendimiento con la Subsecretaría Administrativa y Financiera de la SEMARN que
contempla, entre otras, las siguientes medidas:
- Delegación del mecanismo de firma mancomunada a un segundo actor dominicano
(director de la UTG) y un segundo actor español (asesor técnico de la UTG). De
este modo, se mantiene el mecanismo de doble firma (española y dominicana),
pero se delega en responsables operativos.
- Impulso del procedimiento de visado para realizar movimiento bancarios. En este
caso, se considera suficiente el visto bueno del director de la OTC, previa
presentación del correspondiente formulario por parte del codirector español, para
que la contraparte dominicana pueda realizar transferencias de fondos.
Más allá de los procedimientos administrativos de las instituciones dominicanas, es
preciso señalar que gran parte de los problemas de gestión financiera del proyecto
tuvieron que ver con las propias prácticas administrativas de la AECI:
- La concesión de subvenciones por parte de la AECI no ha seguido la lógica de años
naturales. En este sentido, la falta de correspondencia entre la gestión
administrativa de las subvenciones y la propia planificación operativa anual
distorsiona los procesos de rendición de cuentas. Los informes técnicos de
seguimiento se realizan con periodicidad trimestral, pero no se corresponden con
los plazos y tiempos de los informes económicos. En algunos casos, incluso, la UTG
del proyecto ha tenido que readaptar los informes técnicos narrativos de acuerdo a
la lógica temporal propia de la justificación administrativa de las subvenciones. Esta
práctica supone, de hecho, duplicar el proceso de elaboración de informes
narrativos.
- La convivencia de diferentes subvenciones, tantas como desembolsos y fuentes de
financiación, supone otro factor adicional de complejidad. La gestión
particularizada de cada subvención a través de una doble cuenta (cuenta de ahorro
en divisas y cuenta corriente asociada en moneda nacional) dificulta la gestión
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
16
financiera del proyecto, ya que multiplica los instrumentos financieros y obliga a
llevar tablas de asignación presupuestaria, donde se consigna cada gasto a cada
subvención vigente en el proyecto. De acuerdo al codirector español, el proyecto
ha llegado a gestionar de forma simultánea seis subvenciones diferentes.
En resumen, la complejidad de la gestión administrativa ha supuesto un elevado coste
de eficiencia para el proyecto:
- La falta de fluidez en los desembolsos y emisión de cheques han motivado, en
ocasiones, el retraso en la ejecución de algunas actividades del proyecto.
- La ONAPLAN no pudo hacerse cargo del nivel de complejidad que supone la
multiplicidad de subvenciones activas en el marco del financiamiento plurianual del
proyecto. Por esta razón, ha sido la Unidad Técnica de Gestión (UTG) del proyecto
quien ha tenido que facilitar la tarea a la contraparte dominicana. Aunque lo ideal
sería que la contraparte nacional realizara de forma directa la rendición de cuentas,
resulta impensable por el momento un mayor nivel de apropiación de los
procedimientos de la AECI.
- La limitada dotación del departamento contable del proyecto (conformado por una
única persona), ha motivado que gran parte del tiempo del codirector español se
haya visto destinado a cuestiones de gestión administrativa. En el momento de
hacer la evaluación, el codirector mencionó que un 70% de su tiempo estaba
dedicado a estos menesteres y que pensaba incorporar una nueva persona al
equipo con funciones de director administrativo (ejecución del gasto, planificación
de gastos y desembolsos)
2.3 Gestión técnica
Equipo técnico
En abril de 2002, el nuevo codirector español decide reestructurar la Unidad Técnica
de Gestión (UTG) del proyecto. Hasta dicha fecha, poseía una orientación básicamente
agropecuaria, pero adolecía de destrezas en temas de gestión ambiental, por lo que se
decidió contratar una técnico expatriada con dicho perfil. De igual modo, se incorporó
un segundo técnico expatriado, a través del Programa de Jóvenes Cooperantes. El resto
del equipo estuvo conformado por cuatro técnicos dominicanos. No se constataron
presiones por parte de la contraparte nacional para recomendar personas en el proceso
de selección del personal técnico dominicano. El análisis de la ejecución presupuestaria
del proyecto revela que el equipo técnico del proyecto estaba probablemente
subdimensionado respecto al trabajo que debía realizar. No en vano, la partida de
recursos humanos consumió tan solo un 7,33% del presupuesto frente a al 73,85% que
significó el grueso de los gastos de operación del proyecto, incluyendo los costes
directos de las cuatro componentes (véase cuadro 4).
Modelo de codirección
El modelo de codirección ha descansado finalmente en la capacidad del codirector
español de conducir el proceso debido a la falta de peso específico del codirector
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
17
dominicano. El carácter político que ha poseído su designación ha motivado que el
cargo haya estado expuesto a una gran rotación, ante los frecuentes cambios políticos
que ha vivido el país. De hecho, el proyecto contó con tres codirectores dominicanos
distintos en el periodo 2003-2005. Por otro lado, la designación política del puesto
motiva que la persona no reúna siempre las mejores capacidades técnicas y que se
acabe convirtiendo en una figura decorativa (en ocasiones, incluso no tenía capacidad
de articularse con el director nacional de la ONAPLAN). La existencia de dos cabezas
formales no parece haber ocasionado conflictos estratégicos, pero sí pequeñas
diferencias sobre temas administrativos que han podido, en algún momento, perturbar
el buen desempeño del proyecto. Fruto de las lecciones aprendidas, el proyecto
Enriquillo ha planteado un nuevo modelo de codirección, manteniendo el principio
de equilibrio entre coordinadores españoles y dominicanos, al tiempo que establece
roles diferenciados:
- Director español del proyecto, con funciones de manejo estratégico y
representación institucional.
- Director dominicano de la Unidad Técnica de Gestión (UTG), con funciones de
coordinación operativa del proyecto en terreno y disponiendo de cierto grado de
autonomía
- Asesor español de la UTG, con perfil técnico que acompaña la gestión operativa
del proyecto a cargo del director dominicano de la UTG.
Modalidades de ejecución
Las propias limitaciones del equipo técnico del proyecto, unido a la ambición del
esquema integral de intervención, motivó que el proyecto haya recurrido a una amplia
combinación de modalidades de ejecución, tanto directas como indirectas, incluyendo
el apoyo a organizaciones locales de segundo piso, alcaldías, asistencias técnicas
internas y externas (a cargo de consultores nacionales e internacionales), la realización
de obras por contratistas locales y la articulación con programas estatales de desarrollo
u otros programas de cooperación bilateral (véase cuadro 6).
2.4 Planificación operativa y sistema de monitoreo
Aunque los Planes Operativos Anuales (POA) no eran una práctica de gestión del
proyecto, se establece a partir de 2003 su realización periódica, lo que confiere al
proyecto mayor capacidad operativa.
La existencia de modelos estandarizados de presentación de informes de
seguimiento ha contribuido a llevar a cabo un seguimiento efectivo. Con periodicidad
trimestral, los informes incluyen una descripción general del avance técnico del proyecto
en relación a los objetivos y resultados esperados, así como un avance presupuestario
por partidas generales. Los informes de seguimiento poseen una calidad aceptable: Son
breves y sintéticos; abordan un análisis comparativo respecto a lo programado en el
respectivo POA, lo que permite identificar actividades no realizadas, así como otros
resultados que se logran sin estar planificados, y analizan con espíritu crítico el grado de
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
18
avance del proyecto. No obstante, el grado de información financiera aportado es muy
pobre, lo que impide hacer un seguimiento preciso del proyecto en términos de
presupuesto.
Ante la ausencia de un mecanismo de evaluación intermedia impulsado desde
Madrid, el proyecto ha impulsado algunas evaluaciones externas de algunos de sus
componentes (por ejemplo, de las líneas pecuarias y agroforestal). Con todo, el
proyecto tiene una dificultad para evaluar resultados de naturaleza intangible. Es el caso
de los procesos de fortalecimiento institucional y empoderamiento local.
CUADRO 6: Modalidades de ejecución de las diferentes actividades del proyecto
RESULTADOS ESPERADOS
MODALIDAD DE EJECUCIÓN
OE1: MEJORA DE LA GESTIÓN TERRITORIAL
• Mapa de usos de la tierra
Apoyo al
(ONAPLAN)
Departamento
de
Gestión
Territorial
• Plan de Ordenamiento de
Recursos Naturales (PORN)
de Pedernales
Asistencia Técnica (Dpto. de Geografía Física de la
Universidad de Sevilla)
• Fortalecimiento de la gestión
de Parques Jaragua y
Bahoruco
Ejecución indirecta a través del Grupo Jaragua
• Propuesta de desarrollo
ecoturístico de Pedernales
Asistencia Técnica (consultor nacional dominicano)
• Espacios protegidos
municipales
Apoyo al Grupo Jaragua y la alcaldía de Pedernales
OE2: PROMOCIÓN DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS
• Producción agrícola en
regadío (riego por goteo)
Coejecución con el INDRHI, IAD y el IIAF. Proyecto
cofinanciado con el Programa de Drllo. Agropecuario
(antes de Seguridad Alimentaria)
• Manejo de Cuencas y
Sistemas agroforestales
Coejecución con el INDRHI-ONAMAC (primera fase)
Ejecución directa (segunda fase)
• Ganado caprino
Ejecución indirecta a través del INDRHI-ONAMAC
(primera fase)
Asistencia Técnica a VSF (segunda fase)
Ejecución directa (tercera fase de seguimiento)
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
19
• PROCARPE (Pgma. de
reforestación de la Cuenca
del Río Pedernales)
Asistencia técnica (Cámara Forestal Dominicana)
Asistencia técnica local (para dar seguimiento al
proyecto)
• Grupos productivos de
mujeres (artesanías, plantas
medicinales)
Ejecución directa
• Fondo de microcréditos
Ejecución indirecta a través de FUNDACIPE
OE3: MEJORA DE LA GESTIÓN LOCAL
• Constitución de Unidades de
Gestión Ambiental (UGAM)
Apoyo a la Alcaldía de Pedernales y Oviedo
• Parque ecológico infantil
Coejecución con Alcaldía de Pedernales (contratista
local)
• Mercado bifronterizo
Coejecución con Alcaldía de Pedernales (contratista
local)
Asistencia técnica para definir sus mecanismos de
gestión (cofinanciada con el Programa de
Fortalecimiento Municipal)
• Gestión integral de residuos
sólidos
Asistencia técnica para la realización de un diagnóstico
• Seguridad Alimentaria
Manuel Goya (electrificación
rural, agua potable)
Coejecución con DGDC
(proyecto financiado por el Programa de Seguridad
Alimentaria)
• Planta potabilizadora de
Oviedo
Coejecución con INDRHI
(proyecto financiado por el Programa de Seguridad
Alimentaria)
• Fortalecimiento de org. de
base
Ejecución directa
OE4: EDUCACIÓN AMBIENTAL
Ejecución indirecta través del Grupo Jaragua y
AGUINAPE
Fuente: elaboración propia a partir de informe final del proyecto
Nota: INDRHI = Instituto Nacional de Recursos Hidrológicos; IAD = Instituto Agrario
Dominicano; IDIAF = Instituto Dominicano de Investigaciones Agroforestales; ONAMAC
= Oficina Nacional de Manejo de Cuencas; DGDC = Dirección General de Desarrollo
Comunitario; FUNDACIPE = Fundación para el Desarrollo Integral de Pedernales;
AGUINAPE =Asociación de Guías de la Naturaleza de Pedernales.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
20
3. Eficacia
3.1 Alcance y cobertura de beneficiarios
No resulta fácil realizar una estimación de los beneficiarios directos del proyecto, debido
a la gran cantidad de componentes y líneas de trabajo. Por otro lado, los informes de
seguimiento del proyecto tampoco proporcionan estimaciones agregadas de
beneficiarios directos e indirectos de las actividades. Con todo, la percepción de las
autoridades y actores locales es que el proyecto alcanzó el conjunto de la Provincia de
Pedernales, llegando donde no habían llegado otras intervenciones anteriores de
desarrollo. La dispersión de actividades ha contribuido también ha dispersar los
beneficios por toda la provincia.
3.2 Mejora de la gestión territorial
En cuanto al nivel de logro del objetivo específico relativo a gestión territorial, el
proyecto presenta un balance aceptable sobre el papel, con cuatro resultados
logrados sobre un total de cinco previstos:
- Se ha elaborado un Plan de Ordenamiento de Recursos Naturales (PORN) para la
Provincia de Pedernales, que incluye un mapa de clasificación de usos de la tierra y
un plan de recuperación ambiental de la cuenca alta del Río Pedernales.
- Se elaboró una Propuesta de Desarrollo Ecoturístico (PDE) para la Provincia de
Pedernales, en coordinación con la Asociación
de Desarrollo Turístico de
Pedernales (ASDETUPE).
- La dimensión del problema de tenencia de la tierra excedió la capacidad del
proyecto para realizar el catastro rural.
Gran parte de dichos resultados presenta, sin embargo, una débil apropiación local,
lo que pone en duda su alcance y eficacia:
- La contraparte estatal con la que se trabajó el PORN fue el Departamento de
Gestión Territorial de ONAPLAN, con apoyo de una Asistencia Técnica (AT) de la
Universidad de Sevilla. Sin embargo, el propio proceso de evolución institucional
originó que dicho departamento fuera perdiendo progresivamente su razón de ser,
quedando la ONAPLAN como una institución más orientada a las funciones de
planificación económica. El resultado es que el PORN constituye hoy un documento
valioso, pero poco conocido y difundido en la provincia.
- La PDE de Pedernales fue impulsada también por medio de una AT externa (en
este caso, de un consultor dominicano con base en Santo Domingo). La propuesta
de trabajo propició logros indudables, tales como la consolidación de una
asociación local de actores turísticos (ASDETUPE) o la creación de una marca y un
manual de calidad de servicios. A pesar del enorme esfuerzo invertido en fortalecer
la institucionalidad local, la asistencia técnica parece que sobrepasó las
capacidades locales de asimilación, planteando herramientas e instrumentos que
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
21
no han sido suficientemente apropiados. El equipo técnico del proyecto no tuvo,
por su parte, la capacidad de dar seguimiento y continuidad al proceso impulsado
por la AT.
La principal causa que explica las limitaciones de este componente se encuentra en un
problema de alianzas estratégicas. Como ya se ha señalado, la ONAPLAN no era el
organismo estatal adecuado para trabajar la gestión territorial. Desde 2000 la SEMARN
aglutinó todas las competencias en materia ambiental, organismo con el que la AECI
tuvo problemas de relacionamiento institucional que impedían de facto la habilitación de
los permisos para trabajar en las áreas protegidas. En 2003 una intervención de la
embajadora española en República Dominicana permitió desbloquear la situación. A
partir de este momento, se consiguieron los resultados más sólidos del componente:
- Construcción de infraestructuras de entrada (portones) en los dos parques
nacionales
- Construcción del Centro de Atención de visitantes de Laguna Oviedo (Parque
Jaragua)
- Exposiciones de interpretación del Centro de Laguna Oviedo y del Mirador de
Pelempito
- Apoyo a diversos procesos de planificación y ordenamiento territorial, tales como el
Plan de Manejo del Parque Nacional Sierra de Bahoruco y el Plan Estratégico de la
Reserva de la Biosfera.
- Apoyo puntual al cuerpo de guardaparques mediante el Programa Mundial de
Alimentos de Naciones Unidas, del que el Programa Araucaria fue partícipe.
- Rehabilitación del Centro Amaruy Villalba del Grupo Jaragua
- Impulso legal de dos áreas protegidas de carácter municipal en Pedernales
En resumen, la eficacia del componente ha ido mejorando sensiblemente a lo largo
de la ejecución del proyecto, presentando perspectivas favorables en la actualidad.
3.3 Promoción de sistemas productivos
Es preciso señalar que el diseño del componente presenta importantes deficiencias de
partida que han limitado enormemente la eficacia del componente en el transcurso del
proyecto:
- El diseño inicial propone las actividades productivas como un subproducto del
componente de gestión de recursos hídricos. En este sentido, hay una orientación
hacia la agricultura intensiva de regadío (con bajo consumo en agua) como
estrategia clave de intervención.
- Se plantean además una excesiva dispersión de actividades productivas (más de
quince), que excede la capacidad de cualquier intervención de desarrollo de
atender tantas líneas de trabajo de forma simultánea. De hecho, el proyecto
renunció, con buen criterio, a trabajar dos de los resultados previsto inicialmente:
recursos pesqueros y agroindustria (transformación de cítricos)
- El proyecto, por último, carece de un enfoque de desarrollo sostenible que sitúe las
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
22
apuestas productivas estratégicas en el contexto de los diferentes ecosistemas de
la región. Es decir, no existe una visión orientada a identificar y potenciar los usos
y aprovechamientos sostenibles de los diferentes ecosistemas.
Ante la falta de una orientación estratégica clara, el proyecto va acomodando su
estrategia a través de sucesivas fases y contrapartes operativas. El resultado final es un
mosaico superpuesto de intervenciones que han operado con esquemas y lógicas
muy diferentes, sin un lineamiento estratégico claro (véase cuadro 7).
Los diferentes subcomponentes productivos del proyecto han mostrado un nivel muy
desigual de eficacia, resultando un balance final desalentador, con una cantidad
significativa de iniciativas productivas fracasadas (viveros comunales, lombricultura,
huertos, transformación agrícola y artesanías) o que ofrecen resultados cuestionables
(riego tecnificado, caprinocultura y microcréditos):
i) El proyecto de riego por goteo fue apoyado por Araucaria Bahoruco durante su
primera fase con una inversión total de 400.000€ para 46 beneficiarios (fondos que
procedieron del Programa de seguridad Alimentaria de la cooperación española). La
iniciativa ha logrado poner 200 ha. en regadío y alcanzar una producción de 10.000
kg./anuales. El primer año de cosecha (2005) los resultados fueron prometedores.
Una empresa agroindustrial compró la cosecha de tomates, generando una buena
inyección de ingresos a los agricultores, que, en algunos casos, percibieron más de
100.000 pesos (alrededor de 3.125 US$/agricultor). En cambio, algunos errores
cometidos en la siembra, así como las malas condiciones atmosféricas, motivaron
que la cosecha de 2006 no haya dejado muchos beneficios locales. No obstante, y
más allá de su alcance en términos de generación de ingresos, el proyecto resulta
muy cuestionable desde la perspectiva de desarrollo. En primer lugar, se trata del
apoyo a un modelo de agricultura intensiva con una orientación productivista (no
necesariamente compatible con un enfoque de desarrollo sostenible). En segundo
lugar, se trata de un modelo de riego altamente tecnificado, entregado a los
agricultores sin un proceso de inversión gradual que hubiera permitido la apropiación
de la tecnología. Dicha inversión supone una alta inversión por beneficiario (8.695
€), que recibe como donación, a cambio de la contrapartida de roturar sus tierras, es
decir, con un esfuerzo local mínimo. Los acuerdos alcanzados con las empresas
agroindustriales (venta por anticipado) garantizan la compra de la producción, pero
convierten también a los agricultores en rentistas, ya que la empresa se hace cargo
de las principales labores agrícolas. En definitiva, el proyecto corre un riesgo muy
alto de convertirse en asistencialismo de lujo, ya que fomenta la generación de
ingresos con el mínimo esfuerzo.
ii) El programa agroforestal ha culminado con éxito el cultivo de frutales (17.460
aguacates, 2.000 zapotes) para un total de 98 beneficiarios, repartidos en cuatro
asociaciones comunitarias (Mencía, Altagracia, Aguas Negras y Las Mercedes). La
labor de capacitación comprendió 10 experiencias de formación y dos intercambios,
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
23
además de la publicación de un manual para el agricultor. Además, en colaboración
con la Secretaria de Agricultura, se apoyó la siembra de otros 18.700 guineos
enanos, 5.300 plátanos y 5.000 ñames. En lo relativo a otras actividades
secundarias, el proyecto mejoró 15 km. de acueductos (canalizaciones menores
iii) CUADRO 7: Marco de esquemas de intervención en actividades productivas
INTERVENCIÓN
(inversión en
$RD)
ORIENTACIÓN
MODALIDAD
DE EJECUCIÓN
TIPO DE APOYO al beneficiario
Proyecto de
riego por goteo
Los Olivares
(6.212.944)
Agricultura intensiva
de regadío, con
tecnología punta,
orientada a la venta
en mercados
- Coejecución con el
INDHRI (proyecto
financiado por el
Pgma. de
Seguridad
Alimentaria)
- Donación de equipos con
tecnología punta de riego a los
agricultores (alta inversión por
beneficiario)
- Acompañamiento en negociación
de contratos con empresas
agroindustriales
Manejo de
cuencas y
sistemas
agroforestales
(2.072.457)
Desarrollo productivo
rural, con
tecnologías
apropiadas,
orientado al
desarrollo sostenible
y frenar los procesos
de erosión
- Coejecución con el
INDRHI-ONAMAC
(primera fase)
- Ejecución directa
por el equipo
técnico del
proyecto (segunda
fase)
- Apoyo en viveros comunales
- Apoyo en acceso a insumos (fondo
rotatorio de semillas y plántulas)
- Asistencia técnica (conservación
de suelos y barreras muertas)
- Capacitación y acompañamiento
- Rehabilitación de caminos
- Diversidad de iniciativas
productivas (sistemas
agroforestales, siembra de frutales,
huertos, artesanías y lombricultura)
Reforestación
de la Cuenca
del Río de
Pedernales
(PROCARPE)
(1.067.812)
Experiencia piloto de
reforestación con
vistas a impulsar
programa con
horizonte de medio y
largo plazo
- AT externa de la
Cámara Forestal
(concepción y
diseño del
proyecto)
- Ejecución directa a
través de AT
interna
- Acceso a plantación (plántulas de
especies forestales)
- Fondo de Incentivos a la
Reforestación (gestionado por la
cooperativa de ahorro y crédito de
Pedernales)
Caprinocultura
(1.365.615)
Fomento de
producción pecuaria,
orientada al
autoconsumo
- Coejecución con el
INDRHI-ONAMAC
(primera fase)
- AT de VSF (fase
de (reorientación)
- Ejecución directa
(tercera fase)
- Donación de cabras
- Constitución de hatos
comunitarios
- Capacitación a promotores en
sanidad animal
- Dotación de un botiquín a
promotores
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
24
Nuevos rubros
productivos
(391.293)
Identificación de
usos y
aprovechamientos de
ecosistemas
protegidos
- Ejecución directa
- Ejecución indirecta
a través de
estudios
- Impulso de línea de artesanías con
grupos de mujeres
Ecoturismo
(1.950.087)
Fortalecimiento del
sector turístico de
Pedernales de
acuerdo a un modelo
de turismo sostenible
- AT externa de
consultor nacional
- Seguimiento por
parte del equipo
del proyecto
- Valoración de contingencia sobre
los atractivos turísticos de la
provincia
- Capacitación en gestión de
turismo sostenible (manual de
calidad)
- Creación de marca de la provincia
- Fortalecimiento de ASDETUPE
Mercado
bifronterizo
(1.954.052)
Fortalecimiento de
mercados locales,
con articulación
binacional
- Cofinanciación con
Alcaldía
Pedernales
- Contratación de
obra
- AT (para
fortalecer sistema
de gestión)
- Construcción de infraestructura
del mercado
- Fortalecimiento del sistema
organizativo del mercado
Fondo de
microcrédito
(335.225)
Apoyo al tejido
produc-tivo de
Pedernales, con
orientación urbana
- Ejecución indirecta
a través de ONG
local (FUNDACIPE)
- Fondo rotatorio de pequeños
créditos
- Apoyo a iniciativas productivas
particulares
Fuente: elaboración propia a partir de informe final y entrevistas.
Nota: Las cifras de inversión proceden del cuadro 4 (en dichas cifras falta consignar los
gastos correspondientes a la subvención de la AECI de 1998 y la subvención del
Principado de Asturias de 1999).
y pozos de irrigación), construyó 2 aljibes y 3 centros comunales, e impulsó fondos
rotatorios de semillas (500 quintales de habichuelas que beneficiaron a más de 115
agricultores). En la última evaluación de 2004 el fondo se había reducido a 38
quintales, debido a que los agricultores no se apropiaron de la iniciativa. Otros
resultados, en cambio, tuvieron menor nivel de éxito: se impulsaron 3 literas de
lombricultura (en lugar de las 10 previstas, debido a las limitaciones logísticas para
asegurar el alimento de la lombrices), 3 viveros comunales (que no están operativos
en la actualidad) y 10 huertos familiares (que progresaron parcialmente por falta de
motivación de las mujeres). La transformación de una agroindustria de
transformación de cítricos en Mencía fracasó debido a la falta de agua y el desinterés
de los agricultores por los retrasos que sufrió el proyecto. El balance final del
programa agroforestal es, por tanto, limitado, inmerso en una dinámica de ensayo y
error. El principal logro es haber difundido en las comunidades la necesidad de
sustituir cultivos de ciclo corto por sistemas agroforestales. En este sentido, las
plantaciones de aguacate gozan de buenas perspectivas de generación de ingresos
en el futuro, si bien todavía no han entrado en producción.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
25
iv) El Programa de Reforestación de la Cuenca del Río Pedernales (PROCARPE) ha dado
lugar a la creación de tres comités comunitarios y un Consejo de Cuenca,
organismos que han canalizado la plantación de más de 265.000 plántulas de
diversas especies autóctonas (pino endémico, pino caribe, grebilea y cedro), siendo
53 el número de beneficiarios. El PROCARPE revela los esfuerzos del proyecto por
buscar contrapartes nacionales que puedan dar sostenibilidad al programa. Con esa
intención se contrató una AT a la Cámara Forestal Dominicana para definir el
programa, organismo que brinda asesoramiento a los agricultores. Para vencer las
reticencias de los agricultores a embarcarse en una actividad que no reportará
beneficios más que en el largo plazo, el proyecto constituyó un Fondo de Incentivos
a la Reforestación (65.000 US$), que gestiona la cooperativa de ahorro y crédito de
Pedernales. Para consolidar el programa , el proyecto decidió contratar un AT de
carácter interno.
v) En lo relativo a la caprinocultura, el proyecto ha impulsado la conformación de seis
hatos comunitarios (403 cabras entregadas para un total de 88 beneficiarios, de los
que 64 fueron hombres y 24 mujeres), así como la formación de un grupo de diez
promotoras pecuarias. Diversas dificultades han cuestionado los resultados de esta
actividad: la incidencia de una epidemia caprina disparó los índices de mortandad de
las cabras donadas, la lógica comunal no operó en un contexto productivo basado
más bien en una lógica familiar y, por último, la inflación de 2004-2005 impidió los
esfuerzos de reposición de los botiquines veterinarios.
vi) Por medio de una AT externa, la línea de ecoturismo ha logrado la conformación de
la Asociación de Turismo Sostenible de Pedernales (ASDETUPE), el diseño de la
marca Pedernales, manuales de calidad de servicios, elaboración de cinco circuitos,
incluyendo una página web y diverso material gráfico. No obstante, la liitada
capacidad de seguimiento por parte del proyecto ha motivado que muchas de dichas
iniciativas hayan sido escasamente apropiadas por los actores locales.
vii) El fondo de microcrédito gestionado por FUNDACIPE ha canalizado 171 préstamos,
con un tipo de interés concesional, a un total de 72 prestatarios (36 hombres y 36
mujeres). La cartera crediticia asciende en la actualidad a 1.817.086 $RD (alrededor
de 50.000 US$), de los que 164.000 pesos están pendientes de cobro. Carente de
experiencia previa en el manejo de microcréditos, FUNDACIPE ha gestionado el
fondo sin una visión de desarrollo sostenible. El destino de los créditos está
orientado a negocios urbanos (colmados, salón de belleza, panadería y tiendas de
repuestos, entre otros). La tasa de morosidad ha ascendido en los últimos años,
fruto de la crisis económica. Por último, el fondo ofrece unas cifras muy bajas de
beneficiarios (72 en cinco años, es decir, 14 por año), que han impedido generar un
efecto multiplicador en el conjunto del municipio. Adicionalmente, Araucaria reactivó
la cartera de microcréditos que gestiona el Grupo Jaragua en Oviedo (aportando un
10% de los cerca de 800.000 $RD).
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
26
En resumen, el componente productivo del proyecto adoleció de importantes
limitaciones estructurales que han restringido enormemente su eficacia:
- La enorme dispersión de líneas de trabajo impidió una especialización provechosa
del equipo técnico. En sus seis años de duración, el proyecto parece haber estado
siempre en una dinámica de ensayo y error.
- La ausencia de un socio estratégico (organización de segundo piso) en la zona ha
propiciado la multiplicación de modalidades distintas de ejecución (directa e
indirectas), que requerían roles diferenciados de seguimiento. La dotación limitada
del equipo técnico, no permitió, por su parte, optimizar los esfuerzos de
acompañamiento.
- Por último, se produjo una gestión compartimentada, lo que imposibilitó la
existencia de sinergias entre las diferentes líneas productivas.
3.4 Fortalecimiento de la gestión local
Fortalecimiento municipal
En su primera fase (1999-2002), el componente de gestión local mantuvo un enfoque
de prestación de servicios básicos. En este contexto, el proyecto Araucaria articuló
fondos del Programa de Seguridad Alimentaria de la cooperación española que
incidieron en diversos sectores (suministro eléctrico, suministro de agua, promoción de
mercados, entre otros). Dos importantes limitaciones cuestionan la eficacia de los logros
obtenidos en esta fase:
- Se trabajó con instituciones del Estado (INDHRI), sin prestar suficiente atención al
diseño y mantenimiento de las infraestructuras. Se construyó, por ejemplo, una
planta potabilizadora del agua (en Oviedo) que se encuentra inutilizada en la
actualidad por diversos problemas técnicos.
- Dichas infraestructuras no previeron sistemas locales de gestión, implicando a las
municipalidades, ni se estimaron tasas por uso de acuerdo a la capacidad local de
pago de los usuarios finales. En la actualidad, los habitantes de Manuel Goya han
visto inutilizado el sistema de conexión eléctrica por impago de la factura de la luz.
La reformulación del proyecto en 2002 planteó una línea de trabajo específica sobre
fortalecimiento de la gestión local que opera en un contexto de extrema debilidad
institucional:
- La alcaldía de Pedernales disponen de un presupuesto modesto (alrededor de
650.000 US$ anuales) orientados a pagar salarios y resolver la gestión de residuos
sólidos urbanos (labor que consume entre un 40-50% del presupuesto).
- La influencia de los cambios políticos impiden la consolidación de políticas
municipales en el medio plazo. Los técnicos municipales son designados por
razones políticas, lo que impide la consolidación de capacidades municipales a nivel
técnico.
Ante la debilidad de las alcaldías, el proyecto decidió entablar una estrategia de asocio
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
27
con el Programa de Fortalecimiento Municipal de la cooperación española,
presente en la zona:
- Dicho programa impulsa la conformación de una Federación de Municipios en la
zona, vinculando en la práctica la recepción de fondos de cooperación a la
continuidad de las políticas públicas locales.
- La existencia de este instrumento de la cooperación española permite delegar en
éste gran parte de las actuaciones de fortalecimiento municipal y focaliar el
proyecto en las cuestiones de gestión ambiental.
Desde la óptica de la gestión ambiental, el proyecto ha contribuido al logro de
resultados positivos en el municipio de Pedernales (no así en el de Oviedo), que
superan los resultados contemplados en el marco lógico:
- Equipamiento de la Unidad de Gestión Ambiental (UGAM) y acompañamiento al
técnico municipal responsable de la oficina
- Declaración de dos reservas municipales (con el fin de preservar la Iguana de
Ricord)
- Declaración municipal de Pedernales como Municipio de Turismo Sostenible
(aprobado por unanimidad con acuerdo del síndico y los regidores de la oposición)
- Cofinanciación del parque ecológico infantil orientado a una función de educación
ambiental
- Elaboración de un programa para la gestión integral de residuos sólidos (en
Pedernales y Oviedo)
Se trata de resultados muy positivos en términos de proceso, si bien no dejan de ser por
ello vulnerables. La celebración de elecciones municipales en 2006 y el recambio del
equipo municipal en agosto de dicho año abren una interrogante sobre la consolidación
de los resultados en el corto y medio plazo.
Fortalecimiento de organizaciones locales
No se puede realizar una valoración de este componente sin precisar el contexto de
intervención de la Provincia Pedernales, caracterizado por una debilidad extrema del
tejido organizativo y la dotación de capital social:
- La estructura administrativa de la República Dominicana posee un alto grado de
centralismo, con escaso peso de las alcaldías y los consejos provinciales de
desarrollo. Las instituciones encargadas del desarrollo radican, en gran medida, en
Santo Domingo y no rinden cuentas a las poblaciones locales. En muchos casos, su
intervención está guiada por intereses políticos, que difieren de su vocación de
servicio público.
- La cultura de una economía extractiva en la zona, con la presencia de empresas
mineras y cementeras que han explotado los recursos naturales, ha generado un
tipo de empleo precario. Cuando finalizan su ciclo de extracción, o se produce una
caída brusca de los precios de las materias primas en los mercados internacionales,
las empresas deciden abandonar la zona y una gran cantidad de trabajadores se
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
28
ven empujados de regreso a las comunidades a retomar sus labores agrícolas.
- La política de fronteras vivas, impulsada históricamente por el estado dominicano,
motivó el asentamiento de poblaciones en la región rural, al efecto de mantener
una barrera frente a la presión demográfica haitiana. Las poblaciones asentadas
recibían todo tipo de ayudas por parte del Estado, tales como asignación de tierras,
construcción de casas y entrega de insumos agrícolas, lo que ha contribuido a
crear una arraigada cultura de asistencialismo en la zona.
- El origen de las comunidades rurales como poblaciones asentadas genera una falta
de identidad cultural en la zona, así como un bajo nivel de arraigo a la tierra.
- El abandono del campo por parte de la población rural ha dado lugar a un proceso
creciente de inmigración haitiana, lo que genera una estructura agraria con
prácticas semifeudales de explotación de la tierra.
- La influencia del clientelismo y las prebendas políticas ha penetrado en las
organizaciones de base produciendo división y enfrentamientos.
- Apenas existen organizaciones de segundo piso (ONG, fundaciones) que puedan
desempeñar un rol de socio local, con capacidad de facilitar procesos de desarrollo.
El diseño inicial del proyecto carecía por completo de una estrategia de
fortalecimiento institucional. En su primera etapa se cometieron algunos errores de
intervención. Así ocurrió con la creación de comités de beneficiarios para impulsar las
actividades del proyecto en algunas comunidades rurales (por ejemplo, en Mencía y Las
Mercedes), comités que resultaron estructuras paralelas a las propias organizaciones
comunitarias ya constituidas. En 2002 se emprendió un inventario institucional de las
organizaciones de la provincia.
La creciente consciencia sobre la debilidad del contexto institucional en la zona motivó
que el proyecto Araucaria fuera construyendo, de forma intuitiva, una estrategia de
diversificación de esfuerzos, mediante el impulso de varias líneas simultáneas de
trabajo:
- Fortalecimiento del cluster de ecoturismo en el municipio de Pedernales, con el
apoyo a la Asociación de para el Desarrollo del Turismo Sostenible en Pedernales
(ASDETUPE) y la Asociación de Guías de la Naturaleza de Pedernales (AGUINAPE)
- Ejecución indirecta a través de organizaciones locales consolidadas (Grupo
Jaragua) y otras en proceso de fortalecimiento (FUNDACIPE, que gestionó un
fondo de microcrédito)
- Ejecución directa de un componente de fortalecimiento de organizaciones de base,
con la contratación de un técnico especializado. Durante 2003 y 2004, se realizaron
más de 20 talleres de fortalecimiento (organización comunitaria, manejo de fondos
y liderazgo) dirigidos a más de 600 personas. Resultado de este proceso seis
organizaciones consiguieron sus estatutos formales. En lo relativo a dotación física,
se ha colaborado en la construcción y equipamiento de cuatro centros comunales
en la zona rural de Las Lomas.
- Otro elemento interesante ha sido la incorporación de ONG españolas (Arquitectos
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
29
Sin Fronteras y Solidaridad Internacional) en la zona durante los últimos tres años.
Dicha presencia ha sido ratificada por la decisión de convertir Pedernales en área
prioritaria de la cooperación española en República Dominicana (con motivo de la
última Comisión Mixta). Los enfoques de intervención de ambas instituciones
suponen estrategias alternativas de fortalecimiento en la zona: ASF impulsa un
proyecto de fortalecimiento del liceo y SI impulsar un proyecto de fortalecimiento
de organizaciones de mujeres, con el apoyo de MUDE (una ONG dominicana que
no tenía presencia en Pedernales, pero que ha aceptado introducirse en la
provincia). El proyecto Araucaria ha desempeñado un rol facilitador de la estrategia
de entrada de estas organizaciones, brindando información y compartiendo
aprendizajes sobre las líneas de trabajo que no tenían posibilidades de éxito (por
ejemplo, artesanías). En este sentido, la cooperación española opera en Pedernales
como una red articulada de trabajo con una visión compartida sobre la debilidad
del tejido organizativo de la zona y su fortalecimiento como
- Una última estrategia del proyecto ha sido la promoción de pequeños proyectos
con financiamientos de organismos internacionales. Los técnicos del proyecto han
apoyado la elaboración de perfiles de proyecto y el proceso de articulación entre
organizaciones de base y socios facilitadores. Este esquema de trabajo se ha
replicado en varias ocasiones durante los últimos años del proyecto:
o AGUINAPE ha logrado financiación del Fondo de Microrrealizaciones del Banco
Mundial (BM) para ejecutar un proyecto de educación ambiental
o El Centro de Madres de Altagracia ha conseguido una financiación con la ONG
Poveda para continuar sus actividades de sazones.
o En este mismo esquema hay que situar el diseño del Fondo de Incentivos
Forestales, que vincula a los agricultores dueños de plantaciones forestales
con la Cooperativa local de Ahorro y Crédito y la Cámara Forestal Dominicana
Los resultados de fortalecimiento son poco visibles hasta la fecha. De hecho, la
mayoría de las organizaciones de base siguen presentando una gran debilidad
institucional (aunque, fruto del proyecto, hayan logrado su personería jurídica). Otros
resultados logrados por el proyecto, sin embargo, no han sido suficientemente puestos
en valor debido a la dificultad de encontrar indicadores apropiados de fortalecimiento
institucional.
Desde una perspectiva de proceso, la estrategia de trabajo en red del proyecto ha
resultado valiosa por las siguientes razones:
- Consolidación de una forma de hacer cooperación diferente al asistencialismo
imperante en la zona, reconocido como valioso por los actores locales.
- En este sentido, se advierte el impulso embrionario de una cultura de trabajo
interinstitucional basada en alianzas y complementariedades.
- Formación de técnicos locales con una visión de desarrollo regional
- El apoyo al fortalecimiento del tejido organizativo desde diferentes ángulos estaría
creando las condiciones para un cambio cualitativo en el futuro
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
30
- A efectos de la cooperación española, la estrategia de trabajo en red logra
maximiza los recursos, al propiciar sinergias e intercambio de aprendizajes.
No se pueden dejar de citar, en todo caso, las enormes limitaciones que perviven en
el proceso de fortalecimiento organizativo en la provincia:
- No se ha conseguido todavía implicar al conjunto de instituciones públicas en esa
forma de trabajo. Por ejemplo, los técnicos locales de la Secretaría de Estado de
Agricultura destinados en la región trabajan de forma desligada de las
organizaciones de base.
- Se advierte también una escasa implicación de la universidad y centros de
investigación
- Sigue persistiendo una debilidad de organizaciones de segundo piso que puedan
desempeñar el rol de socios facilitadotes. Se convierte así en un cuello de botella
para los procesos de fortalecimiento organizativo en el medio y largo plazo.
3.5 Educación ambiental
El amplio alcance del componente de educación ambiental del proyecto reside en la
oportuna selección de contrapartes estratégicas en cada uno de los municipios de la
provincia: el Grupo Jaragua (en Oviedo) y la Asociación de Guías de la Naturaleza de
Pedernales (AGUINAPE). Si bien el proyecto promovió que AGUINAPE se convirtiera en
una asociación que brindara servicios turísticos de guía, la organización de jóvenes
posee una interesante vocación de educación ambiental en las escuelas. Se advierte,
además, que se ha convertido en una organización de prestigio entre los jóvenes del
municipio, que están orgullosos de pertenecer a ella y poner en valor el patrimonio
natural de la provincia.
El componente de educación ambiental ha operado como componente transversal del
proyecto, traduciéndose en la celebración de diferentes actividades educativas que han
tenido una amplia cobertura:
- Realización de cursos y jornadas de ecoturismo (4), medicina popular (1), gestión
de residuos sólidos (3), reforestación (1), con la participación de más de 1.032
personas
- Promoción de un concurso sobre reciclaje (50 participantes)
- Celebraciones de eventos ambientales (por ejemplo, día mundial de la naturaleza,
el árbol o los humedales), con la asistencia de más de 600 personas.
- Publicación y difusión de guías de naturaleza y aviturismo, así como manuales del
Parque nacional Jaragua, aves endémicas, plantas medicinales y gestión de
basuras
- Publicación y difusión de afiches (gestión de basuras, ecoturismo)
- Apoyo al programa de radio “Verde Pedernales”, a cargo de AGUINAPE
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
31
3.6
Conclusión: Consolidación de modelos replicables de desarrollo
sostenible
El proyecto Araucaria Bahoruco ofrece, por el momento, unos resultados limitados en
términos de la consolidación de modelos replicables de desarrollo sostenible. De todo el
conjunto de actividades impulsadas, se pueden rescatar algunas experiencias concretas
con vocación de desarrollo sostenible (véase cuadro 8).
CUADRO 8: Identificación de experiencias replicables de desarrollo sostenible
GESTIÓN TERRITORIAL
PROMOCIÓN DE
ACTIVIDADES
PRODUCTIVAS
•
Co-manejo del Parque Nacional
Jaragua
•
Experiencia piloto de gestión del
Centro de Visitantes de la Laguna
de Oviedo con participación local
•
Guía para elaborar instrumentos de
gestión territorial con participación
local (Planes de Manejo y Plan de
Ordenamiento de Recursos
Naturales, entre otros)
SEMARN y Grupo
Jaragua (ONG local)
SEMARN y org.
locales (guías y
dueños botes)
SEMARN
•
Experiencia piloto de reservas
municipales
•
Sistemas agroforestales en la
cuenca alta del río Pedernales
(sustitución de cultivos de ciclo
corto por aguacate)
No hay socio
estratégico (ejecución
directa con grupos de
agricultores)
•
Impulso de explotaciones forestales
maderables (mediante un fondo de
incentivos forestales)
Impulso de un modelo de
ecoturismo en Pedernales (creación
de la marca y fortalecimiento de la
asociación)
Cámara Forestal
Dominicana
Creación de la Unidad de Gestión
Ambiental (UGAM) de Pedernales
Municipalidad de
Pedernales
•
FORTALECIMIENTO
DE LA GESTIÓN LOCAL
SOCIO
ESTRATÉGICO
•
Municipalidad de
Pedernales y
COOTRALCOA
(coopera-tiva de
crédito)
No hay socio
estratégico (ejecución
directa con el clúster
de turismo de
Pedernales)
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
32
Dichos modelos no se han consolidado todavía, pero se ha avanzado notablemente en
sentar las condiciones básicas de trabajo que permitan consolidar las experiencias
durante la extensión del proyecto (proyecto Enriquillo):
- Las actividades identificadas en el cuadro representan un compromiso entre
conservación ambiental (explotación sostenible de los recursos naturales) y
desarrollo de poblaciones locales (generación de ingresos), por lo que poseen un
alto potencial de desarrollo sostenible. La maduración de dichas iniciativas requiere
una intervención de mediano plazo.
- Las actividades integran mecanismos activos de participación local, orientados a
propiciar la apropiación y sostenibilidad en el futuro.
- Se han identificado socios estratégicos en gestión territorial con los que trabajar de
forma articulada para garantizar el acompañamiento de las organizaciones de base.
Sin embargo, el componente productivo que se ha ejecutado mayormente bajo la
modalidad de ejecución directa, por lo que no existe ese acompañamiento.
- Se producen sinergias entre algunas de esas iniciativas. Por ejemplo, entre
fortalecimiento de la gestión de los parques y la actividad de ecoturismo.
4. Perspectivas de impacto
4.1 Impacto en términos de desarrollo local
La eficacia limitada del proyecto (en especial, de su componente productivo) ha
restringido enormemente su impacto en el corto plazo. En realidad, el proyecto ha
tenido que enfrentar importantes limitaciones estructurales sobre las que apenas ha
tenido margen de influencia. Dichas limitantes no solo han condicionado el impacto del
proyecto Bahoruco sino que suponen también una amenaza para la fase de extensión
(proyecto Enriquillo):
- No existe un actor público en la región que impulse una visión de desarrollo
regional en la provincia. Las alcaldías poseen un enfoque más bien de provisión de
servicios básicos urbanos (recolección de basuras) y los institutos centralizados de
desarrollo trabajan de forma desarticulada, sin visión intersectorial.
- Existe una dotación muy débil de capital social. La ausencia de organizaciones de
segundo piso ha impedido trabajar con socios estratégicos que acompañen
fortalecimiento de las organizaciones de base.
- La provincia adolece de un problema latente de tenencia de la tierra, que afecta los
procesos de capitalización de las explotaciones agrarias y las iniciativas
productivas.
Con todo, el proyecto ha realizado una importante contribución en términos de mejorar
la conciencia sobre los retos de desarrollo sostenible en el conjunto de la
provincia. De hecho, el proyecto ha logrado introducir la problemática del desarrollo
sostenible en la agenda local de debate:
- El proyecto ha contribuido a impulsar un debate sobre el modelo de turismo que se
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
33
pretende impulsar en la provincia. La conservación de la Bahía de las Águilas se ha
convertido en un icono de la lucha contra los consorcios turísticos de capital
extranjeros que quieren impulsar un modelo de resorts turísticos en la zona,
desconectados de las economías locales. Por el otro lado, algunos actores locales
ven en el modelo alternativo de turismo sostenible como un freno para el
desarrollo económico del proceso. Resultado de esas discusiones, la alcaldía
aprobó por unanimidad una resolución municipal declarando Pedernales como
destino de turismo sostenible.
- Otro debate suscitado por el proyecto se refiere a la degradación histórica de la
cuenca del Río Pedernales, fruto de la proliferación de los cultivos intensivos de
ciclo corto (como la habichuela). La necesidad de introducir sistemas agroforestales
como estrategia de conservación ha ido, poco a poco, calando como una
alternativa de desarrollo sostenible.
- Aunque han tenido problemas de apropiación local, los instrumentos de
planificación impulsados por el proyecto han contribuido a crear una cultura de
ordenamiento de usos territoriales en la provincia.
- Entre los años 2004 y 2005 la UGAM del Municipio de Pedernales, en coordinación
con el Grupo Jaragua, impulsaron dos reservas municipales para proteger la iguana
de Ricordi, especie endémica en situación de amenaza, y los manglares de Cabo
Rojo, con abundancia de aves. Se trata de una iniciativa pionera en el país donde
los municipios asumen sus competencias en materia de conservación de los
recursos naturales.
Durante los años de duración del proyecto, la Provincia de Pedernales se ha ido
consolidando como destino turístico en el circuito del ecoturismo. Las cifras de la
SEMARN revelan un aumento muy considerable del número de visitantes tanto en el
Parque Nacional Jaragua como en el Parque Nacional Sierra de Bahoruco (véase
cuadro).
CUADRO: Visitas a los Parques Nacionales Jaragua y Sierra de Bahoruco
PARQUES
Sierra de
Bahoruco
Jaragua
Montecristi
(Estero Hondo)
Parque del Este
2000
2001
2002
2003
2004
2005
∆ en %
2005/20
00
22
98
5.841
4.660
1.009
2.071
3.675
3.444
36.667
38.513
39.986
183.00
1
257.64
4
207.84
7
309.58
9
3.376
(373)
4.318
(538)
86.277
(84.850)
326.153
(324.74
8)
+15.245
%
+327,9%
19.951
3.175
(1.004)
3.446
(259)
68.727
(68.727)
220.631
(219.99
0)
+332,4%
+78,2%
Fuente: SEMARN. Entre paréntesis figuran los datos de visitantes extranjeros sobre el
total.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
34
No obstante, ambos parques ofrecen unas cifras relativamente pequeñas frente a los
parques más visitados del sistema dominicano de áreas protegidas (El Este y
Montecristi). Por otro lado, los visitantes extranjeros representan un porcentaje muy
pequeño respecto a la importancia trascendental que tienen en los parques más
visitados, lo que da idea de que Pedernales se mantiene todavía en los circuitos
nacionales de turismo.
La dispersión del proyecto en múltiples actividades ha permitido diseminar el impacto
al conjunto de actores de la provincia. En este sentido, se ha evitado el riesgo de
sobrefinanciar organizaciones de base (con la salvedad del proyecto de riego que posee
un alto ratio de inversión por beneficiario). Esta forma de trabajo también ha
minimizado posibles efectos contraproducentes del proyecto en términos de fortalecer la
cultura asistencialista.
La futura consolidación durante la fase de extensión (proyecto Enriquillo) de los
diferentes modelos de desarrollo sostenible permitirá concretar el impacto del proyecto
en una mejora de las condiciones de vida de la gente. Habida cuenta de las condiciones
adversas de partida, la maduración de este tipo de procesos requiere una intervención
que excede los seis años de duración del proyecto Bahoruco.
La vigente declaración de la Región Sur como región prioritaria de la cooperación
española en la República Dominicana ha supuesto la confluencia creciente tanto de
programas de cooperación bilateral (Fortalecimiento Municipal, Agua y Saneamiento,
Desarrollo Agropecuario e Integración de Género) como de intervenciones de ONG
españolas (Solidaridad Internacional y Arquitectos Sin Fronteras, entre otras). El
impacto del proyecto Araucaria debería ser, en consecuencia, apreciado en este marco
de trabajo, tomando en consideración las siguientes cuestiones:
- El volumen de inversión computando los recursos del conjunto de intervenciones
supera considerablemente el presupuesto de Aracuaria, lo que subraya la
necesidad de abordar una evaluación conjunta en el futuro.
- Por su dilatada presencia en la zona (seis años) y su enfoque integral de
intervención, el proyecto Araucaria desempeña un rol explícito de articular el resto
de intervenciones de la cooperación española en la zona. La intencionalidad de
dichas articulaciones apunta igualmente a la necesidad de valorar los diferentes
programas cómo una única intervención.
- La reflexión sobre el rol de Araucaria a la hora de articular otros programas de
cooperación bilateral resulta interesante para analizar el potencial del desarrollo
sostenible como enfoque integral de intervención.
4.2
Impacto en término de políticas públicas:
SEMARN
El fortalecimiento de la
El proyecto ha contribuido decididamente al fortalecimiento de áreas protegidas de
la Provincia Pedernales. A partir del desbloqueo político con la Secretaría de Medio
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
35
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN), la contribución del proyecto ha sido notable,
tanto en términos de dotación de infraestructuras y equipamiento como de fortalecer
instrumentos de planificación y gestión. Un indicador de este proceso ha sido la
declaración por la UNESCO en 2002 de la Reserva de la Biosfera Jaragua-BahorucoEnriquillo, que engloba todos los parques nacionales en un único espacio territorial.
Otro aspecto importante ha sido la consolidación al interior de la SEMARN de una
política de gestión de áreas protegidas con participación local. Más allá de los
discursos de carácter político, dicha política se traduce en iniciativas públicas concretas,
apoyadas por el proyecto:
- Impulso de un modelo participativo de gestión del Parque Nacional Jaragua, bajo la
modalidad del cogestión con la ONG local Grupo Jaragua
- Gestión participativa de los centros de atención a visitantes, que incorporan
cubículos para la prestación de servicios comunitarios de ecoturismo.
Con todo, la SEMARN presenta importantes debilidades institucionales. La falta de
políticas integrales al interior de la SEMARN y el funcionamiento autónomo de cada una
de las Subsecretarías han limitado el alcance del proyecto. El actual mandato de la Ley
de Medio Ambiente para descentralizar la acción de la SEMARN en Gerencias
Ambientales Regionales supone una oportunidad para la segunda fase de extensión del
proyecto mejor.
5. Sostenibilidad potencial
5.1 Sostenibilidad económica
El débil desempeño de las actividades productivas del proyecto han inhibido los
procesos de generación de ingresos. Desde el punto de vista de la sostenibilidad
económica, los resultados del proyecto son más bien débiles:
- Una cantidad significativa de actividades productivas ha fracasado o ha arrojado
resultados cuestionables (véase epígrafe 3.3).
- Los esfuerzos en comercialización han sido mínimos, consumiendo tan solo un
0,002% de presupuesto. En realidad, los resultados limitados de las actividades
productivas han disminuido la necesidad de una línea de comercialización
(articulación con ferias locales, integración en mercados internos y acceso a la
exportación).
- El componente de microcrédito ha desplegado una escasa cobertura, por lo que no
ha supuesto un impacto significativo en el acceso al crédito (especialmente en el
contexto rural).
- A pesar de ser uno de sus resultados esperados, el proyecto no ha tenido
capacidad de identificar nuevos aprovechamientos productivos de los diferentes
ecosistemas de la región (entre ellos, el bosque seco, pero también el bosque
latifoliado y los bosques de pinares de la Sierra de Bahoruco).
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
36
La implementación del proyecto Enriquillo como extensión del proyecto Bahoruco
debería fortalecer los procesos de generación de ingresos con vistas a una futura
sostenibilidad económica. El aumento del presupuesto público destinado a las alcaldías,
aprobado por el parlamento dominicano pero pendiente de ejecución, supone una
oportunidad en términos de aumentar la implicación de las alcaldías en el desarrollo
económico del municipio.
5.2 Articulación con políticas públicas
Durante su primera fase (1999-2002), el proyecto adoleció de una débil inserción en
la institucionalidad local, no articulando intervenciones con gobiernos locales ni con
los niveles administrativos a nivel regional. Los esquemas de coejecución con
organismos centralizados de desarrollo no propiciaron intervenciones acertadas de
desarrollo. Sin embargo, a partir de 2003 el proyecto se reorienta estratégicamente
hacia un mayor nivel de implicación con los actores locales, lo que redunda en una
mejora indudable de sus resultados.
En lo relativo a políticas públicas, el proyecto pretende abordar retos que exceden la
actual capacidad de las administraciones públicas dominicanas. En este sentido, el
modelo impulsado de turismo sostenible no encuentra un respaldo institucional claro.
Dicho de otro modo, tal línea de trabajo requeriría mayor acercamiento entre la
Secretaría de Estado de Turismo (SET) y la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARN).
5.3 Participación local y aspectos socioculturales
Durante la primera etapa (1999-2002), el proyecto adoptó esquemas verticales de
intervención, establecidos en coordinación con diversos organismos centralizados de
desarrollo (tales como el INDRHI) y con escasa participación de actores locales. Dicha
fórmula de trabajo dio lugar a la construcción de infraestructuras e inversiones que
adolecieron de errores de diseño o no contaron con sistemas adecuados de
mantenimiento (por ejemplo, la planta potabilizadora de Oviedo).
Durante la segunda etapa (2003-2005), el proyecto se abrió a la participación de
actores locales (en especial, alcaldías y organizaciones locales como el grupo Jaragua),
lo que redundó en una mejora de su eficacia. La multiplicidad de líneas de trabajo y
modalidades de intervención requeriría, en todo caso, efectuar un análisis desagregado
del alcance de la participación y la adopción de enfoques socioculturales. En cualquier
caso, se pueden señalar algunas tendencias generales:
- La presencia del equipo técnico en la zona y la ejecución directa de varias
actividades ha permitido un alto nivel de acercamiento con la población local.
- No siempre se han devuelto al conjunto de actores locales los resultados de las
investigaciones y estudios contratados mediante asistencias técnicas.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
37
5.4 Perspectiva de género
En su diseño inicial el proyecto adoptó explícitamente la perspectiva de género como
una línea de acción transversal, lo que resulta, sin duda, valioso. Un resultado
esperado del marco lógico planteaba incluso que “la mujer se habría integrado
efectivamente en el proceso de desarrollo”, si bien el indicador resultaba muy genérico:
“Se aplica la estrategia de género en el área de intervención”. Durante el periodo de
ejecución, la dirección del proyecto realizó repetidos esfuerzos por aplicar la perspectiva
de género en las actividades del proyecto, promoviendo una serie de documentos
teóricos y metodológicos:
- Estrategia de integración de la perspectiva de género en la Subregión Enriquillo
(2001)
- Manual de procedimientos para aplicar la estrategia de integración de género
(2002)
- Borrador de un convenio entre la Secretaría de Estado de la Mujer (SEM) y la
ONAPLAN para impulsar la equidad de género en el proyecto Bahoruco (no se llega
a firmar)
- Plan Operativo Anual (POA) específico referido a la integración de la perspectiva de
género en las acciones del proyecto (2002-2003)
- Consultoría externa orientada a evaluar el seguimiento de la integración de la
perspectiva de género en el proyecto Bahoruco (2004)
Más allá de los buenos propósitos, nunca se llegó realmente a internalizar la perspectiva
de género en el proyecto, debido a la falta de recursos humanos en el proyecto capaces
de asumir dicha tarea como propia. En consecuencia, los resultados finales han sido
muy limitados:
- No se contó con un diagnóstico práctico que incluyera necesidades prácticas y
estratégicas (tanto de hombres como mujeres).
- El equipo técnico en terreno no contaba con una formación sólida sobre
perspectiva de género.
- La participación de las mujeres es inferior a la de los varones en la mayoría de
actividades del proyecto (de acuerdo a los registros parciales en los que existe
contabilización de cifras de beneficiarios desagregadas por sexo)
- El impulso de actividades productivas con grupos de mujeres (artesanías,
promotoras pecuarias y crías de caprinos) careció de visión estratégica. De hecho,
dichas iniciativas no se consolidaron el tiempo debido a una conjunción de
factores: errores en la identificación de las actividades, las actividades se
tradujeron en una carga de trabajo para las mujeres y el proceso de
acompañamiento y capacitación fue insuficiente.
5.5 Introducción de tecnologías apropiadas
En general, el proyecto impulsó la adopción de tecnologías apropiadas y adaptadas
localmente. En este contexto, sin embargo, el proyecto de riego tecnificado por
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
38
goteo supone una importante excepción. Debido a las presiones del INDRHI, se
seleccionó la tecnología más avanzada disponible en el mercado:
- La tecnología seleccionada supone un elevado coste (8.695 €/ beneficiario).
- Los agricultores recibieron las inversiones como donación, a cambio de un aporte
de contraparte sensiblemente menor, consistente en el trabajo de roturar el
terreno (para lo cual, en muchos casos, contrataron mano de obra haitiana no
cualificada)
- El proyecto no contempló un proceso gradual de tecnificación de los cultivos,
produciéndose una falta de sintonía entre el nivel de inversiones físicas y el
desarrollo de las capacidades locales de gestión.
De forma ocasional, el proyecto apoyó la revalorización de conocimientos
tradicionales, a través de capacitaciones sobre medicina natural, así como la
publicación y difusión de un manual al respecto. Las plantaciones de árboles se
efectuaron de acuerdo a la selección de especies autóctonas.
6. Conclusiones
Pertinencia y calidad del diseño
•
La selección de Pedernales como población meta del proyecto resulta pertinente
desde una perspectiva de desarrollo sostenible.
•
El diseño inicial del proyecto adoleció de enormes limitaciones técnicas: i) la
misión de identificación poseía un perfil excesivamente técnico, carente de visión de
desarrollo, y acabó impulsando un esquema de diseño de arriba a abajo, que no fue
capaz de integrar la visión de los actores locales en la estrategia de intervención del
proyecto; ii) el diagnóstico del contexto de intervención adoleció de importantes
carencias, al no incluir un diagnóstico institucional de las organizaciones locales, un
mapa de intervenciones y donantes presentes en la zona, y un diagnóstico de las
relaciones de género en la provincia; iii) el marco lógico presentaba múltiples
limitaciones técnicas que cuestionaban su funcionalidad como herramienta de
gestión; y iv) no existe un marco presupuestario estable, ni siquiera en lo referente a
los fondos propios de la AECI.
•
De igual modo, se advierten grandes debilidades en su estrategia de
intervención: i) la mala identificación del socio estratégico (ONAPLAN) como
contraparte comportó numerosos problemas operativos y sumió al proyecto en un
conflicto político con la Dirección General de Parques Nacionales (en un primer
momento) y la SEMARN (a partir de 2000); ii) la enorme dispersión de líneas de
intervención (incluyendo, por ejemplo, más de quince actividades productivas) y la
falta de claridad del marco lógico diluyeron la estrategia de intervención; iii) la
ausencia de una estrategia de fortalecimiento institucional de organizaciones locales
propiciaron, en un primer momento, el impulso de esquemas asistencialistas de
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
39
trabajo.
•
La llegada de un nuevo codirector español en abril de 2002 propició que se abordara
una reorientación estratégica del proyecto: i) se desbloqueó el conflicto con la
SEMARN, si bien no fue posible cambiar oficialmente de contraparte; ii) se mejoró la
inserción del proyecto en la institucionalidad local, mediante el impulso de
modalidades de ejecución indirecta a través de organizaciones locales (tales como el
Grupo Jaragua) y el apoyo explícito a la gestión de las alcaldías de la provincia (en
especial, Pedernales y Oviedo); y iii) en resumen, se logró una mayor cercanía y
conexión con las necesidades locales.
•
La reformulación del marco lógico contribuyó a recuperar la filosofía de
desarrollo sostenible en el proyecto y hacer más comprensiva la lógica de
intervención. Sin embargo, la inercia de la fase anterior, la voluntad de no despertar
recelos en Madrid y la falta de un respaldo institucional claro en la República
Dominicana motivaron que la reformulación se abordara como un ejercicio interno
del equipo técnico. Las propias limitaciones del ejercicio motivaron la persistencia
de algunas limitaciones iniciales (en especial, las relativas a la pobreza de
indicadores).
•
Más allá de su enfoque integral de intervención, el proyecto no fue capaz de superar
algunas de las debilidades del diseño inicial. El componente productivo mantiene
su elevada dispersión y el componente de educación combina dos enfoques de
trabajo: por un lado, realiza una apuesta estratégica por la educación ambiental y,
por otro, conserva, un enfoque de apoyar al sector educativo formal (apuesta esta
última que no genera sinergias con una perspectiva de desarrollo sostenible). En
definitiva, el proyecto sigue adoleciendo de coherencia estratégica entre sus
componentes.
•
Fruto de las dificultades para cambiar de contraparte y la propia dinámica de
concesión de subvenciones de la AECI, la gestión del proyecto impulsó un marco de
intervenciones complementarias, incluyendo proyectos integrales y sectoriales,
que forman parte, en realidad, de un mismo esquema de intervención. En este
sentido, los proyectos sectoriales no operan mayormente como intervenciones
focalizadas en un sector sino que cumplen más bien la función de ampliar la
integralidad de la intervención inicial.
•
La cooperación oficial española opera en la región por medio de otros programas de
cooperación bilateral, tales como el Programa de Desarrollo Agropecuario (antes de
Seguridad Alimentaria), Agua Potable y Saneamiento, Fortalecimiento Municipal e
Integración de Género. Si bien, los programas operaron de forma estanca en el
pasado, la actual práctica de impulsar sinergias entre el proyecto Araucaria ellos abre
la lógica de intervención hacia un enfoque, no sólo integral, sino también
multisectorial. Dichas articulaciones se traducen en un aumento de la
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
40
complejidad del esquema de intervención, de cara no sólo a su comprensión
sino también a su evaluación.
•
Los problemas derivados del diseño original del proyecto consumieron mucho
tiempo y esfuerzos para poder ser subsanados. En especial, la mala selección de la
contraparte estratégica originó unos problemas institucionales que sólo han podido
ser superados plenamente con motivo de la formulación del nuevo proyecto
Enriquillo en el marco de Araucaria XXI. Desde esta perspectiva, el proyecto empleó
sus seis años de ejecución en reconstruir una estrategia coherente de intervención.
Eficiencia
•
El ritmo de ejecución presupuestaria del proyecto se ha visto ralentizado por
causas de diversa índole: i) el conflicto institucional con la SEMARN, ii) el cambio
gubernamental derivado de las elecciones de 2004, y iii) la capacidad limitada de los
contratistas locales para cumplir las especificaciones técnicas y ejecutar las obras en
los plazos previstos. Todo ello motivó que el proyecto solicitara una prórroga de seis
meses (hasta marzo 2005), si bien no logró terminar su ejecución hasta agosto del
mencionado año.
•
Las dificultades de la gestión administrativa con la contraparte nacional del
proyecto (ONAPLAN) motivaron retrasos en algunas actividades. La gestión se
realizaba a través de una cuenta en la contraparte con firma mancomunada, entre el
codirector nacional del proyecto y el codirector español. Al transferir la gestión
financiera a la contraparte dominicana, la cuenta correspondiente al proyecto se veía
sometida a los procedimientos de fiscalización vigentes en el país. En este sentido,
cualquier procedimiento de emisión de cheques debía pasar un extenso número de
trámites burocráticos (auditoría y contraloría, entre otros). La inexistencia de un
mecanismo descentralizado de gestión financiera motivaba que los cheques tuvieran
que emitirse en Santo Domingo, a una distancia de 300 kilómetros de la zona
operativa del proyecto en Pedernales, lo que supuso un elevado coste de eficiencia.
•
Más allá de los procedimientos administrativos de las instituciones dominicanas, es
preciso señalar que otra buena parte de los problemas de gestión financiera del
proyecto tuvieron que ver con las propias prácticas administrativas de la AECI.
La concesión de subvenciones no sigue la lógica de años naturales. En este sentido,
la falta de correspondencia entre la gestión administrativa de las subvenciones y la
propia planificación operativa anual distorsiona la rendición de cuentas. La
multiplicidad de subvenciones activas en el marco del financiamiento del proyecto
supone otro factor adicional de complejidad. La gestión particularizada de cada
subvención a través de una doble cuenta (cuenta de ahorro en divisas y cuenta
corriente asociada en moneda nacional) ha dificultado enormemente la gestión
financiera del proyecto.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
41
•
La contraparte dominicana del proyecto (ONAPLAN) no pudo hacerse cargo del
citado nivel de complejidad administrativa, siendo la UTG del proyecto quien asumió
dicho trabajo. Aunque lo ideal sería que la contraparte dominicana realizara de forma
directa la rendición de cuentas, ha resultado impensable un mayor nivel de
apropiación de los procedimientos de la AECI.
•
La limitada dotación del departamento contable del proyecto (conformado por una
única persona) ha motivado que gran parte del tiempo del codirector español se
haya visto destinado a cuestiones de gestión administrativa (alrededor de un 70% de
su tiempo de acuerdo a su propia percepción).
•
El análisis de la ejecución presupuestaria del proyecto revela que el equipo técnico
del proyecto estaba probablemente subdimensionado. No en vano, la partida de
recursos humanos consumió tan solo un 7,33% del presupuesto frente a al 73,85%
que significó el grueso de los gastos de operación del proyecto.
•
El modelo de codirección ha descansado finalmente en la capacidad del codirector
español de conducir el proceso debido a la falta de peso específico del codirector
dominicano. El carácter político que ha poseído su designación ha motivado que el
cargo haya estado expuesto a una gran rotación (tres codirectores en el periodo
2003-2005). Por otro lado, la designación política del puesto motiva que la persona
no reúna siempre las mejores capacidades técnicas y que se acabe convirtiendo en
una figura decorativa.
•
Las propias limitaciones del equipo técnico del proyecto, unido a la ambición del
esquema de intervención, motivó que el proyecto haya recurrido a una amplia
combinación de modalidades de ejecución, de tanto directas como indirectas,
incluyendo el apoyo a organizaciones locales de segundo piso, alcaldías, asistencias
técnicas internas y externas (a cargo de consultores nacionales e internacionales), la
realización de obras por contratistas locales y la articulación con programas estatales
de desarrollo u otros programas de cooperación bilateral.
•
La existencia de modelos estandarizados de presentación de informes de
seguimiento ha contribuido a llevar a cabo un seguimiento efectivo. Son breves y
sintéticos, abordan un análisis comparativo respecto a lo programado en el
respectivo POA y analizan con espíritu crítico el grado de avance del proyecto. No
obstante, el grado de información financiera aportado es muy pobre, lo que impide
hacer un seguimiento preciso del proyecto en términos de presupuesto.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
42
Eficacia
Mejora de la gestión territorial
•
Durante la primera fase del proyecto, la eficacia de la línea de gestión territorial ha
sido limitada debido a la débil apropiación local de las actividades impulsadas en
este componente. Sobre el papel el proyecto ha logrado cuatro resultados sobre un
total de cinco previstos, destacando la elaboración del Plan de Ordenamiento de
Recursos Naturales (PORN) de Pedernales y una Propuesta de Desarrollo Ecoturístico
(PDE) para el conjunto de la provincia. El PORN fue elaborado por medio de una AT
en coordinación con el Departamento de Gestión Territorial de ONAPLAN, instancia
que fue progresivamente perdiendo su razón de ser, por lo que el PORN constituye
hoy un documento valioso, pero poco difundido y valorado. La PDE fue elaborada
también por medio de una consultoría en coordinación la ASDETUPE (Asociación
local para el Desarrollo Turístico de Pedernales). La debilidad de la asociación y la
falta de seguimiento por parte del proyecto explican que la propuesta no se haya
aprovechado en toda su dimensión.
•
La principal causa que explica las limitaciones de este componente se encuentra en
un claro problema de alianzas estratégicas, que motivó que la contraparte del
proyecto fuera la ONAPLAN en lugar de la SEMARN. A partir de que el proyecto
lograra desbloquear la relación con la SEMARN en 2003, se consiguieron los
resultados más sólidos del componente: la construcción de infraestructuras de
entrada y exposiciones de interpretación en los dos parques nacionales (Jaragua y
Bahoruco), la construcción del Centro de Atención de visitantes de Laguna Oviedo
(Jaragua), el impulso tanto del Plan de Manejo del Parque Bahoruco como del Plan
Estratégico de la Reserva de la Biosfera, el apoyo al cuerpo de guardaparques, la
rehabilitación del Centro Amaruy Villalba del Grupo Jaragua y el impulso legal de dos
áreas protegidas de carácter municipal en Pedernales, entre otros.
•
En resumen, la eficacia del componente ha ido mejorando sensiblemente a lo
largo de la ejecución del proyecto, presentando perspectivas favorables en la
actualidad.
Promoción de sistemas productivos
•
El diseño del componente presentaba importantes deficiencias de partida. El
diseño inicial proponía las actividades productivas como un subproducto del
componente de gestión de recursos hídricos, lo que supuso convertir la agricultura
intensiva de regadío (con bajo consumo en agua) en estrategia clave de
intervención. Se planteaban además una excesiva dispersión de actividades
productivas (más de quince), que excede la capacidad de cualquier intervención de
desarrollo. El proyecto, por último, carecía de un enfoque de desarrollo sostenible
orientado a vincular la generación de ingresos con la explotación sostenible de los
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
43
recursos, identificando y potenciando los usos y aprovechamientos de los
ecosistemas protegidos.
•
Ante la falta de una orientación estratégica clara, el proyecto va acomodando su
estrategia a través de sucesivas fases y contrapartes operativas. El resultado final es
un mosaico superpuesto de intervenciones que han operado con esquemas y
lógicas muy diferentes, sin un lineamiento estratégico claro (véase cuadro 7).
•
El componente productivo del proyecto ha mostrado un nivel insatisfactorio de
eficacia, resultando un balance final desalentador, con una cantidad significativa de
iniciativas productivas fracasadas (viveros comunales, lombricultura, huertos,
transformación agrícola y artesanías) o que ofrecen resultados cuestionables (riego
tecnificado, caprinocultura y microcréditos).
•
En resumen, el componente productivo ha adolecido de importantes limitaciones
estructurales que han restringido enormemente su eficacia. La enorme dispersión
de líneas de trabajo impidió una especialización provechosa del equipo técnico. En
sus cinco años largos de duración, el proyecto parece haber estado siempre en una
dinámica permanente de ensayo y error. Por otro lado, la ausencia de un socio
estratégico (organización de segundo piso) en la zona ha propiciado la multiplicación
de modalidades distintas de ejecución (directa e indirectas), requiriendo roles
diferenciados de seguimiento que el equipo técnico del proyecto no pudo atender. Se
produjo, por último, una gestión compartimentada, lo que imposibilitó la existencia
de sinergias entre las diferentes líneas productivas.
•
La falta de organizaciones de segundo piso en la provincia ha sido suplida por el
proyecto Bahoruco desempeñando, en ocasiones, un rol de agencia de
desarrollo, lo que resulta cuestionable desde un punto de vista estratégico, al no
garantizar la sostenibilidad del acompañamiento y diluir el valor añadido que debe
tener un programa de cooperación bilateral en términos de promover políticas
públicas.
Fortalecimiento municipal
•
La línea de fortalecimiento municipal sufrió una profunda reorientación
estratégica. En su primera fase (1999-2002), adoptó un enfoque de prestación de
servicios básicos (suministro eléctrico y agua, entre otros), articulando fondos del
Programa de Seguridad Alimentaria de la cooperación española que fueron
coejecutados con instituciones centralizadas como el INDRHI. Las infraestructuras
construidas en esta época (por ejemplo, la planta potabilizadora de de agua en
Oviedo) no diseñaron sistemas de mantenimiento ni gestión local. La reformulación
de 2002 propició que el proyecto planteara una línea explícita de trabajo en
fortalecimiento municipal.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
44
•
La presencia del Programa de Fortalecimiento Municipal de la cooperación española
en la zona permitió delegar en éste gran parte de las actuaciones de fortalecimiento
municipal, focalizando el proyecto en las cuestiones de gestión ambiental. Desde
esta óptica, el proyecto ha logrado resultados positivos en el municipio de
Pedernales (no así en el de Oviedo), superando los indicadores del marco lógico. Un
ejemplo del buen desempeño ha sido el equipamiento de la Unidad de Gestión
Ambiental (UGAM), así como el acompañamiento al técnico municipal responsable de
dicha oficina.
•
Aun siendo muy positivos en términos de proceso, los resultados poseen también un
grado considerable de vulnerabilidad. La celebración de elecciones municipales
en 2006 y el recambio del equipo municipal en agosto de dicho año abren una
interrogante sobre la consolidación de los resultados en el corto plazo.
Fortalecimiento de organizaciones locales
•
El contexto de intervención de Pedernales se caracteriza por una debilidad
extrema del tejido organizativo, fruto del centralismo administrativo del país, la
cultura de economía extractiva en la zona, la política histórica de fronteras vivas que
ha generado un profundo asistencialismo, la falta de identidad cultural, el abandono
del campo por parte de la población rural, la omnipresencia de clientelismo político y
la ausencia de organizaciones de segundo piso (ONG, fundaciones) capaces de
facilitar procesos de desarrollo.
•
El diseño inicial del proyecto carecía de una estrategia de fortalecimiento
institucional, lo que motivó que se cometieran errores durante la primera etapa,
como fue la creación de comités de beneficiarios que operaron como estructuras
paralelas a las organizaciones comunitarias. Durante la segunda etapa, el proyecto
fue construyendo, de forma intuitiva, una estrategia de diversificación de
esfuerzos, impulsando varias líneas simultáneas de trabajo: i) ejecución indirecta a
través de organizaciones locales; ii) ejecución directa de un componente de
capacitación de organizaciones de base, con la contratación de un técnico
especializado; iii) fortalecimiento del cluster de turismo en Pedernales; iv)
incorporación de ONG españolas, que operaron en la zona con estrategias
alternativas de fortalecimiento organizativo; y v) la promoción de pequeños
proyectos con financiamientos ajenos, tratando de ligar organizaciones de base con
socios facilitadores.
•
Los resultados de fortalecimiento son poco visibles hasta la fecha (la mayoría de
organizaciones sigue presentando una gran debilidad institucional). Sin embargo,
desde una perspectiva de proceso, la estrategia de trabajo en red ha resultado
valiosa, ya que contribuye a la formación de técnicos locales con una visión de
desarrollo regional y está consolidando una forma de hacer cooperación diferente al
asistencialismo imperante en la zona, basada en la promoción de alianzas y
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
45
complementariedades interinstitucionales. A efectos de la cooperación española, la
estrategia de trabajo en red logra maximiza los recursos, al propiciar sinergias e
intercambio de aprendizajes.
Educación ambiental
•
El amplio alcance del componente de educación ambiental del proyecto reside en la
oportuna selección de contrapartes estratégicas en los municipios de la
provincia: el Grupo Jaragua (en Oviedo) y la Asociación de Guías de la Naturaleza de
Pedernales (AGUINAPE). Si bien el proyecto promovió que AGUINAPE se convirtiera
en una asociación que brindara servicios turísticos de guía, la organización de
jóvenes posee una interesante vocación de educación ambiental en las escuelas.
•
El componente de educación ambiental ha operado de forma transversal,
traduciéndose en la celebración de diferentes actividades educativas que han tenido
una amplia cobertura, abarcando tanto la impartición de cursos y jornadas, la
promoción de concursos y la celebración de eventos ambientales (participación
conjunta de más de 1.682 personas). Además, el componente ha impulsado la
publicación y difusión de guías de naturaleza, manuales de áreas protegidas, afiches,
así como ha apoyado programas de radio.
Conclusiones
•
En resumen, la eficacia del proyecto se vio afectada por las enormes debilidades
del diseño. Con mucho esfuerzo, pudo reorientar los componentes de gestión
territorial y fortalecimiento de la gestión local hasta lograr resultados positivos. No
ocurrió lo mismo con el componente productivo, que ha operado en una dinámica de
ensayo y error, logrando resultados positivos en actividades puntuales.
•
El recurso frecuente a contratar asistencias técnicas externas, y la falta de
capacidad para dar un seguimiento adecuado, han limitado la apropiación del
proyecto por los actores locales.
•
El proyecto Araucaria Bahoruco ofrece, por el momento, unos resultados limitados
en términos de articular modelos replicables de desarrollo sostenible. De todo
el conjunto de actividades impulsadas, se pueden rescatar algunas experiencias con
potencial, tales como: i) experiencia de co-manejo del Parque Nacional Jaragua; ii)
experiencia piloto de gestión del Centro de Visitantes de Laguna Oviedo con
participación local; iii) instrumentos de gestión territorial con participación local
(Planes de Manejo y PORN); iv) experiencia piloto de impulso de reservas
municipales; v) sistemas agroforestales con cultivo de aguacates en la cuenca alta
del Río Pedernales; vi) explotaciones maderables (mediante un fondo de incentivos
forestales); vi) modelo de ecoturismo en Pedernales; y vii) impulso de Unidad de
Gestión Ambiental (UGAM) en Pedernales.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
46
•
A pesar de las debilidades, se ha avanzado notablemente en sentar las
condiciones básicas de trabajo que permitan consolidar las experiencias durante
la segunda fase correspondiente al proyecto Enriquillo: i) Las iniciativas identificadas
en el cuadro representan un compromiso entre conservación ambiental (explotación
sostenible de los recursos naturales) y desarrollo de poblaciones locales (generación
de ingresos); ii) integran mecanismos activos de participación local, y iii) incorporan
socios estratégicos, con los que trabajar de forma articulada para garantizar el
acompañamiento de las organizaciones de base (con la salvedad del componente
productivo).
Perspectivas de impacto
Impacto en desarrollo local
•
La eficacia limitada del proyecto (en especial, de su componente productivo) ha
restringido enormemente su impacto en el corto plazo. En realidad, el proyecto
ha tenido que enfrentar importantes limitaciones estructurales sobre las que apenas
ha tenido margen de influencia, relativas la débil dotación de capital social o la
ausencia de actor público que impulse una visión de desarrollo regional en la
provincia.
•
Con todo, el proyecto ha contribuido a mejorar la conciencia sobre los retos de
desarrollo sostenible de la provincia. En este sentido, ha logrado suscitar debates
sobre problemáticas claves, como el modelo de turismo sostenible (frente al modelo
de resorts turísticos desvinculados de las economías locales), la necesidad de
introducir sistemas agroforestales para evitar la degradación de la cuenca del Río
Pedernales. Ha promovido, además, dos reservas municipales y una cultura de
ordenamiento territorial en la provincia.
•
La maduración de un proyecto de desarrollo sostenible excede los cinco años de
duración del proyecto Bahoruco, sobre todo, habida cuenta de las malas condiciones
de partida. La consolidación durante la fase de extensión (proyecto Enriquillo)
de los diferentes modelos de desarrollo sostenible permitirá concretar el impacto del
proyecto en una mejora de las condiciones de vida de la gente.
•
La vigente declaración de la Región Sur como región prioritaria de la
cooperación española en la República Dominicana ha supuesto la confluencia
creciente tanto de programas de cooperación bilateral como de intervenciones de
ONG españolas. La intencionalidad de dichas articulaciones apunta a la necesidad de
emprender una evaluación conjunta de dichas intervenciones en la zona.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
47
Impacto en políticas públicas
•
A partir del desbloqueo político con la SEMARN, el proyecto ha contribuido de forma
notable al fortalecimiento de áreas protegidas de la provincia, tanto en
términos de dotación de infraestructuras y equipamiento como de fortalecer
instrumentos de planificación y gestión.
•
Otro contribución del proyecto ha ido encaminada a consolidar la política de la
SEMARN de gestión de áreas protegidas con participación local, que se ha
traducido en iniciativas concretas, como el modelo de cogestión del Parque Nacional
Jaragua (con el Grupo Jaragua) o la gestión participativa de los centros de atención
a visitantes, que incorporan cubículos para la prestación de servicios comunitarios de
ecoturismo.
Sostenibilidad potencial
•
La sostenibilidad de la intervención se encuentra, de momento, garantizada por la
aprobación de una fase de extensión (Proyecto Enriquillo), cuya duración se
extiende desde agosto de 2005 hasta julio de 2009 (por un periodo de cuatro años).
•
El débil desempeño de las actividades productivas ha dificultado la sostenibilidad
económica del proyecto. Una cantidad significativa de actividades productivas ha
fracasado o han arrojado resultados cuestionables. No se advierte todavía un flujo
de generación de ingresos, los esfuerzos en comercialización han sido mínimos, el
componente de microcrédito ha tenido una escasa cobertura y no se ha avanzando
en la identificación de nuevos aprovechamientos productivos de los ecosistemas de
la región. A este respecto, la puesta en marcha del proyecto Enriquillo debería
fortalecer los procesos de generación de ingresos.
•
Durante una primera etapa (1999-2002), el proyecto adoptó esquemas verticales de
intervención, que dieron lugar la construcción de infraestructuras que adolecieron de
errores de diseño o no contaron con sistemas adecuados de mantenimiento (por
ejemplo, la planta potabilizadora de Oviedo). En una segunda etapa (2003-2005), el
proyecto se abrió a la participación de actores locales (en especial, alcaldías y
organizaciones locales como el grupo Jaragua), lo que redundó en una mejora de su
eficacia. La multiplicidad de líneas de trabajo y modalidades de intervención
requeriría, en todo caso, efectuar un análisis desagregado del alcance de la
participación y la adopción de enfoques socioculturales.
•
En su diseño inicial el proyecto adoptó explícitamente la perspectiva de género
como una línea de acción transversal. Sin embargo, no se logró internalizar a
nivel práctico en el proyecto, debido a la falta de recursos humanos en el proyecto
capacitados. No se contó con un diagnóstico que incluyera necesidades prácticas y
estratégicas, la participación de las mujeres resultó muy inferior a la de los varones
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
48
en las actividades del proyecto o los grupos productivos de mujeres no se
consolidaron por deficiencias estratégicas.
•
En general, el proyecto impulsó la adopción de tecnologías apropiadas y adaptadas
localmente. Sin embargo, el proyecto de riego tecnificado por goteo supone una
importante excepción. Debido a las presiones del INDRHI, se seleccionó la tecnología
más avanzada disponible en el mercado, con un elevado coste por beneficiario. No
se contempló un proceso gradual de tecnificación de los cultivos, produciéndose una
falta de sintonía entre el nivel de inversiones físicas y el desarrollo de las
capacidades locales de gestión.
7. Análisis del nuevo diseño del Proyecto Araucaria Enriquillo
7.1 Calidad técnica del diseño
El nuevo diseño se realiza a través de un proceso compartido con la SEMARN, la
nueva contraparte del proyecto. De hecho, es la propia Oficina Sectorial de
Programación y Planificación (OSPP) de la SEMARN la instancia encargada de conducir
el proceso de discusión de borradores al interior de la institución. Durante más de seis
meses, dicha oficina consiguió discutir el diseño con los cuadros técnicos de las
Subsecretarías, si bien la presencia de los responsable políticos resultó más bien
discontinua. Con todo, se propició un proceso incipiente de apropiación de la
intervención.
A nivel técnico, la nueva estrategia de intervención del proyecto Enriquillo (2005-2009)
representa un importante avance respecto a la primera fase (Bahoruco), fruto de
todo el bagaje acumulado:
- Aborda un completo diagnóstico del contexto de intervención, que incluye un mapa
de intervenciones en la zona, así como un lúcido análisis de la problemática
regional, a partir de vincular los problemas de desarrollo con los de conservación
ambiental. El mejor conocimiento del área y su realidad socioeconómica facilita, en
este caso, una adecuada selección de contrapartes ejecutoras y líneas de
intervención.
- Por otro lado, se advierte la existencia de claras sinergias entre los diferentes
objetivos específicos: i) mejora de la gestión de la biosfera, ii) desarrollo
económico local, y iii) mejora de las capacidades locales y capital social para la
gestión ambiental sostenible.
- El componente de mejora de la gestión de la reserva de la biosfera, por su parte,
presenta un adecuado equilibrio entre resultados orientados a equipamiento,
fortalecimiento institucional, planificación, creación de capacidades y mejora de
instrumentos de difusión y sistematización.
Con todo, el marco lógico posee algunas limitaciones que son susceptibles de mejora:
- Los indicadores muestran cierta imprecisión, lo que no ayudará a apreciar tanto la
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
49
eficacia como el impacto del proyecto en el futuro.
- Se advierte un desequilibrio entre los dos primeros componentes (gestión de la
reserva y promoción de actividades productivas) y el tercer componente
(capacidades locales para la gestión ambiental sostenible), que presenta tan solo
dos resultados esperados demasiado genéricos.
- Si bien el resultado relativo a los municipios es claro (apoyo a las UGAM), el
resultado relativo a las organizaciones locales no precisa qué organizaciones se
pretende apoyar ni qué tipo de capacidades de gestión ambiental se pretenden
fortalecer desde un punto de vista estratégico (ya sea de cogestión de áreas
protegidas, educación ambiental, elaboración de planes o incidencia en políticas
públicas, entre otras)
7.2 Aciertos y riesgos de la estrategia de intervención
Más allá de su calidad técnica, el diseño comporta una serie de aciertos estratégicos,
que merece la pena poner de relieve:
- En primer lugar, la unidad de intervención de proyecto engloba el conjunto de la
Reserva de la Biosfera, que por su conformación natural (compuesta por núcleos
con alto grado de protección ambiental y zonas de amortiguamiento) presenta un
gran potencial de desarrollo humano sostenible.
- En segundo lugar, el diseño consolida el cambio de contraparte hacia la SEMARN,
lo que sin duda mejora notablemente las perspectivas de apropiación institucional
del proyecto.
- En este contexto, el proyecto hace una apuesta estratégica interesante de
fortalecer la institucionalidad de la SEMARN, al concebir la Unidad Técnica de
Gestión (UTG) del proyecto como embrión de la futura estructura descentralizada
de la SEMARN en la Región Suroeste. Así lo determina el propio memorándum de
entendimiento entre la AECI y la SEMARN para la gestión del proyecto, cuando
declara que la UGT “deberá ir paulatinamente adquiriendo independencia del
proyecto en una transición hacia una Gerencia Ambiental de la Región Enriquillo
(pág. 5)”.
- El diseño plantea un enfoque equilibrado de fortalecimiento institucional al apostar
no sólo por la SEMARN sino también por el fortalecimiento de las capacidades
ambientales de los municipios (a través de las Unidades de Gestión Ambiental) y
las organizaciones locales. Se valora positivamente este enfoque ya que supone
apoyar tanto la demanda como la oferta de políticas públicas en materia ambiental.
- Se advierte la adopción de un incipiente enfoque facilitador, orientado a promover
relaciones y alianzas estratégicas entre los actores, si bien no se articulan
instrumentos específicos a tal efecto.
- Por último, se introduce también un elemento novedoso de incidencia en políticas
públicas, con la introducción de una actividad de sistematización de experiencias y
la elaboración de una guía metodológica para la elaboración de Planes de
Ordenamiento de Recursos Naturales (PORN).
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
50
Por otro lado, la actual debilidad interna de la SEMARN plantea algunos riesgos, que
podrían afectar el buen desempeño del proyecto en el futuro:
- La debilidad de la Subsecretaría Administrativa y Financiera plantea interrogantes
sobre la agilidad de los procedimientos administrativos del proyecto.
- La falta de peso político de la OSPP motiva que la SEMARN opere actualmente más
bien como una suma de Subsecretarías (Áreas Protegidas y Biodiversidad, Recursos
Forestales, Recursos Costero Marinos y Educación Ambiental, entre otros),
careciendo de una visión integral. En este contexto, existe el riego de que la
SEMARN se apropie del proyecto en compartimentos estancos, de acuerdo a los
intereses particulares de las distintas Subsecretarías. En dicho caso, el potencial
para aprovechar el proyecto como una oportunidad de fortalecimiento institucional
de la SEMARN quedaría notablemente mermado.
- La debilidad de la SEMARN como órgano rector de políticas públicas al interior de
las áreas protegidas constituye un riesgo adicional. En este sentido, la SEMARN no
tiene todavía capacidad de articularse con otras Secretarías (con la Secretaría de
Turismo existe incluso una situación de rivalidad institucional).
- En resumen, el fortalecimiento de la SEMARN no está planteado como un resultado
explícito del proyecto. Hasta la fecha, la codirección española del proyecto viene
realizando muchos esfuerzos informales de articulación al interior de la SEMARN
con el fin de impulsar la gestión integral del proyecto desde un enfoque de
desarrollo sostenible. La actual voluntad de la SEMARN de fortalecer su
institucionalidad e impulsar un proceso de descentralización regional suponen una
oportunidad para que el proyecto pudiera trabajar formalmente esos aspectos con
un compromiso más explícito a nivel de marco lógico.
Se advierten además otros riesgos adicionales:
- Persiste un alto nivel de dispersión del componente productivo, lo que podría
comprometer la capacidad del equipo técnico para dar seguimiento al conjunto de
actividades (tal y como ocurrió en el pasado).
- No se identifican socios estratégicos para trabajar el componente productivo. La
continuidad de una modalidad de ejecución directa genera dudas sobre la futura
eficacia de los resultados de este componente. En este sentido, el valor añadido de
Araucaria no residiría tanto en su capacidad de ejecución directa (convirtiéndose,
de facto, en agencia de desarrollo) como en articular actores e iniciativas.
- Existe un alto nivel de articulación del proyecto Enriquillo con el resto de
programas de cooperación bilateral española presentes en la zona (por ejemplo,
Fortalecimiento Municipal y Agua y Saneamiento). Sin embargo, la falta de
coordinación operativa con el programa de Desarrollo Agropecuario puede
constituir un elemento de distorsión de la estrategia de intervención.
- El diseño actual integra la perspectiva de género en una doble dirección: ampliar la
participación femenina en las actividades e impulsar iniciativas productivas con
grupos de mujeres. Se echa en falta, sin embargo, una mayor ambición para
transversalizar el género en las propias políticas de la SEMARN por medio de un
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
51
acuerdo estratégico con la Secretaría de Estado de la Mujer (apoyada por un
programa bilateral de la cooperación española).
- El proyecto carece de una estrategia explícita de sistematización de experiencias. A
este respecto, sería necesario una mayor reflexión que permitiera priorizar ejes de
aprendizaje de acuerdo a las necesidades locales (por ejemplo, de la propia
SEMARN).
- Por último, la falta de una estrategia explícita de incidencia en políticas públicas
puede motivar que el equipo del proyecto protagonice las actividades, inhibiendo la
generación de capacidades locales.
En resumen, el nuevo diseño de Enriquillo suscita el debate sobre el rol que debe
jugar la cooperación bilateral en el campo del desarrollo. Para algunos, las agencias
bilaterales están en condiciones de articular actores públicos y privados, locales y
estatales, para promover intervenciones de desarrollo con las mayores garantías de
éxito. Desde otra óptica, la cooperación bilateral debería orientar su papel hacia el
fortalecimiento de la institucionalidad y abandonar el papel de ejecución de proyectos.
Un mayor compromiso con un enfoque de políticas públicas requeriría que el proyecto
asumiera mayor papel en el fortalecimiento de la SEMARN. El impulso de un
componente explícito en este sentido permitiría maximizar los esfuerzos dispersos de
fortalecimiento de las diferentes Subsecretarías en el actual contexto de
descentralización que vive la institución.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
52
Bibliografía
AECI (2004), ANEXOS
ANEXO1: Lista de entrevistas y reuniones
FECHA
NOMBRE
RESPONSABILIDAD
19-06-06
Ignacio Riojano
19-06-06
Juan Enrique García Co-director español del Proyecto Bahoruco-Enriquillo
Santo Domingo
19-06-06
Miguel Angel
Encinas
Coordinador de la OTC de Santo Domingo
Santo Domingo
19-06-06
Ivonne Arias
Presidenta Nacional del Grupo Jaragua
Santo Domingo
21-06-06
Daneris Santana
Subsecretario de Áreas Protegidas
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARN)
Santo Domingo
21-06-06
José Manuel Mateo
Responsable del Departamento de Gestión
Subsecretaría de Áreas Protegidas
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARN)
Santo Domingo
21-06-06
Víctor Gómez
Consultor contratado por el proyecto para
una AT sobre ecoturismo sostenible
Santo Domingo
22-06-06
Manuel Paulino
Subsecretaría Administrativa y Financiera
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARN)
Santo Domingo
22-06-06
Juan Enrique García Co-director español del Proyecto Bahoruco-Enriquillo
Santo Domingo
23-06-06
Antonio Trinidad
Rosario Bonet
Marino Vilomar
y Aina
Reunión con el equipo técnico del Proyecto Enriquillo
24-06-06
Marino Vilomar
Rosario Bonet
Visita a planta potabilizadora de Oviedo
El Cajui
24-06-06
Carolina
Secretaría de Administración del Parque
Centro de visitantes de la Laguna de Oviedo
Oviedo
Responsable Programa de Desarrollo Agropecuario
(AECI, OTC de Santo Domingo)
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
LUGAR
Santo Domingo
Barahona
53
24-06-06
Olga Vidal
Esteban Garrido
Responsables del Grupo Jaragua en Oviedo
24-06-06
Reunión con la Asociación para el Desarrollo del Turismo Sostenible de
Pedernales (ASDETUPE)
Pedernales
24-06-06
Reunión con la Asociación de Guías de Pedernales (AGUINAPE)
Pedernales
25-06-06
Guardaparque
Visita a instalaciones del Parque Nacional de la Sierra de
Bahoruco (Hoyo de Pelempito)
Visita a comunidades
25-06-06
Antonio Trinidad
Director Técnico del Proyecto Enriquillo
Pedernales
26-06-06
Autoridades
comunitarias
Visita a la comunidad de Las Mercedes
Las Mercedes
26-06-06
Jacobo Díaz
Síndico de Pedernales
Responsable de la Unidad de Gestión Ambiental
(UGAM)
Pedernales
26-06-06
Rafael Reinlein
José Plaza
Responsables de Solidaridad Internacional (SI) y
Arquitectos Sin Fronteras (ASF)
Pedernales
26-06-06
Reunión con el Presidente de la Junta de Regantes de Los Olivos
Pedernales
26-06-06
Marito Heredia
Pedernales
27-06-06
Reunión con agricultores locales
Visita a las parcelas agropecuarias en la comunidad de Aguas Negras
27-06-06
Reunión con organización de mujeres
27-06-06
Angel Jiménez
28-06-06
Reunión con beneficiarios de capricultura
28-06-06
Olga Luciana
Ex-directora de la Oficina Sectorial de Planificación y
Progamación de la SEMARN
Barahona
30-06-06
Miguel A. Encinas
Juan E. García
Reunión de devolución de resultados de la evaluación
con los responsables de la OTC
Santo Domingo
Presidente de FUNDACIPE
Gerente de la cooperativa de crédito COOTRALCOA
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
Oviedo
Sierra de
Bahoruco
Aguas Negras
Altagracia
Pedernales
Pedernales
54
Documentos consultados
AECI (1998), Proyecto de desarrollo integral para la mantenimiento de la biodiversidad
en la Provinci de pedernales (Proyecto Bahoruco). Santo Domingo,
AECI/ONAPLAN.
AECI (1999), Proyecto Araucaria Bahoruco: Resumen ejecutivo. Santo Domingo,
AECI/ONAPLAN.
AECI (2002), Proyecto Araucaria Bahoruco: Docimento de Reformulación. Santo
Domingo, AECI.
AECI (2003), Proyecto de mejora de la gestión del uso público en Parques Nacionales
Jaragua y Bahoruco: Documento de Formulación. Santo Domingo, AECI.
AECI (2005), Proyecto Araucaria Bahoruco: Informe Final 1999-2005. Santo Domingo,
AECI.
AECI (2005), Proyecto Araucaria XXI Enriquillo: Documento de Formulación. Santo
Domingo, AECI.
AECI (2005), Proyecto sectorial de turismo sostenible en la Reserva de la Biosfera
Jaragua-Enriquillo: Documento de Formulación. Santo Domingo, AECI.
AECI (2006), Proyecto Araucaria XXI Enriquillo: Informe anual de seguimiento 2005.
Santo Domingo, AECI.
AECI (2006), Proyecto de mejora de la gestión del uso público en Parques Nacionales
Jaragua y Bahoruco: Informe anual de seguimiento 2005. Santo Domingo, AECI.
ANEXO 2: Documentos consultados
AECI (2002), La cooperación española en Apolobamba: Un enfoque integral de
desarrollo. La Paz, folleto institucional.
AECI (2004), Evaluación final del Programa Araucaria (conclusiones). La Paz, OTC,
documento de trabajo.
AECI (2004), Manejo sostenible de la vicuña en Apolobamba. La Paz, Programa
Araucaria.
AECI (2005), Desarrollo en Apolobamba: Cultura Kayawalla. La Paz, Programa
Araucaria.
CIPCA (1998). Faeneado, elaboración de charque y conservación de piel (cuero) de
llama. La Paz, Programa de Desarrollo de la Ganadería Camélida, Cuaderno
técnico Nº 1.
CIPCA (1999). Manejo del ganado camélido. La Paz, Programa de Desarrollo de la
Ganadería Camélida. Cuaderno técnico Nº 2.
CIPCA (1999). Sanidad del ganado camélido. La Paz, Programa de Desarrollo de la
Ganadería Camélida, Cuaderno técnico Nº 3.
CIPCA (2003), Evaluación anual CIPCA La Paz. La paz, documento interno.
CIPCA (2004). Reglamento interno de manejo de reproductores para el proceso de
mejoramiento genético de alpacas en los ayllus, comunidades y zonas Altoandinas
del norte de La Paz. La Paz, Programa Apolobamba II.
CIPCA (2005), Informe Técnico del trimestre Octubre 2004 a Diciembre 2005 del
proyecto de cooperación para el desarrollo “Incremento de las rentas y bienestar
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
55
social de las poblaciones nativas del ANMIN-Apolobamba” nº 2 del programa
“Protección y mejora del medio ambiente mediante acciones de desarrollo
humano sostenible”, 01PR2-011. La Paz.
CIPCA (2005). Evaluación Económica: Estrategias económicas y composición de los
ingresos familiares del ANMIN-Apolobamba. El Alto, documento de trabajo
(versión preliminar)
CIPCA (2005). Diagnóstico Organizativo Institucional Municipio de Pelechuco. Segunda
Sección Provincia Franz Tamayo. El Alto, documento de trabajo (versión
preliminar).
CIPCA (2005). Diagnóstico Organizativo Institucional Municipio de Charazani. Primera
Sección Provincia Bautista Saavedra. El Alto, documento de trabajo (versión
preliminar)
CIPCA (2005). Diagnóstico Organizativo Institucional Municipio de Curva. Segunda
Sección Provincia Bautista Saavedra. El Alto, documento de trabajo (versión
preliminar)
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IPADE (2004), Informe anual de seguimiento del proyecto de cooperación para el
desarrollo “Incremento de las rentas y bienestar social de las poblaciones nativas
del ANMIN-Apolobamba” nº 2 del programa “Protección y mejora del medio
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Paz.
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Organización de regantes. La Paz, PMMAB, folleto institucional.
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mantenimiento. La Paz, PMMAB, folleto institucional
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goteo. La Paz, PMMAB, folleto institucional.
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Integrado Nacional Apolobamba. La Paz, documento interno.
Evaluación. Proyecto Integral de Bahoruco. Republica Dominicana
56