Plan Regulador

1
Tercer Curso de Gestión Urbana Para Latinoamérica
Lima – Perú, febrero 9 al 19 del 2003
Curitiba: una historia de cambio en la ciudad y en los planes1
Arturo Ardila Gómez2
[email protected]
Introducción
La literatura sobre el exitoso caso de planificación urbana y del transporte acontecido en
Curitiba (Brasil) es extensa y se centra principalmente en describir los logros y principales
resultados alcanzados.3 Esta literatura a veces describe parte del proceso ocurrido, pero lo
hace como una cronología de los principales resultados del proceso de planificación. Cuando
esta literatura trata de describir los aspectos detrás del éxito de Curitiba por lo general
menciona el liderazgo de algunos actores—principalmente Jaime Lerner—y la “mano fuerte”
facilitada por la dictadura brasileña en el poder durante la implantación de los principales
elementos del plan.4 Otras referencias mencionan a veces la existencia de una sólida agencia
de planificación—el Instituto de Investigación (Pesquisa) y Planificación de Curitiba (IPPUC)—
que fue capaz de darle continuidad a la planificación y a la implantación de los planes.5 Así
mismo, hay una literatura, menos extensa, que se enfoca en la parte política de la historia de
Curitiba y mira la forma como los alcaldes y políticos, junto a diversos grupos de interés,
intervinieron en la formación de las políticas públicas implantadas en Curitiba.6
Estos dos cuerpos de literatura sobre lo ocurrido en Curitiba son, no obstante,
incompletos. La literatura sobre “planificación” aunque describe los logros de los planes
formulados, ignora la parte política y el papel que ella jugó en el resultado final. Esta literatura
ignora el que en cualquier sistema político la implantación de planes urbanos o de transporte va
a afectar intereses, que van a tratar de participar en el proceso político de toma de decisiones e
influirlo a su favor. De allí que este cuerpo de literatura encuentre que una “mano fuerte,”
altamente receptiva a las ideas de la planificación, explica el porqué Curitiba fue posible y
porque es un éxito—la historia como veremos es más compleja—.
A su vez, la literatura que trata los aspectos políticos de la historia reciente de Curitiba
ignora el papel que jugaron los planificadores en el proceso. Aunque las decisiones siempre
1
“Copyright [2003], International Bank for Reconstruction and Development/The
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to revision. The views and interpretations in this document are those of the
individual author(s) and/or trainers and should not be attributed to WBI or the
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2
El autor es candidato a Ph.D. en el departamento de Estudios Urbanos y Planificación del Massachusetts Institute
of Technology. Este artículo se basa en la investigación para su tesis doctoral titulada (tentativamente) “La
planificación de la política; la política de la planificación: lecciones de Bogotá, Curitiba y San Juan.” El autor es
ingeniero Civil y Magíster en Economia de la Universidad de Los Andes y Magíster en Planificación Urbana del MIT.
3
Cervero, Robert, 1995, “Creating a Linear City with a Surface Metro: The Story of Curitiba, Brazil.” National Transit
Access Center. University of California at Berkeley. Rabinovitch, Jonas. 1996. “Innovative land use policy and public
transport policy: The case of Curitiba, Brazil.” Land Use Policy. Vol 13, No. 1, pp. 51-67.
4
Ver Banco Mundial, 2002, Ciudades en Movimiento: Revisión de la Estrategia de Transporte Urbano del Banco
Mundial. TWU-44. Washington DC.
5
Ibid.
6
De Oliveira, Denison. 2000. Curitiba e o mito da cidade modelo. Editora UFPR, Curitiba.
2
serán de tipo político cuando se trata de lo público,7 el que este cuerpo ignore al campo de la
planificación lleva a creer que sólo hubo actores políticos en la historia—lo cual tampoco fue
cierto—. Resulta claro entonces que ambas aproximaciones para contar y analizar lo que
ocurrió en Curitiba son incompletas y pueden llevar a conclusiones erradas. Tristemente, este
problema no es único a la literatura sobre Curitiba.8
En este artículo examino el caso de Curitiba desde ambas ópticas—planificación y
política—de manera simultanea para tratar de entender mejor qué papel jugó cada una, cómo
interactuaron en el proceso y tratar de entender mejor las causas del éxito de Curitiba. En este
articulo describo y analizo unas secuencias de eventos que en conjunto revelan el proceso
vivido por Curitiba desde 1955.9 En las conclusiones sintetizo las lecciones que emergen del
éxito de Curitiba y en particular las que aplican para la práctica de la planificación urbana y del
transporte y para la implantación de planes.
Antecedentes y redacción del Plan Director
El Plan Director de Curitiba es considerado por muchos autores10 como una de las piezas
fundamentales detrás del éxito de Curitiba. Estos autores por lo general describen el plan y
luego por la forma como tratan el tema dan a entender que el tener un buen plan, sumado a
tener liderazgo y una entidad capaz (IPPUC), es suficiente para lograr implantarlo. Para los
objetivos de este artículo es importante entrar un poco más en detalle y mirar los antecedentes
al plan, así como la redacción del mismo que fue mucho más compleja e involucró tanto a
planificadores como a la comunidad en general.
Antecedentes
El primer Plan de desarrollo urbano de Curitiba fue realizado en 1943 y dio como resultado el
llamado Plan Agache, por su creador el arquitecto francés Alfred Agache. Este plan asumía que
el auto sería el medio de transporte del futuro y por ello previa la creación de avenidas de 60 m
de ancho, cuya construcción implicaba demoler una cantidad importante de propiedades. El
plan establecía la construcción de una red radial que partía del centro, así como una serie de
anillos viales en torno del centro.11
En 1954 Ney Braga es electo alcalde de Curitiba y junto con su equipo de planificadores
intentan avanzar la implantación del Plan Agache. Después de amplias discusiones entre los
planificadores y el alcalde, el alcalde decide crear el Departamento de Urbanismo y expedir el
código de uso del suelo así como el plan de desapropriaciones necesarias para implantar el
Plan Agache. Por el lado físico, esta administración comenzó a ensanchar algunas avenidas en
el centro de la ciudad.12 Después de la administración Braga la implantación del Plan Agache
fue lenta y centrada en ampliar algunas vías. En 1960 la administración municipal promulga
una nueva ley de uso del suelo dado que el plan original comienza a estar desactualizado
frente a la realidad de la ciudad.13
En 1964 es elegido Alcalde de Curitiba, Ivo Arzua cuyo periodo iba originalmente hasta
1996. En marzo de 1964 los militares brasileños se toman el poder y permiten que los alcaldes
y gobernadores terminen los periodos para los que fueron elegidos pero cancelan las
7
Ver Feldman, Elliot y Jerome Milch. 1982. Technocracy versus Democracy: the comparative politics of international
airports. Auburn House Publishing Company. Boston.
8
En general, la literatura sobre planificación urbana y del transporte suele ignorar el papel de la política, y a su vez la
literatura sobre la política a nivel urbana suele ignorar el papel que la planificación desempeñó.
9
En este documento no menciono los resultados de la planificación en Curitiba ya que están ampliamente
documentados en otras referencias fácilmente disponibles.
10
Cervero, Robert, 1995, opus cit, y Rabinovitch, Jonas. 1996, Opus cit.
11
Cervero, Robert. 1995. Opus Cit.
12
Braga, Ney. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba.
13
Instituto Jaime Lerner. 1994. Planejamento Urbano de Curitiba. Instituto Jaime Lerner. Curitiba.
3
elecciones locales para alcalde a partir de 1966. Las elecciones para congreso y concejo
municipal nunca fueron canceladas.14 Las elecciones para alcalde sólo volverán a ocurrir en
1988. En 1966 Ivo Arzua es nombrado alcalde y ejerce hasta 1967.15
El alcalde Arzua nombra a Luiz Garcez como director de la empresa municipal
Urbanización de Curitiba (URBS), encargada en esa época de construir parte de la
infraestructura básica de la ciudad para facilitar el desarrollo urbano. Garcez, un arquitecto,
tiene la idea de construir un viaducto entre dos importantes plazas en el centro de Curitiba así
como ampliar otras vías y convence al alcalde de acometer dichas obras que se enmarcan
dentro del Plan Agache. El problema es que la municipalidad no tiene los recursos para
financiar estas obras. El alcalde Arzua va al recientemente creado Banco de Desarrollo del
Estado de Paraná (BADEP)16 en busca de financiamiento.17 El jefe de proyectos del Banco,
Karlos Rischbieter, un ingeniero civil muy interesado por el tema urbano, condiciona el otorgar
el crédito a que Curitiba—la capital del Estado de Paraná—realice un nuevo ejercicio de
planificación que justifique el viaducto y las demás obras dentro del contexto de un plan
director.18 El alcalde Arzua responde que Curitiba tiene un plan, el Plan Agache, y que no es
necesario justificar obras que coinciden con los lineamentos de este plan.19 Arzua va donde el
gobernador Ney Braga—elegido en 1960 para el periodo 1961-65—y se queja de la actitud de
Rischbieter. Braga gustaba mucho de la planificación y la veía como un instrumento para
mejorar la calidad de vida y por ello respalda la posición de Rischbieter.20 Arzua no queda
convencido y comienza la ampliación de algunas vías como la XV de Noviembre en el centro
de la ciudad.
Paralelo a estos acontecimientos ocurren dos aspectos importantes. De una parte, las
elites económicas de la ciudad y del estado están preocupadas por el desarrollo industrial y
económico y coinciden en que la ciudad y el estado deben adoptar nuevas políticas y planes
para ello. Esto generó un clima favorable y un apoyo político implícito a un nuevo plan para
Curitiba y en el ámbito estatal, legitimó la agenda del Gobernador Ney Braga a favor del
crecimiento económico, de la planificación y de la “racionalidad.”21
De otra parte, un grupo de estudiantes y profesores de arquitectura—entre los cuales
estaban Jaime Lerner y otros que luego estarían involucrados en la implantación del Plan
Director—comenzaron a discutir las obras que la administración llevaba a cabo en la ciudad.
Concluyeron que era necesario realizar un nuevo plan pues el Plan Agache estaba
desactualizado. Este grupo contacta a Luiz Garcez, Director de URBS, y quien conocía a
algunos miembros del grupo, y éste acepta concretar una entrevista con el alcalde Pereira.22
Este grupo se reúne con el alcalde Arzua y cabildea la realización de un nuevo plan.
Gracias a los esfuerzos de este grupo, al clima favorable dentro de la elite económica y
a la oferta de Rischbieter de financiar el Plan a través de BADEP, el alcalde Arzua acepta que
Curitiba necesita realizar un nuevo plan. Arzua, sin embargo, no está del todo convencido de la
conveniencia de hacer un nuevo plan y sólo apoyará el Plan al conocer los resultados y ver la
reacción popular al Plan. BADEP además exige que haya un grupo local de acompañamiento
que ayude a la firma ganadora a hacer el plan director de Curitiba. A comienzos de 1964 la
Alcaldía expide los términos de referencia y cuatro firmas se presentan en la competencia que
14
Fausto, Boris. 2001. História concisa do Brasil. Universidade de San Paulo. San Paulo.
IPPUC. 1989. Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC, Curitiba.
16
En la época que ocurrieron estos hechos, BADEP se conocía como CODEPAR. Para simplificar la historia adopté
el nombre actual, BADEP. Es Ney Braga quien crea CODEPAR.
17
Rischbieter, Fracisca. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC, Curitiba.
18
Rischbieter, Karlos. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba.
19
Auríquio, Dúlcia. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 4. IPPUC. Curitiba.
20
Rischbieter, Karlos. 1990. Opus cit.
21
De Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit.
22
Ficinski, Lubomir. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC, Curitiba.
15
4
es ganada por el consorcio Serete/Wilheim de San Paulo.23 En su propuesta metodológica para
la realización del Plan, Wilheim había argumentado que era esencial que hubiera un grupo local
de acompañamiento de modo que el plan tuviera un dueño local una vez el consorcio volviera a
San Paulo. Wilheim, a su vez, argumentó que la alcaldía misma debía participar del proceso de
redactar el plan.24
Redacción del Plan Preliminar
El consorcio Serete/Wilheim se dividió las tareas necesarias para redactar el plan para Curitiba.
Serete haría la parte económica y social y de infraestructura básica, mientras que el urbanismo
y el transporte estarían a cargo de Wilheim. El grupo de acompañamiento local era inicialmente
el Departamento de Urbanismo de Curitiba, pero su director consideraba innecesario traer una
firma de fuera para hacer el plan.25 El alcalde Arzua intervino y creó un grupo independiente
para acompañar a los planificadores de San Paulo. Arzua tenia en mente que este equipo no
sólo fuera parte del proceso de hacer el plan, sino que luego conociera lo suficiente el plan—y
creyera en él—como para implantarlo con éxito.26 Así pues se ve desde ya un cambio en la
actitud del alcalde que comienza a creer en el plan—aunque no del todo—y está preocupado
por dejar gente que conozca el plan y lo pueda implantar.
Serete/Wilheim desarrollaron su trabajo en San Paulo y cada 15 días iban a Curitiba a
interactuar con el equipo local de acompañamiento y para discutir y analizar las propuestas.27
La filosofía principal del ejercicio de planificación era entender muy bien la ciudad y su proceso
de crecimiento y luego lanzar propuestas que no introdujeran cambios muy grandes en este
proceso, sino que lo facilitaran y lo ordenaran. De allí surge entonces la idea de los “ejes
estructurales,” a lo largo de los cuales el centro crecería de manera ordenada28, y la creación
de varios centros secundarios comunicados entre sí por los ejes estructurales.29
Es interesante anotar que las discusiones al interior del equipo planificador—
Serete/Wilheim y el equipo local—fueron muy sustanciales y enriquecedoras. De hecho, uno de
los principales opositores a las propuestas hechas por Serete/Wilheim, Onaldo Pinto, trabajaba
en el equipo local. Pinto argumentó que la propuesta era similar al Plan Agache y que la
propuesta ignoraba el área de mayor crecimiento en Curitiba, conocida como Boquerón, al sur
este del centro de la ciudad. Si bien el resto del equipo aceptó algunas de las propuestas de
Pinto, esta de considerar Boquerón no lo fue30—la historia, sin embargo, le daría la razón a
Pinto pues la vía a Boquerón fue convertida en estructural en 1979.31 El resultado final fue un
plan que fue llamado Plan Preliminar y que fue presentado al alcalde Arzua en Junio de 1964.32
Es evidente que al alcalde Arzua no gustaba al comienzo del plan y tampoco sabia muy
bien qué hacer con el plan—si adoptarlo o no—ya que no tenía cómo saber si el plan Preliminar
era bueno o no y si la población lo iba a apoyar o a rechazar.33 Arzua usa su instinto político y
decide que lo mejor es someter el Plan Preliminar a la opinión pública,34 para lo cual organiza
23
Brasileiro, Anisio. 1999. “Rede Integrada e Viação diante do modelo urbanístico de Curitiba.” En Brasileiro, Anisio
y Etienne Henry (Editores) Viação Ilimitada: ônibus das cidades brasileiras. Cultura Editores Asociados. San Paulo; y
Fernades, Almir. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 6. IPPUC. Curitiba.
24
Wilheim, Jorge. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba.
25
Wilheim, Jorge. 1990. Opus Cit.
26
Arzua, Ivo. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC. Curitiba.
27
Rischbieter, Fracisca. 1990. Opus cit.
28
Wilheim, Jorge. 1990. Opus Cit.
29
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC. Curitiba.
30
Pinto, Onaldo. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba.
31
Rischbieter, Francisca. 1990. Opus cit, y URBS, Urbanização de Curitiba, 1998, “Transporte Coletivo Curitiba e
Região Metropolitana: A história, o planejamento urbano e a evolução do Sistema Integrado.” Curitiba.
32
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit.
33
Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.
34
Fernadez, Almir. 1990. Opus cit.
5
el Seminario Curitiba del Mañana, que se celebró durante el mes de Julio—que Arzua en acto
de buen mercadeo bautizó con el nombre de “mes del urbanismo.”35
El seminario con participación de la sociedad civil fue además la forma de hacer frente a
una polémica que se había desatado en la ciudad en torno a las propuestas del plan Preliminar
dadas a conocer por la prensa local.36/37 Como dice Wilheim, el principal planificador del Plan
Preliminar “la discusión del Plan era un problema político y no técnico.”38 Arzua además tenía la
ventaja de que el plan había sido financiado por el gobierno estatal y por lo tanto no tenía
mucho que perder si el plan era rechazado39 después de someterlo al “tamiz democrático.” Y
resulta importante resaltar que para este momento el gobierno militar se estaba consolidando.
Arzua, sin embargo, seguía pensando como un político electo que rinde cuentas y piensa en su
futuro político.
Arzua enmarca el Seminario dentro de un pensamiento del planificador urbano
estadounidense John Friedmann que dijo: “El planificador está lejos de ser Dios, que conduce a
los mortales para sus fines inescrutables. El interés público debe ser encontrado en el público.
El público tiene que aprobar su propio futuro.”40 Arzua luego explica como él entiende esta
frase: “Quiere decir: yo no podía imponer, a mis hermanos de Curitiba, una idea mía diciendo
que su futuro o el de su familia tenía que ser así o asa. Hay que oír al pueblo para ver para
dónde él quiere caminar, en líneas generales. Es evidente que en las cuestiones meramente
técnicas debe prevalecer el concepto técnico.”41 De ahí que Arzua anunciara el seminario no
sólo para discutir el plan Preliminar sino que la alcaldía de Curitiba “aceptará cualquier otro plan
a ser presentado a discusión.”42 En efecto, un plan alternativo fue presentado, del grupo de
Pinto43 y Luiz Garcez, director de la URBS y uno de los que había ayudado a iniciar todo el
proceso de planificación.
El seminario Curitiba del Mañana se llevó a cabo en varias sesiones en distintos
sectores de la ciudad.44 Wilheim vio otro valor en el Seminario—era la forma de hacer que los
planificadores locales entendieran muy bien el plan, dieran la cara y se apropiaran de él.
Wilheim entonces decide que no será él quien presente el plan a los asistentes al seminario,
sino que serán los planificadores del equipo local—Wilheim permanecerá entre el público para
apoyar en caso necesario—.45 Al comienzo los planificadores locales tienen problemas para
explicar el plan pero poco a poco mejoran. Arzua, por su parte, decide asistir a todas las
sesiones del seminario, inicialmente como parte del público, pero luego se convierte en uno de
los que presenta el plan y hasta resuelve preguntas. Arzua, por ser político, era capaz de
explicar el plan sin entrar en los tecnicismos en que caían los planificadores.46
Como resultado del seminario Curitiba del Mañana, el Plan Preliminar sufrió una serie
de modificaciones, entre otras: creación de un distrito histórico, prohibición de construir en
zonas inundables, creaciones de zonas educacionales, y establecimiento de una jerarquía
vial47—este último cambio fue liderado por el propio alcalde Arzua, que es ingeniero vial, y será
una de las características definitorias del plan final.
35
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit.
Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit.
37
Aunque la dictadura militar brasileña impuso la censura de prensa, ésta no afectó los asuntos locales (Cervero,
1995, Opus cit).
38
Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. pg. 31.
39
Fernandez, 1990. Opus cit, y Brasileiro, Anisio, 1999, Opus cit.
40
Arzua, 1990. Opus cit. pg. 7. Traducción del autor.
41
Ibid.
42
Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit.
43
Rischbieter, Francisca, 1990. Opus cit, y de Oliveira, 2000, Opus cit.
44
Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.
45
Wilheim, Jorge, 1990. Opus cit.
46
Fernandez, Almir. 1990. Opus cit.
47
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit, y de Oliveira,
36
6
Por ende, la calidad del plan mejoró como resultado de esta interacción directa con la
ciudadanía. Mejoró desde el punto de vista técnico al incluir cosas como la jerarquización vial y
mejoró desde el punto de vista político pues el plan salió del seminario legitimado. Y los
planificadores igualmente aprenden de la experiencia del Seminario. Un planificador, por
ejemplo, dice que: “aprendí a sentir las necesidades de las personas, aprendí a entender la
vida de la ciudad.”48 Tal vez de allí surgió algo que los planificadores que entrevisté en Curitiba
dijeron con insistencia “en Curitiba los planificadores pasan poco tiempo en el escritorio y
mucho en la calle para conocer la ciudad y la gente.”
Es posible decir entonces que el Seminario—dirigido a la comunidad en general—
cumplió varios papeles. Primero, el alcalde pudo entender mejor el plan e, igualmente
importante, ver que el plan contaba con apoyo y era viable políticamente. Segundo, el que el
plan hubiera sido modificado a la luz de la interacción con la comunidad validó políticamente al
seminario mismo. Finalmente, el plan salió del seminario legitimado y la controversia en los
periódicos cesó. Ahora había expectativas sobre su eventual implantación. Interesantemente,
en mis entrevistas en Curitiba con planificadores que participaron en este proceso uno de los
temas recurrentes fue el de legitimar o viabilizar políticamente cualquier iniciativa o plan para
modificar así fuera mínimamente una zona de la ciudad.
La redacción del Plan Director
Una vez concluido el Seminario, el alcalde Arzua creó en agosto de 1965 la Asesoría en
Investigación y Planificación de Curitiba (APPUC por su sigla en portugués) con dos tareas
principales. Primera, y a ser realizada antes que la segunda, redactar el proyecto de ley y
ayudar a pasar dicha ley—cabildear—en el concejo de Curitiba para crear el hoy famoso
Instituto de Investigación y Planificación de Curitiba (IPPUC). Segunda, pasar a limpio el Plan
Preliminar e incorporar los resultados del Seminario Curitiba del Mañana, y de esta manera
preparar el proyecto de ley con el Plan Director de Urbanismo de Curitiba para ser presentado
al concejo local.49
Los planificadores comenzaron a trabajar en la primera tarea y redactaron el proyecto
de ley con un objetivo en mente, dotar a IPPUC de las herramientas necesarias para implantar
el plan. Los planificadores querían que IPPUC fuera el responsable de preparar el proyecto de
ley para crear el Plan Director y someterlo al concejo. Pero también querían que el concejo le
diera autoridad a IPPUC para ser el responsable de implantar y adaptar el Plan Director y todos
sus desarrollos.50 El alcalde Arzua apoyó esta idea y, al parecer, introdujo en el proyecto de ley
un artículo para que IPPUC tuviera que considerar a todos los órganos representativos de clase
y a la comunidad en general a la hora de tomar decisiones.51
La idea de que IPPUC fuera el responsable de implantar y adaptar el plan generó
oposición en el concejo de Curitiba, ya que los concejales creían que IPPUC iba a tener
demasiado poder; de hecho, creían que el Plan iba a ser IPPUC dado el poder de IPPUC para
modificar el plan sin ir al concejo. Los planificadores admitieron esto al concejo bajo la filosofía
de que lo permanente es el IPPUC—la institución—y el que cambia con el tiempo y a la luz de
la realidad que implica la implantación es el plan52—el Plan Director—. De allí la necesidad de
haber tenido un Plan Director altamente flexible y con poco detalle. El detallamiento sería
función de IPPUC a la luz de la realidad generada por la misma implantación. Es decir, el plan
era todo lo contrario de una camisa de fuerza.
Los planificadores de APPUC a cargo de cabildear el paso de la ley en el concejo
negociaron con los concejales una solución aceptable para todas las partes. De una parte,
48
Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. pg. 35..
Fernandez, Almir. 1990. Opus cit.
50
Ibid.
51
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit.
52
Fernandez, Almi. 1990. Opus cit.
49
7
IPPUC sería responsable de implantar y adaptar el Plan Director tal y como querían los
planificadores. De otra, IPPUC tendría un Consejo Deliberativo donde hay representantes de
otras entidades del gobierno de la ciudad así como dos concejales. Con esto último, el concejo
de la ciudad tiene una representación permanente en IPPUC y así estaría informado sobre lo
que ocurre y podría hasta influir en las decisiones de IPPUC.53
El consejo deliberativo de IPPUC tiene otras ventajas según Almir Fernandez, uno de
los principales actores y luego analistas del proceso vivido por Curitiba: “Los conflictos propios
de una planificación en acción pasaron a ocurrir dentro de IPPUC [en su consejo deliberativo] lo
cual favoreció el intercambio de información y, en consecuencia, el encuentro de soluciones
adecuadas a la realidad.” En otras palabras, IPPUC tiene no solo las atribuciones sino
mecanismos como el consejo deliberativo para entender mejor la realidad en la cual se
implantan los planes y políticas que diseña y puede con esta información adaptar y cambiar los
planes para hacerlos viables.
El concejo aprueba la ley que creó IPPUC en Diciembre de 1965. IPPUC luego trabaja
en la redacción del proyecto de ley del Plan Director para ser enviado al concejo. El Plan
Director es aprobado en Julio de 196554 y tiene los siguientes lineamientos generales:
Curitiba crecerá de manera ordenada y lineal, principalmente a lo largo de ejes
•
estructurales, tangenciales al centro y de circulación rápida. Esta provisión integra el
uso del suelo y el transporte ya que las mayores densidades serán permitidas a lo largo
de esto ejes estructurales, donde la movilidad es más fácil.
Se creará un anillo vial alrededor del centro de la ciudad para que el tráfico pueda
•
circunvalarlo.
Creación de una Ciudad Industrial de Curitiba y otras políticas de desarrollo económico
•
local. 55
Peatonalización de varías vías en el centro.
•
Creación de una estructura vial jerarquizada que especifique la función de cada vía.56 El
•
uso de carriles exclusivos para autobuses no estaba especificado en el plan.
Los primeros años del Plan Director
A pesar de que el Plan contaba con aparente apoyo popular y había sido legitimado tanto por la
población al participar en Seminario la Curitiba del Mañana, como por el concejo al aprobar el
Plan, su implantación no procedió al mismo ritmo. De hecho, la flexibilidad misma del pan y su
falta de definición generaron esto—el plan no tenía proyectos definidos para llevar a cabo—.
IPPUC por lo tanto debía pensar en diseñar proyectos con los cuales se materializaran los
objetivos contenidos en el Plan Director.
En 1967, El gobernador de Paraná nombra a Omar Sabbag alcalde de Curitiba para
terminar el periodo hasta 1971. Sabbag a su vez nombra a Jaime Lerner—miembro del equipo
de acompañamiento, de APPUC y luego de IPPUC—presidente de IPPUC.57 Sabbag, de una
parte, desconfía del amplio poder dado por el concejo a IPPUC58 y, de otra, es impaciente,
quiere ver resultados rápidamente, pero IPPUC hasta ahora comienza a diseñar los
proyectos.59/60 Sabbag, además, parece estar más interesado en solucionar el problema de
53
Ibid.
Ibid.
55
Instituto Jaime Lerner, 1994. Opus cit.
56
Arzua, Ivo. 1990. Opus cit.
57
Lunardi, Clóvis. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba.
58
Fernandez, Almir. 1990. Opus cit.
59
Brasileiro, 1999. Opus cit.
60
Lunardi, Clóvis. 1990. Opus cit.
54
8
acueducto y alcantarillado de Curitiba y por eso centra sus esfuerzos en esto.61 Finalmente, en
materia de transporte, Sabbag patrocina la construcción de una nueva estación para autobuses
interurbanos. Lerner y Sabbag difieren sobre el diseño de la estación62 y Lerner renuncia a la
presidencia de IPPUC pero continua como funcionario.63/64
IPPUC entonces un tanto ignorado por el alcalde Sabbag, se concentra en detallar el
Plan Director con el fin de implantarlo. El planificador Rafael Dely resume muy bien la situación
a la cual se enfrentaron los planificadores de IPPUC al hacer esto: “Lo que más nos enredó a
todos [los planificadores] fue una pregunta doble: ¿qué es un plan en el papel y qué es un plan
que se puede implantar? Las cosas cambian completamente en la segunda pregunta porque
ahí hay que tener en cuenta condicionantes económicos, políticos y operacionales.”65 Es decir,
los planificadores entendieron que el Plan Director se podía implantar si los planificadores
tenían en cuenta la realidad social y política—como restricciones dentro de los cuales actúa la
planificación—. De lo contrario el plan continuaría en el papel y no se haría realidad. Es decir,
sólo al tener en cuenta estas “condicionantes” va a ser posible encontrar qué es viable y
legítimo—dos de los pilares de la planificación de Curitiba, según varios de mis entrevistados
en Curitiba.
Entonces, para el final de la gestión Sabbag, IPPUC ya tenía un número elevado de
proyectos viables, pero poca ejecución. Ney Braga—ex alcalde de Curitiba, ex gobernador de
Paraná y ahora senador de la República—fue a IPPUC y preguntó cuál era el estado de la
ciudad y qué se podía hacer. Jaime Lerner y otros planificadores mostraron el Plan Director y
los avances que habían hecho en detallarlo. Ney Braga propuso entonces nominar a Jaime
Lerner para alcalde con el gobernador Haroldo León, quien aceptó la propuesta de Braga.66 En
1971 Lerner asume su primer periodo como alcalde de Curitiba.
La peatonalización del centro de Curitiba
Jaime Lerner conocía muy bien tanto el plan como los proyectos que podían ser implantados
por venir del equipo que había hecho el Plan Director y por haber trabajado en IPPUC. Lerner
puede inclusive colocar carteles en la ciudad con la agenda de su gestión,67 lo cual genera
rendición de cuentas porque la gente está informada sobre qué esperar del alcalde. Uno de los
primeros proyectos exitosos de Lerner fue la peatonalización de la principal vía del centro de
61
Curitiba siempre ha tenido un problema en materia de acueducto y alcantarillado, pero era más grave en esa
época. A partir de una comparación con la ciudad de Porto Alegre, también en el sur de Brasil, es posible
argumentar que las obras de Sabbag en Curitiba en acueducto y alcantarillado contribuyeron a darle viabilidad
política al proyecto de implantar el Plan Director ya que atendieron un problema urgente e importante. En Porto
Alegre a comienzos de 1990 el Partido de los Trabajadores inicia una política para fijar a través de un proceso
altamente participativo el presupuesto anual de inversión de la administración municipal. Los políticos y técnicos de
Porto Alegre creían que la gente iba a sesgar sus pedidos hacia inversión en vías y pavimentos locales. La sorpresa
fue que la gente pidió inversión en acueducto y alcantarillado. Varios años después cuando la inversión en este
sector solucionó buena parte de los problemas, la gente comenzó a pedir más inversión en vías y pavimentos
locales. Interesantemente, la inversión en grandes proyectos de transporte ha sido frenada por el proceso
participativo que no ha aprobado las ideas de los planificadores en este sentido ya que los participantes en el
proceso consideran que los recursos escasos deben ser asignados a otros rubros. Esta información es el resultado
de varias entrevistas que conduje en Porto Alegre en Abril de 2002.
62
Taniguchi, Cassio. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba.
63
Lunardi, Clóvis. 1990. Opus cit.
64
Paradójicamente, sería Lerner una vez nombrado alcalde el encargo de terminar las obras de la estación de
autobuses. Lerner llama a Cassio Taniguchi para que maneje todo el proceso de concertación y negociación con los
operadores de los autobuses y de las concesiones comerciales al interior de la estación. Este proceso de
negociación para lograr un objetivo—poner en funcionamiento la estación—enseña mucho a Taniguchi, quien luego
será nombrado presidente de la URBS y tendrá que ver con las negociaciones con los operadores de los autobuses
para implantar los corredores exclusivos (Taniguchi, Cassio, 1990. Opus cit).
65
Dely, Rafael. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba.
66
Wilheim, Jorge. 1990, opus cit, y Rischbieter Francisca, 1990, opus cit.
67
Ficinsky, Lubomir. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC. Curitiba.
9
Curitiba—la Calle XV de Noviembre. Lerner y su equipo contactan a los comerciantes vecinos a
la calle a ser peatonalizada pero se encuentran con una gran oposición de parte de ellos.
Sin duda, peatonalizar una de las principales vías del centro era algo desconocido no
sólo para los comerciantes, sino aun para los planificadores.68 Por el lado técnico, los
planificadores sabían que si la XV de Noviembre se cerraba al tráfico, había cómo manejar los
flujos de tráfico en otras vías alternas. Observaciones de campo también habían indicado que
esta calle ya era el principal sitio de encuentro de peatones. De esta manera, el peatonalizar la
vía reforzaría el carácter que la vía ya tenía pero no transformaría su uso.69 Finalmente, IPPUC
tenía una muy buena biblioteca donde aparecían documentadas experiencias similares en
ciudades europeas que habían tenido éxito. Los planificadores, no obstante, no tenían cómo
saber con certeza si la política iba a funcionar tanto técnica como políticamente.
Lerner trazó una estrategia clara junto a su equipo. Primero, durante un año planificaron
las acciones a realizar que incluían desde hablar con los comerciantes y vecinos, así como
preparar todo el equipamiento urbano—faroles, materas, bancas, etc.—que acompañarían la
implantación de la vía exclusiva para peatones—. Segundo, IPPUC lanzó una campaña de
mercadeo a través de los medios de comunicación para explicar la idea y ganar apoyo político
para ella. Tercero, y ligado al punto anterior, el alcalde Lerner y el planificador Wilheim—padre
de la idea de peatonalizar el centro—idearon juntos una estrategia para legitimar la idea y
solidificar la estrategia de mercadeo. Como Wilheim describe:
Para hacer [la peatonalización] con apoyo de la prensa, Jaime [Lerner] y yo montamos
una pequeña estrategia. Yo era, en ese momento, representante del Brasil en la Unión
Internacional de Arquitectos y se pensaba hacer una reunión de esta entidad en Brasil.
Yo acordé, entonces, hacerla en Curitiba y al hacerla, preparar el cerramiento de la
Calle XV—y por tanto, iniciar la peatonalización—como un acto de homenaje de la
Alcaldía a la comisión. Por otra parte, yo prepararía a los urbanistas extranjeros para
dar su apoyo y todo el soporte de su experiencia a este acto. Entonces, cuando fue
lanzado, la prensa local lo promocionó como una cosa francamente aplaudida por las
mayores luminarias del mundo del urbanismo.70
Finalmente, Lerner decidió que ante la negativa de los comerciantes para aceptar la realización
del proyecto—temían que las ventas bajaran pues erróneamente creían que los clientes
llegaban en carro a las tiendas—la ciudad debían “demostrar” los beneficios del proyecto. Para
ello, Lerner preparó un “operativo” que comenzó un viernes en la noche—para que los
comerciantes no pudieran interponer un recurso judicial para parar las obras71—y terminó el
lunes en la madrugada. Al final, una extensión de sólo 100 metros72 había sido cerrada al
tráfico y había sido peatonalizada y adecuada con todo el equipamiento urbano de rigor, 73 lo
cual creó un agradable espacio urbano. Ahora bien, el que hayan sido únicamente 100 m lo
que Lerner peatonalizó muestra su cautela a la hora de correr un riesgo. Si la estrategia falla,
eran sólo 100 m lo que había que demoler y no todo un corredor.
La reacción, sin embargo, no se hizo esperar, los comerciantes pidieron al gobernador
que despidiera a Lerner, pero el gobernador ni los recibió.74 El escándalo fue mayúsculo pero
aconteció algo que los comerciantes no esperaban: las ventas de los locales en la zona
peatonalizada comenzaron a subir significativamente. En efecto, como dije arriba, la Calle XV
68
Leonardi, Clóvis, 1990. Opus cit.
Wilheim, Jorge, 1990. Opus cit.
70
Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. Pg. 34.
71
Rischbieter, Francisca. 1990. Opus cit.
72
Otros recuentos de esta historia dan a entender que la totaliad de la calle XV de Noviembre fue cerrada en este
operativo, lo cual no es cierto (ver Cervero, 1995, Opus cit).
73
Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.
74
Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit.
69
10
tenía ya un carácter peatonal que el proyecto solo acentuaba. Al final, la estrategia de Lerner y
su equipo de demostrar que el proyecto era comercialmente viable funcionó ya que ahora eran
los comerciantes de zonas aún no peatonalizadas los que pedían la peatonalización de las
calles. Al final, 49 cuadras de vías han sido peatonalizadas en Curitiba75 y la afluencia de
peatones a las tiendas y cafés son el mejor testigo del éxito de la medida.
La Red Integrada de Transporte (RIT) de Curitiba
La llamada Red Integrada de Transporte (RIT) de Curitiba no estaba contemplada como tal en
el Plan Director. La RIT surge poco a poco hasta que en 1979 adquiere ese nombre.76 Su base,
sin embargo, sí está en el Plan Director y es el concepto de eje estructural, dominado por un
corredor vial de alta velocidad. Para implantar estos ejes estructurales, fue necesario adaptar el
Plan Director y además negociar con los transportadores, que iban a operar los autobuses en
las nuevas vías.
Adaptaciones al Plan Director
El Plan Director contemplaba la construcción de ejes estructurales que salían del centro a lo
largo de los cuales el centro debía crecer linealmente. El Plan Director especificaba que el
ancho de las calzadas en estos corredores debía ser de 60 metros, mientras que las vías
anchas en Curitiba tenían sólo 30 m. Para construir 20 Km de eje estructural había entonces
que desapropiar un área muy grande.77 Claramente, el impacto de esto sobre la población
afectada y sobre las finanzas de la ciudad eran muy altos. Como dice el planificador Rafael
Dely: “a la hora de la implantación, el Plan se mostró totalmente inadecuado, irreal e inviable.”78
Así que es a este mismo planificador al que se le ocurre la solución que reduce los
costos de implantación pero asegura que se cumplirá el objetivo estratégico en el plan—que
Curitiba crezca a lo largo de ejes estructurales—. Dely propone dividir en tres el tráfico que
circularía originalmente por la vía de 60 m de ancha que proponía el Plan.79 Habría ahora tres
vías paralelas en cada eje estructural. La vía central, tendrá una pista o “canaleta” exclusiva
para autobuses, por la cual circularían los autobuses expresos. A cada lado de esta pista
exclusiva habrá una calzada para tráfico general pero de carácter local. A aproximadamente a
una cuadra de distancia y a cada lado de la vía central, habrá una vía rápida para tráfico
general en un solo sentido.80 Dely bautizó el esquema con el nombre de “eje trinario.”81
La propuesta de Dely viabilizó por completo la implantación de los ejes por varias
razones. Primera, las desapropiaciones a lo largo de los ejes ahora eran mínimas. En efecto,
las vías paralelas se adaptan a la ciudad con tal de no tener que destruir ciudad para ser
implantadas. Segunda, el costo de implantar los ejes bajó sustancialmente y ahora eran
asequibles a las finanzas municipales. Tercera, los ejes trinarios eran viables políticamente ya
que su construcción no desplazaba casi gente y no rompía las estructuras sociales ya
existentes en los barrios. Una vez el alcalde Lerner vio esta propuesta ordenó seguir con la
construcción, que se inició en 1972 y concluyó en 1974.82 Persistía, no obstante, una serie de
problemas de índole política ya que era necesario negociar con los transportadores cambios en
su forma de operar.
75
Cervero, Robert. 1995. Opus cit.
URBS, 1998, Opus cit.
77
Dely, Rafael. 1990. Opust cit.
78
Ibid. pg. 13.
79
Ibid.
80
Cervero, Robert. 1995. Opus cit.
81
Dely, Rafael. 1990. Opus cit.
82
Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.
76
11
Antecedentes del transporte colectivo en Curitiba
Antes de discutir el proceso de negociación con los transportadores es necesario contar algo
de los antecedentes del transporte en Curitiba. Para 1955 la calidad del transporte colectivo
había bajado y se hablaba de una crisis. De una parte, los usuarios se quejaban de la baja
calidad y el incumplimiento de los horarios—la ciudad no fijaba los horarios en esa época—.83
De otra, los operadores, en total 150 propietarios de autobuses,84 operaban dentro de un
marco jurídico inseguro y volátil. Braga, el primer alcalde electo de Curitiba, se había dado
cuenta de esta situación a lo largo de la campaña electoral y por ello convocó una comisión
para el estudio de la problemática del transporte colectivo. Esta comisión realizó viajes a
ciudades del Brasil como parte de sus estudios, y luego de analizar la situación y de hablar con
usuarios y operadores, concluyó que debería haber un cambio sustancial.85 Después de
negociaciones y a partir de las recomendaciones con los transportadores, el gobierno de
Curitiba expidió los siguientes cambios al sistema de transporte colectivo.
Primero, las tarifas, los horarios y las frecuencias pasaron a ser fijados por la
municipalidad. Segundo, la municipalidad adquirió la responsabilidad de planificar el servicio y
controlar a los operadores. Tercero, los operadores debían agruparse en 9 sectores de
operación o áreas exclusivas, cada una atribuida a una o más empresas de autobús. Cuarto,
los 150 operadores actuales debían agruparse en 13 empresas para poder operar en las áreas
exclusivas. El gobierno municipal generó incentivos para que esto ocurriera. Quinto, el
municipio prohibió el uso de autobuses de pequeño porte; desde ese momento sólo se
admitirían para servicio en Curitiba vehículos grandes. Sexto, la municipalidad estableció
contratos tipo “permiso” con los operadores para operar las rutas, con una duración de 5 años,
lo cual dio seguridad a los operadores para invertir en equipos nuevos.86 Séptimo, una
compañía de autobuses recibía una mezcla de rutas rentables y no rentables para al final
obtener una rentabilidad razonable.87
Los operadores aceptaron los cambios después de negociar con la municipalidad, pues
se había encontrado una solución que beneficiaba a todos los actores. El gobierno municipal
mejoraba con su intervención la calidad del transporte colectivo, lo cual beneficiaba a los
usuarios. Los operadores, por su parte, redujeron el riesgo de su negocio y obtuvieron una
rentabilidad adecuada. La negociación además sentó un precedente en Curitiba. Desde
entonces los cambios al sistema de transporte serán negociados y con frecuencia adoptados
por consenso. En efecto, la negociación durante la gestión Braga logró “resolver los conflictos
entre el poder público y los transportadores. Por medio de un consenso mínimo, los
transportadores se beneficiaban de las acciones, las apoyaban y se comprometían con las
políticas generales de urbanismo de la municipalidad.”88
Los operadores salieron fortalecidos del proceso pues ahora eran menos, pero más
grandes y con mayor capital. Los empresarios crearon su propia asociación, el Sindicato
Estatal de Transportadores de Paraná que buscaba defender los intereses de los
transportadores. A través de esta asociación y de trabajo político, los operadores lograron
varias conquistas importantes. Primera, lograron extender la duración de los permisos de 5 a
15 años. Segunda, lograron que el principio de las áreas exclusivas fuera considerado
intocable, y finalmente, lograron introducir una planilla de costos para el cálculo de la tarifa
ampliamente favorable a la rentabilidad del sector.89
83
Massa, Luiz. 1990. “Uma colagem na memoria: do bondinho ao articulado.” En IPPUC, Memoria de Curitiba
Urbana, Depoimentos 2.
84
Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.
85
Massa, Luiz. 1990. Opus cit.
86
Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit.
87
De Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit.
88
Ibid. pg. 472.
89
De Oliveira, 2000. Opus cit.
12
La negociación con los transportadores para implantar los corredores exclusivos
Para implantar los autobuses expresos en los ejes estructurales era necesario que el
municipio negociara nuevamente con los operadores, ya que los ejes atravesaban varias áreas
exclusivas,90 lo cual afectaba la forma como el transporte operaba desde Ney Braga. Los
planificadores además querían otros cambios que también afectaban a los operadores.
Primero, querían que un autobús expreso recorriera la ciudad de norte a sur—el primer eje
estructural a ser implantado—y que no tuviera que interrumpir su viaje en el centro como
ocurría con el sistema de áreas exclusivas. Segundo, los planificadores pedían el uso de un
nuevo autobús, diseñado técnicamente para transportar gente.91 Los autobuses de esa época
eran ensamblados sobre chasises para camión, eran altos e incómodos y no tenían la potencia
adecuada.92 Esto implicaba un costo mayor ya que estos autobuses no eran fabricados en
Brasil. Inclusive, los planificadores tuvieron que ir a las fábricas y convencerlas de fabricar un
autobús con las características que ellos buscaban.93 Tercero, el sistema buscaba un
cumplimiento riguroso de las frecuencias y horarios.94
Las negociaciones entre la municipalidad y los operadores a veces fueron fuertes.
Lerner, en alguna ocasión, amenazó que la ciudad compraría la flota de autobuses necesaria,95
lo cual puede ser visto como una forma de fortalecer su posición negociadora frente a los
transportadores. Como fruto de las negociaciones la ciudad y los transportadores llegaron a los
siguientes acuerdos. Primero, las áreas exclusivas no serían modificadas. Por lo tanto, los
autobuses que operan sobre el corredor exclusivo irían del extremo norte hasta el centro, pero
no seguirían hacia el sur, pues esto implicaba “invadir” el área selectiva de otra empresa. Así,
un pasajero debía descender en el centro y tomar otro autobús si quería seguir hacia el sur.
Segundo, los operadores aceptaron el uso del vehículo requerido por los planificadores.96
Tercero, las rutas alimentadoras del sistema troncal provendrían de las rutas antiguas que con
el nuevo sistema no podían llegar al centro.97 De esta manera, la ruta no se extinguía sino que
cambiaba su forma y continuaba en servicio y por lo tanto se respetaba el principio de las áreas
selectivas. Cuarto, sería IPPUC el encargado de planificar el servicio, establecer horarios y fijar
patrones de circulación. Quinta, el cálculo de la tarifa no se modificaría, lo cual garantizó la
rentabilidad a los operadores.98
Una vez logrados estos acuerdos la operación de los autobuses expresos fue posible y
los primeros dos corredores sobre el eje norte sur—Plaza Rui Barbosa/Santa Candida y Paseo
Público/Capón Raso—abrieron en septiembre de 1974. Había además ocho líneas
alimentadoras, que conformaban el sistema integrado.99 En el primer año, este sistema
integrado movilizó 54.000 pasajeros por día. Para 1976 la cifra se había casi duplicado y llegó a
104.468 pasajeros por día,100 por lo cual hubo que comprar más autobuses. Los operadores,
por supuestos, vieron aumentar su recaudo acordemente, lo cual los hizo apoyar la expansión
del sistema. El éxito del sistema fue contundente y el sucesor de Jaime Lerner, el alcalde Saul
Raiz, decidió continuar con las políticas iniciadas por Lerner, enmarcadas por los objetivos del
90
IPPUC. 1990. “Sistema de Transporte de Massa de Curitiba.” En IPPUC, Memoria de Curitiba Urbana,
Depoimentos 2.
91
De Oliveira, Denisson. 2000. Opus cit.
92
Ceneviva, Carlos. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba.
93
Ibid.
94
de Olveira, Dennison. 2000. Opus cit.
95
Ceneviva, Carlo. 1990. Opus cit, y Rovani, Euclides, 1990,
96
Ibid.
97
IPPUC, 1990. Opus cit.
98
de Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit.
99
URBS, 1998. Opus cit.
100
Ibid.
13
Plan Director.101 En 1977 Raiz implantó un eje estructural que no figuraba en el Plan Director, el
eje con dirección a Boquerón en el sur este de la ciudad, y donde había ocurrido un gran
desarrollo poblacional.
La constitución de la RIT
En 1979 Ney Braga era nuevamente gobernador del estado de Paraná y nombró a Jaime
Lerner como alcalde de Curitiba, una vez expiró el periodo de Raiz. Lerner tiene en mente
continuar con las innovaciones urbanísticas enmarcadas por el Plan Director. Lerner configura
un equipo altamente capaz, al igual que en su primera administración, donde tiene
planificadores de muy alta calidad técnica, pero también tiene en su equipo personas que
aunque son técnicas entienden muy bien de política. Muchos de los planes y proyectos que
produce IPPUC, inspirados a veces por el mismo Lerner, implican modificar leyes locales, lo
cual sólo puede hacerlo el concejo de Curitiba. Dos personas de su equipo, Francisca
Rischbieter y Dúlcia Auríquio, serán las encargadas de cabildear en el concejo la aprobación de
estas leyes al tiempo que ayudan a mejorar la calidad técnica de los proyectos y a coordinar su
implantación con otras entidades del gobierno municipal.102
Uno de los planificadores, Carlos Ceneviva—expresidente de IPPUC—fue a estudiar a
Francia y volvió a Curitiba con la idea de crear la Red Integrada de Transporte. Hasta el
momento los usuarios podían tomar el autobús alimentador y luego transferirse al autobús
expreso en los terminales de integración.103 Pero no podía viajar entre los diferentes barrios de
la ciudad sin tener que ir al centro—esto en parte era un rezago de las áreas exclusivas
establecidas por Ney Braga—. Ceneviva tuvo la idea de crear rutas interbarrios que
circundaban el centro y por ende atravesaban todas las áreas exclusivas. Para materializar la
ruta interbarrios era necesario negociar una vez más con los transportadores. Las
negociaciones no fueron fáciles pero al final fue posible establecer el servicio interbarrios. La
solución fue involucrar a varias empresas en la operación de las interbarrios y que cada una
tuviera una participación en el servicio proporcional a la extensión de la línea interbarrios que
atravesaba su respectiva área exclusiva.104 De esta manera se preservaba la lógica de las
áreas exclusivas. La primera línea interbarrios fue implantada en 1979.
Al mismo tiempo, la administración implantó la tarifa única—necesaria para que el
sistema integrado funcionara con justicia hacia los usuarios—. Para que todas las empresas
tuvieran una rentabilidad similar, la administración creó una bolsa de compensación que recibía
las ganancias excesivas de una empresa y las transfería a empresas con rutas menos
rentables. Esto implicaba que el gobierno de la ciudad conocía muy bien el recaudo tarifario y
los costos de operación de las empresas.105
En 1980 la administración Lerner comienza la implantación del eje estructural este. En
este mismo año quedan listos los terminales de integración y se inaugura oficialmente la RIT.
Los autobuses articulados comienzan a operar en los ejes norte-sur y Boquerón. En 1982 se
101
Raiz, Saul. 990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba.
Rischbieter, Francisca, 1990. Opus cit, y Dúlcia Auríquio, 1990, Opus cit.
103
Rovani, 1990, opus cit, describe los problemas que hubo en Curitiba para que la integración fuera fácil y cómoda
para los usuarios y para que no hubiera fraude. Antes cuando no había autobus expreso las rutas llegaban
directamente al centro. Con el autobus expreso, los usuarios de los alimentadores no estaban dispuestos a pagar
dos tarifas así que fue necesaria la integración tarifaria. Inicialmente, se usó un billete pero fue falsificado. Luego se
fraccionó la tarifa entre la parte correspondiente al alimentador y la correspondiente al expreso, pero esto castigaba
a los usuarios de los alimentadores, que eran los más pobres. Luego crean un pequeño terminal cerrado donde
ocurre el transbordo, pero el crecimiento de la demanda dificultó la operación de este sistema. Finalmente, en 1980
Curitiba construye unos terminales amplios y a donde sólo entran los pasajeros que pagan. Esta es la tecnología que
hoy está en uso.
104
De Oliveira Dennison, 2000. Opus cit.
105
Rovani, Euclides. 1990, Opus cit, y URBS, 1998, Opus cit.
102
14
inaugura el eje estructural oeste, lo cual completa los cinco ejes estructurales con que cuenta la
ciudad hoy en día.
El pago por kilómetro y la flota pública
En 1984 termina el periodo de Lerner. A su vez, el régimen militar está desgastado y ya desde
comienzos de los años ochenta había comenzado una tímida apertura democrática. En 1984,
después de 12 años de continuidad en la alcaldía, es nombrado alcalde Mauricio Fruet, de la
oposición política al grupo de Jaime Lerner, para un corto periodo hasta las elecciones para
alcalde en 1985. Fruet hace parte de una alianza con el Movimiento de las Asociaciones de
Barrios. Este movimiento tenía serias quejas del transporte en Curitiba, debido al alto valor de
la tarifa y a la relación existente entre el empresariado y el gobierno municipal. Para bajar la
tarifa y cambiar la relación entre el estado y los operadores, el movimiento pedía una revisión
exhaustiva de la forma como se calculaba la tarifa y la canasta de costos usada para este fin.106
En 1985 ocurren las primeras elecciones para alcalde desde el golpe militar de 1964.
Los principales candidatos son Jaime Lerner y Roberto Riquiao, que gana las elecciones
gracias al voto de los estratos más pobres.107 Riquiao tiene en su agenda el revisar la forma
como se calcula la tarifa y establecer una flota pública gracias a la estatización del servicio de
transporte colectivo. Riquiao logra una movilización popular para vigilar el comportamiento y los
datos suministrados por las empresas sobre sus costos de operación, recorridos diarios, y
pasajeros movilizados. Según de Oliveira, “estos esfuerzos rápidamente constataron varios
fraudes y desvíos, manipulación de datos e información y uso de autobuses con vida útil ya
vencida.”108 Se inicia luego un periodo de relaciones muy tensas entre los transportadores y el
alcalde, que inclusive llega a los estrados judiciales.
Para 1987 el gobierno municipal tiene suficiente evidencia como para requerir
judicialmente con éxito la anulación de las extensiones de los contratos otorgadas a los
transportadores por la administración Lerner en 1981.109 El 21 de enero de 1987 se inician
negociaciones entre los operadores, el gobierno y representantes de los usuarios. En la agenda
figura la discusión de la revocatoria de los actuales contratos, la extinción de las áreas
exclusivas, la introducción de una nueva forma de operación con la URBS como concesionaria
de todas las rutas, y la creación de una flota pública.110 Los negociadores del gobierno
municipal, dirigidos por Stenio Sales, tienen información sobre las finanzas de las empresas y
propuestas para mejorar el cálculo de la tarifa.111 El 30 de enero el alcalde Riquiao promulga el
decreto que cancela las extensiones a las concesiones hechas por la administración Lerner,
con lo cual las empresas se vuelven “permisionarias” y dejan de ser concesionarias. El 31 de
enero, los participantes en las negociaciones llegan a un acuerdo por medio del cual los
empresarios aceptan buena parte de la agenda del gobierno. Específicamente, el recaudo de
las tarifas irá al gobierno de la ciudad y no a los operadores. La ciudad pagará a los
operadores por kilómetro rodado y no por pasajero transportado y habrá una nueva fórmula
para el cálculo de la tarifa. Adicionalmente, los operadores aceptaron la eliminación de las
áreas exclusivas y la introducción progresiva de una flota pública.112
La administración Riquiao pensó financiar la adquisición de la flota pública con parte del
recaudo de las tarifas y por esta razón las tarifas no bajaron una vez se introdujo la nueva
106
De Oliveira, Dennison, 2000. Opus cit.
Paz, Francisco. 1990. As artimanhas da política. Editora prefacio, Curitiba.
108
De Oliveira. 2000. Opus cit. , pg. 145.
109
Ibid.
110
Ibid.
111
Entrevista a Stenio Sales, Abril de 2002.
112
“Ata de reuniao de negociacao do novo sistema institucional do transporte coletivo do municipio de Curitiba.”
Janeiro 31 de 1987.
107
15
fórmula para el cálculo de las mismas.113 Los transportadores estaban interesados en la
propuesta de la flota pública, porque la idea de Riquiao y sus planificadores era que la flota
fuera de propiedad pública pero operada por los transportadores. De esta manera, los
transportadores liberaban el capital invertido en los autobuses y se dedicaban al negocio que
sabían hacer mejor: operar autobuses. Es decir, la propuesta de la flota pública tenía el apoyo
potencial de los transportadores.
La administración Riquiao, sin embargo, continuó con un estilo confrontacional y
además dejó de reconocer aumentos en las tarifas en una época en que el Brasil vivía una alta
inflación. Los transportadores deben recurrir a los estrados judiciales y se inició una larga
batalla jurídica. Los jueces fallaron a favor de los transportadores y ordenaron reconocer los
dineros que la administración no había entregado. Estos dineros provinieron del fondo para la
flota pública que poco a poco se quedó sin financiamiento. A su vez, la calidad del transporte
ofrecido por los operadores bajó, dada la falta de financiación a tiempo. De otra parte, la
oposición a la idea de la flota pública creció y al final fue cancelada por el sucesor de Riquiao,
Jaime Lerner. Lerner echó para atrás muchas de las medidas de Riquiao y rápidamente
reconstruyó las relaciones con los transportadores.
Lerner ganó las elecciones de 1988 después de una campaña electoral de sólo 12
días.114 Durante su tercera gestión la RIT vive otra serie de cambios. Los más llamativos son: el
establecimiento de la URBS como la única concesionaria, con facultades para delegar, bajo el
régimen de permisos, la operación del servicio a empresas privadas. Esta provisión fue
aprobada por el concejo de Curitiba en Octubre de 1990. En 1991 se creó el servicio Directo,
sobre las vías exteriores de los ejes trinarios. Además, la administración introdujo las
estaciones tubo, primero para el servicio Directo y de forma gradual para el servicio expreso.
En 1992 aparecieron los autobuses biarticulados, una innovación de la firma Volvo a partir de
un pedido de IPPUC.
El desarrollo económico local: el eslabón perdido
El panorama de Curitiba a lo largo de los ejes estructurales es de edificios altos y una densidad
my alta, ciertamente mayor a la pretendida en el Plan Director.115 Son una muestra del éxito del
Plan en haber logrado un crecimiento linear del centro a lo largo de ejes preestablecidos. Pero
los edificios altos muestran una cosa más: riqueza. En efecto, sin riqueza las altas densidades
se materializan con construcciones de máximo dos o tres niveles—en Curitiba tienen 20 y más.
Y en efecto, Curitiba es una de las ciudades más ricas del Brasil. La riqueza de Curitiba
proviene de un esfuerzo paralelo al esfuerzo que acompañó la implantación del Plan Director y
la RIT. Fue un esfuerzo por crear una base industrial para la ciudad a través de la implantación
de una exitosa Ciudad Industrial de Curitiba (CIC). Para 1990 había más de 400 industrias
instaladas allí, todas generadoras de valor agregado, salarios superiores al salario promedio e
impuestos. Brasileiro resume muy bien la experiencia de Curitiba al decir: “Curitiba es un
proyecto de ciudad insertado en un proyecto industrial, con el cual los actores económicos,
políticos y sociales se comprometen y para el cual convergen.”116
Conclusiones: ¿Por qué fue posible el éxito de Curitiba?
Las historias contadas arriba son importantes porque tratan de desmitificar a Curitiba como una
ciudad cuyo éxito fue posible como resultado de un gran liderazgo y una agencia con alta
capacidad de gestión, IPPUC. Ciertamente, el liderazgo de Jaime Lerner, y sobre todo su
voluntad de innovar, asumir riesgos y el apoyo a que dio a sus técnicos, fue fundamental. Así
113
De Oliveira, 2000. Opus cit.
Paz, 1990, Opus cit.
115
Arzua, 1990. Opus cit.
116
Brasileiro, 1999. Opus cit. Pg. 462.
114
16
mismo, la existencia de IPPUC también es importante dada su capacidad para innovar. No
obstante, las historias revelan que hubo otros factores que jugaron un papel fundamental.
Las historias, ante todo, revelan que tanto la “planificación” como la “política” fueron
parte del proceso. Más aún, se ve una clara interacción entre la planificación y la política. Como
producto de esta interacción, el Plan Director y los proyectos resultantes cambian y esto fue
fundamental para darle viabilidad a la implantación de los planes. En efecto, el plan llamaba por
la construcción de amplios ejes estructurales. Pero estos no son viables ni financiera ni
políticamente. Los planificadores modifican el plan y crean los ejes trinarios. Otras veces,
durante la implantación se materializan fuerzas políticas que ven afectados sus intereses por el
proyecto. Nuevamente, los planificadores de Curitiba encontraron cómo adaptar el plan o
proyecto para que siguiera cumpliendo con sus objetivos estratégicos pero aun así fuera
posible implantarlo. La implantación de los corredores exclusivos es un ejemplo.
Esta interacción se rompe en la historia de Curitiba sólo una vez, durante la
implantación de la Flota Pública, una idea que contaba con el apoyo potencial de los
transportadores y que un tanto paradójicamente terminaron oponiéndose a su realización. En
este caso, el proyecto no cambió, el alcalde y su equipo persistieron en un objetivo de corto
plazo—recaudar fondos—y perdieron de vista el objetivo estratégico—implantar la flota
pública—. Tal vez hubieran podido pensar en otras fuentes de financiación o inclusive un
transportador pudo haber aportado una fórmula diferente.
En Curitiba, finalmente, también se ve una preocupación por validar y legitimar
políticamente los planes y políticas—esto a pesar de haber una dictadura en el ámbito federal
en el Brasil—. El caso de Curitiba demuestra que cuando existe la preocupación por validar y
legitimar un plan, los planificadores y tomadores de decisiones van a estar abiertos a esa
interacción con la parte política. Igualmente importante, los planificadores y tomadores de
decisiones van a estar dispuestos a modificar los planes para hacerlos viables y legítimos. Esto
sin olvidarse del objetivo estratégico o de largo plazo—que Curitiba crezca de manera
ordenada. Cuando un plan ha sido validado y legitimado surge en paralelo apoyo político para
su realización.
Este apoyo, sin embargo, no siempre es suficiente para garantizar la implantación y por
ello deben existir otras estrategias para generar este apoyo político. En Curitiba el uso de los
medios y técnicas de mercadeo para explicar las políticas y aglutinar apoyo ha sido una
constante. De hecho, varias fuentes reconocen que Lerner es ante todo un genio del mercadeo.
Claro está, el lector puede extractar sus propias conclusiones. Para ello es que he
contado las historias con un alto nivel de detalle, de modo que el lector pueda interpretarlas por
su cuenta.