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RESPUESTA DE GESTIÓN
EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO
ESPAÑOLA EN EL ÁMBITO MULTILATERAL
Fecha de cumplimentación: 16 de abril del 2015
Responsable de la respuesta: Secretaría General de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (SGCID) y Dirección de Cooperación Multilateral, Horizontal y Financiera (DCMHF) de
la AECID.
1. Introducción
La Estrategia Multilateral de la Cooperación Española para el Desarrollo se publicó en
2009 con el triple objetivo de:
 Fortalecer el sistema multilateral para convertirlo en un mecanismo más democrático,
equitativo y eficaz de generación y distribución de oportunidades de desarrollo.
 Incrementar el compromiso internacional de España a través de una implicación más
activa y eficaz en el sistema multilateral y un mayor y más equilibrado respaldo a sus
organismos.
 Potenciar los instrumentos de gobernabilidad democrática a escala internacional,
para hacer frente a los desafíos que impone el proceso de globalización.
La propia Estrategia Multilateral de la Cooperación Española contemplaba la realización
de una revisión y evaluación de medio plazo de la propia Estrategia, en el periodo
comprendido dentro de los tres años posteriores a su aprobación. Por ello, de noviembre
de 2011 a diciembre de 2013, la División de Evaluación de la SGCID llevó a cabo una
evaluación intermedia, que se publicó en marzo del 2014.
Dicha evaluación tuvo como objetivo identificar y valorar los procesos estratégicos
fundamentales que configuraban el trabajo de la Cooperación Española en el ámbito
multilateral durante el marco temporal que abarca el periodo 2009-2011. Asimismo, para
determinar el alcance de dicha evaluación, se centró en los OMUDES, en cooperación
multilateral de carácter no reembolsable, y en la cooperación realizada por el MAEC y la
AECID. Por último, resaltar también que, aunque en esta evaluación no se abordó la
acción humanitaria, el Documento de Formulación de Prioridades para la cooperación
multilateral, que se encuentra en la fase final de elaboración, sí incluye en su análisis y
articulación de criterios a los organismos que trabajan en acción humanitaria.
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2. Comentarios sobre los hallazgos y las conclusiones
El análisis que realiza la evaluación se considera muy necesario y pertinente, ya que en
numerosas ocasiones se ha reiterado la necesidad de obtener una cooperación
multilateral más orientada y estratégica, así como la necesidad de desarrollar un plan de
concentración multilateral. De este modo, la evaluación presenta una serie de
conclusiones y recomendaciones que sirven de ayuda a la hora de obtener lecciones
aprendidas de las intervenciones en el ámbito multilateral y contar con elementos
objetivos que permitan mejorar y reorientar futuras decisiones.
3. Respuesta a las recomendaciones
Desde el Área de Cooperación Multilateral de la SGCID, en colaboración con la División
de Evaluación, los responsables de cooperación bilateral de la SGCID y la DCMHF de
AECID, se ha elaborado el Documento de Formulación de Prioridades para la
Cooperación Multilateral (en lo sucesivo, Documento de Priorización), que se encuentra
en estos momentos en la fase final de consultas a otras unidades del MAEC y de la
AECID. Con el Documento de Priorización se pretende dar respuesta a gran parte de las
recomendaciones realizadas en la evaluación, especialmente en lo relativo a las
recomendaciones globales, complementariedad con la cooperación bilateral y, en cierta
medida, la valoración de los instrumentos y modalidades de la cooperación multilateral.
Las recomendaciones que ayudan a articular este documento de priorización son: R1,
R2, R3, R5, R8, R12, R16 y R24, aunque también aborda indirectamente otras
recomendaciones.
En general se puede decir que en estos últimos años se ha hecho un esfuerzo enorme
para promover la participación de los diferentes actores de la Cooperación Española, y
mejorar la transparencia y rendición de cuentas. Se puede afirmar que las tareas de
seguimiento, justificación y rendición de cuentas se han incrementado considerablemente
en el último periodo, lo que supone un verdadero desafío para los equipos humanos de
las unidades competentes, que no pueden dejar de lado otras tareas relevantes como las
programáticas y las de participación e incidencia en los debates internacionales.
En este sentido, y como reflexión previa a la respuesta de gestión de la evaluación,
desde el Área de Cooperación Multilateral de SGCID se considera que es necesario
prestar atención a las necesidades que existen actualmente en la dotación de recursos
humanos, que afectan directamente las capacidades de coordinación, racionalización y
eficacia. Se considera necesario reforzar los equipos tanto en sede como en la Misión
Permanente en Nueva York para poder cumplir con los objetivos que la Cooperación
Española se ha marcado sobre la coordinación en la planificación, la coherencia de las
acciones y la presencia de España en el exterior.
Otra reflexión necesaria se refiere a las implicaciones que está teniendo el hecho de no
contar con FONPRODE donación como instrumento para realizar contribuciones
voluntarias a OOII. Al no existir esa posibilidad, el único instrumento administrativo con el
que se cuenta es la subvención de política exterior a organismos internacionales,
gestionada por AECID. La subvención constituye un procedimiento más rígido que no
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puede sustituir al FONPRODE y que, por tanto, produce dificultades y limitaciones para
canalizar la cooperación multilateral.
Como se puede apreciar, una parte importante de los asuntos que aquí se mencionan y
que cabría tener en cuenta en la respuesta a las recomendaciones de la evaluación se
refiere a cuestiones estratégicas, políticas y financieras que trascienden el nivel técnico
de decisión, y que han de ser consideradas a un nivel de decisión más político por lo que
deriva de las mismas en la estructura orgánica y funcional de las unidades competentes y
en la relación con los organismos multilaterales de desarrollo (OMUDES).
Por último, hay algunas otras recomendaciones que competen total o parcialmente a
otras unidades del MAEC, fuera de la SGCID y la AECID, como se indica en la respuesta
a la recomendación concreta.
En la tabla a continuación se da respuesta en más detalle a las diferentes
recomendaciones.
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Recomendaciones
Grado de
aceptación
Respuestas
Recomendaciones generales:
R1. Fortalecer una cooperación multilateral más estratégica y concentrada que siga apostando
por el multilateralismo democrático como respuesta a los problemas globales. Los bienes
públicos globales escapan de la capacidad de los Estados y dependen de la voluntad de
construir consensos y compromisos en el ámbito mundial, no siendo posible erradicar la pobreza
y luchar contra las desigualdades desde perspectivas netamente locales.
R2.
Mejorar la orientación estratégica de la contribución financiera española a la cooperación
multilateral considerando que las decisiones sobre la asignación de fondos a los OMUDE estén
basadas, tal como señala el CAD, en la capacidad del OMUDE para garantizar: 1) Una
adecuada Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) y una buena gobernanza; 2) La
eficacia y la eficiencia de sus programas; 3) La prestación eficaz y eficiente de su ayuda a
escala nacional; 4) La armonización entre donantes y el alineamiento con el país socio y a
escala nacional.
R3.
Desarrollar un plan de concentración multilateral que, sobre la base de unos criterios
vinculados a las prioridades de la Cooperación Española, al desempeño de los organismos y a
su relevancia (temática, geográfica, etc.), entre otros, priorice un número limitado de socios
clave donde se concentrarían los esfuerzos, tanto financieros como respecto a la relación
estratégica entre España y los mismos. Dicho plan debería incluir igualmente otros organismos
que, aun no siendo prioritarios en términos de contribuciones económicas, requieran una
presencia y participación activas por parte de España en sus debates y decisiones globales, ya
sea por el liderazgo o la ventaja comparativa de la Cooperación Española en los mismos
respecto a otros donantes, por la significación temática, global o regional de dichos organismos,
o por cualquier otro argumento debidamente justificado en el propio plan.
R5.
Asegurar que se aprovechan adecuadamente las lecciones aprendidas de los nuevos
instrumentos que se pongan en marcha en el ámbito multilateral, de tal forma que se incorporen
de manera equilibrada y realista sus ventajas y potenciales desafíos en el contexto del sistema
de cooperación español.
Aceptadas
Se está concluyendo el Documento de Priorización de
OMUDES que pretende orientar de manera más
estratégica y coherente la relación con los OMUDES y
busca lograr un mayor impacto de la cooperación
multilateral a través de la definición de objetivos y la
combinación de cuatro criterios: a) Grado de
alineamiento con las OE marcadas por el IV PD, b)
Experiencia de trabajo positiva; c) Calidad, eficacia y
eficiencia de los OOII (para el que se establecen
indicadores de rendimiento y se hace uso de las
evaluaciones de MOPAN), d) Complementariedad con
la cooperación bilateral de la Cooperación Española.
R8. Asegurar que la distribución y selección de modalidades y áreas geográficas aprovecha las
ventajas comparativas y experiencia de la Cooperación Española, así como que contribuya a
una mayor complementariedad. En este sentido, se sugiere priorizar o reforzar lo multilateral
donde la ventaja comparativa bilateral es menor y reducir y/o adecuar lo multilateral en los
lugares con mayor ventaja comparativa. No obstante, debería evitarse, en la medida de lo
posible, la multibilateralización de la ayuda por las consecuencias que comporta para el sistema
multilateral y la ayuda al desarrollo global, tales como el incremento de los costes de transacción
y el aumento de la fragmentación, entre otros.
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Recomendaciones específicas:
Reforma del SNU
R11. La Cooperación Española debería acometer una reflexión sobre cuál
va a ser su grado de participación futura en la reforma del sistema de
desarrollo de NNUU. En paralelo, en la línea de rentabilizar los esfuerzos
acometidos como principal donante de la iniciativa DaO, la Cooperación
Española debería instar a NNUU en el mensaje de superación de su fase
experimental (países piloto). Esto es, que “Una Sola ONU” se convierta en
la forma/ mecanismo habitual de operar de NNUU. La Cooperación
Española debería promover en los espacios oportunos que se incorporen
las buenas prácticas y lecciones aprendidas identificadas a través de
DaO, del FODM y de los programas conjuntos de género, entre otros.
Parcialmente
aceptada
R12. Considerando el respaldo inicial de la Cooperación Española a la
creación y desarrollo de ONU Mujeres, evidenciado en su apoyo
financiero y en su protagonismo en los órganos de gobierno, deberían
aprovecharse los esfuerzos invertidos con el fin de seguir manteniendo un
papel relevante en el desarrollo de esta institución.
Aceptada
Desde la SGCID se participa en los foros de debate
informales en los que se reflexiona sobre la reforma del
sistema de desarrollo de las NNUU, principalmente, el
Senior Level Donor Meeting y el Grupo Utstein. La postura
que se ha defendido es que las futuras reformas reflejen
las instrucciones de la Resolución aprobada en diciembre
de 2012 sobre Revisión Cuadrienal de Políticas Operativas
(QCPR), sobre todo en materia de armonización de
prácticas administrativas y presupuestarias y en la
utilización de los mecanismos de Unidos en la Acción o
“Delivering as One” (realización de programas conjuntos,
reforzamiento del sistema de coordinadores residentes,
etc.).
No obstante, las futuras reformas tendrán igualmente que
incorporar los resultados de las grandes conferencias y
cumbres de 2015 (Financiación del Desarrollo, en julio en
Addis Abeba, y Agenda Post 2015, en septiembre en Nueva
York).
Desde su creación, ONU Mujeres ha sido prioritario para la
Cooperación Española, y ha sido un modelo del “One UN”
y DaO. La revisión del Acuerdo Marco entre la Cooperación
Española y la organización, como compromiso adquirido
en el IV Plan Director, se encuentra en fase de negociación
y su firma se prevé a lo largo de 2015.
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Marcos de Asociación Estratégica (MAE)
R13. Dadas las constatadas limitaciones de los MAE firmados, tanto en su
implementación, seguimiento y evaluación, como respecto a sus
dificultades de diseño y sus salvedades en cuanto a la planificación, no se
recomienda la firma de nuevos acuerdos de asociación estratégica con
OMUDE hasta que se defina la estrategia que España quiere desplegar
en el ámbito de la cooperación multilateral para el desarrollo.
Aceptada
Actualmente se están firmando dos MAE renovados.
Su conclusión ha coincidido con la finalización del
Documento de Priorización cuyo proceso de
elaboración ha ayudado a orientar aspectos de los
MAE. La Cooperación Española en el Documento de
Priorización valora la importancia de los MAE como
instrumento para reforzar la colaboración y
participación con las agencias con las que existe una
relación más estratégica.
Seguimiento y evaluación de la Cooperación Española multilateral
R14. Dada la escasa retroalimentación y el limitado provecho que la
Cooperación Española ha extraído, hasta la fecha, de iniciativas como
MOPAN, debería hacer una revisión tanto de su nivel de participación
como de su grado de implicación. La
Cooperación Española debería armonizarse con aquellos esfuerzos
multilaterales de seguimiento y evaluación, como aquellas iniciativas
promovidas en el seno del CAD, que le permitan una mayor optimización
de los recursos dirigidos a los OMUDE, así como la obtención de mayores
beneficios con su presencia en estos espacios, siempre garantizando una
utilización efectiva de los resultados de estar en estos foros y una
participación de calidad en los procesos.
Desde el Área de Multilateral se es muy consciente de
la importancia del seguimiento y la evaluación de la
cooperación multilateral. Y, en concreto, se valoran las
evaluaciones de MOPAN, y la SGCID participa muy
activamente en el CAD. Igualmente, las Oficinas
Técnicas de Cooperación (OTC) en terreno hacen uso
de sus evaluaciones realizadas a nivel de organismo y
país.
Parcialmente
aceptada
No obstante, hay que tener en cuenta los recursos
humanos disponibles en el área multilateral tanto en
SGCID y como en AECID necesarios para poder
analizar y poner en práctica la información resultante
de las evaluaciones. Conviene también tener cierta
prudencia ante el posible crecimiento de ámbito y
complejidad de MOPAN en particular.
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Participación e influencia en los debates internacionales
R15. Promover mecanismos de retroalimentación que contribuyan a una
mejora continua de los procesos de consulta entre los diferentes actores
de la Cooperación Española con el fin de articular una posición clara y
consensuada en los debates internacionales (así como actividades de
seguimiento y evaluación que los alimenten) que permitan fortalecer las
posiciones españolas en su contenido gracias a la información
proveniente de las oficinas en terreno donde España desarrolla su
cooperación multilateral.
Parcialmente
aceptada
La presencia de la SGCID en los debates
internacionales es permanente. La consulta con los
actores de la Cooperación Española es constante,
formalmente a través del Consejo de Cooperación, la
Comisión de Seguimiento, los Grupos de Trabajo, etc.,
e informalmente a través de innumerables foros,
consultas, jornadas, etc. Coincidimos en la necesidad
de aumentar la participación y presencia en los
debates internacionales para así tener una mayor
influencia de la Cooperación Española, pero ello es,
sobre todo, una cuestión de aportar más recursos
humanos ajena a esta unidad.
Complementariedad entre multilateral y bilateral
R16. Mejorar la complementariedad y sinergias entre la modalidad bilateral
y la modalidad multilateral promoviendo los espacios de coordinación
entre todos los actores de la cooperación presentes en el terreno. En este
sentido, el papel de las OTC será crucial, ya que el proceso de
elaboración e implementación de los MAP permitirían contar con
información actualizada que serviría a la SGCID y a la AECID-sede como
criterio de juicio sobre el trabajo de los OMUDE a escala regional. La
coordinación entre actores bilaterales, nacionales y multilaterales deberá
tener en cuenta los resultados de desarrollo esperados, los recursos
previstos y los mecanismos necesarios para la rendición de cuentas.
Aceptada
Este es uno de los elementos que más se ha tenido en
cuenta y más se ha desarrollado al elaborar el
Documento de Priorización. Esta era una de las tareas
pendientes y más complejas de realizar. Se han
realizado diversos análisis de complementariedad que
se han reflejado en el documento final con la intención
de que sirvan para mejorar la coordinación y la
coherencia. Con el tiempo y experiencia se irá
mejorando la coordinación entre los diversos actores
sobre todo con aquéllos en terreno.
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Comunicación y rendición de cuentas
R17. Elaborar un plan de comunicación y rendición de cuentas que
permita visibilizar el trabajo que se realiza en la cooperación para el
desarrollo en el ámbito multilateral que:
• Incorpore una visión amplia de la rendición de cuentas que incluya tanto
elementos de control financiero como cuestiones de ventaja comparativa,
desempeño y resultados de los organismos.
• Incluya elementos descriptivos sobre el trabajo que se realiza en este
ámbito que puedan difundirse a la ciudadanía.
• Contemple diferentes soportes y herramientas en función de los
momentos y las audiencias.
• Establezca objetivos, prioridades e indicadores para el próximo periodo
que faciliten su seguimiento y evaluación.
Aceptada
parcialmente
La Cooperación Española a través del portal web
www.cooperacionespanola.es tiene una estrategia de
comunicación dirigida a la mejora de la visibilidad de
las acciones de todos los actores que conforman la
Cooperación Española, entre ellas la cooperación
multilateral española. El trabajo principal en el área de
comunicación incluye la publicación de noticias,
anuncios, convocatorias y documentos.
El desarrollo de la herramienta de consulta info@od
permite el acceso abierto para la consulta de datos de
la AOD española, cumpliendo así con los
compromisos de transparencia y rendición de cuentas.
Por otra parte, la definición de objetivos, prioridades e
indicadores para el próximo periodo queda sujeta al
proceso de planificación del siguiente periodo.
Aceptable
parcialmente
A través de la Unidad de Funcionarios Internacionales
(UFI) del MAEC, y como parte de su mandato, difunde
regularmente las convocatorias de vacantes en
organismos internacionales, difunde las carreras en
NNUU y da seguimiento a las candidaturas.
Aceptable
A través de la Unidad de Funcionarios Internacionales
del MAEC, y como parte de su mandato, se hace
seguimiento al número de españoles que trabajan en
Organismos Internacionales.
Promoción de personal español en organismos internacionales
R18. Desarrollar una estrategia de promoción de personal español en
organismos que, sobre la base de la realización de un estudio comparativo
sobre las estrategias de promoción de profesionales en organismos
internacionales que están llevando a cabo otros donantes, incorpore unos
objetivos globales comunes sobre los que se articule el trabajo de las
diferentes unidades y departamentos con competencias en esta materia, a la
vez que se convierta en un paraguas que enmarque las iniciativas que se
pongan en marcha en el futuro.
R19. Desarrollar un sistema de información que permita un aprovechamiento
más eficiente de la información suministrada por los propios organismos
internacionales para conocer, con el mayor nivel de desagregación posible, la
situación global de los recursos humanos españoles en todos los organismos
(independientemente de la presencia y contribuciones de España en los
mismos) y los cambios que se vayan produciendo en esta distribución.
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Coordinación
R20. En materia de coordinación:
• Redefinir el papel de los distintos órganos de coordinación de la política de
cooperación global en materia de cooperación para el desarrollo multilateral,
ajustando las estructuras necesarias (quizás mediante la constitución de
subgrupos para agilizar la toma de decisiones) a los requerimientos de las
competencias asumidas.
• En el nivel de dirección estratégica de la política de cooperación para el
desarrollo multilateral, institucionalizar un sistema de coordinación entre las
direcciones de AECID y SGCID que establezca un marco mínimo de ámbitos de
decisión y consenso, que garantice la periodicidad y agilidad de las relaciones,
que formalice los acuerdos para garantizar el seguimiento de los mismos y que
favorezca la pervivencia de las estructuras más allá de los cambios en los
responsables.
• En el nivel operativo: Desarrollar un marco de funciones y competencias para
todos los actores clave del sistema en sede y terreno que delimite su marco de
actuación y aclare su papel en la cooperación multilateral, en relación con cada
una de las modalidades asumidas y la distribución de las mismas.
Aceptada
El desarrollo de un marco de funciones y
competencias responde a cuestiones estratégicas,
políticas y financieras que trasciende el nivel técnico
de la SGCID y la DCMHF.
R21. Desarrollar un sistema de coordinación entre las unidades que garantice la
comunicación de las posiciones y decisiones, así como la retroalimentación de los
procesos.
Aceptable
parcialmente
Coincidimos con la Recomendación pero la acción
necesaria trasciende de las unidades implicadas.
Aceptada
parcialmente
En términos generales, se ha avanzado en la
coordinación con los actores de la cooperación
descentralizada para lograr una mejor Programación
Conjunta (especialmente a nivel de país, entre
donantes y organismos).
No obstante, en lo relativo al apoyo de programas
conjuntos, existen limitaciones del instrumento
financiero disponible, que solo permite destinar la
subvención a un único receptor.
Organismos y fondos receptores de la cooperación multilateral
R22. Con el fin de seguir contribuyendo al fortalecimiento del sistema de
desarrollo de NNUU, así como de contribuir a un uso eficaz de los recursos de la
Cooperación Española, se recomienda seguir apoyando la denominada
programación conjunta (joint programmes/joint programming), que además
aparece recogida en la resolución del QCPR y por tanto, es un mandado de los
Estados miembros al SNU. No obstante, se recomienda esperar a los resultados
de las evaluaciones en curso antes de acometer la creación de nuevos fondos
fiduciarios de características similares al F-ODM, puesto que con estos no parece
haberse introducido una cultura de economía de escala, ni haberse racionalizado
el gasto, ni tampoco, haberse evitado duplicidades.
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Instrumentos y modalidades de la cooperación multilateral
Parcialmente
aceptada
En el caso de FONPRODE no reembolsable, la
imposibilidad de utilizar este instrumento de
financiamiento para hacer contribuciones voluntarias a
OMUDES, debido a las condiciones actuales de déficit
del Estado, tiene implicaciones en las posibilidades de
financiación regular de los organismos, que no es
posible hacer mediante el único instrumento
disponible actualmente, la Subvención de Política
Exterior a Organismos Internacionales.
Aceptada
El Documento de Priorización de OMUDES considera
muchos de los elementos de la recomendación en la
medida en que la Priorización define en mayor
profundidad la estrategia de cooperación multilateral
en consonancia, principalmente, con evaluaciones
existentes de OMUDES, con el IV Plan Director y
complementando la cooperación bilateral.
Por otro lado, a mediados de 2015 en la SGCID se va a
elaborar un documento de reflexión sobre la
Cooperación Española en su conjunto donde se
podrán considerar otros muchos factores que
menciona la recomendación que deberían nutrir la
visión, estrategia, planificación y selección de
instrumentos del futuro de la Cooperación Española.
R23. Considerando el contexto actual de reducción presupuestaria, sería
recomendable que la Cooperación Española reflexionara sobre el papel que
las diferentes vías de canalización de recursos, financiación regular (core
funding) y financiación no regular (non-core funding), deberían jugar en el
nuevo escenario, así como el rol que tendrían que desempeñar las
contribuciones reembolsables y no reembolsables. Respecto a este último
punto, será necesario tener en cuenta también el proceso de revisión que está
experimentando FONPRODE en la actualidad.
R24. En definitiva, sería recomendable que desde la SGCID se promoviese un
debate en el seno de la Cooperación Española que estuviera orientado a la
revisión de la perspectiva estratégica de su cooperación multilateral para el
desarrollo en los próximos años. Dicho proceso debería incluir una definición
más clara de prioridades y, en consonancia con las directrices del CAD sobre
cooperación multilateral y con los principios de la agenda de eficacia del
desarrollo, tendría que implicar cambios en el modelo de gestión. En este
sentido, la adopción de un perfil renovado como donante podría traducirse en
la práctica en una menor carga de gestión administrativa, entendida como el
seguimiento de cuentas de fondos y proyectos, si, como contrapartida, se
impulsara una gestión más estratégica de los mecanismos de relación y
rendición de cuentas con los OMUDE: menor fragmentación de los
mecanismos e instrumentos en favor de un mayor peso de la financiación
regular, presencia más activa en las juntas ejecutivas, mayor
aprovechamiento de las evaluaciones e informes de seguimiento generados
tanto por los propios organismos como por otros donantes y por las redes en
las que participa la Cooperación Española, etc. Para ello, entre otros
aspectos, habría que clarificar el reparto de funciones en el seno del MAEC,
asegurar una dotación suficiente de los equipos de AECID y SGCID, mejorar
la coordinación entre sede y terreno, promover iniciativas conjuntas con otros
donantes e impulsar una política de comunicación más activa hacia la
sociedad española acerca de la cooperación multilateral para el desarrollo.
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