DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A

BOLETÍN DE LA FACULTAD DE DERECHO,
núm. 15,2000
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A
LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ *
El escenario en que vivimos hoy no tiene mucho que ver con el
de tiempos pasados. Después de la Segunda Guerra Mundial, y con
la intención de evitar una catástrofe de magnitudes semejantes, se
creó la Organización de Naciones Unidas, primera organización de
aspiraciones universales. La caída del muro de Berlín y el consiguiente final de la Guerra fría han determinado la redefinición de las
relaciones internacionales, poniendo en tela de juicio conceptos del
Derecho y la Política internacionales, hasta entonces indiscutidos,
como el de bipolaridad, soberanía y competencia exclusiva del Estado. Como elemento muy significativo de esta transformación se
encuentra el proceso de construcción de la Unión Europea, donde a
su vez se reproducen muchos de los fenómenos que llenan de contenido este cambio de época que estamos viviendo.
Fenómeno con tan trascendentales consecuencias no ha sido en
absoluto improvisado. Siguiendo la tendencia general de lo que se
ha dado en llamar «nuevo orden internacional» ^ la pertenencia de
Ayudante de Derecho Internacional Público. Facultad de Derecho. UNED.
Madrid.
^ Sobre la evolución hacia un nuevo orden internacional y las restricciones
que para la soberanía de los Estados conlleva este nuevo orden existe una
amplia bibliografía; pueden consultarse entre otros CARRILLO SALCEDO, J . A.:
Soberanía del Estado y Derecho Internacional; 2." Ed.; Madrid; Tecnos; 1976 y
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CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
u n Estado cualquiera a una Organización Internacional de integración como la Unión Europea (UE) comporta de forma automática
múltiples recortes y restricciones de su soberanía. Esto ha venido
siendo patente a lo largo de los últimos cuarenta años sobre todo
respecto de la política comercial de los mismos: la consecución de
u n mercado único ha exigido la modificación de normas internas en
materia de aranceles, impuestos, embalajes de los productos, la eliminación de las fronteras intracomunitarias y la unificación de políticas de muy diversa índole. Es decir, de u n modo progresivo, los
Estados comunitarios han ido cediendo parcelas de su soberanía a la
UE, llegando a desprenderse incluso del derecho a u n a moneda propia en favor de u n a moneda única común: el EURO, culminación de
la unión económica iniciada en los años cincuenta. Pero la influencia de la UE sobre las decisiones y actuaciones de cada uno de los
Estados miembros no se refiere exclusivamente al ámbito puramente económico, sino que desde hace ya varias décadas la actuación de
éstos en el ámbito internacional se ve afectada por la pertenencia a
la Comunidad, lo cual ha podido comprobarse en los recientes acontecimientos en la zona de los Balcanes.
Dentro de este a m p h o campo de estudio, este trabajo pretende
analizar la evolución de la política exterior europea desde el nacimiento de las tres Comunidades (CECA, CEE y EURATOM) hasta el
momento presente y las consecuencias que dicha evolución ha tenido tanto para la Unión Europea como para cada uno de los Estados
miembros.
del mismo autor Soberanía de los Estados y Derechos Humanos en Derecho
Internacional Contemporáneo; Madrid; Tecnos; 1995; PÉREZ LLANA, C : De la
guerra del Golfo al nuevo orden; Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano,
1991; ROLDAN BARBERO, J.: Democracia y Derecho Internacional; Madrid; Civitas; 1994; CHARPENTIER, J.: «Le phénoméne étatique á travers les grandes mutations politiques contemporaines», en L'État souverain a l'aube du XXI Siécle;
Societé frangaise pour le Droit International; Colloque de Nancy; Ed. A. Pedone; París; 1994, pp.11-38; REMIRO BROTONS, A.: Civilizados, bárbaros y salvajes
en el nuevo Orden Internacional; Madrid; McGraw Hill; 1996; SASSEN, S.: Losing
control? Sovereignty in an Age of Globalization; Nueva York; Columbia University Press, 1996; HELD, D.: La democracia y el orden global. Del Estado moderno
al gobierno cosmopolita, Barcelona, Paidós, 1997; RAMONET, L : «Nouvel ordre
global», en Le Monde Diplomatique, junio 1999; PEREIRA MENAUT, A. C : «Después de la soberanía», en Nueva Revista, Madrid, n.° 63-junio 1999, pp. 47-63.
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D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR...
I.
EL CAMINO RECORRIDO EN MATERIA DE POLÍTICA
EXTERIOR
LOS ORÍGENES: LA COOPERACIÓN POLÍTICA
(1970-1992)
EUROPEA
La unión política de E u r o p a ha estado siempre en el corazón
mismo del proyecto comunitario a lo largo de su desarrollo, y ello
a pesar de no estar recogida en los tratados constitutivos de las tres
Comunidades 2. El p r i m e r d o c u m e n t o que estableció directrices
sobre la Cooperación Política E u r o p e a (CPE) fue el Informe de
Luxemburgo o «Informe Davignon I» (1970). Sin embargo, pueden
encontrarse intentos de introducir aspectos estrictamente políticos
en el «Proyecto europeo» varias décadas antes. En 1953 la Asamblea de la CECA elaboró u n Proyecto de Estatuto de Comunidad
E u r o p e a en el que se preveía la inclusión de c o m p e t e n c i a s en
m a t e r i a de política exterior. Entre éstas se p r o p u s o u n procedimiento de consulta permanente en el seno del Consejo de Ministros encaminado a asegurar u n a coordinación en política exterior
de todos los Estados Miembros; al mismo tiempo, se establecía u n
compromiso de información recíproca por parte de los Seis (Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, Bélgica y Países Bajos) sobre
aquellos acuerdos concluidos con terceros y, finalmente, el compromiso de no actuar (en sus relaciones exteriores) contrariamente
a las obligaciones adquiridas por la Comunidad. Éste nunca pasó
de ser u n mero proyecto y la posibilidad de u n a política europea
común se aplazó indefinidamente.
Otra posibilidad de impulsar el nacimiento de la cooperación
política podría haberla constituido la creación de la Comunidad
Europea de Defensa (CED), para algún autor auténtico primer esbozo de u n a política exterior común ^; sin embargo, el rechazo por
^ LORCA CORRONS, A. V.: «La política exterior común de la Unión»; OREJA
AGUIRRE, M . (dir): El Tratado de Ámsterdam de la Unión Europea. Análisis y
Comentarios; Madrid; McGraw Hill; 1998; Vol. I; p.325.
^ Así lo afirma F. GÓNGORA CALVAN: «Antecedentes de la PEC», en La Política
Exterior y de Seguridad Común de la UE, Cuadernos de estrategia, n.° 77, Instituto español de estudios estratégicos, Ministerio de Defensa, Madrid, mayo 1995,
pp. 19 y 20. Para otros, sin embargo, la Comunidad Europea de Defensa no tenía
de e u r o p e a más que la fachada, e s t a n d o s u p e d i t a d a al m a n d a t o de la
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parte de la Asamblea Nacional francesa el 30 de agosto de 1954 hizo
que ésta nunca llegara a constituirse, provocando un nuevo fracaso.
Ambas experiencias fallidas supusieron un regreso a la integración exclusivamente económica, abandonándose de este modo cualquier intento de cooperación política. Hubo que esperar hasta la
firma de los dos Tratados de Roma (Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) y Tratado de la Energía Atómica (EURATOM) para que se produjera un avance visible en el desarrollo de
esta materia. Así, la propuesta formulada por el Gobierno francés en
1959 de celebración de consultas trimestrales a nivel de Ministros de
Asuntos Exteriores, se llevó ya a la práctica a lo largo de 1960. Un
año después, los Jefes de Estado de los seis decidieron llevar a cabo
una cooperación regular con el fin de desarrollar una política internacional europea común. Finalmente, con el objeto de consolidar
estos primeros pasos, se creó una Comisión intergubernamental,
presidida por el francés Fouchet, a la que se encomendó la presentación de propuestas para una «Unión Política Europea». De esta
comisión surgieron dos proyectos que nunca llegaron a prosperar, si
bien algunas de las propuestas recogidas en los mismos fueron tenidas en cuenta posteriormente.
El camino hacia la cooperación política se volvió a interrumpir y
no se reanudaría hasta la Cumbre de La Haya de 1969, en la que se
decidió crear una Comisión que elaborase un informe sobre los procedimientos para desarrollar la unificación política. Esta Comisión
dio a luz el primer vastago de la cooperación política europea: el
Informe Davignon I o Informe de Luxemburgo (1970). En este
primer informe se establecía una vinculación clara entre el avance de
la construcción europea y la concertación de las políticas exteriores;
asimismo, se recogían como metas explícitas de la andadura europea
la formación de una voluntad de unión política y el nacimiento de
una conciencia de responsabilidad común en los europeos. A la luz
de los objetivos concretos de la CPE que recoge este informe (la
armonización de los puntos de vista de los diferentes Estados, la concertación de posiciones de los mismos y la toma de acciones comunes en su caso), podría pensarse que el avance realizado es enorme.
OTAN, en definitiva, de los EE UU; B. CASSEN: «L'introuvable défense européenne», en Le Monde Diplomatique, junio de 1999, p.l5.
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D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR...
pero esta ilusión desaparece al comprobar la estrechez de las obligaciones establecidas en este documento: los Estados se comprometían
únicamente a la consulta regular sobre cuestiones importantes de
política exterior. Para la concreción de los objetivos señalados se articuló u n modelo organizativo muy simple y poco reglamentado: se
previo la periodicidad de las reuniones ministeriales, dos al año, y se
creó el Comité Político ^ que se reunía cuatro veces al año. La presidencia de estas reuniones y la del Comité se vinculaba a la Presidencia Comunitaria, del mismo modo que la secretaría de la cooperación política y la organización material de las reuniones. Asimismo,
en este documento se coordinaron las competencias con las instituciones comunitarias.
En el propio Informe de Luxemburgo se preveía la celebración,
años después, de una reunión de los Ministros de Asuntos Exteriores
con el fin de evaluar los resultados obtenidos en la práctica por este
documento. Siguiendo esta previsión, en 1973 se elaboró u n segundo informe: el Informe Davignon II o Informe de Copenhague, en
el cual se proponía reforzar los mecanismos de cooperación política
y se concretaban aún más los objetivos establecidos en el primer
informe; incluso se planteaba la mayor vinculación entre el sistema
de cooperación y el de integración comunitario. La trascendencia de
estas decisiones h a llevado a algunos a u t o r e s a c o n s i d e r a r este
segundo informe como la verdadera carta fundacional de la CPE ^.
Entre las novedades más importantes cabría destacar: el aumento de
la periodicidad de las reuniones ministeriales, que a partir de ahora
se celebrarán cuatro veces al año; la creación de grupos de trabajo
de los responsables competentes de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de u n grupo de corresponsales europeos (COREU) formado
por los funcionarios encargados específicamente de la Cooperación
Política en cada Ministerio ^; ampliación de las competencias de la
'' Este órgano estaba formado por los directores políticos de los Ministerios
de Asuntos Exteriores de los Estados Miembros.
^ Vid. LiÑAN NOGUERAS, D.J.: «La Cooperación Política Europea: Evolución
y perspectivas», en Curso de Derecho Internacional; Vitoria-Gasteiz; UPV; 1988,
p. 452. LiÑAN NOGUERAS, D.J. y MANGAS MARTÍN, A.: Instituciones y Derecho de la
Unión Europea; Madrid, McGraw Hill, 1996; p.675.
^ Ambos habían sido contemplados en el Informe de Luxemburgo de 1970,
pero no habían sido institucionalizados como órganos de la CPE hasta este
segundo informe.
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CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
Presidencia de la CPE; incremento de las relaciones entre la CPE y
las Instituciones comunitarias, sobre todo a nivel de Parlamento
Europeo (PE); y, por último, exigencia de coherencia entre la CPE y
las políticas comunitarias. Junto a estos avances, se definía la finalidad de la CPE como: «la búsqueda de líneas comunes en casos concretos» en los temas que afecten a los intereses europeos, tanto en el
propio espacio europeo como fiaera de él. Se exceptúan, n o obstante,
los aspectos económicos y militares del tema ^. A pesar de estas
importantes innovaciones, las deficiencias de este informe siguen
siendo las mismas que las del anterior: n o se establecieron obligaciones de carácter jurídico y, p o r tanto, los compromisos siguieron
siendo exclusivamente políticos; n o se solucionó el déficit institucional y siguió manteniéndose la CPE al margen de las políticas comunitarias; p o r último, n o se dotó al sistema de ningún mecanismo
capaz de realizar u n seguimiento por parte de los Estados Miembros
de las posiciones comunes adoptadas.
En la misma cumbre de Copenhague, probablemente con la idea de
completar el Informe, los Gobiernos adoptaron la Declaración sobre
la identidad europea (1973), en la que se realizó u n replanteamiento
del proyecto europeo:
«los nueve países miembros de la Comunidad Europea consideran llegado el momento de redactar un documento sobre la «identidad europea», que permita también definir mejor tanto sus relaciones con los demás países del mundo como las responsabilidades
que asumen y el puesto que ocupan en los asuntos mundiales» ^.
Esta fue la primera vez que se recogía en u n documento oficial la
identidad e u r o p e a c o m o f u n d a m e n t o político de la Comunidad,
constituyéndola en base de la proyección exterior de la misma. Los
Estados miembros establecieron en esta Declaración las pautas de
su acción política concretadas en «salvaguardar los principios de la
democracia representativa, del Estado de Derecho, de la justicia
^ Vid. BENEYTO, J.M.: Europa 1992. El Acta Única Europea: Mercado Interior
y Cooperación Política Europea; Madrid, Civitas, 1989; p. 246.
^ De este modo se presenta la Declaración. En las citas de la Declaración
sobre la identidad europea se sigue la edición de GARCÍA DE ENTERRIA, E.;TIZNAzo, A. y ALONSO GARCÍA, R . : El Código de la Unión Europea; Madrid, Civitas,
1996.
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D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
social y del respeto de los derechos del hombre, que constituyen los
elementos fundamentales de la identidad europea» ^. Los Nueve (los
seis Estados originarios, más Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña
que se habían incorporado este mismo año) hicieron especial hincapié en la cooperación política instituida por los informes de Luxemburgo y Copenhague, ya que eran conscientes de la necesidad de
u n i ó n de fuerzas p a r a poder ostentar u n papel i m p o r t a n t e en la
escena internacional:
«Los cambios padecidos en el mundo o la concentración creciente de poderes y de responsabilidad en manos de un pequeñísimo número de grandes potencias implican que Europa se una y
que cada vez más hable con una sola voz, si quiere hacerse oír y
desempeñar el protagonismo mundial que le corresponde.» ^^
Esta misma idea de unidad subyace en las referencias hechas por
el documento a la política de seguridad. Aunque no se habló expresamente de una seguridad europea, sí se afirmó que la consecución
del mantenimiento de la paz requería el fortalecimiento de la propia
seguridad. ^^
En la Cumbre de París de 1974 la CPE recibe u n nuevo impulso: por primera vez se estableció el campo temático de la misma de
un modo oficial, incluyéndose todas aquellas cuestiones de política
internacional que afectasen los intereses de la comunidad, y se constituyó formalmente el Consejo Europeo ^^ para tratar al más alto
^ El respeto de estos principios suponía una condición imprescindible a
cumplir por los Estados para su posible integración en la Comunidad; el
incumplimiento de uno de ellos, la democracia representativa, por parte de
España durante el Régimen del General Franco, fue la razón de que nuestro
país no ingresase en la Comunidad hasta 1987; de igual modo, en el momento
actual, el ingreso de Turquía a la Unión Europea se hace depender del cumplimiento de estos principios.
^^ Punto 1.6 de la Declaración en su segundo inciso.
^' Punto 1.8 de la Declaración.
^^ Este órgano, integrado por los Jefes de Estado y de Gobierno y sus respectivos Ministros de Asuntos Exteriores está llamado a reunirse tres veces al
año. Para Alejandro V. LORCA CORRÓNS la aparición formal de este órgano como
máxima instancia de impulso político, tanto en el ámbito comunitario como en
el de la CPE, supuso un impulso de la cooperación política de modo definitivo y
además constituyó un primer vínculo entre el ámbito de la cooperación inter243
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
nivel tanto los problemas comunitarios como las cuestiones de cooperación política. E n esta Cumbre se encargó al Primer Ministro
belga, Leo Tindemans, la realización de u n informe capaz de definir
la Unión Europea desde una perspectiva global. En el Informe l i n d e m a n s se establecía la necesaria transformación de la cooperación
política en u n a auténtica política exterior c o m ú n que incluyese
todos los ámbitos, incluso la política de seguridad y para ello se consideraba que era estrictamente necesaria la transformación de la
CPE en u n a c u e r d o jurídico vinculante. Pero las p r o p u e s t a s del
ministro belga no fueron tenidas en cuenta en el Consejo Europeo
de La Haya de 1976.
En 1981 es aprobado por los Ministros de Asuntos Exteriores de
los Diez el Informe de Londres, que, a pesar de no suponer grandes
innovaciones respecto de lo que la CPE había venido siendo, contiene pequeños avances: se incluye por primera vez la política de seguridad ^^, aunque de u n modo bastante matizado pues sólo se recogen los aspectos políticos de la seguridad; se institucionaliza el
sistema de la «troika» respecto de la Presidencia ^^ y se prevé u n
procedimiento de reunión para los casos de crisis ^^.
En ese mismo año tuvieron lugar sendas propuestas de los ministros de Asuntos Exteriores alemán e italiano en u n mismo sentido: la
necesidad de refuerzo de la cooperación política, incluyendo en ésta
u n a política común de seguridad. Estas propuestas originaron la elaboración, p o r p a r t e de estos ministros, de u n proyecto de «Acta
Europea», que, si bien no llegó a adoptarse, sirvió de base para la
Declaración solemne de Stuttgart concluida el 19 de julio de 1983,
documento en el que, en realidad, se realizó u n a mera declaración
de intenciones; no obstante, contiene aspectos importantes en lo que
al impulso de la CPE se refiere: se definió globalmente el campo de
gubernamental y el de la integración. A este respecto, vid. «La política exterior
común de la Unión»; El Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios; op. cit.;
p. 325.
'^ La inclusión de la política de seguridad fue una de las propuestas realizadas por Leo Tindemans en su informe que no fue adoptada por el Consejo de
La Haya de 1976.
^^ Recogido en el p u n t o 10 del Informe; Boletín de la Comunidades
Europeas, Suplemento 3, (1981), p. 16.
15 /feiá., punto 13;p.l7.
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D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA E X T E R I O R . . .
acción de la cooperación política en la que se incluyen, junto a los
aspectos políticos, los aspectos económicos de la seguridad; también
se establecieron estructuras permanentes de vinculación con las instituciones comunitarias y se dotó de un mayor papel al Consejo
Europeo.
En 1986 se adoptó el Acta Única Europea, lo que constituye,
según algunos autores, el hecho más importante en la evolución de
la CPE ^^, ya que, por primera vez, ésta es recogida en un instrumento jurídico, no meramente político ^^. El Título III del Acta, en
el que se regula la CPE, es el que institucionaliza la cooperación
política que los Estados miembros habían venido practicando de
modo flexible. La propia Acta Única Europea afirma en su art. 1 que
sus disposiciones se limitan a confirmar y completar los procedimientos ya establecidos en los sucesivos informes y por la práctica
progresiva de los Estados miembros. Por primera vez se incluyeron
en un mismo texto y, además, de carácter jurídico la estructura de
integración y la de cooperación ^^. Esto no significa, sin embargo,
que dejen de ser dos sistemas totalmente diferenciados a pesar de
sus vinculaciones; la inclusión de la cooperación política en un tratado comunitario no supone la subsunción de este sistema dentro de
la estructura de integración. En definitiva, lo que hizo el AUE fue
^^ Entre estos autores podrían señalarse a LiÑÁN NOGUERAS, D.J.: «La Cooperación Política Europea:...»; op. cit. ; p.443. PALOMARES LERMA, G.: «Presente
y futuro de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea» en
Revista de Estudios Políticos; n.°90 (octubre-diciembre); 1995; p. 244.
^' Para Alejandro V. Lorca Corróns, el art. 30 del AUE ofrece por primera
vez un fundamento jurídico constitucional a la CPE y la incorpora definitivamente al proyecto de construcción de la Unión Europea. Al respecto, vid. El
Tratado de Ámsterdam...; op. cit.; p. 326.
^^ Según Diego J. Liñán Nogueras, la inclusión de una estructura de cooperación con las de integración comunitarias puede inducir a confusión; si bien
de la lectura del AUE se deduce que las dos estructuras, cooperación e integración, se mantienen diferenciadas. Vid. «Cooperación Política y Acta Única
Europea»; op. cit.; pp. 44-48. En relación con este tema, José María Beneyto
considera que la inclusión de ambas estructuras en el mismo documento conlleva un fuerte contenido simbólico de vinculación de las dos estructuras del
proceso europeo, a la par de una vinculación jurídica que compromete a todo
nuevo Estado con el «acquis» y las prácticas de la CPE. Vid. Europa 1992. El
Acta Única Europea: Mercado interior y Cooperación Política Europea; op. cit.; p.
257.
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CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
recoger la práctica y la d o c t r i n a anteriores en m a t e r i a de CPE,
siguiendo el mismo camino iniciado a principios de los setenta aunque introduciendo pequeñas innovaciones. Supone este tratado la
formalización jurídica de la CPE, con la consiguiente reducción de
su flexibilidad, principal ventaja con la que contaba el sistema hasta
este momento.
Las más importantes novedades del AUE se sitúan en el ámbito
material de la CPE y en su estructura organizativa. Tradicionalmente se consideró que el ámbito material de la CPE lo constituía la
política exterior, aunque éste no había sido objeto de u n a estricta
definición en los documentos adoptados en los años anteriores. El
AUE fue mucho más clara en este aspecto y denominó al Título III
Disposiciones sobre la Cooperación política exterior, quizá con la idea
de diferenciar este ámbito de cooperación de la existente en otros,
como los de Justicia e Interior. Una lectura conjunta del Título III
permite afirmar que el AUE excluyó del ámbito de la CPE las relaciones exteriores de las Comunidades y la defensa. Pero, a pesar de
esta leve designación del á m b i t o material, sigue existiendo gran
ambigüedad, ya que la cooperación podría versar «...sobre cualquier
asunto de política internacional que ofrezca un interés general» [art.
30.2 a)]. El texto no recoge ninguna mención más clara al respecto,
por lo que será la actuación de los Estados miembros y la propia
evolución de la CPE la que establezcan cuáles son estos asuntos de
interés general. Por lo t a n t o , el p r o b l e m a de la delimitación del
ámbito material de la CPE, a pesar de las considerables mejoras,
siguió quedando sin una solución satisfactoria.
Por lo que respecta a la estructura orgánica, la novedad m á s
importante en este campo fue la creación de u n a Secretaría Permanente, con sede en Bruselas, cuya función sería asistir a la Presidencia en la preparación y aplicación de las actividades de la CPE, así
como en las cuestiones administrativas [art.30.10 g)].
Aunque p o d r í a n a p u n t a r s e algunas otras innovaciones, puede
decirse que, con la excepción hecha de la Secretaría, estas son mínimas. La labor más importante realizada por el AUE es la de dotar de
dimensión jurídica a la estructura de la CPE, estructura que hasta
este m o m e n t o solamente había sido plasmada en documentos de
carácter político. En este sentido, el AUE confiere juridicidad a los
compromisos adquiridos por los Estados miembros; establece obliga246
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
ciones, no meros compromisos políticos, si bien no de resultado, sino
de comportamiento. Esta situación determina que la exigibilidad
ante posibles incumplimientos sea difícil, igual que la propia determinación de incumplimientos: los compromisos adquiridos siguieron
siendo vagos y no se previo ninguna sanción jurídica; las únicas sanciones posibles en el marco comunitario, por lo tanto, seguirían siendo de carácter político; en este sentido, la propia AUE excluía la CPE
del control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Probablemente el Proyecto Europeo carecía en este momento de
la madurez política necesaria para afrontar la creación de u n a verdadera estructura de política exterior en la que se establecieran verdaderos compromisos jurídicos, con posibilidad de sanciones asimismo jurídicas; las Altas Partes Contratantes eran conscientes de
esta falta de madurez y por ello establecieron, en el art. 30.12 del
AUE, la posibilidad de u n a revisión de éste Título III en el plazo de
cinco años. Hubo que esperar hasta Maastricht (1992) para que se
impulsase este ámbito de la política europea.
EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y
DE SEGURIDAD COMÚN (PESC): MAASTRICHT 1992
El 15 de diciembre de 1990 fueron abiertas oficialmente dos Conferencias Intergubemamentales (CIG), u n a sobre la Unión Política y
otra sobre la Unión Monetaria. Los trabajos de ambas concluyeron
en el Consejo europeo de Maastricht, firmándose el Tratado de la
Unión Europea (TUE) el 7 de febrero de 1992. Este tratado supone
u n paso más en el camino hacia la Unión Política europea, idea que,
como se ha apuntado, ya estaba presente en la génesis de las Comunidades Europeas. Conllevó la consagración oficial del nombre de
«Unión Europea», que había sido utilizado repetidamente en los
proyectos de los años setenta y ochenta, en el Acta Única Europea y
en otros documentos oficiales. La denominación adoptada pone de
manifiesto el carácter unitario de la construcción europea cuyo objetivo sería la promoción del progreso económico y social.'^
1^ FOLGUERA CRESPO, P . y PÉREZ BUSTAMANTE, R . en «El Contexto histórico
del Tratado de Ámsterdam»; El Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios;
op. cit.; p. 27.
247
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
El avance realizado por el TUE en materia de unión política fue
considerable, si bien no debe entenderse Maastricht como una meta,
presentando u n a Unión política acabada. Por el contrario, Maastricht constituye el inicio de «una nueva etapa cuya meta será la de
alcanzar, gradualmente, no "una", sino "la Unión Europea"» ^^. E n el
TUE quedaron ya establecidos cuáles deberían ser las vías para la
consecución de la genuina Unión Política entre los Estados miembros: respeto de los derechos humanos reconocido a nivel de los tratados, política exterior y de seguridad común, ciudadanía europea,
espacio judicial europeo y EUROPOL, entre otras; todo ello tiene
claras resonancias políticas, aunque se queda en u n a mera nueva
declaración de buenas intenciones.
En la CIG sobre la Unión política se hicieron patentes las claves
esenciales del debate sobre la política exterior europea: por u n lado,
la existencia de u n acuerdo sobre la necesidad de una reformulación
de la acción exterior europea, p r o d u c i d a ésta p o r las profundas
transformaciones del contexto internacional desde finales de los
ochenta; por otro, la existencia de divergencias de fondo, de difícil
conciliación, respecto de la articulación jurídica de la política exterior europea. ^^
Las instituciones comunitarias. Parlamento y Comisión, apostaban por u n a verdadera transformación del sistema de política exterior hacia u n a unificación de la acción exterior de la Unión Europea,
que significaba la inclusión de la política exterior dentro del sistema
comunitario. E n cambio, los Gobiernos de los Estados miembros
preferían seguir manteniendo u n sistema similar al de la CPE, fundamentalmente intergubernamental y revestido de la necesidad de
u n a n i m i d a d p a r a la t o m a de decisiones, diferenciado del sistema
comunitario (de integración) al modo del AUE, lo que preservaba la
soberanía de los mismos. Debido a esta reticencia por parte de los
Estados, «la articulación jurídica de la PESC en el TUE se caracteriza por la ausencia de novedad en el planteamiento de la estructura
20 CAVERO LATAILLADE, I. en «El significado del Tratado de Maastricht»; El
Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios; op. cit.; p. 37.
2^ Es en esta materia de la política exterior donde se hicieron más patentes
las diferentes opiniones de los Estados miembros. Al respecto, puede consultarse PALOMARES LERMA, G.; op. cit.; pp. 248-249.
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DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR..
general y por un cierto mimetismo en las soluciones adoptadas en
relación con el Acta Única» ^^.
Sin embargo, y a pesar de la continuidad ^^, deben reconocerse
las novedades introducidas por el TUE y entre ellas el nacimiento de
la PESC. Este tratado estableció una estructura en tres pilares: Pilar
Comunitario, Segundo Pilar (PESC) y Tercer Pilar (Justicia e Interior). El primero de ellos seguía siendo de integración, mientras que
los otros dos iban a ser de cooperación, manteniéndose así la diferenciación establecida ya en el AUE. Quizá la manifestación más clara
de esta separación en «bloques» sea el establecimiento de una obligación de coherencia del conjunto de la acción exterior de la Unión
Europea, es decir, la resultante de las políticas comunitarias, y de la
actividad de la PESC, regulada en el Título V del nuevo Tratado.
En relación con el ámbito material de la PESC, puede afirmarse
la continuidad respecto del modelo seguido en la CPE. Se siguió afirmando que no toda la política exterior era objeto de la PESC, sino
que éste vendría determinado por una doble operación: en primer
lugar, se procede a excluir aquellos ámbitos de la acción exterior atribuidos a las Comunidades Europeas y, posteriormente, en los ámbitos materiales restantes, son los Estados los que deciden qué asuntos
de política exterior ofrecen un interés general o común para ellos.
Hubo, no obstante, en el marco del objeto de la PESC, un cambio
fundamental en relación con la CPE: el que se produjo en las cuestiones de seguridad y defensa, tratadas de modo singular en el TUE ^^.
En efecto, el Tratado de Maastricht abrió prudentemente unas pers22 LiÑAN NOGUERAS, D . y MANGAS MARTÍN, A.: Instituciones y Derecho de la
Unión Europea; Madrid; McGraw Hill; 1996, p. 679.
2^ La mayoría de los autores secundan la opinión de la continuidad en el
sentido de afirmar que la reforma realizada por Maastricht no responde realmente a los grandes retos que se le planteaban. En esta línea, Alejandro V.
Lorca Corróns afirma que más allá del espectacular cambio de denominación
(de Cooperación Política Europea, en el AUE, a Política Exterior y de Seguridad Común, en el TUE), que sin duda sugiere una transformación cualitativa
de enormes proporciones, la PESC no es más que una continuación del sistema
anterior, ya que asume expresa y plenamente el acervo de la CPE y se limita a
perfeccionarlo en determinados aspectos concretos; El Tratado de Ámsterdam...;
op. cit.) p.326.
^'^ LiÑAN NOGUERAS, D . y MANGAS MARTÍN, A.; op. cit.; p. 689.
249
CLARIBEL D E CASTRO SÁNCHEZ
pectivas ambiciosas de las que, en aquel momento, era difícil precisar
totalmente los contornos: se hablaba de «política de seguridad
común», de «política de defensa común» y de «defensa común» ^^.
Los tres términos no recibían el mismo tratamiento: mientras el primero se configuró como algo actual, es decir, a partir de la entrada en
vigor del tratado, se tratarían ya aquellos aspectos de la política exterior que afectaran a la seguridad de la Unión en todos sus aspectos
—no sólo los políticos y económicos, como se había venido haciendo
hasta ahora—, el segundo y el tercero se presentaron como un futurible: se buscará la definición de la política de defensa común para, así,
poder llegar a una verdadera defensa común.
Ahora bien, la definición de una política de defensa común, con
la meta de una verdadera defensa común, no estaba exenta de dificultades. En el momento de redacción del TUE se daba una situación compleja: por un lado la diferente realidad entre los Estados
miembros de la Unión Europea Occidental (UEO) ^^ y miembros de
la Unión Europea y aquellos otros Estados que no eran parte de la
UEO. Además, la cuestión se veía complicada por la pertenencia de
algunos Estados miembros a la OTAN y la no pertenencia de otros;
por último, había que coordinar las relaciones entre la UEO y la
OTAN, es decir, establecer la posición e influencia del llamado pilar
europeo dentro de la OTAN. El TUE trató de resolver todas estas
cuestiones en el Título V. Así, en su art. J.4.2 estableció la posición
de la UEO en los temas de defensa de la Unión, al proclamar que
forma parte integrante del desarrollo de la misma ^^. Por su parte, el
art. J.4.4 definió la relación de la política de defensa común con la
^^ El art. J.4 del TUE establece: «La política exterior y de seguridad común
abarcará todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión Europea,
incluida la definición, en el futuro, de una política de defensa común, que
pudiera conducir en su momento a una defensa común».
2^ Sobre la historia y funcionamiento de la UEO puede consultarse DuMOULIN, A. y REMACLE, E . L'Union de l'Europe Occidentale. Phénix de la défense européenne; Bruylant; Bruselas, 1998.
2^ El art. J.4.2 del TUE establece: «La Unión pide a la UEO, que forma
parte integrante del desarrollo de la Unión Europea, que elabore y ponga en
práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el
ámbito de la defensa. El Consejo, de común acuerdo con las instituciones de la
UEO, adoptará las modalidades prácticas necesarias». En las citas del Tratado
de Maastricht se sigue la edición de Civitas, Madrid, 1995 (4.° Edición).
250
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
Organización del Atlántico Norte ^^. Es decir, en materia de seguridad y defensa se estableció una estrecha colaboración entre la UE y
la UEO y, al mismo tiempo, se potenció el papel del pilar europeo en
el seno de la OTAN. En la CIG se puso de manifiesto la necesidad de
una política de seguridad y defensa, si se quería tener voz y peso en
el ámbito internacional. La agravación de las tensiones en los Balcanes a principios de los noventa —firmado ya el TUE— confirmaron,
por un lado, la necesidad para la Unión Europea de dotarse primero
de una política de defensa común y posteriormente de una defensa
común y, por otro, demostraron que una política exterior no dotada
de ningún medio de defensa estaría afectada necesariamente de
incredulidad e inconsistencia ^^, tanto dentro de la propia Unión
como para el resto del mundo. Ciertamente, la regulación respecto
de la seguridad y defensa común constituyó la novedad más interesante introducida por el TUE, si bien pueden señalarse otras en relación con la adopción de decisiones, el aparato institucional y los
objetivos e instrumentos de la PESC.
En cuanto a la toma de decisiones, se siguió contando con las
posiciones comunes (reguladas en el art. J.2.2), ya utilizadas desde
la época de la CPE, que determinaban en cierta manera la política
exterior de los Estados miembros, si bien en la línea del compromiso
político seguida desde la CPE ^^; es decir, no se establece ninguna
posible sanción en caso de incumplimiento.Si además tenemos en
cuenta la exclusión de la competencia del Tribunal de Justicia respecto de la PESC hecha por el propio Tratado en su artículo L, la
debilidad de la obligación se hace aún más patente. Lo mismo o algo
muy similar ocurría con las acciones comunes, nueva figura creada
por este tratado. Estas son definidas por el Informe de Lisboa como
^* El art. J.4.4 del TUE establece que «la política de la Unión no afectará al
carácter específico de la política de seguridad y de defensa de determinados
Estados miembros, respetará las obligaciones derivadas para determinados
Estados miembros del Tratado del Atlántico Norte y será compatible con la
política común de seguridad y defensa establecida en dicho marco».
^^ Vid. DOUTRIAUX, Y.: Le Traite sur l'Union Européenne; París, Armand
Colin, 1992; p. 212.
^^ El art. J.2 del TUE en su segundo párrafo establece que «los Estados
miembros velarán por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones comunes».
251
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
«un medio para la Unión de definir y de poner en práctica, en el cuadro de la PESC, una política relativa a una cuestión precisa» ^^. La
regla imperante en el proceso de adopción de una acción común era
la de la unanimidad, como se deduce de la lectura del artículo J.3.1,
si bien el Consejo, por unanimidad, podría decidir qué materias pueden tomarse por mayoría cualificada, generalmente cuestiones de
procedimiento. El párrafo 4 del art. J.3 establecía el carácter de vinculantes para los Estados de las acciones comunes, una vez adoptadas por el Consejo; lo que no establecía el tratado era ningún instrumento en manos del Consejo o de los demás Estados para exigir la
obligación asumida por el Estado en caso de incumplimiento, ¿estamos de nuevo ante un mero compromiso político? Según tenor del
texto del art. J.3.4, parece que se quiso establecer una diferencia
entre las posiciones comunes («Los Estados miembros velarán por la
conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones comunes») y las acciones comunes («Las acciones comunes serán vinculantes para los Estados miembros en la adopción de sus posiciones y
en el desarrollo de su acción»), en el sentido de establecer una
mayor vinculación respecto de las acciones comunes. Lo que ocurre
es que, al no caer bajo la competencia del Tribunal de Justicia ni
establecer el tratado la forma de sanción en caso de incumplimiento,
la vinculación proclamada por el art. J.3.4 queda bastante debilitada, al menos en lo que se refiere al aspecto jurídico comunitario,
quedando solamente abierto el camino de las sanciones políticas; es
decir, seguimos en el mismo lugar en el que estábamos antes del Tratado de Maastricht ^^. Quedaría, no obstante, la posibilidad de sustanciar las obligaciones jurídicas en el marco del Derecho Internacional Público, pudiendo exigirse la responsabilidad de un Estado
por el hecho de incumplir obligaciones que le son exigibles en cuanto Estado Parte en un Tratado Internacional.
En cuanto al aparato institucional, también se produjeron modificaciones. El artículo C, que estableció un marco institucional único.
•'^ Informe del Consejo al Consejo Europeo de Lisboa sobre el posible desarrollo de la PESC con vistas a determinar los ámbitos en los que podrían desarrollarse acciones comunes con respecto a países o grupos de países particulares; Boletín de las CCEE, n.° 6 (1992); pp.19-22.
^^ La trascendencia del TUE en este punto es realmente significativa puesto
que, por primera vez, se establece un sistema de toma de decisiones. Vid. OREJA
AGUIRRE, M . : El Tratado de Ámsterdam...; op. cit.; p. 329.
252
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
supuso una de las novedades más significativas del TUE en general y
tuvo particular importancia respecto de la PESC ^^. Desde su nacimiento, el sistema de la CPE había supuesto una dualidad institucional al contar con un aparato orgánico distinto en materia de cooperación política al de las Comunidades. Esta distinción, desde todo
punto artificial, llegaba a diferenciar entre el Consejo de las Comunidades y las «Reuniones ministeriales» (formadas éstas por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y un miembro de
la Comisión) de la CPE, lo que dificultaba innecesariamente el desarrollo de la política exterior común. El TUE supuso, pues, una reestructuración orgánica: se atribuyeron mayores y más importantes
competencias al Consejo Europeo en materia de política exterior Así
mismo, el Consejo sustituyó a las «Reuniones ministeriales», convirtiéndose en la pieza clave del sistema de la PESC (esto permitirá,
entre otras cosas, la agilización en la tramitación de expedientes rutinarios que se veía complicada por la necesaria distinción entre Consejo y Reunión Ministerial), y la Comisión fue objeto de una potenciación de su papel en materia de política exterior, aproximándose su
posición a la que detentaba en el ámbito comunitario. El Parlamento
Europeo, sin embargo, no vio modificada su situación, si bien se
introdujeron algunas mejoras en su papel, sobre todo en lo referente
a la comunicación en materia de PESC con las otras instituciones.
Otra de las novedades que introdujo el TUE fue la sistematización de los objetivos e instrumentos de la PESC. La formulación del
ideario de la actuación exterior de la Unión se encuentra, así, en el
art. J.l y de ella pueden destacarse como objetivos: el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional (de
conformidad tanto con la Carta de Naciones Unidas, como con el
Acta Final de Helsinki y la Carta de París para una nueva Europa), el
desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales en los países terceros.
Concluyendo, puede afirmarse que el TUE supuso un gran avance en materia de política exterior respecto del sistema de CPE ante^^ LiÑAN NOGUERAS, D . y MANGAS MARTÍN, A.; op. cit.; p. 682; LORCA CORRÓNS,
A.V.: «La política exterior común de la Unión»; El Tratado de Ámsterdam...; op.
cit.; p. 327.
253
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
rior, si bien algunas de las deficiencias arrastradas desde entonces se
siguen detectando en Maastricht, como es el caso del carácter de las
obligaciones establecidas, que siguen siendo obligaciones de comportamiento (al igual que en el Acta Única), y de la falta de un sistem a de control del cumplimiento de las mismas por parte de los Estad o s m i e m b r o s . Así m i s m o , la exigencia de u n a n i m i d a d p a r a la
adopción de acciones c o m u n e s constituía u n gran freno p a r a el
desarrollo de u n a verdadera política común ya que la abstención de
u n solo m i e m b r o vetaría la p o s i b i l i d a d de a d o p t a r u n a acción
común. Es decir, se llevaron a cabo algunas innovaciones de tipo
más bien formal sin aventurarse en auténticas cuestiones de fondo
propiciatorias de u n a verdadera política exterior común.
LA CONSOLIDACIÓN
DE LA PESC: ÁMSTERDAM
1996
Tras la celebración de la Conferencia Intergubemamental, abierta en Turín el 29 de marzo de 1996, se adoptó finalmente el Tratado
de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, entrando en vigor el 1 de
mayo de 1999 ^4.
La mayor parte de la doctrina ha considerado que el funcionamiento de la PESC, desde la entrada en vigor del TUE, ha sido deficiente y no muy positivo ^^. El diseño de la PESC realizado en Maastricht era incapaz de responder eficazmente en un mundo donde los
acontecimientos, las situaciones de emergencia y las crisis se suceden
de u n a forma vertiginosa. La razón principal de esta falta de funcionamiento era la ausencia de una voluntad política clcira —en este ámbito
se hacían muy patentes las diferencias de intereses de los Estados—
que no pudo suplirse por unos instrumentos bastante limitados.
•'^ El art. 14. 2 del Tratado de Ámsterdam establece que éste entrará en
vigor el primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de
ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad. En las
citas del Tratado de Ámsterdam se sigue la edición de Civitas; Madrid; 1998.
•'^ Al respecto vid. SALARICH, J . E . : «La reforma necesaria de la PESC» en
Meridiano CERI, n.°14 (Abril 1997); p. 14 -20; HERRERO DE LA FUENTE, A.A.: «La
política exterior y de seguridad común de la Unión Europea y su necesaria revisión» en Revista de Estudios Europeos; n.°16 (mayo-agosto); 1997; p.l2; PALOMARES LERMA, G.: «Presente y futuro de la Política Exterior y de Seguridad Común
de la Unión Europea»; op. cit.; pp. lAi-lAA.
254
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA E X T E R I O R . . .
No faltan ejemplos, a lo largo de todos estos años, en los que se
ha acusado la ausencia de una respuesta rápida y eficaz de la UE ^^,
lo que ha ocasionado una pérdida de credibilidad y de peso político
de la Unión, tanto frente a sus propios ciudadanos, como frente al
resto del mundo. Por esta razón se esperaba que de la CIG de 1996
surgiese u n a respuesta a los males y deficiencias padecidos por el
sistema europeo de política exterior; debían ponerse los medios
necesarios para dotar a la PESC de u n a mayor continuidad, coherencia, eficacia y credibilidad ante la opinión pública.
Desde el punto de vista formal, el Tratado de Ámsterdam efectúa
u n a reordenación completa del Título V, sustituyendo el adoptado en
1992 en Maastricht por uno nuevo. Esta reforma ha consistido básicamente en u n a mejora de la legibilidad de las disposiciones en
materia de PESC y una reafirmación de sus objetivos. Las novedades
de mayor importancia introducidas en Ámsterdam se refieren básicamente a los procedimientos de decisión, al ámbito institucional y
a las cuestiones de seguridad y defensa; en definitiva, a aquellas
cuestiones sobre las que la regulación del TUE resultaba ambigua o
insuficiente.
En el ámbito de la toma de decisiones, como se ha apuntado, el
TUE distinguía entre «posiciones comunes», instrumento destinado a
lograr una cooperación más sistemática y coordinada entre los Estados, y «acciones comunes», instrumento mediante el cual se ponen en
común por los Estados los recursos necesarios para la consecución de
los objetivos establecidos por el Consejo. En esencia, las posiciones
comunes deberían suponer un apoyo para el desarrollo práctico de las
acciones comunes. Sin embargo, en la praxis no se ha respetado esta
distinción y se ha producido una confusión entre los dos instrumentos. Esta confusión influye negativamente en el sistema, puesto que
impide que la PESC presente una coherencia con la política exterior
comercial y resta credibilidad al papel desempeñado por la Unión en
la escena internacional. Por estas razones, en la CIG se estableció la
necesidad de aclarar y precisar tanto las diferencias entre ambos ins-
^^ El ejemplo más claro de esta ausencia de la UE en el ámbito internacional quizá lo constituya la inadecuada actuación de la misma en el conflicto
de la ex Yugoslavia, tanto durante la guerra de principios de los noventa, como
en la crisis de Kosovo vivida en los primeros meses de 1999.
255
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
trumentos, como las diferencias en su utilización. Finalmente, tras
largos debates, además de ofrecerse una mejor definición de los instrumentos existentes, se introduce uno nuevo: las estrategias comunes. Éstas se aplicarán en ámbitos en los que los Estados miembros
tengan intereses importantes en común, definiendo los objetivos, su
duración y los medios que tanto la Unión como los Estados miembros
deben facilitar para su cumplimiento (art. J.3.2, actual art. 13.2). La
aplicación de estas estrategias comunes se llevará a cabo mediante
acciones y posiciones comimes (art. J.3.3, actual art. 13.3):
• Las acciones comunes se referirán a situaciones concretas en
las cuales se considere necesaria una acción operativa. Fijarán los
objetivos, el alcance, los medios que hayan de facilitar a la Unión,
las condiciones de su ejecución y, en caso necesario, su duración
(art. J.4.1, actual art. 14.1). Se mantiene el carácter vinculante que
ya se les confirió en Maastricht (art. J.4.3, actual art. 14.3).
• Las posiciones comunes se ocuparán de definir el enfoque de
la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático
(art. J.5, actual art. 15). A los Estados se les impone el deber de velar
por la conformidad de sus propias políticas nacionales con estas
posiciones.
Se aclara, pues, que las acciones tienen en principio un ámbito
mucho más específico que las posiciones. En cuanto a la obligatoriedad, seguimos estando en la misma situación que con Maastricht:
las obligaciones sólo podrán sustanciarse en el marco del Derecho
Internacional Público y no en el específicamente comunitario, ya
que siguen estando excluidas de la competencia del Tribunal de Justicia (art. 46 del TUE, antiguo art.L). En cualquier caso, solucionado
el problema menor, el de la definición, seguía existiendo el gran problema de fondo: el de la adopción de las decisiones por unanimidad.
Como se ha dicho, el TUE establecía la necesidad de unanimidad
para la adopción de decisiones, lo que frenaba en no pocas ocasiones la posibilidad de actuación. Debía encontrarse una solución ^^ a
•'^ La solución ideal hubiera sido la de establecer sin más la mayoría cualificada, si bien resultaba altamente improbable que los Estados la admitiesen al
tratarse de una cuestión «tan próxima al corazón de la soberanía de los Estados», como establece el Informe del Grupo de Reflexión.
256
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA E X T E R I O R . .
la que los Estados no temiesen como recorte a su soberanía y, tras
barajarse diferentes posibilidades, durante el desarrollo de la CIG se
llegó a una solución consensuada que suaviza las deficiencias de
Maastricht y que presenta esencialmente dos innovaciones.
Por un lado, cuando el Consejo Europeo adopte las estrategias
comunes, el Consejo aprobará por mayoría cualificada las acciones
y decisiones comunes y sus medidas de ejecución. Los Estados, a
cambio de admitir este mecanismo, recibieron la posibilidad de
invocar el interés nacional para impedir que se vote la decisión ^^.
Por otro, se prevé la posibilidad de «abstención constructiva»,
en aquellos casos en que el Consejo adopte las decisiones por unanimidad (art. 23.1, antiguo art. J. 13.1). Este mecanismo consiste en
que un Estado, al abstenerse, podrá acompañar la abstención de una
declaración formal que, si bien no le obligará a aplicar la decisión,
admitirá que la misma sea vinculante para la Unión. El Estado, no
obstante, está obligado a no adoptar una acción que obstaculice o
impida la ejecución de la decisión. Por último, se establece un máximo de abstenciones para que sea posible la adopción de la decisión:
si éstas superan un tercio del total de los votos ponderados, la decisión no podrá adoptarse (art. 13. 1 párrafo segundo, antiguo art.
J.13.1). En definitiva, puede hablarse de abandono de la estricta
unanimidad aunque con enormes cautelas.
En cuanto a la estructura orgánica, las innovaciones introducidas respecto a Maastricht son mínimas por lo que se refiere a las
instituciones principales, si bien se crean nuevos órganos. El Tratado continúa atribuyendo la representación y la ejecución de la
^^ El art. 23.2 (antiguo art. J.13.2), en su párrafo segundo, establece que «si
un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explícitos de
política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de la decisión
que se deba adoptar por mayoría cualificada, no se procederá a la votación. El
Consejo, por mayoría cualificada, podrá pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo para que decida al respecto por unanimidad». El último inciso hace
improbable el abuso del veto por «motivos importantes y explícitos de política
nacional». La previsión de envío al Consejo Europeo por parte del Consejo,
para que éste decida por unanimidad, conlleva un coste político que sin duda
tendrá como consecuencia la invocación de estas causas por los Estados solamente en aquellos casos en los que existan motivos para ello.
257
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
política exterior a la Presidencia, que contará con la asistencia de
la Comisión y de la Presidencia siguiente ^^ (art. J.8, apartados 1,
2 y 4, actual art. 18). Sí supone una novedad la constitución del
Secretario General del Consejo en Alto Representante de la PESC
(art. J.8.3, actual art. 18.3), al que se le atribuyen las funciones de
asistir al Consejo y contribuir, especialmente, a la formulación,
preparación y puesta en marcha de las decisiones políticas.
Durante la CIG, la mayoría de los Estados estuvo de acuerdo en la
creación de un «Mister PESC» que encarnase la política exterior
frente a los ciudadanos y frente a terceros países. Pero, si bien
había acuerdo sobre esta necesidad, no sucedía lo mismo respecto
a la vinculación que esta nueva figura debía tener con las demás
instituciones ^*^. Finalmente, en el artículo 18.3, se adoptó la solución apuntada. Asimismo, se establece en el nuevo art. 18.5 la
posibilidad, para el Consejo, de designar «un representante especial provisto de un mandato en relación con cuestiones políticas
concretas» '^^. Pero quizá la innovación más importante la constituya la creación de u n a c é l u l a de p l a n i f i c a c i ó n y alerta
máxima. La ausencia de una respuesta rápida y eficaz de la UE
ante las crisis internacionales que habían tenido lugar desde la
entrada en vigor del Tratado de Maastricht puso de manifiesto que
uno de los puntos débiles de la PESC era la ausencia de un órgano
permanente que ayudase a definir los intereses comunes esenciales de la Unión, vigilase potenciales situaciones de crisis y preparase posibles respuestas a este tipo de situaciones. Es decir, debía
transformarse la PESC en un mecanismo capaz de prever y antici-
^^ Esta nueva formación de la «troika», que representa un cambio respecto
de la constitución de la misma desde los tiempos de la CPE, debe ofrecer una
valoración positiva, ya que la asociación de la Comisión dará a la PESC la continuidad que necesita; DEZCALLAR, J.: «La PESC tras el Consejo Europeo de
Ámsterdam» en Meridiano CERI; n.° 16 (Agosto 1997); p.lO.
'*^ Sobre las diferentes posiciones de los Estados miembros al respecto pueden consultarse los siguientes documentos del Parlamento Europeo (PE): Fiche
thematique sur la Politique Etrangére et de Sécurité Commune, (n.° 5), (3éme
mise á jour), PE 165.949, 21 de marzo de 1996; Fiche thematique sur la Politique
Etrangére et de Sécurité Commune, (n. 5), (4éme mise a jour), 21 de marzo de
1997.
'*^ Esta previsión supone la institucionalización de un modo de actuar que
venía realizándose en la práctica desde Maastricht, ya que la UE tenía enviados
especiales para Oriente Medio y para la Región de los Grandes Lagos.
258
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
p a r s e a los acontecimientos internacionales con la finalidad de
adoptar respuestas rápidas. E n definitiva, debía dotarse a la PESC
de mayor continuidad y eficacia. Para ello, en la CIG se discutió la
creación de u n a célula de planificación y alerta rápida ^^. Durante
la conferencia, no fue posible llegar a u n acuerdo que permitiese
incluir la creación de este órgano en el texto del TUE, si bien los
E s t a d o s a d o p t a r o n u n a Declaración, la n ú m e r o 6, en la que se
prevé la creación de u n a «célula de planificación de la política y
de alerta rápida» (denominación que se decide finalmente) que se
vinculará a la Secretaría General del Consejo y que estará bajo la
responsabilidad del Secretario General (que como se ha señalado
es el «Alto r e p r e s e n t a n t e de la PESC» a p a r t i r del t r a t a d o de
Ámsterdam).
Por último, cabe señalar algunas innovaciones en el ámbito de la
defensa y la seguridad c o m ú n . Las modificaciones introducidas
t a n t o en el p r e á m b u l o como en el artículo B del TUE p o n e n de
manifiesto la voluntad de los Quince de proporcionar u n a base concreta a la formulación de una política de defensa común; los Estados
miembros eran conscientes de que u n a verdadera política exterior
común no sería posible sin una defensa común. Con la intención de
avanzar hacia esta defensa común el Tratado de Ámsterdam realiza
algunas transformaciones '^^ tanto en el ámbito institucional, en
cuanto al reparto de poderes entre los diferentes órganos, como en
el de adopción de decisiones. Por lo que respecta al ámbito institucional, Ámsterdam supone una concreción y un aumento de poderes
para el Consejo Europeo (arts. 13.1 y 2, 17.1 y 3, antiguos arts. J.3.1
y 2, J.7.1 y 3). En la toma de decisiones, en materia de defensa y
seguridad se seguirá la regla de la unanimidad, salvo en las cuestiones de procedimiento que podrán ser adoptadas por mayoría cualificada (art. 13.3, antiguo art. J.3.3). Al igual que en las demás mate-
'*2 Sobre el desarrollo de la PESC en este tema, vid. LORCA CORRÓNS, A. V.:
«La Política Exterior Común de la Unión» en El Tratado de Ámsterdam: Análisis
y Comentarios; op. cit.; pp. 334-338.
'^^ Para Femando Marino Menéndez, los progresos del Tratado de Ámsterdam en este ámbito han sido bastante tímidos; esta nueva reforma del Derecho
de la Unión no soluciona el problema de la defensa y, para el autor, la credibilidad de la política exterior de la UE no será posible sin una política de seguridad
y de defensa común. Vid. «La política de seguridad y defensa comunes» en El
Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios; op. cit.; pp. 359-377.
259
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
rias de la política exterior, es posible la «abstención constructiva»
para los Estados que no quieran intervenir en la acción a adoptar,
pero no pretendan vetarla; de este modo, aquellos Estados que ejerzan esta opción no estarán obligados a su financiación. En cuanto a
las relaciones entre la UE y la UEO, se produce una reiteración de la
disposición del Tratado de Maastricht según la cual «la UEO es parte
integrante del desarrollo de la Unión», pero además se establece que
aquélla proporciona a ésta el acceso a una capacidad operativa,
especialmente en el contexto de las «misiones Petersberg» (art. 17,
antiguo art. J.7). En efecto, el Tratado de Ámsterdam incluye las
«misiones Petersberg» en el ámbito de la PESC en su art. 17.2 '*^. En
estas misiones todos los Estados, incluidos aquellos que hayan ejercido la «abstención constructiva», tienen derecho a participar en su
ejecución (art. 17.3, antiguo art. J.7.3), lo que supone un avance
importante en la participación de los Estados tradicionalmente neutrales en temas de defensa. No establece nada el tratado, sin embargo, respecto de una futura integración de la UEO en la UE '^^, propuesta que había sido realizada durante la CIG por algunos de los
Estados Miembros, entre ellos España, aunque algún autor ha pretendido deducir esta posibilidad de la redacción del artículo 17.1 del
TUE (antiguo art. J.7.1) '^^. Por último, en el campo de la seguridad y
la defensa y por lo que al papel de la OTAN se refiere, el Tratado de
^'^ Este art. 17.2, antiguo art. J.7.2, establece que «las cuestiones a que se
refiere el presente artículo incluirán misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de
combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de
la paz». Estas misiones fueron creadas por los Ministros de Asuntos Exteriores
de los Estados Miembros de la UEO en la Declaración de Petersberg, adoptada
en Bonn el 19 de junio de 1992, y desde entonces se las conoce como «misiones
Petersberg». Sobre la importancia de la inclusión de este tipo de misiones,
puede consultarse ARTEAGA F.: «La seguridad europea entre el músculo y la
retórica» en Meridiano CERI; n.°ll (octubre 1996), p. 25. LENZI, G: «La seguridad europea después de Ámsterdam» en Meridiano CERI; n.°16 (Agosto 1997),
p. 14. DEZCALLAR, J.: «La PESC tras el Consejo Europeo de Ámsterdam»; op.
cit.; p. 11.
^^ En la reunión del Consejo Europeo celebrada en Colonia (3 y 4 de junio
de 1999), se dedicó una Declaración específica a la política de defensa, estableciéndose que ésta se basará en la integración de la UEO en las estructuras de la
UE, integración que deberá ultimarse en el año 2000.
46 Para Jorge Dezcallar, el nuevo art. 17 del TUE no excluye la integración
de la UEO en la UE si así llega a decidirlo el Consejo Europeo; op. cit.; p. 11.
260
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
Ámsterdam preserva y refuerza la vigencia del marco de la Alianza
Atlántica ^7.
El camino, pues, después de Ámsterdam ha quedado más libre para
el desarrollo de una verdadera política exterior común. El marco diseñado por el último tratado comunitario ofrece, sin duda, la posibilidad
de construir la verdadera Unión Política que pasa, como no podía ser
menos por una política de Justicia e Interior y Exterior común.
II.
DESPUÉS DEL TRATADO DE ÁMSTERDAM
A todas luces, el papel desempeñado por la UE en el conflicto de
Kosovo ha sido totalmente secundario ^^, al igual que lo ha sido el
de la ONU, jugando el papel de protagonista indiscutible la OTAN.
Este hecho no ha pasado desapercibido para los Jefes de Gobierno y
de Estado de los Quince que han reconocido la necesidad de una
Política Exterior y de Seguridad realmente común sí se sigue creyendo en el proyecto de una Unión Europea '^'^. Así se ha reflejado en los
''^ El nuevo art. 17.1 afirma que «la política de la Unión con arreglo al presente artículo ... respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico
Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa
común se realiza dentro de la OTAN y será compatible con la política común de
seguridad y de defensa establecida en dicho marco».
^^ Es ésta una opinión que se ha hecho eco en los diversos escenarios de
la vida comunitaria, desde la opinión pública de los ciudadanos europeos
hasta la de los estudiosos, analistas y políticos del proyecto europeo; la necesidad de una seguridad europea es un sentir común a todos los agentes de la
vida comunitaria; en este sentido vid. Paul-Marie DE LA GORCE, «Quand l'Europe refuse une défense.-.européenne», en Le Monde Diplomatique, julio de
1997, pp.10-11; E m m a BONINO, «Construir la defensa europea», en El
Mundo, treinta y uno de marzo de 1999, pp.12-13; Bernard CASSEN, «L'introuvable défense européenne», en Le Monde Diplomatique, junio de 1999,
pp.15-17; Henning WEGENER: «Un triunfo de los Quince», en El Mundo, tres
de julio de 1999; Antoni CASTELLS: «Por una Europa política», en El País,
diez de junio de 1999, p . l 5 .
^^ En esta línea, el pasado mes de mayo el Ministro de AA EE alemán,
Joschka Fischer, reconoció en la reunión informal de Ministros de AA EE celebrada en Bremen que resulta «urgente e irrenunciable para el futuro de Europa
el fortalecimiento de la identidad de seguridad y de defensa». El Mundo, once
de mayo de 1999, p. 7.
261
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
Consejos Europeos celebrados tras la entrada en vigor del tratado de
Ámsterdam el 1 de mayo de 1999.
El primer impulso a la política exterior se dio en la reunión del
Consejo Europeo celebrada en Colonia a principios de junio de
1999 50. En ese Consejo fue designado como Secretario General del
Consejo, que a su vez asume el cargo de Alto Representante para la
PESC {Mister PESC), Javier Solana, quien deberá encamar la voz de
Europa hacia el exterior a partir de su toma de posesión (ésta tuvo
lugar el día 18 de octubre de 1999). Los dirigentes europeos han
apuntado la importancia de este nombramiento. Para Jacques Santer, presidente saliente de la Comisión europea, «seguramente estamos asistiendo al nacimiento de una política exterior y de defensa
verdaderamente comunes, cuya cara visible será Javier Solana, con
el objetivo de que Europa pueda ejercer sus responsabilidades a
nivel mundial» ^^. Para Jacques Chirac «Europa debe ir muy rápido
y muy lejos en la identidad europea de defensa» y «debe contar con
medios propios» para actuar por sí misma ante situaciones de crisis
internacionales, aunque en ocasiones acuda a la OTAN; en opinión
del presidente de la República Francesa resulta muy positivo para el
futuro de la política de defensa europea el nombramiento de Javier
Solana como el primer Mister PESC, puesto que, bajo su mandato en
la Alianza, «se ha desarrollado la identidad europea» ^^. Por fín se
conseguía el tan ansiado objetivo de dotar a la política exterior europea de un único rostro.
Sin embargo, el nombramiento del Alto Representante para la
PESC no ha sido una decisión exenta de problemas; el primero de
ellos lo constituye la delimitación de sus competencias, cuestión
espinosa debido a que en determinados ámbitos de la política exterior tienen asimismo competencias la Comisión europea (en materia
de política comercial exterior, ayuda humanitaria y cooperación al
desarrollo) y el Consejo, en la modalidad de reunión de Ministros de
AAEE. El problema fundamental viene dado por una cuestión de
fondo que viene siendo arrastrada desde la época de la CPE: la difi-
^^ Respecto de las conclusiones y decisiones adoptadas por los Quince en
esta ocasión, pueden consultarse las Conclusiones de la Presidencia.
5^ El País Digital, cinco de junio de 1999.
^^ El Mundo, seis de junio de 1999, Europa, p.34.
262
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
cuitad de separar lo que es PESC y lo que es política exterior comunitaria, sobre todo respecto de temas como la ayuda humanitaria, la
protección de los derechos humanos y la cooperación al desarrollo.
En este sentido algunos han afirmado que esta separación resulta
desde todo punto artificial y obstaculiza innecesariamente el buen
desarrollo de las acciones a adoptar por la UE en estos ámbitos ^^.
En la cumbre de Colonia se abordó, igualmente, el tema de la
defensa y de la seguridad europea, así como la participación de la
Unión en las misiones de mantenimiento de la paz (Misiones Petersberg) y es que, como afirmó Tony Blair, los acontecimientos en
Kosovo han subrayado la necesidad de tomar decisiones que conduzcan hacia una verdadera defensa común ^^. La Unión Europea
decidió el tres de junio dotarse de «fuerzas creíbles» para actuar con
o sin la OTAN, lo que supone el primer paso para que la organización pueda asumir en un futuro, no muy lejano, misiones de mantenimiento de la paz. La adopción de estas decisiones ha sido posible
gracias al giro en la posición inglesa a favor de una defensa europea
y el visto bueno, aunque con limitaciones, de los países de la UE tradicionalmente neutrales, Suecia, Finlandia, Austria e Irlanda. Los
Quince fueron muy cuidadosos en la redacción de la Declaración del
Consejo Europeo sobre el refuerzo de la política europea común de
seguridad y defensa ^^ para no levantar suspicacias en los países aliados no miembros de la UE, sobre todo EE UU, afirmando que «la
Alianza Atlántica sigue siendo la base de la defensa colectiva de sus
miembros» ^^; y es que el futuro de la seguridad y defensa europeas
pasa necesariamente por la definición tanto del papel de la OTAN en
^^ En este sentido se pronunció el excomisario europeo y actual eurodiputado socialista Manuel Marín en el transcurso de su ponencia «La Unión Europea y el escenario internacional» pronunciada en el Ciclo de conferencias sobre
«la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea» celebrado en
la Fundación Carlos de Amberes entre noviembre y diciembre de 1999.
^'^ La postura mantenida por el primer ministro británico supone un giro
absoluto de la política mantenida por el Reino Unido en materia de defensa
europea; El País Digital, cinco de junio de 1999; El Mundo, cuatro de junio de
1999, p.27.
^^ La Declaración está recogida en el anexo III de las Conclusiones de la
Presidencia del Consejo Europeo de Colonia.
^^ Así lo afirmó en su informe presentado al Consejo Europeo el canciller
alemán, Gerhard Schroeder.
263
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
Europa, como de Europa en la OTAN. Se anunció, asimismo, en esta
reunión, la futura creación de un Comité Político y de Seguridad
bajo la presidencia de Mr. PESC, la transformación del Eurocorps en
la fuerza de acción rápida europea y la futura integración de la UEO
en la UE.
Otro paso más en el nuevo camino de la defensa y la seguridad
europeas emprendido por la UE lo constituye el nombramiento de
Javier Solana como Secretario General de la UEO acordado por el
Consejo el pasado mes de noviembre. Tras este nuevo nombramiento la integración de la UEO en la UE está, claramente, mucho más
cercana.
Los días 14 y 15 de octubre se celebró en Tampere (Finlandia)
una reunión extraordinaria del Consejo Europeo en el que se adoptaron medidas, sobre todo, en materia de Asilo, Justicia e Interior ^.
En esta ocasión se propuso, únicamente, una acción exterior más
firme que facilite la consecución de los objetivos propuestos en las
materias apuntadas, dejándose las cuestiones de seguridad y defensa
para la siguiente reunión a celebrar en Helsinki.
Los últimos avances en el ámbito de la política exterior europea
se han producido en la Cumbre de Helsinki ^^, celebrada los días
diez y once de diciembre de 1999. El Consejo Europeo trató en esta
ocasión temas claves para la unión política: la ampliación de la UE,
la reforma del Tratado de Ámsterdam y la Política Exterior y de
Seguridad Común. Pese al miedo inicial a la posibilidad de veto griego, finalmente se ha abierto la puerta de la UE a trece países para su
futura integración: doce del este y centro de Europa ^^ más Turquía,
a este último después de su compromiso en relación a la protección
de los derechos humanos. El procedimiento adoptado para la integración ha sido el de regata propuesto por el gobierno español: cada
^' Sobre las decisiones adoptadas en estas materias por los Quince pueden
consultarse las Conclusiones de la Presidencia de este Consejo Europeo.
^^ Para una visión general de las decisiones adoptadas por los Jefes de
Estado y de Gobierno en esta ocasión pueden consultarse las Conclusiones de la
presidencia.
^^ Polonia, Chipre, Hungría, Estonia, La República Checa, Eslovenia, Bulgaria, Letonia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Malta.
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D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA E X T E R I O R . . .
uno de estos Estados llevará su propio ritmo e ingresará en la Unión
cuando haya cumplido con los criterios de Copenhague.
La aceptación de la candidatura de estos Estados por parte de la
UE hace más necesaria aún, si cabe, la reforma institucional pendiente desde la firma del Tratado de Ámsterdam ^^. Las posturas en
tomo a la amplitud de esta modificación se reducían a dos: por un
lado, los países grandes de la Unión, entre los que se encontraba
España, apostaron por una reforma restringida centrada en los
asuntos pendientes desde Ámsterdam (reforma de la composición de
la Comisión, redistribución de votos en el Consejo y extensión del
voto por mayoría cualificada); por otro lado, los países más pequeños, junto con la Comisión y el Parlamento, preferían una reforma
en profundidad de todas las instituciones europeas. Finalmente
triunfó la postura mantenida por España y demás Estados grandes,
acordando los Quince que sea la CIG que comenzará en febrero,
bajo presidencia portuguesa, la que se ocupe de los asuntos pendientes desde Ámsterdam, es decir, revisión del número de comisarios —
con la ampliación al Este en el horizonte—, la redistribución de los
votos en el Consejo y la extensión a más materias de la mayoría cualificada. En conclusión, las decisiones adoptadas en este punto no
han sido demasiado ambiciosas y han supuesto, además, el primer
traspiés de la nueva Comisión Europea presidida por Romano Prodi.
Quizá las decisiones más importantes adoptadas en la cumbre
hayan sido las relativas a la defensa europea. Por un lado, se ha creado la «Eurofuerza»de intervención rápida ya prevista en Colonia
durante el mes de junio, que no constituía ninguna sorpresa puesto
que ya existía un consenso entre todos los Estados miembros antes
de la celebración de la cumbre, y, por otro, se ha dado el sí a la creación de órganos permanentes en materia de defensa: un comité
político y de seguridad, asistido por un comité militar y por un
Estado Mayor que tendrá a su cargo la dirección y el control de las
posibles operaciones. El objetivo es que en el año 2003 la UE cuente
con una fuerza autónoma de intervención rápida de entre 50.000
y 60.000 hombres, que sea capaz de actuar en sesenta días y por un
^^ La imposibilidad de llegar a un consenso entre los Estados miembros
durante el desarrollo de la CIG 96, determinó que la reforma institucional de la
UE fuera pospuesta a un momento posterior.
265
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
plazo de u n año, fuerza que dependerá tanto militar como políticamente de la Unión. El Consejo Europeo recoge que la «Unión contribuirá a la paz y seguridad internacionales de conformidad con los
principios de la Carta de las Naciones Unidas» y reconoce el papel
subsidiario de la UE respecto del Consejo de Seguridad, principal
responsable en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, en este campo ^^.
Cuestiones m e n o s pacíficas que ésta de la composición de la
Eurofuerza son el papel a desempeñar por la OTAN tras esta decisión y el ámbito territorial de actuación de este nuevo cuerpo europeo. Por lo que se refiere a la primera cuestión, los Quince, con el fin
de no levantar suspicacias en EE UU, que ve con reticencia las iniciativas de defensa exclusivamente europeístas ^^, h a n afirmado
expresamente que «la OTAN sigue siendo para sus miembros la piedra a n g u l a r de la defensa colectiva y seguirá d e s e m p e ñ a n d o u n
importante papel en la gestión de crisis» ^^, si bien de otras decisiones adoptadas en la cumbre y de las declaraciones de algunos Jefes
de Estado y Gobierno europeos, además de ser contradictorias, no se
deduce exactamente lo mismo. El Consejo Europeo hizo hincapié en
su posibilidad de decisión y actuación autónoma en respuesta a crisis internacionales, en aquellos casos en que no intervenga la OTAN
en conjunto ^^. Parece, pues, que la UE desea actuar, si así lo decide,
en los casos en que no lo haga la OTAN, pero sin necesidad de con-
^^ Vid. punto 27 de las Conclusiones de la Presidencia. De todos modos, en
caso de actuación, deberán respetarse los preceptos de la Carta de Naciones
Unidas de los Títulos VII y VIII.
^^ Al hilo de esta idea Laurent Zecchini recuerda que, de hecho, los Estados
Unidos son la única superpotencia europea y esperan seguir siéndolo. De
hecho, si admiten una acción europea para resolver los conflictos en los que la
OTAN no quiera actuar, están ratificando una marginalización del control político americano sobre las operaciones militares en Europa . «En el fondo, lo que
desean los Estados Unidos es una defensa europea sometida al mandato atlántico. Vid. ZECCHINI, L.: «Le grand bond en avant de la défense européenne», en
Le Monde, diez de diciembre de 1999.
^^ Vid. Informe de la presidencia al Consejo Europeo de Helsinki sobre «el
refuerzo de la política europea común de seguridad y defensa» y sobre «la gestión no militar de crisis de la Unión Europea», Anexo IV a las Conclusiones de
la Presidencia.
^^ Vid. punto 27 de las Conclusiones de la Presidencia.
266
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
tar con el permiso de Washington. En esta línea, el presidente francés, Jacques Chirac, subrayó que tras la decisión adoptada, «la
Unión Europea podrá actuar de manera autónoma, con medios económicos y también militares» ^^, lo que parece abogar por una gran
independencia de la UE respecto de la OTAN. Sin embargo, otros
dirigentes europeos no han ido tan lejos; el primer ministro británico, Tony Blair, apuntó como prioridades «la transparencia y la no
duplicación con la OTAN, así como el pleno respeto entre todos los
distintos grupos de países de las dos organizaciones» ^^; en esta
línea, el Secretario General y Alto Representante para la PESC de la
UE y Secretario General de la UEO, Javier Solana, ha afirmado «la
necesidad de procedimientos transparentes de consulta y cooperación con los países no miembros de la UE y con la OTAN» ^^; por su
parte el presidente del Gobierno español, José María Aznar, insistió
en la necesidad de «cooperar» con los países de la Alianza
Atlántica ^^. En definitiva, las relaciones UE/OTAN constituyen una
de las mayores indefiniciones de esta cumbre. Para el nuevo Secretario General de la OTAN, George Robertson, la cuestión no está muy
clara: se trata de que la UE pueda actuar «en el caso de que los norteamericanos no quieran intervenir en algún asunto puramente
europeo», pero nunca en detrimento del papel supremo de la
OTAN ^^. La polémica está servida.
En cuanto a la segunda cuestión, ha quedado sin resolver el
aspecto relativo al ámbito de actuación de este nuevo cuerpo europeo. El ámbito material ha quedado muy claro, restringiéndose la
actuación a operaciones de mantenimiento y restablecimiento de la
paz, es decir, a las misiones Petersberg. Sin embargo, al contrario de
lo que sucede en el Tratado de Washington, no ha quedado tan claro
el asunto relativo al ámbito espacial de actuación. De la ausencia de
delimitación podría extraerse la posibilidad de que los soldados
^^ El país Digital, once de diciembre de 1999; El Mundo, doce de diciembre
de 1999.
66 ibid.
67 Vid. SOLANA, J.: «The Development of a Common European Security and
Defence Policy.- The I n t e g r a t i o n Project of the Next Decade», EU
Commission/Institut für Europaísche Politik Conference, Berlín, diecisiete de
diciembre de 1999.
68 El País Digital, once de diciembre de 1999.
69 El Mundo, doce de diciembre de 1999.
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CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ
europeos actúen en cualquier lugar del planeta. Al respecto, el prem i e r finlandés, Paavo Lipponen, afirmó que, desde su p u n t o de
vista, el euroejército está pensado para actuar en Europa, aunque
reconoció que esta es u n a cuestión que sigue abierta ^^.
Concluyendo, las bases de una defensa europea auténtica han ido
estableciéndose a lo largo de este último año; a partir de ahora empieza la difícil tarea de definir su alcance, sus contenidos y sus medios.
No pueden perderse de vista, en este sentido, las dificultades con las
que la Unión va a tener que lidiar. Por u n lado, el Tratado de Ámsterd a m mantiene la exigencia de u n a n i m i d a d en materia de defensa
(excepto para las cuestiones procedimentales). Por otro, a pesar de
que los países de tradición neutralista miembros de la Unión h a n
dado el sí en Helsinki, no debe olvidarse que lo h a n hecho respecto de
u n cuerpo que únicamente podrá actuar en misiones de mantenimiento y restablecimiento de la paz. Por último, deben tenerse siempre
presentes las nuevas dificultades que supondrá la ampliación: si resulta difícil poner en m a r c h a decisiones entre Quince a través de u n
mecanismo que, en materia de defensa, sigue descansando en la unanimidad, es previsible que lo sea aún más entre veintiocho Estados.
Habrá que esperar a la reforma que la Unión prevé acometer en el año
dos mil para tener una idea más clara de hacia adonde se dirigirá la
defensa y la seguridad europeas. En opinión del nuevo Secretario
General de la OTAN, George Robertson, «si los aliados europeos quieren ganar peso, tener u n papel más importante para llegar a ocupar la
posición que les corresponde como continente y como garantes de la
paz, tendrán que dedicar muchos esfuerzos a su empeño» ^^.
E n cualquier caso, lo que ocurra a partir de ahora dependerá de
la voluntad política de los Estados, ya que nos movemos en u n ámbito en la actualidad básicamente intergubemamental y en u n a materia que se encuentra en el núcleo duro de la soberanía de los mism o s . Lo q u e n o s d e p a r e el f u t u r o d e p e n d e r á de la p a r c e l a de
soberanía que cada uno de los Estados miembros esté dispuesto a
perder en favor de la Organización.
Madrid, veinte de enero de dos mil.
^^ El Mundo, doce de diciembre de 1999, p. 24.
^^ El Mundo, veintinueve de octubre de 1999.
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