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PROm"J;, ly.'-'jRl^^X'i.-ÜCTQNiiL 3S POBREZA
AMERICA M O T A
Organismos p^rtísi-j:antee leí Proyecto:
PÍTDB, C':r)F.kT.t 'TI>!If!j#5 I1PER y C3ÍLADI?
Rib'SÍSINGlDO
E/CEPÁL/PROY.1/E.3'
¿J/ICEF/SIÍ.P.'H
ilovienbre ríe 1979
ORIGINAL: ESPAÑOL
XwFIISACXUÍiJSS VkXk U.Ü I^STITÜGIOKSS F X M H C I E M S
ÍIULTILA-I-EHALES DE DESARROLLO £¿U3 TIENE
F I M C X A M I S N O í O DS PE0I3CT0S BIBIGIE08 A
A XA JIXta POBRE
El autor, Francisco S . Tliouraí, es funcionario ¿el Banco Interaaericauc cu-:
Desarrollo»
La a opiniones expresadas en este estudio son de su exclusiva
responsabilidad y pueden no representar Ise df?
instituciones partici"
pautes en el Proyecto«
%
I.
Introducción
Recientemente se ha r e c o n o c i d o que l a niñez pobre debe
considerarse
e x p l í c i t a m e n t e como un grupo o b j e t i v o de l a s p o l í t i c a s económicas y
s o c i a l e s de l o s g o b i e r n o s .
E s t e r e c o n o c i m i e n t o ha sido a l menos
p a r c i a l m e n t e e l r e s u l t a d o de e n f a t i z a r
b á s i c a s como meta p r i n c i p a l
l a s a t i s f a c c i ó n de n e c e s i d a d e s
en e l proceso de d e s a r r o l l o económico y
s o c i a l y de la e v i d e n c i a r e s p e c t o de la no s a t i s f a c c i ó n de muchas de
e s t a s n e c e s i d a d e s en la n i ñ e z .
Más aún, dado que l o s e f e c t o s de no
s a t i s f a c e r durante l a niñez c i e r t a s n e c e s i d a d e s bá s i c a s ,
educación y n u t r i c i ó n ,
intentar
satisfacer
t a l e s corno
aumentan notablemente l o s c o s t o s y d i f i c u l t a d e s de
l a s mismas en edades mayores, se hace imperativo que
uia p o l í t i c a encaminada a s a t i s f a c e r n e c e s i d a d e s b á s i c a s d i r i j a
especial
a t e n c i ó n a l o s problemas de l a niñez pobre.—''
Es de n o t a r que l a s i n s t i t u c i o n e s
disarrollo
financieras multilaterales
(IFMD) fueron creadas en una época en que l a
ortodoxia
e :onómica c o n s i d e r a b a que los aumentos en e l i n g r e s o de l o s
subdesarrollados
se d i s t r i b u i r í a n
Asimismo, se p e r c i b í a
( " t r i c k l e down") del
sistema
la d e f i c i e n c i a en e l ahorro y en l a
i i v e r s i ó n como e l f a c t o r más importante que r e s t r i n g í a e l
e< orondeo.
países
e:ntre todos l o s segmentos de la
p o b l a c i ó n por medio de l a s f i l t r a c i o n e s
económico.
de
desarrollo
Dentro de e s t e esquema l a s IFMDs fueron diseñadas
p : i n c i p a l m e n t e para t r a n s f e r i r r e c u r s o s de c a p i t a l a l o s
subdesarrollados,
s i n dar mucha importancia a o t r o s
países
factores
i . ' V e r por ejemplo Banco I n t e r a m s r i c a n o de D e s a r r o l l o , Informe de
Progreso Económico y S o c i a l de América L a t i n a 1978, Cap. V.
l i m i t a n t e s del d e s a r r o l l o .
Solamente después de un par de décadas de
2/
esfuerzos,
y al o b t e n e r e v i d e n c i a d e s a l e n t a d o r a — sobre e l r e s u l t a d o de
estos esfuerzos,
t a n t o l o s gobiernos como l o s e s t u d i o s o s y l a comunidad
financiera internacional
empezaron a dudar de l a capacidad de m e j o r a r
el
n i v e l de vida de l a s masas en p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s por medio de
grandes t r a n s f u s i o n e s de c a p i t a l .
E s t o s d e s a r r o l l o s han inducido cambios
en l a composición y n a t u r a l e z a de programas de i n v e r s i ó n ,
políticas
económicas de muchos p a í s e s .
una r e e s t r u c t u r a c i ó n
y en l a s
Asimismo, e s t o s cambios exigen
de l a s IFMDs que se ha empezado a l l e v a r a cabo,
pero que aún no ha culminado.
En e s t e ensayo se d i s c u t e l a forma en que l a s IFMDs pueden
c o l a b o r a r an la s a t i s f a c c i ó n de l a s n e c e s i d a d e s de l a n i ñ e z ,
anotando
las
d i f i c u l t a d e s que dichas i n s t i t u c i o n e s encuentran hoy en l u c h a r por e s t e
objetivo,
los cambios r e q u e r i d o s en l a s p o l í t i c a s de l a s IFMD para h a c e r
sus préstamos más b e n e f i c i o s o s para l a niñez y algunos impactos que l a
mayor a c c i ó n de l a s IFKDs en e s t e campo t i e n e n sobre l a s
económicas y s o c i a l e s de l o s p a í s e s
II.
prestatarios.
P r i n c i p a l e s problemas de l a niñez en p a í s e s
Para empezar, es importante d i s c u t i r
la n i ñ e z ,
políticas
subdesarrollados.
l o s p r i n c i p a l e s problemas de
para a s í poder determinar qué c l a s e de a c t i v i d a d e s de l o s IFMDs
pueden d i r i g i r i s e
a a t a c a r e s t o s problemas. En p r i n c i p i o ,
los
problemas
—¡Vex Morawetz, D. Twenty f i v e y e a r s of economic development,
Mundial 1977.
Banco
- 3 -
más graves de l a niñez en p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s pueden
dentro de l a s s i g u i e n t e s c a t e g o r í a s :
vivienda;
desnutrición y salud;
clasificarse
educación;
abandono; d e l i n c u e n c i a y t r a b a j o . Es e v i d e n t e que e s t o s
pro-
blemas -no son e x c l u s i v o s de l a n i ñ e z , puesto que c o i n c i d e n con l o s de
o t r o s grupos s o c i a l e s .
Sin embargo, e s t a c a t e g o r i z a c i ó n cubre en una u
o t r a forma toda la gran mayoría de l o s elementos importantes en e l
bien-
e s t a r de l a n i ñ e z y a l mismo tiempo permite determinar qué c l a s e de p r o y e c t o s de d e s a r r o l l o t i e n e n un mayor impacto sobre dicho b i e n e s t a r .
III.
Características
de l o s proyectos d i r i g i d o s a b e n e f i c i a r v l a
niñez
Los problemas de la niñez d e s c r i t o s a n t e r i o r m e n t e se pueden a t a c a r
t a n t o d i r e c t a como i n d i r e c t a m e n t e con p r o y e c t o s y programas de d e s a r r o llo.
Los proyectos en s e c t o r e s de i n f r a e s t r u c t u r a
b l e o en s e c t o r e s
t a l e s como agua p o t a -
s o c i a l e s como educación y salud t i e n e n e f e c t o s
sobre e l b i e n e s t a r de l a n i ñ e z .
solamente en forma i n d i r e c t a ,
directos
Otros p r o y e c t o s b e n e f i c i a n a l o s niños
por ejemplo, p r o y e c t o s que por medio del
empleo de a d u l t o s aumentan e l i n g r e s o f a m i l i a r y a s í disminuyen l a s
s i o n e s para que l o s menores de edad t r a b a j e n .
pre-
Es también p o s i b l e
c o n c e b i r p r o y e c t o s que i n d i r e c t a m e n t e p e r j u d i q u e n l a niñez t a l e s como
a q u e l l o s que a l c r e a r empleo femenino separen a l o s niños de l a s madres y
aumenten e l uso del biberón disminuyendo e l consumo de l e c h e materna.
general,
es c a s i
En
imposible c o n c e b i r un p r o y e c t o que d i r e c t a o
i n d i r e c t a m e n t e no a f e c t e a l a n i ñ e z .
Al f i j a r l o s niños pobres como un grupo o b j e t i v o de l o s
de los programas y p r o y e c t o s de d e s a r r o l l o ,
beneficios
es n e c e s a r i o determinar
cuá-
l e s p r o y e c t o s t i e n e n un mayor impacto sobre e l l o s por unidad de i n v e r sión.
En p r i n c i p i o ,
se puede a f i r m a r que c i e r t o s p r o y e c t o s de salud
t a l e s como l o s diseñados para e r r a d i c a r l a s enfermedades que a f l i g e n a l a
n i ñ e z ; p r o y e c t o s de agua p o t a b l e r u r a l ;
primaria,intermedia y vocacional;
p r o y e c t o s de educación
programas encaminados a m e j o r a r
n u t r i c i ó n de l o s ciudadanos (no solamente encaminados a aumentar
producción a g r í c o l a ) ;
la
la
p r o y e c t o s de a l c a n t a r i l l a d o y algunos p r o y e c t o s de
vivienda;
t i e n e n un mayor impacto d i r e c t o sobre l a niñez que o t r o s
proyectos
( c o n s t r u c c i ó n de c a r r e t e r a s ,
industrial).
telefonía,
desarrollo agrícola o
Dada l a l i s t a mencionada de p r o y e c t o s d i r i g i d o s a l a n i ñ e z ,
es importante examinar l a s c a r a c t e r í s t i c i a s
de dichos p r o y e c t o s que
pueden s e r importantes dentro del c o n t e x t o de l o s préstamos de l o s IFMDs,
para a s í determinar algunas i m p l i c a c i o n e s de aumentar t a n t o su volumen
3/
como su numero."
Primero,
l a mayoría de l o s p r o y e c t o s d e s c r i t o s t i e n e n un p o r c e n t a j e
de c o n t e n i d o importado b a j o ; es d e c i r ,
proporción de r e c u r s o s n a c i o n a l e s ,
Segundo, asimismo,
r e q u i e r e n en su e j e c u c i ó n una a l t a
no c o m e r c i a b l e s
internacionalmente.
l a mayor p a r t e de dichos p r o y e c t o s
r e q u e r i r gas t o s . r e c u r r e n t e s para su funcionamiento,
tienden a
l o s c u a l e s son una
porción importante de l o s c o s t o s t o t a l e s de l o s p r o y e c t o s en mente.
Tercero,
l o s r e t o r n o s de muchos de l o s p r o y e c t o s mencionados se
o b t i e n e n por medio de l a acumulación de c a p i t a l humano que e l l o s
y por c o n s i g u i e n t e ,
generan
r e s u l t a n d i f í c i l e s de e s t i m a r y de c a p t a r por l a
t i t u c i ó n que f i n a n c i a e l
ins-
proyecto.
— E s de n o t a r que e s t a s c a r a c t e r í s t i c a s de p r o y e c t o s diseñados en
b e n e f i c i o de l a niñez son comunes a p r o y e c t o s diseñados para b e n e f i c i o de
s e c t o r e s pobres de l a p o b l a c i ó n .
- 5 -
Cuarto,
capital
dichos p r o y e c t o s tienden a r e q u e r i r r e l a t i v a m e n t e poco
f í s i c o m i e n t r a s que s í r e q u i e r e n de una c a n t i d a d importante de
o t r o s f a c t o r e s como capacidad o r g a n i z a t i v a ,
conocimiento de l a comunidad
en l a que se e j e c u t a e l p r o y e c t o , "y s e n t i m i e n t o c o m u n i t a r i o ,
los
cuales
no son insumos t r a d i c i o n a l m e n t e estudiados en l a l i t e r a t u r a de e v a l u a c i ó n
y e j e c u c i ó n de p r o y e c t o s .
Quinto,
l a e f e c t i v i d a d de muchos de l o s p r o y e c t o s d i s c u t i d o s
depen-
de de l a e j e c u c i ó n simultánea y coordinada de o t r o s p r o y e c t o s dado que
e x i s t e una i n t e r a c c i ó n
importante e n t r e l o s mismos.
é x i t o de un programa de educación i n f a n t i l
Así por e j e m p l o ,
el
depende de l a n u t r i c i ó n y
salud de l o s niños b e n e f i c i a d o s , y de l a capacidad de e l l o s de a s i s t i r a
la e s c u e l a en lugar de t e n e r que t r a b a j a r .
En o t r a s p a l a b r a s ,
para
b e n e f i c i a r a l a niñez es importante d e s a r r o l l a r p r o y e c t o s i n t e g r a d o s que
cubran más de un a s p e c t o de b i e n e s t a r i n f a n t i l y en l o s c u a l e s
más de una i n s t i t u c i ó n en e l p a í s
Sexto,
participen
prestatario.
e l conocimiento sobre l a e j e c u c i ó n y e f e c t o s de l o s
proyec-
tos d e s c r i t o s a s í como sobre l a i n t e r a c c i ó n e n t r e l o s mismos es hoy b a s t a n t e l i m i t a d o . Por e j e m p l o , s i se desea d i s e ñ a r un p r o y e c t o que disminuya l a mortalidad i n f a n t i l ,
se sabe que e l a c c e s o a agua p o t a b l e ,
cemento, promotoras de salud y campañas p u b l i c i t a r i a s
pueden u t i l i z a r para dicho f i n .
p i s o s de
son f a c t o r e s que se
Sin embargo, no sabemos cuál es e l
e f e c t o e s p e c í f i c o de cada uno de e s t o s f a c t o r e s , n i l a combinación de l o s
mismos que minimice l o s c o s t o s de o b t e n e r e l o b j e t i v o deseado.
Es
importante r e c o n o c e r e s t a l i m i t a c i ó n en muchos p r o y e c t o s que pueden
b e n e f i c i a r a l a n i ñ e z , y la' necesidad de e j e c u t a r
proyectos
e x p e r i m e n t a l e s en e s t e campo, para aprender cómo e l a b o r a r p r o y e c t o s y
programas
efectivos.
- 6 -
IV.
I m p l i c a c i o n e s de l a s c a r a c t e r í s t i c a s
de l o s p r o y e c t o s d i r i g i d o s a
b e n e f i c i a r a l a niñez sobre l a s IFMDs
Las c a r a c t e r í s t i c a s
d e s c r i t a s anteriormente tienen
importantes
i m p l i c a c i o n e s sobre l a s IFMDs y sobre sus p o l í t i c a s de préstamos,pues en
g e n e r a l hacen que l o s p r o y e c t o s que b e n e f i c i a n d i r e c t a m e n t e a l a niñez
sean d i f í c i l e s de f i n a n c i a r por p a r t e de l a s IFMDs.
El p o r c e n t a j e de contenido importado b a j o hace que dichos
proyectos
p r e s e n t e n problemas en su f i n a n c i a c i ó n debido a r e s t r i c c i o n e s que l a s
IFMDs t i e n e n para f i n a n c i a r e l contenido doméstico de l o s
proyectos.
E s t a s r e s t r i c c i o n e s son e l r e s u l t a d o de v a r i o s f a c t o r e s t a n t o
políticos
como económicos.
Primero,
e l f i n a n c i a r e l contenido doméstico t o t a l de un p r o y e c t o
con r e c u r s o s e x t r a n j e r o s en moneda dura permite e j e c u t a r e l p r o y e c t o
sin
que e l p a í s b e n e f i c i a r i o c o n t r i b u y a con ahorro i n t e r n o a l mismo.
Obviamente,
f i n a n c i a r menos del 100% del c o n t e n i d o doméstico de un
p r o y e c t o con d i v i s a s r e q u i e r e ahorro i n t e r n o y, aún a s í ,
desde e l
de v i s t a de l o s p a í s e s p r e s t a t a r i o s miembros de l a s IFMDs,
c a r a c t e r í s t i c a es i n d e s e a b l e porque e l l o s esperan que l o s
punto
esta
países
p r e s t a t a r i o s hagan un mayor e s f u e r z o en términos de ahorro para su
desarrollo,
es ffuerzo
y que l a c o n t r i b u c i ó n de l a s IFMDs sea complementaria a dicho
4/
_ ' P o r e j e m p l o , l a s p o l í t i c a s del BID no han p e r m i t i d o
t r a d i c i o n a l m e n t e e l f i n a n c i a m i e n t o con d i v i s a s del c o n t e n i d o doméstico de
los proyectos.
Sin embargo, e s t a p o l í t i c a ha sido modificada
r e c i e n t e m e n t e con e l i n t e r é s de f i n a n c i a r más p r o y e c t o s que b e n e f i c i e n a
grupos de menores i n g r e s o s en América L a t i n a .
- 7 -
Segundo, a l f i n a n c i a r e l contenido doméstico de un proyecto con
moneda dura se induce o una acumulación de r e s e r v a s i n t e r n a c i o n a l e s ,
aumentan l a s importaciones del p a í s p r e s t a t a r i o .
Estos e f e c t o s a corto
plazo sobre l a b a l a n z a de pagos p r e s e n t a n dos c l a s e s de problemas:
d i v i s a s r e c i b i d a s se c o n v i e r t e n en r e s e r v a s ,
o se
si
las
se o b t i e n e un e f e c t o de
expansión de l a masa monetaria semejante a l que se c r e a cuando e l banco
central
f i n a n c i a e l c o n t e n i d o doméstico del proyecto emitiendo d i n e r o
ningún endeudamiento e x t e r n o .
sin
S i l a s d i v i s a s r e c i b i d a s no se acumulan,
el
e f e c t o del f i n a n e i a m i e n t o es semejante a l que se o b t i e n e cuando se
f i n a n c i a un d é f i c i t
en l a cuenta c o r r i e n t e de l a b a l a n z a de pagos con un
endeudamiento e x t e r n o .
E s t o s e f e c t o s complican l a s o p e r a c i o n e s de l a s
IFMDs, puesto que crean l a n e c e s i d a d de j u s t i f i c a r ya sea un aumento de
r e s e r v a s o l a f i n a n c i a c i ó n de l a s importaciones del p a í s p r e s t a t a r i o .
ambos casos e l a n á l i s i s
se s a l e del campo microeconómico de l a
de p r o y e c t o s y cae en e l campo macroeconómico de l a s f i n a n z a s
nales,
En
evaluación
internacio-
en e l cual l a s IFMDs f i n a n c i a d o r a s de p r o y e c t o s e n t r a n en e l campo
de la e s t a b i l i z a c i ó n
f i n a n c i e r a i n t e r n a c i o n a l y de l a macroeconomía, más
que en e l de l a f i n a n c i a c i ó n de p r o y e c t o s de d e s a r r o l l o .
Es
importante
a n o t a r que e l aumento en r e s e r v a s ha sido un elemento poco importante del
f i n a n c i a m i e n t o del contenido doméstico en e l pasado.
coyuntura i n t e r n a c i o n a l
Sin embargo, en l a
p r e s e n t e e s t a f i n a n c i a c i ó n puede f á c i l m e n t e
rechazada por algunos p a í s e s p r e s t a t a r i o s
ser
con e x c e s o s de r e s e r v a s
i n t e r n a c i o n a l e s y con problemas de i n f l a c i ó n causados por su i n c a p a c i d a d
5/
de e s t e r i l i z a r e l aumento en r e s e r v a s . —
— E s de r e c o n o c e r que e s t a s i t u a c i ó n es e x c e p c i o n a l , aunque no por
eso i r r e l e v a n t e .
En l a coyuntura a c t u a l l a t i n o a m e r i c a n a , Colombia y
A r g e n t i n a e s t á n en dicha s i t u a c i ó n .
En e l pasado Venezuela ha t e n i d o
cuyunturas s e m e j a n t e s , y en e l f u t u r o México pudiera c o l o c a r s e en
situación similar.
Tercero,
l a s IFMDs se e n f r e n t a n a d i f e r e n t e s p r e s i o n e s
por p a r t e de l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s ,
políticas
algunas de l a s c u a l e s crean
sesgos
en favor del i i n a n e i a m i e n t o del contenido importado, puesto que a s í
aumentan l a s e x p o r t a c i o n e s de l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s .
Es
se
interesante
anotar que e s t a s p r e s i o n e s son muchas veces e j e r c i d a s solamente por
algunos s e c t o r e s p o l í t i c o s o del g o b i e r n o ,
aún cuando o t r o s s e c t o r e s o
grupos del mismo p a í s e j e r z a n p r e s i o n e s o p u e s t a s .
políticas
A s í , por e j e m p l o ,
las
a l r e s p e c t o seguidas por e l Departamento de Comercio y por e l
Departamento de Estado de l o s Estados Unidos se
contradicen
frecuentemente pues e l Departamento de Comercio t i e n d e a f a v o r e c e r
expansión del comercio privado y l a s e x p o r t a c i o n e s
la
norteamericanas,
m i e n t r a s que e l Departamento de Estado busca o t r a s metas como l a
e s t a b i l i d a d p o l í t i c a de un gobierno o e l aumento de l o s b e n e f i c i o s de l o s
proyectos
niños,
f i n a n c i a d o s por l a s IFMDs que r e c i b e un grupo o b j e t i v o como l o s
e l 40% más p o b r e s ,
etc.
La importancia de l o s g a s t o s r e c u r r e n t e s en muchos p r o y e c t o s
socia-
l e s también p r e s e n t a problemas para e l f i n a n e i a m i e n t o a t r a v é s de l a s
IFMDs.
En g e n e r a l ,
e l é x i t o del proyecto depende de l a d i s p o n i b i l i d a d de
r e c u r s o s para c u b r i r dichos g a s t o s ,
por e j e m p l o , en p r o y e c t o s de educa-
ción es n e c e s a r i o t e n e r r e c u r s o s para pagar p r o f e s o r e s ;
salud para pagar e n f e r m e r a s , e t c .
Desde e l punto de v i s t a de l a s IFMDs,
e s t o i m p l i c a f i n a n c i a r algunos g a s t o s que no pueden
claramente como de c a p i t a l ,
clasificarse
l o c u a l c o n t r a d i c e l a función p r i m o r d i a l
e l l a s y, desde e l punto de v i s t a de l o s gobiernos de l o s
prestatarios,
en p r o y e c t o s de
de
países
e s t o s c o s t o s implican un compromiso a l a r g o plazo con una
IFMD para a s i g n a r r e c u r s o s p r e s u p u é s t a l e s d i f í c i l e s de d i s m i n u i r ,
período de tiempo i n d e f i n i d o ,
s i n c r e a r problemas p o l í t i c o s
por un
grandes.
El hecho de que l o s r e t o r n o s a muchos p r o y e c t o s con a l t o
contenido
s o c i a l se t r a n s m i t a n por medio de l a acumulación del c a p i t a l humano de
- 9 -
l o s b e n e f i c i a r i o s p r e s e n t a o t r o problema de f i n a n c i a m i e n t o .
nos p r e s t a t a r i o s
Los
gobier-
deben comprometerse a pagar a una IFMD por p r o y e c t o s en
l o s que e l gobierno mismo no va a poder c o b r a r a i o s b e n e f i c i a r i o s
solamente a l a r g o plazo y eso a t r a v é s del s i s t e m a i m p o s i t i v o .
sino
Esto
i m p l i c a o b l i g a r s e con una IFMD a pagos a l a r g o plazo que se deban c u b r i r
con r e c u r s o s g e n e r a l e s del presupuesto gubernamental,
a t r a c t i v o para muchos g o b i e r n o s .
l o c u a l no e s muy
Las IFMDs han t r a t a d o de e s t a b l e c e r
c o n d i c i o n e s en l o s préstamos para que l o s b e n e f i c i a r i o s d i r e c - t o s de l o s
p r o y e c t o s paguen una proporción a l t a de l o s c o s t o s de l o s mismos.
Por
e j e m p l o , dichas IFMDs han presionado a l o s gobiernos para que hagan que
l o s p r o y e c t o s de agua p o t a b l e sean a u t o f i n a n c i a d o s .
Esta
presión,
j u s t i f i c a d a por l a t e o r í a ortodoxa de l a i n c i d e n c i a del g a s t o p ú b l i c o ,
creado problemas para l o s gobiernos p r e s t a t a r i o s pues es
ha
políticamente
c o s t o s o para muchos gobiernos c o b r a r l o s c o s t o s t o t a l e s en dichos
proyectos.
La c a r a c t e r í s t i c a de l o s proyectos en c u e s t i ó n de r e q u e r i r poco
capital
f í s i c o p r e s e n t a problemas t a n t o para l a s IFMDs como para
g o b i e r n o s pues para o b t e n e r una t r a n s f e r e n c i a de r e c u r s o s
los
dada,
manteniendo l a s p r o p o r c i o n e s de l o s mismos f i n a n c i a d o s con l a s IFMDs,
hace n e c e s a r i o e j e c u t a r un número mayor de p r o y e c t o s .
Implícitamente,
t a n t o l o s g o b i e r n o s como l a s IFMDs t i e n e n planes e s t a b l e c i d o s
g e n e r a r c i e r t o volumen de t r a n s f e r e n c i a s ;
se
para
e l mayor número de p r o y e c t o s
r e q u e r i d o por un aumento en l a s t r a n s f e r e n c i a s a l s e c t o r s o c i a l
para
b e n e f i c i o de l o s niños pobres i m p l i c a r í a un aumento en l a s b u r o c r a c i a s de
l a s IFMDs, y en l a s b u r o c r a c i a s n a c i o n a l e s encargadas de t r a t a r con l a s
mismas s i se mantienen los r e q u i s i t o s
a c t u a l e s de e v a l u a c i ó n y e j e c u c i ó n
de p r o y e c t o s .
Además de r e q u e r i r poco c a p i t a l
físico,
l o s p r o y e c t o s que b e n e f i -
c i e n a niños pobres r e q u i e r e n o r g a n i z a c i ó n c o m u n i t a r i a ;
establecer
Is.
- 10 -
comunicación e n t r e grupos s o c i a l e s que muchas veces han permanecido
separados por s i g l o s ;
ganar l a c o n f i a n z a de l o s b e n e f i c i a r i o s que muchas
v e c e s han sido engañados por quienes e l l o s
e x t r a ñ a s a su c u l t u r a ,
etc.
c a p i t a l y, por lo t a n t o ,
mercados.
i d e n t i f i c a n con
Las IFMDs fundamentalmente
instituciones
proporcionan
f a c t o r e s p r o d u c t i v o s que se pueden comprar en
Los r e q u i s i t o s y elementos mencionados a r r i b a en muchos c a s o s
no se pueden comprar en mercados n a c i o n a l e s n i i n t e r n a c i o n a l e s ,
o t r o s es simplemente d i f í c i l
saber qué personas pueden e s t a b l e c e r
c o n t a c t o s n e c e s a r i o s con l o s b e n e f i c i a r i o s y c u á l e s no.—
l a f a l t a de personas e i n s t i t u c i o n e s que provean l o s
complementarios a l c a p i t a l
y en
los
Es obvio que
elementos
en l o s p r o y e c t o s diseñados para b e n e f i c i a r
niños pobres puede c o n s t i t u i r s e en un c u e l l o de b o t e l l a importante
e l é x i t o de dichos p r o y e c t o s ,
Otra c a r a c t e r í s t i c a
para
que l a s IFMDs no puedan s u p e r a r .
de l o s p r o y e c t o s que t i e n d e n a b e n e f i c i a r a l o s
n i ñ o s pobres es l a i n t e r a c c i ó n n e c e s a r i a e n t r e v a r i a s
instituciones.
Muchas veces e l é x i t o de un proyecto depende de l a capacidad de c o o r d i n a r
l a s a c t i v i d a d e s de v a r i a s
nutrición,
educación,
i n s t i t u c i o n e s e s p e c i a l i z a d a s en s a l u d ,
agua p o t a b l e ,
etc.
instituciones nacionales a nivel s e c t o r i a l
muchos f i n e s .
La e s p e c i a l i z a c i ó n de muchas
es ú t i l y e f i c i e n t e
Sin embargo, e s t a misma e s p e c i a l i z a c i ó n
se
para
convierte
f á c i l m e n t e en un o b s t á c u l o para r e a l i z a r p r o y e c t o s en l o s c u a l e s deben
p a r t i c i p a r i n s t i t u c i o n e s que en o c a s i o n e s pasadas han competido e n t r e
_ ' E s importante n o t a r que e l programa de pequeños p r o y e c t o s del BID
creado r e c i e n t e m e n t e con e l f i n de b e n e f i c i a r a grupos s o c i a l e s de b a j o s
i n g r e s o s ha operado muchas v e c e s a t r a v é s de comunidades r e l i g i o s a s ,
a s o c i a c i o n e s de s e ñ o r a s , e t c . , i n s t i t u c i o n e s generalmente o l v i d a d a s en l a
l i t e r a t u r a sobre e j e c u c i ó n de p r o y e c t o s , pero que t i e n e n c o n t a c t o s y
comunicación con grupos o b j e t i v o de l o s b e n e f i c i o s de l o s préstamos.
- 1 1 -
e l l a s por fondos, o f u n c i o n e s , o i n s t i t u c i o n e s cuyos
pertenecen a d i f e r e n t e s partidos p o l í t i c o s ,
diferentes.
o que t i e n e n
Lograr l a c o o p e r a c i ó n de d i f e r e n t e s
fines
instituciones
y la. c o o r d i n a c i ó n de sus a c t i v i d a d e s es t a r e a d i f í c i l
c u a l l a s IFMDs t i e n e n poca e x p e r i e n c i a .
directivos
nacionales
e i n g r a t a en l a
En algunos proyectos de
d e s a r r o l l o i n t e g r a d o ha sido n e c e s a r i o que l a s IFMDs e s t u d i e n
las
p o s i b i l i d a d e s de c o o r d i n a c i ó n i n s t i t u c i o n a l n e c e s a r i a s y procedan a
s u g e r i r cambios importantes en l a i n f r a e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l
países p r e s t a t a r i o s .
siempre
de l o s
E s t a s a c t i v i d a d e s son p o l í t i c a m e n t e c o m p l e j a s , y no
exitosas.
Una de l a s l i m i t a c i o n e s más importantes en e l diseño y e j e c u c i ó n de
proyectos encaminados a b e n e f i c i a r a la niñez pobre r a d i c a t a n t o en l a
f a l t a de conocimiento sobre l a s o l u c i ó n adecuada para algunos problemas,
como en l a d i s p e r s i ó n del conocimiento e x i s t e n t e y en l a
ignorancia,
t a n t o por p a r t e de l a s IFMDs como de l o s g o b i e r n o s , con r e s p e c t o a l a
. .
7/
e x i s t e n c i a de t a l conocimiento.—
E s t o hace que muchos p r o y e c t o s
motivados por e l deseo de b e n e f i c i a r a l a niñez no produzcan
satisfactorios
n i a l a r g o n i aún a c o r t o
resultados
plazo.
U
Por e j e m p l o , l o s p r o y e c t o s diseñados para b e n e f i c i a r a l
"gamin" colombiano han f a l l a d o muchas veces y , s i n embargo, nuevos
p r o y e c t o s s e m e j a n t e s a l o s que f r a c a s a r o n a n t e r i o r m e n t e se han emprendido
sucesivamente. Es a p a r e n t e que quienes diseñan y e j e c u t a n l o s p r o y e c t o s
e s t á n motivados por un gran afán de r e s o l v e r un problema i m p o r t a n t e , pero
que no se b e n e f i c i a n de lo aprendido en p r o y e c t o s a n t e r i o r e s debido a que
e s t o s no se han evaluado, o a que d i c h a s e v a l u a c i o n e s no son c o n o c i d a s , o
a que e l é x i t o del p r o y e c t o r e q u i e r e l a a c e p t a c i ó n y entendimiento del
s i s t e m a de v a l o r e s de l o s gamines, que es rechazado por l a sociedad en
general.
J o s é G u t i é r r e z , en su l i b r o Gamín, ( B o g o t á , 1974) d i s c u t e e s t o s
problemas en forma c l a r a e i n t e r e s a n t e .
CUADRO No.1
E s t r u c t u r a de la deuda p ú b l i c a e x t e r n a ( 1 )
de América L a t i n a por c a t e g o r í a de a c r e e d o r e s
1970-1977
P o r c e n t a j e s sobre l a base de saldos t o t a l e s pendientes a f i n e s de afio
Paie
Oficial muítilateral
1970
1977
Argentina
Bahamas
Barbados
Bclivia
Brasil
Colomb ia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Haití
Honduras
Jamaica
Mexico
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
R. Dominicana
T. y Tobago
Uruguay
0 ft
18,4
38,7
46,7
9,9
29,8
51,6
30,7
10,6
2,3
70,8
24,0
29,8
36,4
32,4
32,6
20,1
9,7
34,4
35,1
América L a t i n a
23,9
21,7
—
—
21,3
20,8
40,5
23,8
18,7
43,9
41,8
10,9
27,6
Oficial bilateral
1970
1977
22,0
35,5
10,2
23,3
30,6
6,8
17,7
38,0
21,4
49,7
4ljs
41,9
35,7
46,5
29,6
34,9
34,1
77,2
68,2
26,4
24,0
13,0
35,9
31,0
44,5
28,7
72,3
20,5
13,8
19,7
32,3
.. .
...
61,4
64,3
21,5
17,8
13,6
31,3
34,2
35,3
16,8
31,8
18,4
42,3
16,4
.. .
...
...
36,3
26,8
34,0
7,6
Proveedores
1970
1977
Bancos ( 2 )
1970
1977
Otros c r é d i t o s
1970
193
34,9
18,0
7.2
44,0
18,5
—
10.6
23,4
11,3
4.4
20,5
31,8
23,6
8.3
1.3
6.9
11,6
6,0
5,5
13.7
7.2
—
•
•
1.7
•
• •
—
•
.
20,4
2,8
•
0,5
2,7
2,1
1.4
.
—
3.3
11.7
5.7
8.8
17.3
7.7
11.1
25,6
5,7
—
—
16,1
34,8
36,3
45,4
12,9
4,8
10,2
4,9
24,5
22,2
36,5
7.0
3.3
15.0
2,0
9,6
16,1
1,6
5,8
8,8
36,2
22,8
20,1
0,7
12,7
11,0
12,3
32.0
18,9
19,2
9,2
16,4
.. .
—
.. .
—
30,4
39,6
24,0
29,3
46,7
16,6
33,8
26,4
45,0
•
• o
•
a
•
1.8
6,2
31,9
67,0
•
" . I
—
78,6
26,6
4.7
2,4
4.4
5,8
1,1
2,4
7.9
6,5
9,1
—
—
4,7
6.2
1,7
0.5
6,7
3,8
» •
—
—
. 43,2
10,8
• •
10,0
*
—
10,5
6,2
•
• •
56,6
20,1
37,4
29,7
54,4
58,6
29,5
4,1
2.1
24,0
45,2
8,2
7,0
( 1 ) Contraída por organismos públicos y por entidades privadas con g a r a n t í a p ú b l i c a , pagadera
en d i v i s a s y con plazo de vencimiento s u p e r i o r a un aflo.
I n c l u y e l a p a r t e no desembolsada a
f i n e s de aflo.
( 2 ) Incluye o t r a s i n s t i t u c i o n e s f i n a n c i e r a s además de los bancos.
( 3 ) Incluye n a c i o n a l i z a c i ó n y emisiones de bonos.
—
Cero o no s i g n i f i c a t i v o .
. . . C i f r a s no d i s p o n i b l e s .
F u e n t e : Banco Interamericano de D e s a r r o l l o , Informe Anual 1978, p. 1 0 1 .
—
2,3
—
2,0
—
—
—
- 13 -
V.
Soberanía Nacional y Poder de l a s IFMDs
En l a d i s c u s i ó n a n t e r i o r no se mencionó l a r e l a c i ó n de poder
existente entre los'gobiernos p r e s t a t a r i o s ,
l a s IFMDs.
E s t a r e l a c i ó n es importante,
p r e s t a m i s t a s y donantes, y
porque determina e l poder de l a s
IFMDs y su capacidad de m o d i f i c a r l a composición y volumen de l a s
i n v e r s i o n e s en l o s p a í s e s p r e s t a t a r i o s .
puntos a l r e s p e c t o .
Es importante a c l a r a r
P r i m e r o , s i l a s IFMDs no e s t á n en capacidad de
m o d i f i c a r l a composición y volumen de l a s i n v e r s i o n e s en l o s
prestatarios,
financien,
varios
entonces,
países
independientemente de qué c l a s e de p r o y e c t o
su impacto r e a l sobre l o s grupos o b j e t i v o de l o s b e n e f i c i o s de
l o s proyectos es n u l o , dado que l a función de l a s IFMDs se l i m i t a r í a a l a
de simples i n t e r m e d i a r i o s f i n a n c i e r o s .
En e s t e c a s o , s i l a s IFMDs
f i n a n c i a n más p r o y e c t o s " b u e n o s " , que b e n e f i c i e n a grupos p r i o r i t a r i o s ,
y
que de c u a l q u i e r forma se f i n a n c i a r í a n con o s i n i n t e r v e n c i ó n de l a s
IFMDs, l o único que se l o g r a r í a es que l a s IFMDs tengan un p o r t a f o l i o más
atractivo.
Segundo, e l poder de l a s IFMDs v a r í a en d i f e r e n t e s p a í s e s y a t r a v é s
del
tiempo, dependiendo de l a importancia de l o s préstamos de l a s IFMDs en l a
i n v e r s i ó n t o t a l y en la gubernamental; de l a s i t u a c i ó n de l a b a l a n z a de
pagos del p a í s p r e s t a t a r i o ,
etc.
En p a í s e s donde una proporción a l t a de
l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a se f i n a n c i a por medio de l a s IFMDs o en que l a
p r o p o r c i ó n de l a deuda p ú b l i c a e x t e r n a c o n t r a í d a con l a s IFMDs sea
estas
instituciones
t i e n e n r e l a t i v a m e n t e b a s t a n t e poder para
sobre l a s p r i o r i d a d e s gubernamentales de i n v e r s i ó n .
p r o p o r c i o n e s mencionadas son b a j a s ,
alta,
influir
Cuando l a s
e l poder de l a s IFMDs de m o d i f i c a r
composición de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a es b a j o .
la
Es de n o t a r que en g e n e r a l
- 14 -
en América L a t i n a l a proporción de l a deuda p ú b l i c a e x t e r n a ,
con IFMDs y con i n s t i t u c i o n e s de ayuda e x t e r n a de p a í s e s
contraída
desarrollados,
ha disminuido continuamente en l o s últimos años, m i e n t r a s que e l
crédito
de bancos ha aumentado s i g n i f i c a t i v a m e n t e como l o i n d i c a e l cuadro número
1. El c r é d i t o o f i c i a l m u l t i y b i l a t e r a l
pasó de un 56,2% de l a deuda
p ú b l i c a e x t e r n a de l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s a solamente un 38,6% en
1977.
Durante e l mismo período l a deuda a l o s bancos privados aumentó
del 16,4% a l 45,2% y l a . c o n c e d i d a por proveedores disminuyó de 19,2% a
9,2%.
E s t o s cambios r e f l e j a n ,
a l menos en p a r t e ,
e l aumento de l i q u i d e z
en e l mercado de e u r o d ó l a r e s en l o s últimos años, y e l é x i t o que algunos
países
l a t i n o a m e r i c a n o s han t e n i d o en promover sus e x p o r t a c i o n e s ,
lo cual
ha mejorado mucho su capacidad de endeudamiento en l o s mercados de
capitales
internacionales.
El cuadro No. 1 también muestra
grandísimas en l a e s t r u c t u r a de l a deuda e x t e r n a de l o s
países,
diferencias
diferentes
lo cual pone de m a n i f i e s t o l a gran d i s p a r i d a d en l a capacidad de
l a s IFMDs para i n f l u i r en l a composición de l a i n v e r s i ó n
pública.
Es importante a n o t a r además, que l a expansión en l a deuda e x t e r n a
p r o v e n i e n t e de f u e n t e s privadas ha sido acompañada por una disminución en
e l plazo de vencimiento de l o s préstamos,
l o cual aumenta l a
importancia
de l a s IFMDs.
T e r c e r o , o t r o elemento importante en e l juego de poder e n t r e
países p r e s t a t a r i o s ,
los
p r e s t a m i s t a s y l a s IFMDs es e l grado de s u b s i d i o
i m p l í c i t o en l o s préstamos de l a s IFMDs.
M i e n t r a s mayor sea e l
subsidio,
más grande es e l poder de l a s IFMDs para m o d i f i c a r l a composición de l a
i n v e r s i ó n p ú b l i c a en l o s p a í s e s p r e s t a t a r i o s .
de l a s IFMDs se d e r i v a de dos
fuentes:
La capacidad de s u b s i d i a r
- 15 -
( i ) Las IFMDs a d m i n i s t r a n fondos donados por l o s
desarrollados,
países
o p r e s t a d o s por e l l o s a t a s a s b a j a s de i n t e r é s .
Estos
fondos se dan a p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s . e n c a r á c t e r de donación, o de,
préstamos c o n c e s i o n a l e s a tasas- muy b a j a s de i n t e r é s ,
con l a r g o s
períodos de g r a c i a y con una maduración a muy l a r g o p l a z o .
( i i ) Las IFMDs pueden o b t e n e r dinero p r e s t a d o en l o s mercados
i n t e r n a c i o n a l e s a t a s a s más b a j a s y a períodos más l a r g o s de l o que
podría o b t e n e r cada país p r e s t a m i s t a en forma i n d e p e n d i e n t e ,
lo cual
se debe a que l a s IFMDs t i e n e n l a g a r a n t í a de l o s gobiernos de l o s
p a í s e s d e s a r r o l l a d o s y diluyen e l r i e s g o i m p l í c i t o en un préstamo a
un p a í s
específico.
Es de n o t a r que l o s préstamos o donaciones a l t a m e n t e s u b s i d i a d o s de l a s
IFMDs p r o v e n i e n t e s de fondos donados o p r e s t a d o s por l o s gobiernos de
p a í s e s d e s a r r o l l a d o s han disminuido en proporción t o t a l a l a s
de l a s IFMDs y, por c o n s i g u i e n t e ,
actividades
e l poder de é s t a s también ha
disminuido.
Dadas l a s c a r a c t e r í s t i c a s
del juego de poder d e s c r i t a s ,
l a s IFMDs
t i e n e n capacidad para l o g r a r cambios d i f e r e n t e s en cada p a í s en l a s
p r i o r i d a d e s de i n v e r s i ó n de l o s r e s p e c t i v o s g o b i e r n o s , dependiendo de l o s
factores arriba discutidos.
E s t a capacidad de a f e c t a r l a s p r i o r i d a d e s de
i n v e r s i ó n en l o s p a í s e s p r e s t a t a r i o s
común de s o b e r a n í a n a c i o n a l .
e s t á en c o n f l i c t o con e l
concepto
E s t e c o n f l i c t o se p r e s e n t a en forma a b i e r t a
cuando un g o b i e r n o desea o b t e n e r préstamos de l a s IFMDs para
financiar
p r o y e c t o s que no c o i n c i d e n con l a s p r i o r i d a d e s determinadas por
IFMDs.
las
En l o que r e s p e c t a a l o s p r o y e c t o s que b e n e f i c i a n a l a n i ñ e z
pobre, es muy f a c t i b l e que e s t a c l a s e de c o n f l i c t o se p r e s e n t e
frecuentemente.
En e s t a s i t u a c i ó n ,
existen varias soluciones
posibles:
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a)
Que l a IFMD 110 haga e l préstamo, ya sea porque e l gobierno no
a c e p t e l a s p r i o r i d a d e s de l a IFMD o porque é s t a no a c e p t e
p r i o r i d a d e s del
b)
gobierno.
Que l a IFMD ceda, a c e p t e l a s p r i o r i d a d e s del g o b i e r n o y f i n a n c i e
e l p r o y e c t o que é s t e
c)
las
desea.
Que e l gobierno p r e s e n t e a l a IFMD un p r o y e c t o d i f e r e n t e que
s a t i s f a g a l a s p r i o r i d a d e s de é s t a y que se i b a a f i n a n c i a r con
otros
d)
fondos.
Que e l gobierno ceda y aumente su i n v e r s i ó n en l o s
prioritarios
sectores
para l a IFMD.
E n t r e todas e s t a s s o l u c i o n e s p o s i b l e s s ó l o l a ú l t i m a r e s u l t a en un
aumento del g a s t o en l o s s e c t o r e s p r i o r i t a r i o s
para l a s IFMDs.
Es
importante a n o t a r que m i e n t r a s más grande sea e l p a í s p r e s t a t a r i o y menor
l a importancia de l a s IFMDs en dicho p a í s ,
última
es menos probable l l e g a r a l a
solución.
De l o a n t e r i o r se deduce que e l impacto de l a s IFMDs sobre
los
p r o y e c t o s que b e n e f i c i e n a l a niñez pobre puede s e r muy pequeño a menos
que a q u e l l a l o g r e m o d i f i c a r l a s p r i o r i d a d e s del g a s t o de l o s
prestatarios.
países
E s t o s cambios pueden l o g r a r s e e j e r c i e n d o un poder
c o n f l i c t i v o con l a s o b e r a n í a n a c i o n a l ,
como se acaba de d i s c u t i r ,
o t r o s medios que se a n a l i z a r á n a c o n t i n u a c i ó n .
o por
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V I . P o l í t i c a s y medidas de l a s IFMDs para b e n e f i c i a r & l a niñez pobre.
Las IFMDs t i e n e n un amplio campo en e l cual pueden tomar medidas que
b e n e f i c i e n a l a niñez pobre.
En primera i n s t a n c i a ,
l o s problemas y
d i f i c u l t a d e s d i s c u t i d o s en l a s e c c i ó n IV s u g i e r e n medidas que l a s IFMDs
pueden tomar para e l f i n deseado.
En p r i n c i p i o ,
es p o s i b l e f a c i l i t a r
la
f i n a n c i a c i ó n del contenido doméstico de l o s p r o y e c t o s , y también
facilitar
e l f i n a n c i a m i e n t o de algunos g a s t o s r e c u r r e n t e s de l o s mismos.
En segunda i n s t a n c i a ,
urge fomentar e l d e s a r r o l l o i n s t i t u c i o n a l
p a í s e s p r e s t a t a r i o s que permita l a f i n a n c i a c i ó n de p r o y e c t o s
en l o s
integrados
en l o s c u a l e s se coordine l a a c t i v i d a d de i n v e r s i ó n y d e s a r r o l l o en
sectores y subsectores diferentes.
Es n e c e s a r i o además compilar y
d i s e m i n a r e l conocimiento r e s p e c t o de l a s e l e c c i ó n ,
e j e c u c i ó n de p r o y e c t o s en l o s s e c t o r e s s o c i a l e s ;
financiación y
identificar
proyectos
p i l o t o s que se puedan f i n a n c i a r con fondos no r e e m b o l s a b l e s y que
permitan complementar e l conocimiento e x i s t e n t e con e l
f i n de e l i m i n a r
algunas d i f i c u l t a d e s en l a e j e c u c i ó n de proyectos y con e l f i n de
identificar
l a c l a s e de p r o y e c t o s que t i e n e é x i t o .
Es p o s i b l e
afirmar
que una l a b o r importante de l a s IFMDs c o n s i s t e en demostrar que e x i s t e n
p r o y e c t o s que permiten b e n e f i c i a r a l a niñez pobre,
e j e c u t a r exitosamente.
l o s c u a l e s se pueden
Asimismo, es n e c e s a r i o en algunos casos
convencer
a l o s g o b i e r n o s de l a importancia de e s t o s p r o y e c t o s para que a s í
aumenten l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s a l o s mismos.
Para o b t e n e r e s t o s
se
fines,
l a s IFMDs pueden f i n a n c i a r p r o y e c t o s a t r a v é s de l o s c u a l e s se aprenda
s o b r e l a e j e c u c i ó n de l o s mismos, y que luego permitan su r e p e t i c i ó n y
multiplicación exitosa sin financiación m u l t i l a t e r a l .
En e s t o s
proyectos
f i n a n c i a d o s por l a s IFMDs es n e c e s a r i o e n f a t i z a r e l a n á l i s i s y l a
p o s t e v a l u a c i ó n d e . l o s mismos, para a s í i d e n t i f i c a r problemas de d i s e ñ o y
ejecución,
y proceder a r e s o l v e r l o s .
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Muchas de e s t a s a c t i v i d a d e s no son n e c e s a r i a m e n t e
consideradas
t r a d i c i o n a l m e n t e como f i n a n c i a b l e s por l a s IFMDs, y en algunos
puede haber razones importantes para que no l o sean.
IFMDs t i e n e n f u n c i o n e s d i f e r e n t e s a l a s f i n a n c i e r a s ,
casos
Sin embargo,
y es e l
las
desarrollo
de é s t a s e l que puede p r o d u c i r un impacto mayor en e l b i e n e s t a r de l a
niñez pobre.