Leyes de transporte interurbano del viajeros por carretera

C O N S U LT R A N S
XIX SEMANA NAC IONAL DEL AUTOCAR Y DEL AU TOBÚS
PONENCIA
D. Alfonso López de Sá. Director Asesoría Jurídica de CONSULTRANS
C O N S U L T R A N S
C / S E R R A N O ,
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–
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W W W . C O N S U L T R A N S . E S
LEYES D E LAS C OMUNID AD ES AUTÓNOMAS D E
TRANSPORTE INTERURBA NO D E VIAJEROS POR
C ARRETERA
1.
INTRODUCCIÓN
El objetivo de mi intervención evidentemente son las Leyes de las CC.AA. sobre
transporte de viajeros por carretera. Voy a tratar de no ser repetitivo dado que,
lógicamente, son varias las intervenciones sobre el mismo tema y, además, asisten a
estas jornadas personas que pueden hablar autorizadamente sobre determinadas
leyes autonómicas. Por consiguiente, mi objetivo principal será tratar de prever
como pueden ser las iniciativas normativas de futuro de las CC.AA. que todavía no
han aprobado sus propias leyes. Pero, lógicamente, para ver como puede ser el
futuro, es necesario ver como han evolucionado las cosas hasta la fecha. Es decir, es
necesario analizar brevemente las leyes aprobadas hasta ahora y los problemas a los
que han tratado de responder. Solamente entonces podemos hacer alguna previsión
de tipo general sobre el futuro. En suma voy a hacer un breve análisis de las leyes
autonómicas sobre transporte interurbano por carretera y después trataré de hacer
algunas previsiones de futuro sobre los temas más importantes, como los plazos
concesionales, la planificación y los concursos, el transporte rural y las subvenciones,
o el transporte en las zonas de influencia en grandes y medianas ciudades. Y sin más
preámbulos comienzo por analizar de forma muy breve las Leyes aprobadas.
2.
LAS LEYES YA APROBADAS POR LAS CC.AA.
A) Cataluña
La Ley de Cataluña sobre transporte interurbano por carretera es la más antigua de
todas porque data del año 1987 y es anterior incluso a la LOTT. Durante muchos años
–hasta el 2004- ha sido la única ley autonómica sobre esta materia.
Para los fines de estas jornadas creo que no tiene mucho interés examinar el
contenido de esta Ley que fue desarrollada posteriormente por un Decreto. Lo que si
es importante es recordar que en base a esta Ley, la Generalitat de Cataluña aprobó
un Decreto el año 2003 que permite ampliar plazos hasta 25 años a cambio de
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realizar inversiones, por ej., en ampliar y renovar el parque. Este Decreto es
importante porque, por primera vez abordó el problema del fin de los plazos
concesionales, que en Cataluña era el año 2007.
B) País Vasco
El 29 de marzo de 2004, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 4/2004, de Transporte de
Viajeros por Carretera. Los aspectos más interesantes de esta Ley creo que son las
siguientes:

La Ley se aprueba, en gran parte, por motivos competenciales, es decir, para
ejercer las competencias legislativas que corresponden a la C.A. del País Vasco,
en línea, además, con la Sentencia del T.C. 118/1996, o “Sentencia de la LOTT”.

En lo que se refiere a los servicios regulares de uso general, y el sistema
concesional, la regulación vasca sigue muy de cerca la LOTT. Esto no tiene nada
de extraño ya que el sistema concesional ha demostrado su eficiencia. En
general, la Ley vasca ha seguido el modelo de la LOTT en casi todos los temas,
incluso en la terminología, lo que es lógico ya que no tiene sentido introducir
terminologías nuevas que sólo servirían para introducir confusión.

Finalmente, en cuanto a los plazos de las concesiones la Disposición Transitoria
Segunda de la Ley vasca indica que no habrá convalidaciones ni ampliaciones de
plazos. Esto significa que el País Vasco ha apostado por los concursos; como
además, la Ley vasca no establece reglas especiales relativas a la puntuación en
los concursos de los anteriores concesionarios parece que se ha optado por un
planteamiento de concurrencia sin restricción alguna.
C) Castilla-La Mancha
Mediante la Ley 14/2005, Castilla-La Mancha ha establecido su propia regulación del
Transporte de Viajeros por Carretera. De esta Ley nos interesa resaltar los siguientes
aspectos:
2

En lo que se refiere al transporte regular de uso general y el sistema concesional,
no hay una regulación específica, lo que significa que se ha optado por aplicar la
LOTT y el ROTT supletoriamente.

En lo que se refiere al transporte rural, regula el transporte a la demanda como
forma de hacer frente con flexibilidad a las necesidades de zonas de baja
densidad. Además, regula las concesiones zonales y prevé el mantenimiento del
derecho de preferencia.

Insiste en las normas de coordinación y planificación y prevé incluso la
elaboración y aprobación de un Plan Director de Transportes, relativo tanto a
infraestructuras como a servicios.

Sin perjuicio de lo anterior, la Disposición Transitoria de la Ley permite una
ampliación de plazos concesionales de hasta 10 años a cambio de hacer
inversiones en la medida de lo posible.
Como se ve, Castilla-La Mancha, lo mismo que Cataluña y otras CC.AA. –ha optado
por ampliar los plazos concesionales, aunque su situación en cuanto a ocupación y
rentabilidad de los servicios no sea la misma, desde luego.
D) La Rioja
La Rioja ha aprobado su propia Ley de transporte interubano por carretera con fecha
18 de octubre de 2006 (Ley 8/2006). De esta Ley, los aspectos a resaltar son los
siguientes:

La creación de un marco legislativo adecuado para el transporte en el área
metropolitana de Logroño.

Creación de los instrumentos de planificación que puedan ser necesarios, tales
como los Planes de Movilidad.

Regulación del transporte a la demanda.
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
Regulación de los servicios regulares de uso general y del sistema concesional en
línea con la LOTT, al igual que el País Vasco.

Plazos concesionales de 10 a 25 años.

Convalidación de concesiones por un plazo de entre 10 y 25 años; en función de
las mejoras que se introduzcan se fijarán los plazos de las concesiones
convalidadas.
Como se ve, el planteamiento de la C.A. de La Rioja es a un plazo largo o muy largo
en línea con lo que ha hecho la Generalitat de Cataluña.
E) Aragón
Aragón ha aprobado el 29 de diciembre de 2006, la Ley 17/2006, de Medidas
Urgentes en el sector del transporte interurbano de viajeros por carretera de la
Comunidad de Aragón. Esta Ley es mucho menos extensa que las restantes Leyes
Autonómicas, porque sus objetivos son más limitados. NO se trata de establecer una
regulación completa del transporte por carretera, sino de atender a dos cuestiones
puntuales pero de gran importancia.
a) Transporte rural
Se mantiene el derecho de preferencia para la prestación de servicios de escolares y
se regula la posibilidad de que las plazas excedentes en servicios escolares en zonas
rurales puedan utilizarse en zonas de baja densidad para atender la demanda de
carácter general.
b) Plazos concesionales
Además de lo anterior, en lo que se refiere a las concesiones de servicios regulares el
art. 5º de la Ley prevé que podrán prorrogarse las concesiones, como máximo hasta
el 31 de diciembre de 2017.
La finalidad de ésta prórroga es doble:
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
Mejorar y modernizar los actuales servicios.

Proceder a una reordenación conjunta del mapa concesional.
La puesta en práctica de esta previsión dependerá de su desarrollo reglamentario
pero parece interesante señalar que la “reordenación conjunta” no es compatible
con una finalización de plazos escalonada y, en este sentido la ampliación de plazos,
permitiría, además, ir mejorando y modernizando los actuales servicios.
F) C.A. de Canarias
En mayo de este año la C.A. de Canarias ha aprobado su propia Ley de Ordenación
del Transporte por Carretera. Se trata de una Ley completa y ambiciosa, como la de
La Rioja pero voy a referir brevemente la misma ya que asisten a estas jornadas
representantes de la Administración autonómica que como es lógico conocen a la
perfección estas normas y su aplicación.
Como aspectos más interesantes de la Ley de Canarias –desde mi punto de vista- yo
destacaría los siguientes:

Se regula con detalle la relación en esta materia entre los Cabildos y la
Administración de la C.A.C., como no podía ser menos, teniendo en cuenta las
importantes competencias de los Cabildos sobre el transporte por carretera.

También se dedica mucha atención a la planificación tanto de servicios como de
instalaciones.

En cuanto al transporte regular de uso general y el sistema concesional, lo mismo
que las otras Leyes, se sigue el modelo de la LOTT, con alguna peculiaridad.

Se regula el transporte a la demanda, al igual que en La Rioja o Castilla-La
Mancha.

Finalmente, la Disposición Transitoria segunda regula la “adaptación” o
convalidación de las concesiones de servicios regulares. Los plazos de las
concesiones pueden ampliarse hasta el año 2022 como mínimo y hasta el 2027
como máximo.
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3.
VISIÓN GLOBAL DE LAS LEYES APROBADAS HASTA LA FECHA
En las Leyes que se han aprobado hasta la fecha hay varias preocupaciones a las que
se ha dado respuesta, por las respectivas CC.AA.:
a) Una de las preocupaciones que se detecta es la relativa al transporte rural. Son
varias las CC.AA. que han regulado el transporte a la demanda, el derecho de
preferencia o el uso por la demanda de carácter general de las plazas excedentes en
los escolares en zonas de baja densidad.
b) Otra preocupación que es común a casi todos las Administraciones que han
aprobado sus propias Leyes es la planificación, así como, la coordinación urbanointerurbano. La actividad planificadora prevista es especialmente intensa en CastillaLa Mancha y Canarias.
c) Indudablemente, una preocupación importante es la del fin de los plazos
concesionales. El fin de los plazos concesionales plantea problemas muy complejos
para cualquier Administración de transportes pero además las CC.AA. se encuentran
con un problema añadido respecto al Estado, que es de carácter financiero: Este
problema consiste en que un porcentaje grande las concesiones autonómicas –y en
algunas CC.AA. la gran mayoría- no son rentables y sobreviven por el escolar, las
subvenciones cruzadas entre diversos servicios o con subvenciones públicas
insuficientes. En cambio, las concesiones estatales por lo general son rentables si
bien es cierto que algunas son de baja rentabilidad y quizá por eso sus titulares no
pidieron la ampliación de plazo concesional de 5 años del año 1997.
Por otro lado, este problema de la rentabilidad y la financiación plantea aspectos
muy distintos según las CC.AA. y la clase de transporte por carretera de que se trate.
No es lo mismo, evidentemente, el transporte interurbano de cercanías de grandes
ciudades, que el transporte rural en Castilla-La Mancha o el transporte insular
canario.
En todo caso, hablando en términos muy generales creo que el fin de los plazos
concesionales plantea a muchas CC.AA. problemas más difíciles que al Estado. Creo
que esta problemática y el deseo de mejorar el sistema con rapidez es lo que explica
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las ampliaciones de plazos bajo fórmulas diversas: convalidaciones, prórrogas, etc.
De todos modos en algunos casos, el problema se ha pospuesto solamente durante un
cierto plazo; en Castilla-La Mancha parece que los plazos van a aumentar 5 años,
hasta el 2012; y en Aragón podría ser ese el objetivo aunque la ampliación podría
llegar hasta el 31 de diciembre de 2017.
4.
POSIBLE EVOLUCIÓN FU TURA
Paso ahora al objeto principal de mi intervención, que es examinar las posibles
iniciativas de producción normativa de las CC.AA. en materia de transportes de
viajeros por carretera. Como es lógico voy a hablar en general porque las situaciones
de hecho son, evidentemente, muy variadas. No es lo mismo , por ej., la CAM con un
transporte por carretera que el 98% con cercanías que la C.A. de Castilla-La Mancha
con una proporción muy elevada de servicios que se realizan en zonas de baja
densidad o la situación de Galicia, con un sistema concesional que podríamos llamar
dual.
Como es lógico, no voy a examinar casos concretos, sino que voy a hablar en general.

Una de las razones por las que probablemente se van a aprobar más Leyes
autonómicas de transporte por carretera, es simplemente competencial. En este
sentido es significativo que los preámbulos de casi todas las Leyes aprobadas
hasta la fecha hacen mención de la STC DE 1996, relativa a la LOTT; el TC vino a
decir que las CC.AA. estaban obligadas a legislar en materia de transporte por
carretera.

Una segunda razón para legislar está en que, para muchas CC.AA., el transporte
rural es un problema de primera importancia para lo cual precisan dotarse de
instrumentos legales en temas como el derecho de preferencia o el transporte a
la demanda. Por otro lado, claro está que las normas legales tienen un valor muy
limitado sino se cuenta con respaldo presupuestario. Que yo sepa, solamente en
Castilla-León existe una política decidida de apoyo al transporte rural con
respaldo presupuestario.

Otra razón para legislar está en regular la planificación en el ámbito
metropolitano e incluso regional así como la coordinación urbana-interurbana.
Evidentemente, el problema del transporte metropolitano se ha planteado
primero en grandes aglomeraciones urbanas como Madrid, Valencia, Sevilla o
Barcelona y por eso, en las CC.AA. correspondientes se han ido aprobando
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normas legales ad hoc. Ahora bien con el paso del tiempo y el aumento de la
motorización y de la concentración de la población en las ciudades y su entorno,
los problemas de movilidad se han ido extendiendo a ciudades medianas y por
tanto, resulta lógico que las CC.AA. afectadas se planteen sus propias normas
legales como instrumento de actuación en esas zonas.

Finalmente, creo que existe una razón muy importante para legislar que es la
finalización de los plazos concesionales. Este problema se puede plantear a corto
y a largo plazo.
A) El problema a corto plazo:
En cierta medida el problema se plantea para muchas CC.AA. a un plazo corto o muy
corto. La razón de ello es que muchos concesionarios no pidieron la ampliación de
plazo de 5 años de 1997 sencillamente porque sus concesiones apenas tenían
rentabilidad y no podían asumir una congelación tarifaria de dos años. Esto es algo
que ocurre también con las concesiones del Estado y por eso una parte de las
concesiones que salen ya a concurso están en esa situación. Sin embargo, si tenemos
en cuenta el volumen de tráficos afectados y las características y finalidad del
sistema concesional del Estado se trata de un problema que no es relevante. Para
algunas CC.AA., sin embargo, si se trata de un problema importante, porque hasta el
30%/35% de concesiones terminan su plazo concesional en 2007.
Puestas así las cosas, creo que las opciones de las CC.AA. ante este problema son
varias:
1) La primera opción consiste sencillamente en prorrogar en 5 años los plazos de las
concesiones que terminan en 2007. De este modo todas las concesiones terminarán
en 2012, lo que permitiría reordenar y racionalizar la red en su conjunto pero sin
pérdida de los derechos de los actuales concesionarios. Hay algunas CC.AA. que ya
han adoptado normas legales al efecto.
2) La segunda opción es la que podríamos llamar inercial y consistiría sencillamente,
en convocar concursos a medida que se acaben los plazos concesionales, lo que,
lógicamente se haría aplicando supletoriamente las normas de la LOTT y el ROTT
sobre celebración de concursos y especialmente sobre la puntuación del anterior
concesionario.
Esta solución del problema que se plantea a corto plazo es la más sencilla para las
Administraciones pero solo hasta cierto punto. El problema de fondo es que la mayor
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parte de las concesiones que terminan a muy corto plazo son deficitarias y además,
en algunos casos, ya no existe derecho de preferencia. Por tanto lo lógico, si se
quiere convocar concursos, será convocarlos con unas previsiones de tarifas y
subvenciones realistas, lo que obligaría en muchos casos a disponer de unos medios
presupuestarios mayores que los actuales. Si no se dispone de presupuestos
adecuados, lo coherente sería no convocar concursos y dar por terminados las líneas
afectadas; lo que no parece lógico es celebrar concursos que no sean realistas.
B) El problema a largo plazo
A largo plazo, es decir, en el horizonte del año 2012, la cuestión básica que creo que
se va a plantear es la de qué política de transportes por carretera quieren adoptar
las CC.AA. y por tanto cuántos son los medios financieros que van a aplicar en apoyar
dicho transporte. La instrumentación legal estará, en gran parte, en función de las
decisiones que se adopten. En este sentido creo que caben dos posibilidades:
1. En primer lugar, las CC.AA. pueden plantearse la racionalización del sistema en el
horizonte del año 2012. En tal caso será necesario tomar una decisión previa respecto
a los niveles mínimos de conectividad, accesibilidad y cobertura que se garantizan a
todos los ciudadanos y, en base a eso racionalizar la red. En la mayor parte de las
CC.AA. este planteamiento exigiría convocar muchos concursos con subvenciones e
incrementar los presupuestos para el transporte por carretera. Los concesionarios
existentes podrían ver respetados sus derechos mediante normas legales “ad hoc”.
2. La segunda posibilidad es la que anteriormente ha llamado “inercial”. Consistiría
sencillamente, en convocar concursos en el 2012-2013, sin adoptar medidas previas
de racionalización o de planificación. En algunas CC.AA. esto puede estar justificado
porque el sistema ya se ha racionalizado y además hay una política seria de apoyo al
transporte por carretera.
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