El Elefante en la Habitación: Propuestas para el Estudio de la Institución Presidencial en la Argentina

ISSN 1850-9835
Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina.
Martín Alessandro
Dirección de Investigaciones, INAP. Documento de Trabajo N° 2/2010.
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Resumen
Existe en la Argentina una notoria contradicción entre la importancia que
habitualmente se asigna al Poder Ejecutivo en el escenario político y la
carencia de estudios que analicen la organización y el funcionamiento de la
presidencia. Tanto la opinión habitualmente emitida por los medios de
comunicación como distintos textos académicos sostienen que el Poder
Ejecutivo posee una amplia autonomía en relación al Congreso y a los
partidos políticos en la toma de decisiones. Sin embargo, la ciencia política
ha prestado una atención creciente al Legislativo y a los partidos como
objetos de estudio, e incluso a sus modos de vinculación con el Ejecutivo,
pero prácticamente no ha estudiado a la presidencia en sí misma. De hecho,
en los últimos Congresos de la Sociedad Argentina de Análisis Político
(SAAP) no se encuentran ponencias sobre el tema.
Este trabajo se propone contribuir a mitigar esta carencia. Para ello, el
artículo presenta los principales avances y debates recientes en el área de
estudios presidenciales en los Estados Unidos, como manera de comenzar a
delinear un marco para similares investigaciones en nuestro país. Luego de
discutida la utilidad de estos enfoques y de sus eventuales aplicaciones para
estudiar la presidencia argentina, se presentan algunos datos sobre la
composición de ésta en las últimas dos décadas. En conjunto, el artículo
pretende incursionar en un área prácticamente no estudiada, pero
generalmente considerada de singular relevancia en el funcionamiento de la
política en la Argentina.
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presidencial en la Argentina
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institución presidencial en la Argentina
Martín Alessandro1
Existe en la Argentina una notoria contradicción entre la importancia que
habitualmente se asigna al Poder Ejecutivo en el escenario político y la
carencia de estudios que analicen la organización y el funcionamiento de la
presidencia. Tanto la opinión habitualmente emitida por los medios de
comunicación como distintos textos académicos (Nino 1992; O´Donnell 1994;
Malamud 2001) sostienen que el Poder Ejecutivo posee una amplia
autonomía en relación al Congreso y a los partidos políticos en la toma de
decisiones. Sin embargo, la ciencia política ha prestado una atención
creciente al Legislativo y a los partidos como objetos de estudio, e incluso a
sus modos de vinculación con el Ejecutivo, pero prácticamente no ha
estudiado a la presidencia en sí misma. De hecho, en los últimos Congresos
de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) no se encuentran
ponencias sobre el tema.
Este trabajo se propone contribuir a mitigar esta carencia. Para ello, el
artículo presenta los principales avances y debates recientes en el área de
estudios presidenciales en los Estados Unidos, como manera de comenzar a
delinear un marco para similares investigaciones en nuestro país. Luego de
discutida la utilidad de estos enfoques y de sus eventuales aplicaciones para
estudiar la presidencia argentina, se presentan algunos datos sobre la
composición (en términos de presupuesto, cargos jerárquicos, y personal) de
ésta en las últimas dos décadas. En conjunto, el artículo pretende incursionar
en un área prácticamente no estudiada, pero generalmente considerada de
singular relevancia en el funcionamiento de la política en la Argentina.
1
Director de Investigaciones, Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Contacto: [email protected]. El autor
agradece a Dolores Gutiérrez por la asistencia en la recopilación de datos estadísticos.
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1. La evolución de los estudios presidenciales
La debilidad de los estudios presidenciales no sólo es una carencia de la
ciencia política en nuestro país. Analizando las políticas de reforma
estructural en América Latina, Altman y Castiglioni (2008) advierten la escasa
atención prestada a los procesos que ocurren al interior del Ejecutivo para
explicar el tipo de reformas finalmente adoptadas, a pesar de que éstas
hubieran sido precisamente impulsadas desde allí. En los Estados Unidos,
Dickinson (2004:99) señala que “American presidency research is often
described as the political science´s poor stepchild… Presidency research is
frequently deemed less clearly conceptualized, more qualitative and
descriptive, overly focused on the personal at the expense of the institution,
and too prone to prescribing reforms based on uncertain inferences”. Ya
hace varias décadas que distintos autores (Heclo 1977; Edwards 1983; King
1993) señalan las debilidades teóricas, conceptuales y empíricas de los
estudios sobre la presidencia estadounidense. Para estos autores, la
relevancia de estudiar la presidencia es incuestionable, pero el rigor de
dichos estudios es considerado insuficiente. Cohen (2009), además, señala el
nulo desarrollo de los estudios presidenciales en términos comparados.
La principal dificultad de estas investigaciones radica en que los politólogos
no suelen poder observar directamente el trabajo del presidente y de sus
colaboradores, y que éstos tampoco son accesibles mediante entrevistas o
cuestionarios (Hart 1998). Excepto en crisis o situaciones especiales,
generalmente reconstruidas tiempo después, resulta inusual que un
investigador pueda conocer el funcionamiento o la toma de decisiones
cotidiana en la presidencia. El trabajo legislativo en comisiones y en el
recinto es más visible, e incluso sus miembros son más accesibles para los
investigadores2. Por lo tanto, no es sorprendente que, en comparación con
los estudios sobre el Congreso, los estudios sobre la presidencia hayan
quedado relegados. De todas formas, y sin negar estos problemas, Howell
(2006) sugiere que en los últimos años los presidency scholars mejoraron sus
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Cabría objetar, de todas maneras, que buena parte de las decisiones adoptadas por legisladores y bloques políticos se definen en
reuniones que tampoco son accesibles para los investigadores.
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diseños de investigación y desarrollaron nuevas ideas sobre la institución de
la presidencia, generando una renovación significativa del área. Moe (2009),
incluso, habla de una “revolución” de los estudios presidenciales,
especialmente por el crecimiento teórico de estos trabajos. En este artículo
daremos cuenta de estos avances, y de sus eventuales aplicaciones en el
caso argentino.
La evolución de los estudios presidenciales siguió inicialmente la propia
evolución de la ciencia política. Los primeros textos correspondían al “viejo
institucionalismo” formalista, cercano al derecho público, y por ende
analizaban los textos constitucionales y legales para describir la presidencia.
La revolución conductista apareció en el área con el ya clásico Presidential
Power de Richard Neustadt (1960), que abandonó el interés por las
competencias y las estructuras formales y puso el acento en las
características personales de los presidentes, ya no en la institución
presidencial3. Pero, como señala Moe (1993: 340), precisamente en ese
momento la presidencia estadounidense comenzaba a institucionalizarse:
“indeed, the hallmark of the modern presidency is its growth and
development as an institution. It consists of hundreds of individuals whose
various roles and offices fill out a highly differentiated organizational
network, the basic structure of which has gained a substantial measure of
stability and uniformity across administrations… ´Presidential behavior´… Is
an institutional phenomenon, not a personal one”.
El origen de este fenómeno, según Moe, radica en la demanda social,
creciente desde la presidencia de Franklin Delano Roosevelt, de que el
Ejecutivo resuelva una multitud de cuestiones previamente ajenas a su
competencia. Esas expectativas conducen a una centralización de la toma de
decisiones
en
la
presidencia,
y
a
una
politización
(o
incluso
presidencialización) del equipo que lo rodea. Desde entonces, una serie de
Ver Dickinson (2009) para una interpretación alternativa de la obra de Neustadt, quien sostiene que en Presidential Power se analiza
cómo debe actuar un presidente en un marco de instituciones separadas que comparten poderes.
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reformas institucionales y administrativas fueron ampliando la “Oficina
Ejecutiva” de los presidentes4. Por lo tanto, el énfasis de Neustadt en las
características personales de los presidentes se tornaba aún menos útil. El
principal problema con este enfoque, según Moe (1993: 343), es que genera
“enormous complications in theory and research, opening the Pandora´s box
of individual motivation and cognitive processes and orienting the field
around untold causal mysteries. Explanation cannot center on general issues
of organization and structure but must lay bare the behavior of a single
person in the full flower of his uniqueness”.
El retorno de las instituciones al interés politológico con el “neoinstitucionalismo” se expresó también en el área de estudios presidenciales.
Y si bien la influencia de los estudios basados en el estilo o la psicología de
los presidentes nunca se disipó, la presidencia como institución volvió a ser
objeto de estudio por parte de los investigadores. Así se han podido
construir teorías más generales y parsimoniosas, capaces de explicar
comportamientos presidenciales en términos de incentivos y restricciones
institucionales. Esto no ha implicado obviar las características personales, ni
olvidar que su influencia puede varias según los temas bajo estudio; pero sí
entender que las teorías basadas en la personalidad de los presidentes son
excesivamente complejas y difíciles de generalizar. Así, se han producido
numerosos estudios enfocados en diferentes aspectos de la institución
presidencial.
La relación de los presidentes con la burocracia ejecutiva ha sido un tema
ampliamente abordado. En general, los investigadores partían del supuesto
del predominio Legislativo en este tema, al ser el Congreso quien define la
creación de las agencias administrativas y quien controla su desempeño. Sin
embargo, los presidentes poseen amplias competencias para modificar la
Lowi (1993) detalla el crecimiento desde entonces del personal de la Oficina Ejecutiva y de las competencias asignadas al Presidente. James (2005) muestra que ya desde la presidencia de Andrew Jackson (1829-1837) hay un crecimiento en el rol del Ejecutivo, y que
a partir de allí se consolida la noción de que el presidente dirige la administración como un poder autónomo y unificado bajo su mando, que es además el único poder que responde a una constituency nacional. Este proceso sería finalmente completado por Roosevelt: “where Woodrow Wilson had typically assumed a role of ´first among equals´ in substantive dealings with his congressional
party, Franklin Roosevelt preferred a more complete direction of the policy process” (James 2005: 22). Rudalevige (2002), en cambio,
no ha encontrado evidencias de una centralización lineal de la autoridad en la Oficina Ejecutiva del Presidente, argumentando que
ésta ha sido contingente al vínculo entre la Casa Blanca y el gabinete en cada momento.
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estructura administrativa del gobierno, creando nuevas agencias, definiendo
sus funciones, nombrando a su personal y ubicándolas en el área que les
parezca más conveniente (Moe 1994; Howell y Lewis 2002). De hecho, las
agencias creadas unilateralmente por los presidentes tienden a estar
ubicadas en áreas directamente bajo su control, no establecen requisitos
especiales para la designación de funcionarios y brindan total discreción para
la remoción de los titulares de dichas agencias (Howell y Lewis 2002).
Además, las reorganizaciones administrativas tienen menor difusión pública
que, por ejemplo, la discusión legislativa de proyectos de ley, lo cual reduce
el control sobre ese tipo de decisiones presidenciales (Durant y Resh 2009).
Esta voluntad de centralización no parece responder a estilos personales.
Según Moe (1993), los miembros del Congreso y de los lobbies tienen
intereses sectoriales, que se expresan en la creación de determinadas
agencias gubernamentales capaces de responder a sus demandas. Aquí no
hay un interés de coherencia, coordinación o eficiencia del accionar estatal;
cada grupo simplemente atiende los intereses de su sector. Los presidentes,
en cambio, tienen la necesidad de contar con una burocracia que responda a
su liderazgo y que sea capaz de implementar exitosamente las políticas que
él defina. En definitiva, los presidentes desean un “unified, coordinated,
centrally directed bureaucratic system” (p.364). Éste es un incentivo que
orienta a todos los presidentes, más allá de características personales, hacia
la centralización en la estructura del Ejecutivo.
Evidentemente, no todos los presidentes son igual de exitosos en ese
objetivo. Según Howell y Lewis (2002), los presidentes tienen mayores
posibilidades de modificar la estructura burocrática cuando el Congreso es
débil, y cuando por ende tiene menor capacidad para castigar a los
presidentes que centralizan recursos. Estos autores miden la fortaleza
Legislativa según la armonía ideológica al interior de cada Cámara y entre
éstas: dado que un Congreso ideológicamente más disperso tiene mayores
problemas para tomar decisiones importantes, le resultará más complejo
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adoptar medidas que reviertan la centralización presidencial. En tales
situaciones, los presidentes tienen márgenes más amplios para reorganizar
la estructura burocrática en su propio interés.
Los presidentes también pueden alinear a las agencias administrativas
designando funcionarios políticos a su interior. Para minimizar eventuales
resistencias burocráticas a la implementación de sus políticas, los
presidentes pueden optar por nombrar funcionarios de su confianza en lugar
de funcionarios de carrera. En particular, es probable que decidan politizar
una agencia cuando exista una divergencia importante entre sus propias
preferencias y las de la agencia en cuestión (Lewis 2005). Esta politización es
aún más probable si la agencia no desarrolla tareas técnicamente complejas,
cuya expertise esté sólo en manos de los funcionarios de carrera. Por lo
tanto, cuando cierta agencia tenga divergencias importantes con un
presidente, y cuando sus funciones no demanden gran expertise técnica, es
probable que exista un mayor número de designaciones políticas en esa
área5.
La designación de funcionarios de confianza permite a los presidentes
sortear los “problemas de agencia” que suelen existir en sus relaciones con
la burocracia. En las relaciones principal-agente, el principal delega la
implementación de algunos de sus intereses en ciertos agentes, que deben
realizar las acciones necesarias para llevarlos adelante. El problema radica en
que los agentes pueden tener sus propios intereses, diferentes a los del
principal, y que la asimetría de información entre ambos puede volver muy
costoso para éste monitorear el comportamiento de los agentes. Los
presidentes se enfrentan precisamente a esta situación en su vínculo con la
burocracia ejecutiva. De hecho, la visión clásica de Neustadt (1960) describía
como “ilusoria” la idea de un Poder Ejecutivo como un poder unificado, ya
que la organización burocrática suponía una división de poderes al interior
de la propia administración. Ante esto, la designación de personas que por
Lewis (2005) también señala otras técnicas de politización: la adición de nuevas “capas” de funcionarios por encima de organizaciones ya existentes; la creación de burocracias paralelas a otras ya en funcionamiento; y la reducción del personal de carrera en determinada agencia, para ampliar el peso del personal político. De todas formas, también es interesante analizar con qué recursos cuentan los burócratas para resistir tales intentos. Según Ackerman (2005: 240), los jefes administrativos son capaces de lograrlo cuando
poseen “un alto nivel de legitimidad social mediante la negociación política activa y la creación de coaliciones”.
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lealtad,
afinidad
partidaria
o
ideología
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defenderán
los
intereses
presidenciales simplifica el problema, ya que reduce la necesidad de
controlar la conducta de los agentes. Como señala Moe (1993), en este
sentido la presidencia no constituye simplemente una jerarquía de
empleados, sino un equipo, lo que permite descontar (más allá de las
inevitables divisiones a su interior) que todos sus miembros actuarán
siguiendo los mismos intereses.
La politización de una agencia también puede obedecer a la necesidad del
presidente de recompensar a personas que trabajaron en (o aportaron
fondos a) su campaña y a otros miembros del partido, sin que el objetivo
aquí sea influir en las políticas de la agencia sino simplemente utilizar los
cargos como un pago político (Lewis 2008). En estos casos, lo más probable
es que el patronazgo se ejerza en agencias cuyas preferencias sean cercanas
a las del presidente: en gobiernos progresistas (liberals), habrá más
patronazgo en agencias con esa orientación, mientras que gobiernos
conservadores utilizarán más este mecanismo en agencias de perfil
conservador. También cierto tipo de cargos (embajadas, comités asesores)
son frecuentemente cubiertos con esta lógica. Es decir que los incentivos
para nombrar “gente propia” en el gobierno obedecen tanto a la búsqueda
de influencia sobre el funcionamiento de los organismos como a la
necesidad de recompensar a los partidarios del presidente6. Al concluir sus
mandatos, los presidentes generalmente logran convertir a algunos de sus
funcionarios políticos en funcionarios de carrera del
servicio civil,
“enterrándolos” (burrowing in) en el Ejecutivo de forma permanente (Halchin
2008).
Los presidentes no sólo interactúan con el Congreso, los partidos, los grupos
de interés y la burocracia; también lo hacen con la opinión pública7. Y esto
6
Los usos políticos de la burocracia por parte de los presidentes latinoamericanos han sido estudiados en profundidad por Geddes
(1996). Para esta autora, los presidentes desean tener un gobierno competente, capaz de implementar con éxitos sus decisiones, pero
también requieren contar con apoyos políticos para mantenerse en el cargo y organizar una maquinaria leal a su persona en el futuro.
Estos objetivos conducen a estrategias opuestas para designar a su personal: o bien los presidentes priorizan la competencia burocrática, o bien priorizan la lealtad personal y el apoyo político. El predominio de una u otra modalidad de designación dependerá de las
situaciones en que se halle cada presidente (por ejemplo, aquellos que se encuentran construyendo un partido seguramente optarán
por designar a funcionarios leales, más allá de su competencia para el cargo).
De hecho, la declinación en las últimas décadas de los “barones” partidarios capaces de garantizar apoyos legislativos favoreció la
independencia de cada legislador individual, y obligó a los presidentes a utilizar el apoyo popular como un factor fundamental para
ejercer su liderazgo (Kernell 1986).
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tiene un impacto sobre el manejo presidencial de la administración.
Presidentes con elevada consideración en la sociedad seguramente tengan
mayor libertad para designar a sus partidarios en cargos de la burocracia
pública (Canes-Wrone 2007). A su vez, los presidentes pueden utilizar la
creación de nuevas agencias para mostrar a la sociedad que “se están
ocupando” de aquellos temas que circunstancialmente ocupan la agenda
pública; esta respuesta puede ser meramente simbólica, ya que luego de
creado el nuevo organismo éste puede carecer de financiamiento o incluso
adoptar políticas contrarias a las esperadas en su creación (por ejemplo, una
agencia ambiental para responder a esa demanda social que luego establece
regulaciones muy débiles en la materia). La cercanía con las próximas
elecciones y el nivel de popularidad de los presidentes son variables que
parecen influir en la probabilidad de que el presidente diseñe nuevas
agencias como señal a la sociedad.
El margen de acción de los presidentes también varía según el área de
políticas
en
cuestión.
En
general,
se
acepta
que
los
presidentes
estadounidenses tienen mayor influencia en la política exterior que en la
doméstica, donde el Congreso es un actor de veto más poderoso (CanesWrone, Howell y Lewis 2007). Su capacidad de respuesta rápida ante crisis
internacionales, su mayor acceso a información sobre temas globales, su
condición de único representante del electorado nacional, entre otras
razones, conducen al predominio del Ejecutivo en cuestiones de política
exterior. Esto se expresa en que las agencias vinculadas a estos temas suelen
depender más directamente del presidente y estar más politizadas,
permitiendo que éste oriente su funcionamiento sin incurrir en altos costos
de monitoreo y control.
Por lo tanto, no es sorprendente que exista una amplia literatura que analiza
el modo en que los presidentes toman sus decisiones de política exterior. El
texto clásico de Graham Allison (1969) se propuso explicar a través de tres
modelos diferentes las decisiones tomadas por el Presidente Kennedy
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durante la “crisis de los misiles” de 1962. En el modelo I el Estado es
considerado un actor racional unificado, pero en los modelos II y III aparecen
los elementos organizacionales y políticos. El modelo II entiende que el
supuesto de un actor unitario se contradice con la realidad de Estados
formados por un “conglomerate of semi-feudal, loosely allied organizations,
each with a substantial life of its own” (Allison 1969; p.698). El rol de los
presidentes es el de meros coordinadores de estas organizaciones; de hecho,
difícilmente pueda hablarse de “decisiones” según este modelo: lo que
existen son outputs de los cuales ningún actor es finalmente responsable. El
modelo III sí asigna un rol central a los líderes del gobierno, pero
entendiendo (a diferencia del modelo I) que no constituyen un grupo
monolítico o unitario. De las negociaciones entre estos líderes se producen
outcomes que forman el comportamiento del Estado, “making government
decisions not by rational choice but by the pulling and hauling that is
politics” (Allison 1969; p.707). En este modelo, el presidente debe compartir y
negociar el poder con los grupos que forman su gobierno; el poder (que
emana ante todo del cargo ocupado) y las habilidades de cada uno de éstos
explicarán la “decisión” final que se adopte. Así, “politics is the mechanism
of choice” (Allison 1969; p.711).
Un problema de los modelos II y III es que pueden minimizar el verdadero
poder que tienen los presidentes sobre la toma de decisiones. Como señala
Krasner (1972), explicar las decisiones gubernamentales en base a rutinas y
procedimientos organizacionales (como lo hace el modelo II) oscurece el
poder de los presidentes para tomar decisiones, al menos en aquellos temas
que consideran prioritarios. Si bien en temas de menor relevancia “the
bureaucrats will likely get their way” (Art 1992; p.444), es indudable que en
cuestiones como la “crisis de los misiles” el presidente estuvo totalmente
involucrado, y que por lo tanto cualquier decisión que se tomara requería su
consentimiento8. Aunque las distintas agencias burocráticas tuvieran sus
En ese sentido, un estrecho colaborador de Kennedy sostenía que, a pesar de la atención que los presidentes estadounidenses prestan a sus consejeros, “en nuestro sistema de gobierno el presidente es una sola persona. Solamente uno lleva el peso de toda la
responsabilidad… No hay nadie más que ocupe el puesto que él ocupa ni sepa todo lo que él sabe” (Sorensen 1963: 18).
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propios intereses y preferencias, la decisión final correspondía al presidente.
Por lo tanto, una conclusión que podemos extraer es que cada modelo
resulta más útil en distintas áreas de política o casos bajo estudio.
El modelo III recibió críticas similares por no considerar que los altos
funcionarios gubernamentales son seleccionados por el propio presidente.
Por
lo tanto, es falso suponer
que tengan preferencias
dadas
e
independientes, ya que seguramente comparten la visión del titular del
Ejecutivo9. O, si no lo hacen, éste puede removerlos o asignar sus tareas a
otras áreas (Krasner 1972). Art (1992) también señala que este modelo no
especifica en qué medida la posición en la estructura gubernamental define
las posiciones mantenidas por cada actor; si en la explicación también se
incluye, como hace Allison, el “baggage” previo que trajera cada jugador,
¿cuál es la importancia de la posición burocrática? Aquí aparece una de las
debilidades principales del modelo III: “we must qualify it with so many
amendments before it begins to work that when it does, we may not be left
with a bureaucratic paradigm, but may in reality be using another quite
different” (Art 1992; p.433). La falta de parsimonia de estos modelos,
entonces, aparece como particularmente problemática (ver Burke 2009 para
una revisión de las críticas).
Dado que el involucramiento presidencial varía según los temas en cuestión,
es importante conocer qué tipo de organización tiene el staff que rodea al
titular del Ejecutivo. Es este equipo quien filtra, en cierta medida, la
información que reciben los presidentes para tomar decisiones. Qué personal
conforma este staff (“expertos” en policy o “leales” al presidente), que
procedimientos lo estructuran, la existencia o no de “procesamientos
paralelos” (que dupliquen los canales de información para el presidente
sobre un mismo tema), son todas cuestiones que luego influirán en el
comportamiento presidencial (Rudalevige 2009). En trazos generales, la
discusión es si la presidencia debe ser organizada en forma piramidal, con
Donde sí puede existir negociación, pulling and hauling, es entre el Ejecutivo y el Congreso (como analiza Milner 1997), más allá del
predominio de aquél en cuestiones de política exterior.
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jerarquías claramente definidas, o si el presidente debe alentar la
conformación de un “equipo de rivales”, con superposición de tareas entre
distintos sectores y con competencia entre ellos. Mientras que esta última
modalidad le permite al presidente un mayor control sobre su equipo y le
evita recibir sólo el sesgo de algún sector en particular, es también una
estrategia que le exige continuamente lidiar con el conflicto entre sus
subordinados, lo cual puede perjudicar la propia acción de gobierno.
Considerando lo anterior, resulta útil saber cuál es la “unidad de decisión
final” (Hermann y Hermann 1989) en cada problema específico. Es decir,
conocer cuál es la autoridad estatal que toma decisiones que no son
fácilmente reversibles por otros, y que implican comprometer recursos
públicos. Las unidades de decisión pueden constar de líderes predominantes,
grupos únicos (donde sus miembros integran un mismo órgano) o múltiples
grupos autónomos (donde integran órganos separados e independientes),
cada uno de los cuales puede ser más cerrado o más influenciable desde el
exterior. La interacción entre el tipo de unidad y su vínculo con el exterior
tiende a generar determinados comportamientos; así, por ejemplo, líderes
predominantes y grupos únicos con poca sensibilidad al exterior constituyen
la combinación que conduce a las conductas más “extremas” de política
exterior, con poca sensibilidad para las complejidades y particularidades de
cada situación. Desde el trabajo de Janis (1972) se discute sobre la
“mentalidad de grupo” (groupthink), una dinámica que aparece en grupos
pequeños donde el afán de encontrar un consenso impide evaluar todas las
alternativas a disposición. Si bien aquí no se abundará en la extensa
literatura sobre los procesos cognitivos y psicológicos que influyen en la
toma de decisiones, vale decir que, ante la angustia que genera lidiar con la
toma de decisiones en contextos de incertidumbre o conflicto de valores, los
presidentes pueden optar por aquellas medidas que satisfagan sus necesidad
de reducir la ansiedad en lugar de analizar, a la manera del rational choice,
todas las alternativas a su disposición (Snyder 1978, Simon 1985, George
1992).
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Es precisamente en los enfoques cognitivos donde Moe (2009) sugiere que
estará
el
mainstream
de
los
futuros
estudios
presidenciales
y,
probablemente, de la ciencia política como disciplina. De todas formas, el
propio Moe señala que ya ha existido una “revolución” en los estudios
presidenciales, que han abandonado el análisis de las características
personales de los presidentes (típica de los textos tradicionales á la Neustadt)
reemplazándolas por la impersonalidad del neo-institucionalismo de la
elección racional. La institución presidencial, como cualquier institución,
ofrece incentivos comunes a todos quienes la ocupan, y son estas
estructuras las que mejor han permitido explicar (al menos hasta ahora) el
comportamiento presidencial. Frente a la colección de anécdotas sobre
estilos y personalidad de los presidentes, propia de los estudios tradicionales
sobre la presidencia, esto ha constituido un enorme avance en términos de
rigor científico. De todas maneras, Moe reconoce que la simplificación
requerida por estos modelos permite ganar en parsimonia pero tiene
problemas para capturar la complejidad de los fenómenos más interesantes
que se buscan comprender10.
En una edición especial de Presidential Studies Quarterly, otros especialistas
comentaron el análisis de Moe, con coincidencias, matices y discrepancias.
Skowronek (2009), por ejemplo, sostiene que los nuevos textos han
implicado avances pero no una “revolución”, en tanto continúan el mismo
camino abierto por Neustadt. Con mayor rigor metodológico, las temáticas
abordadas y las preguntas a responder siguen siendo las mismas. En todo
caso, señala, la ruptura con la tradición “neustadtiana” debería abandonar
“the view from over the president´s shoulder” y pasar a entender “American
government as a historical formation whose parts are continually being
rearranged...” (p.801). Según Skowronek, los textos centrados en la elección
racional mantienen la preocupación de Neustadt por cómo puede un
presidente lograr sus objetivos con las herramientas que tiene a su
disposición. En el mismo sentido, Dickinson (2009) sostiene que en la obra de
10
En términos más generales para la investigación social, la parsimonia como principio para guiar a las teorías sólo es valioso en la
medida en que el mundo que esas teorías buscan explicar también es simple y parsimonioso; si el mundo es complejo, la parsimonia
teórica puede conducir a conclusiones equivocadas (ver King, Keohane y Verba 1994).
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Neustadt hay un supuesto implícito de que los presidentes buscan maximizar
su poder, lo cual anticiparía la evolución posterior del rational choice en los
estudios presidenciales.
Rockman (2009) formula una crítica al corazón del argumento de Moe. Según
este autor, es imposible eliminar los factores individuales cuando se estudia
el comportamiento presidencial. Si bien es cierto que los estudios deben
partir de conocer los constreñimientos institucionales que afectan a todos los
presidentes, así como las regularidades cognitivas que permiten entender los
procesos de toma de decisión, éstos son puntos de partida, no de llegada.
Las generalizaciones teóricas permiten explicar los aspectos comunes a
todos los comportamientos, pero no aclaran por qué algunos presidentes
responden en forma distinta que otros a estímulos similares. Es indudable
que aquí las diferencias individuales juegan un papel, aun si es difícil de
medir. Más aún, “the situations in which the president is the ´decider´ are
typically matters of life and death. They are less structured than the
conditions of mutual dependency that a president has with Congress... It is
these very limited but vitally important situations in which a president´s
intellect, wisdom and temperament can make all the difference in the
world” (Rockman 2009: 792). Es decir que en las situaciones menos
constreñidas por las reglas institucionales la influencia de las características
personales de los presidentes es mayor. Lo mismo puede sostenerse sobre
contextos de crisis, donde el número de actores participantes de la decisión
es menor. ¿Pero cómo detectar estas características personales? Aquí la
teoría juega un rol menor; las observaciones no académicas (por ejemplo, las
periodísticas) pueden ser de más ayuda.
La necesidad de cierto eclecticismo teórico y metodológico también es
remarcada por Wood (2009). Según este autor, el principal problema con los
supuestos de la elección racional es que omiten que los individuos pueden
procesar selectivamente la información, realizar análisis equivocados, o ser
simplemente obstinados e ideológicos. Cuando los objetos bajo estudio
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permiten contar con un gran número de casos (votantes, legisladores, etc.),
seguramente encontraremos una distribución de individuos con los
“optimizadores” en el centro y los “tontos” en las colas; pero cuando el N es
igual a 1, como cuando se estudia una presidencia en particular, o el N
igualmente es bajo cuando se estudia más de una presidencia, este método
es problemático. “In more technical terms, the optimization assumption is
analogous to the oft-made assertion that players never play a dominated
strategy. Is this really true? Don´t dim-witted presidents sometimes play a
dominated strategy? Don´t ideologues often play dominated strategies,
knowing beforehand that they will lose, simply to stand up for their
principles?” (Wood 2009: 810).
También Durant (2009) formula cuestionamientos a la teoría de la elección
racional como abordaje al estudio de la presidencia, en la medida en que
estos estudios suelen partir de supuestos (como que hay una coherencia en
los objetivos de los presidentes y de sus equipos, o que quienes deben
implementar las decisiones no tienen intereses propios11) que resultan poco
realistas. Según el autor, la evidencia sugiere que en general no hay
coherencia estratégica en los objetivos de los gobiernos, que tampoco hay
coordinación entre las agencias que participan de su implementación y que
cada una de éstas disputa por proteger sus propios intereses. Citando a
Young (1998), sostiene que “neoclassical economics describes the way the
world looks once the dust has settled; we are interested in how it goes about
settling” (Durant 2009: 92). Por lo tanto, propone concentrar los estudios en
análisis de caso longitudinales, que permitan desentrañar cuáles son los
procesos de implementación que efectivamente operan al interior del
Ejecutivo. Esto requiere considerar mecanismos causales (path dependency,
coyunturas críticas, tiempo12 y secuencias) generalmente descartadas por la
parsimonia de la elección racional.
11
Éste no es el caso, obviamente, de los trabajos que analizan la compleja relación principal-agente entre los líderes políticos del gobierno y los burócratas.
12
Para un influyente análisis de la importancia del “tiempo político” en el comportamiento presidencial, ver Skowronek (2002).
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Estas diferencias al interior de la literatura indican en parte el florecimiento
del área de estudios presidenciales. Como indica Mayer (2009), en los años
80 y comienzos de los 90 era muy difícil encontrar discrepancias
significativas o incluso corrientes distintas al interior del sub-field de estudios
presidenciales; dicha quietud sugería, básicamente, el débil desarrollo
teórico y empírico del área. Hoy hay controversias, nuevos textos que
desafían los saberes establecidos, nuevas hipótesis, datos y métodos para
contrastarlas. Si no se trata de una “revolución” (lo cual, en sí mismo, ya
parece controversial), al menos se trata de un avance muy significativo y
promisorio para el futuro. Recogiendo este bagaje, ¿cómo podemos
aprovecharlo para entender mejor el funcionamiento de la presidencia en la
Argentina? Ése es el tema a discutir en la siguiente sección de este artículo.
2. Qué hay (y qué podemos hacer) de estudios presidenciales en la
Argentina
El crecimiento de la literatura sobre el Congreso y el federalismo ha
permitido conocer algunos aspectos de la presidencia argentina en la medida
en que éstos se vinculan con dichas temáticas. Las relaciones entre el
Ejecutivo y el Legislativo, entre el presidente y los gobernadores, las
coaliciones de gobierno, la inestabilidad presidencial, son áreas con una
producción politológica importante y actualizada. Sin embargo, la institución
presidencial en sí misma no ha recibido prácticamente ninguna atención.
Sabemos que los presidentes desempeñan un rol central en el sistema
político (y lo sabemos, aunque más no sea, porque cierta literatura los
muestra en interacción permanente con el Congreso y los gobernadores),
pero no sabemos casi nada sobre la organización de la presidencia, su
funcionamiento cotidiano ni su proceso de toma de decisiones. Sólo unos
pocos trabajos (Bonifacio y Salas 1985; Bonifacio 1996; Coutinho, mimeo;
Llanos y Margheritis 2006; y también Molinelli, Palanza y Sin 1999 en la
recopilación de datos) han abordado la temática, dejando una multiplicidad
Página 17
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 18
de cuestiones aún por investigar. Otros textos (como Bonvecchi 2002, 2006),
si bien no se centran específicamente en la presidencia, han incluido análisis
de la dinámica intra-Ejecutivo en sus explicaciones de los procesos políticos,
brindando pistas para construir hipótesis más generales sobre la institución
presidencial.
La obra de Bonifacio y Salas (1985) seguramente constituye el esfuerzo más
importante por conocer la organización de la presidencia en la Argentina. A
partir de la recopilación bibliográfica y normativa, y de decenas de
entrevistas con ex funcionarios, el texto produce datos sistemáticos sobre la
estructura organizacional de la presidencia entre 1943 y 1983 y presenta
posibles explicaciones para dichos cambios, analizando también las
consecuencias
que
cada
organización
tendría
para
las
capacidades
presidenciales. Bonifacio (1996) ha retomado el trabajo actualizando ciertas
cuestiones, mientras que Coutinho (mimeo) ha ampliado el análisis
enmarcándolo
en
algunas
teorías
desarrolladas
por
la
literatura
estadounidense. Por fuera de estos textos puede haber algunas referencias
laterales al funcionamiento de la presidencia, pero no hay trabajos
específicamente abocados al tema. Dada la centralidad otorgada a los
presidentes en el diseño constitucional y en la práctica política de nuestro
país, resultaría valioso comenzar a ampliar el (muy escaso) conocimiento que
tenemos sobre dicha institución.
Un buen punto de partida puede ser la abundante bibliografía sobre la
presidencia estadounidense. ¿Qué herramientas conceptuales, teóricas y
metodológicas nos provee esa literatura que sean de utilidad para el caso
argentino? Siguiendo los argumentos de Moe (1993) y Rockman (2009), el
carácter institucional de la presidencia, y de la estructura de incentivos que
por lo tanto enfrentan todos los presidentes, es un elemento que permite
construir generalizaciones testeables empíricamente. Es posible que esto
luego deba ser ampliado con referencias específicas a los distintos
presidentes (incluyendo, posiblemente, las “características personales”
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 19
denostadas por Moe), pero ante el vacío casi total de elementos teóricos y
empíricos que tenemos por delante, el análisis institucional de la presidencia
resulta una adecuada manera de comenzar.
En este sentido, parecen existir similitudes y diferencias importantes entre el
marco institucional de la presidencia argentina y la estadounidense. En
primer lugar, como es evidente, ambos presidentes deben lidiar con un
Poder Legislativo separado e independiente, cuya concurrencia es necesaria
para la aprobación de leyes que modifiquen el statu quo. Sin embargo, las
relaciones Ejecutivo-Legislativo no son iguales en ambos países. Es cierto
que los Congresos latinoamericanos (Morgenstern 2002), y el argentino entre
ellos (Mustapic 2002; Calvo 2008), son más potentes de lo que generalmente
se piensa, y es cierto que los presidentes estadounidenses tienen mayores
herramientas de “acción unilateral” de las que habitualmente se cree (Mayer
2009b); pero aún así, el presidente argentino enfrenta menos restricciones
que emanan del Legislativo que su par estadounidense. La posibilidad de
aprobar decretos es una diferencia significativa. Como indica Sala (1998:
257), “in contrast to chief executives in many other presidential systems, U.S.
Presidents have no formal constitutional authority to issue laws by decrees”.
Si la presidencia argentina es aún más poderosa que la presidencia
estadounidense para impulsar legislación, entonces resulta todavía más
relevante estudiar cómo está organizada y funciona a su interior.
La menor influencia del Congreso argentino se extiende también a su muy
débil capacidad de monitoreo del funcionamiento de la burocracia
gubernamental. Los presidentes argentinos no temen a un dominio
congresional sobre la estructura del Ejecutivo, y por lo tanto no parecen
tener el incentivo que tienen los presidentes estadounidenses de ubicar a las
agencias directamente dependiendo de sí mismos. En la medida en que el
diseño de la estructura administrativa, tanto central como descentralizada,
recae mayormente en el propio presidente o en los ministros que éste
designa13, los presidentes pueden controlar el funcionamiento de las distintas
Vale remarcar, además, que los ministros argentinos no requieren aprobación legislativa para ser designados, a diferencia de los
miembros del gabinete (y otros funcionarios) del gobierno estadounidense.
13
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 20
áreas sin necesidad de que exista una dependencia directa del área
presidencial. Por otra parte, pese a la aparición del modelo de agencias
(propio del New Public Management) a comienzos de los años 90, la
organización gubernamental argentina está principalmente basada en la
administración centralizada, con las áreas situadas jerárquicamente debajo
de cada ministro, secretario, subsecretario, y así sucesivamente. Siendo esto
así, los incentivos que enfrentan los presidentes argentinos a la hora de
“politizar” la burocracia resultan distintos a los que reciben los presidentes
estadounidenses, y la agenda de estudios presidenciales debería tener esto
en cuenta.
La propia burocracia parece más débil en relación al presidente que la
burocracia estadounidense. La presencia del funcionariado de carrera en
posiciones de dirección es menor, y los burócratas tienen menores vínculos
con el Congreso y con grupos de interés que puedan respaldarlos. Esta
caracterización, de todas maneras, varía en distintas áreas del Estado, por lo
cual en algunos organismos los presidentes encontrarán mayores incentivos
para “politizar” que en otros, y también encontrarán diferentes niveles de
oposición a ese objetivo. El argumento de Lewis (2005) de que la politización
es más costosa para los presidentes en organismos que desarrollan tareas
técnicamente
complejas
parece
plausible,
aunque
también
puede
argumentarse que, al menos en algunos casos, los presidentes no tienen
ningún interés en que el desempeño de los organismos sea “técnicamente”
correcto, y sí están interesados en que los organismos se alineen con su
visión. Esto, de todas formas, es una interesante línea de investigación para
una agenda de estudios presidenciales.
La amplia libertad de los presidentes argentinos para reordenar la estructura
gubernamental les permite también actuar en concordancia con los
cambiantes requirimientos de la opinión pública. Nuevos organismos
pueden ser constituidos, o ver su rango jerarquizado, en respuesta a la
instalación de cierta área de políticas en la agenda pública. Por lo tanto,
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 21
podríamos esperar que este fenómeno analizado por Canes-Wrone (2007)
esté presente también en la Argentina. Un análisis del debate público en los
momentos anteriores a la creación de nuevos ministerios, por ejemplo,
podría indicar cuán reactivos son los presidentes a la opinión pública en sus
modificaciones de la estructura administrativa. Un seguimiento de los
recursos presupuestarios, legales y de personal de esos nuevos ministerios
permitiría dilucidar, además, si esos cambios son meramente simbólicos y
coyunturales o si constituyen transformaciones sustantivas y duraderas.
En los asuntos que realmente interesan a los presidentes, resulta difícil
concebir que las políticas adoptadas surjan de negociación políticas entre los
altos funcionarios del gobierno. En dichas situaciones, los presidentes son
quienes toman las decisiones finales14. De todas maneras, en cuestiones que
aun requiriendo la aprobación presidencial no están entre sus prioridades, la
política-intragubernamental descripta por Allison (1969) puede tener un rol
mayor en la determinación de las políticas. Más aún, cuando los presidentes
deben convivir en su gobierno con otros individuos poderosos (como
ministros con gran aceptación social, o líderes de otra facción de la coalición
gubernamental), probablemente estén más obligados a negociar con ellos
ciertas decisiones, acercándose al modelo de Allison y a la idea de Neustadt
(1960) de power as persuasion. ¿Qué factores influyen en el nivel de
restricciones intra-gubernamentales que enfrentan los presidentes? ¿Cómo
han actuado los presidentes argentinos para superar esas restricciones, y con
qué resultados? Éstas son preguntas a incluir en la agenda de estudios
presidenciales.
Las pujas políticas al interior del gobierno también pueden ser fomentadas
por los presidentes. Neustadt (1960) ha ponderado el estilo de Franklin
Roosevelt, cuya conducción “radial” del elenco gobernante le permitió
concentrar el poder en su figura, impidiendo la generación de polos de poder
alternativos. Roosevelt también solía ordenar a distintos funcionarios tareas
Otra cuestión a considerar es cuán susceptibles son los presidentes y su grupo más cercano a influencias externas. Como vimos,
grupos más cerrados tienden a optar por comportamientos más extremos y simples, que no atienden las complejidades y peculiaridades de cada situación (Herrman y Herrman 1989). Evidentemente, y por razones comentadas al comienzo de este artículo, este tipo de
investigaciones resulta muy difícil dado lo inaccesible del entorno presidencial.
14
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 22
similares, de manera de no otorgar a ninguno la potestad exclusiva sobre un
área de su gobierno. En la Argentina, Bonvecchi (2002) señala que el ex
presidente De la Rúa, fruto de un gobierno de coalición cuyo liderazgo no
detentaba, alentó incursiones de sectores diferentes del gobierno en el área
económica, intentando minar el polo de poder conformado por otros
dirigentes (el vicepresidente Álvarez, el ministro Machinea y el líder
partidario Alfonsín) en dicha área. “El presidente reflexionó entonces que
cuanto más dejara crecer los conflictos, menos posibilidades habría de que
los demás actores cooperaran en contra de él” (Bonvecchi 2002: 181). Estas
ideas sobre la presidencia de De la Rúa pueden constituir un promisorio
punto de partida para construir hipótesis más generales sobre el vínculo
entre el tipo de partido o coalición que sostiene a un presidente y el
comportamiento esperable de éste en su conducción del Ejecutivo15.
Según la literatura estadounidense, los presidentes cuentan con una
importante libertad de acción en los asuntos internacionales, mientras que
en cuestiones domésticas enfrentan mayores restricciones. Las razones
esgrimidas para ello (su capacidad de respuesta rápida ante crisis
internacionales, su mayor acceso a información sobre temas globales, su
condición de único representante del electorado nacional) podrían aplicarse
también a los presidentes argentinos. Sin embargo, la menor relevancia de
los asuntos externos en la Argentina, e incluso su menor probabilidad de
participar en guerras y acontecimientos de dicha magnitud, probablemente
atenúen tal separación entre asuntos domésticos y asuntos internacionales.
Más aún, la importante presencia de un funcionariado de carrera en el
Ministerio de Relaciones Exteriores también puede actuar como un limitante
de la discrecionalidad presidencial. De todas maneras, no deja de ser
relevante preguntarse en cuáles áreas de políticas los presidentes argentinos
tienen mayores márgenes de acción y en cuáles enfrentan mayores
obstáculos. ¿Es igual la capacidad de influencia sobre el presidente de otros
15
Incorporando las características personales del presidente al análisis, Llanos y Margheritis (2006) explican la crisis de dicho gobierno a
partir del estilo de liderazgo ejercido por De la Rúa. Así, sostienen que su liderazgo “stands out for exhibiting a consistent direction toward unilateralism and isolation, together with a clear incapability to overcome political in-fighting and to promote instead compromise
among competing interests. This inflexible style was probably rooted in several of his personal traits” (Llanos y Margheritis, 2006: 87).
Por lo tanto, a diferencia de Bonvecchi (2002), los conflictos al interior del gobierno no surgirían de una estrategia deliberada sino de la
incapacidad del presidente para remediarlos.
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 23
actores (el Congreso, la burocracia, los grupos de interés, la opinión pública,
los organismos internacionales) en todos los temas? Ésa es otra interesante
pregunta a investigar. Recién mencionamos, al pasar, a los organismos
internacionales. En la literatura estadounidense prácticamente no hay
referencias
a poderes
externos
como condicionantes
de la acción
presidencial en política doméstica. En la Argentina, la experiencia histórica
sugiere que dicha influencia ha sido muy importante, particularmente en
ciertos contextos. Por lo tanto, es un elemento que una agenda de
investigación en nuestro país debería incluir.
Como vemos, hay variables institucionales que pueden contribuir a la
comprensión de cómo funciona la presidencia. Sin embargo, también debe
notarse que el proceso de institucionalización de la Oficina Ejecutiva
estadounidense no es asimilable automáticamente a la evolución histórica de
la presidencia argentina. Los presidentes argentinos generalmente no han
optado por replicar a su alrededor la expertise que ya existe en otras áreas
de su gabinete, como sí lo han hecho los presidentes de los Estados Unidos
(con el Consejo Nacional de Seguridad, la Oficina de Gestión y Presupuesto,
el Consejo de Asesores Económicos, la Oficina de Seguridad Interior, el
Consejo de Calidad Ambiental, entre otros) con el propósito, ya analizado, de
concentrar poder en su círculo más cercano. Obviamente con diferencias
entre sí (que también son interesantes de analizar y explicar), los presidentes
argentinos han podido mantener muchas de estas tareas en el gabinete y
aún así conservar un control importante sobre ellas. La aparición de la
Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), en 1994, también puede implicar
un desplazamiento del área presidencial en lo referido a la coordinación
general del gobierno y el gabinete de ministros (ver Novaro 2001 para este
rol de la JGM). ¿O tal vez deberíamos considerar a este organismo, o al
menos a algunas de sus reparticiones, como partes integrantes del área
presidencial no en un sentido formal pero sí en uno sustantivo, en tanto
áreas de apoyo directo al presidente?
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 24
Por lo tanto, estas cuestiones sugieren que debemos ser cuidadosos en
suponer que la creación o disolución de cargos en el área presidencial
obedece a las mismas razones, y tiene las mismas consecuencias, que tal
proceso en los Estados Unidos. A la vez, si el área presidencial se encuentra
menos institucionalizada en la Argentina que en aquel país, el peso de las
variables personales (estilo, personalidad, temperamento) de los presidentes
puede ser mayor en nuestro país. En la medida en que su comportamiento
no depende tanto de la organización de la institución presidencial, que se
encuentra menos desarrollada, los factores cognitivos y psicológicos
individuales pueden ser más relevantes en la explicación de las conductas
presidenciales. Pero para ello debemos saber, primero, cómo está
compuesta el área de la presidencia en la Argentina.
Dicho esto, la próxima sección se abocará a presentar datos sobre cuál ha
sido, efectivamente, la organización de la Presidencia de la Nación en la
Argentina en las últimas décadas, donde se ha producido un importante
proceso
de
reforma
estatal.
¿Hubo
un
crecimiento
prácticamente
monotónico, como al parecer lo hubo en los Estados Unidos, de dicha área?
¿O hubo fluctuaciones que responden a estilos presidenciales, coyunturas
políticas, situaciones presupuestarias y otras variables externas? Sin intentar
un análisis que explique las distintas variaciones, la sección se limita a
presentar datos hasta el momento no sistematizados, que abran el camino de
futuros estudios del área presidencial. Como indican King, Keohane y Verba
(1994: 19), “we cannot develop a theory without knowledge of prior work on
the subject and the collection of some data” ; hasta el momento hemos
presentado teorías desarrolladas en otros contextos discutiendo posibles
aplicaciones en la Argentina, y ahora pasamos a presentar algunas datos que
sean útiles para nuevos estudios.
3. El área de la Presidencia en la Argentina (1990-2009)
La importancia del área presidencial puede inferirse del poder y la cercanía
con los presidentes que han tenido quienes han ocupado cargos allí en lo
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 25
que podemos denominar, siguiendo a Coutinho (mimeo), el “núcleo central”
de la presidencia argentina16. Éstas son áreas que, más allá de cambios de
estructuras ocurridos a lo largo del período estudiado, siempre se
mantuvieron en la órbita presidencial. Evidentemente, para entender mejor
muchas de las decisiones adoptadas por los presidentes argentinos, y para
explicar mejor muchos de los procesos políticos ocurridos en las últimas
décadas, es necesario conocer el funcionamiento de dichas organizaciones.
El objetivo de este apartado es presentar datos que permitan brindar una
dimensión del área presidencial en términos presupuestarios, de personal y
de unidades de dirección.
Como fue indicado, el texto de Bonifacio y Salas (1985) presenta datos sobre
la organización del área presidencial. En este artículo se actualizan y amplían
dichos datos, tomando el período desde 1990, cuando existe disponibilidad
de información. Los elementos que se consideran son: (a) el presupuesto del
área y, en particular, de sus reparticiones más cercanas al presidente, tanto
en términos absolutos como sobre el total presupuestario; (b) la cantidad de
cargos de dirección en el área; (c) el total del personal que desarrolla tareas a
su interior. Estos datos presentarán una primera imagen sobre qué es la
institución de la presidencia en la Argentina.
3.1. El presupuesto del área de Presidencia
El presupuesto del área de la Presidencia de la Nación en relación al
presupuesto general de la administración central es un primer indicador de
las dimensiones del área. Como se observa en el Gráfico 1, el porcentaje del
presupuesto destinado al área de la presidencia registra una tendencia
declinante, alcanzando en 2009 el nivel mínimo del período (1,13%), mientras
que el nivel máximo (12,9%) se alcanzó en el año 2002. En dicho año se
habían localizado a las Secretarías de Seguridad Interior y de Obras Públicas
en la Presidencia (esto se describirá en el apartado siguiente) y además se
Coutinho (mimeo) incluye aquí a la Secretaría General de la Presidencia; a la Unidad Presidente; al área Legal y Técnica; al área de
Comunicación y Prensa; y a la Secretaría de Inteligencia. Evidentemente, la inclusión de la SI (ex SIDE) en este grupo constituye una
decisión compleja, dado que no es estrictamente un organismo de apoyo al presidente y que sus tareas las realiza junto con otros
organismos del sistema de inteligencia e incluso con otros poderes del Estado. Sin embargo, la dependencia directa ante al presidente (un hecho inmutable en todo el período bajo análisis), y la cercanía política que sus titulares habitualmente han tenido con los respectivos presidentes, habilitan la inclusión de la SI dentro del llamado “núcleo central” de la presidencia argentina. Vale destacar que
los titulares de la Secretaría General, la Secretaría Legal y Técnica y la SI tienen rango y jerarquía equivalentes a la de los Ministros.
16
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 26
había reducido significativamente el presupuesto general de la Nación,
razones que explican el alto porcentaje relativo del área presidencial.
Gráfico 1. Porcentaje de presupuesto del área de Presidencia en relación al
presupuesto general de la administración central.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de los presupuestos nacionales. En el área de
Presidencia se incluye solamente la administración centralizada, y se incorpora a partir de
2004 el presupuesto de Jefatura de Gabinete correspondiente a la Secretaría de Medios.
Estas oscilaciones, de todas maneras, responden mayormente a la inclusión
o exclusión de ciertos organismos en el área presidencial. Si nos
concentramos en el “núcleo central” de la Presidencia (Secretaría General,
Unidad Presidente, Legal y Técnica, Prensa, SI), los valores se mantienen
más estables, con niveles mínimos de 0,78% (2003) y niveles máximos de
2,13% (en 1996)17. Actualmente, más del 80% del presupuesto del área de
presidencia se destina a este “núcleo central”, revelando que Néstor Kirchner
y Cristina Fernández de Kirchner han sido mucho menos proclives que Carlos
Menem a situar directamente en su área otros organismos que no sean
A partir del año 2004 el componente de prensa y difusión de actos de gobierno fue ubicado en la Jefatura de Gabinete de Ministros.
De todas formas, al constituir un área de apoyo al presidente, el presupuesto de esta tarea continuó siendo incluido en el cálculo. Como vemos, la Jefatura de Gabinete de Ministros absorbió parte de las tareas del área presidencial, lo cual requiere una noción ampliada del área de presidencia.
17
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 27
directamente de apoyo a su tarea. Esto también se comprueba en el apartado
siguiente.
3.2. Cargos de dirección en el área de Presidencia
Otro indicador de las dimensiones y la relevancia del área de Presidencia de
la Nación está dado por la cantidad de cargos directivos existentes a su
interior. En esta categoría se incluyen las Secretarías, las Subsecretarías y las
Direcciones
Nacionales
o
Generales,
tanto
aquellas
específicamente
orientadas a tareas de apoyo al presidente, como aquellas (Deportes,
Turismo, etc.) que podrían ser ubicadas en un ministerio (para esta distinción
ver Coutinho, mimeo). Actualmente, la Presidencia posee el 10% de las
Secretarías de Estado existentes en la administración pública central, el 7%
de las Subsecretarías y el 10% de las Direcciones Nacionales.
Tabla 1. Cargos directivos en la Presidencia de la Nación.
1990
I Reforma
1996
II Reforma
1999
2000
2001
2002
2003 2007 2009
SECRETARIAS
8
10
18
13
16
7
4
9
8
7
6
SUBSECRETARÍ
AS
15
19
33
17
32
8
7
14
13
10
9
DIRECCIONES
55
52
73
47
60
60
14
40
35
29
26
TOTAL
78
81
124
77
108
75
25
63
56
46
41
Fuente: “Mapa del Estado”, Oficina Nacional de Innovación de Gestión.
Como se observa en la Tabla 2, el área presidencial ve aumentar el número
de unidades directivas a su interior hasta el año 1996, cuando los ajustes de
la “II Reforma del Estado” implicaron una reducción general de estos
órganos en toda la administración nacional18. Aun así, y pese a la creación de
la Jefatura de Gabinete de Ministros, en 1999 el área presidencial culmina
18
El Decreto 660/96 dispuso la supresión de 18 secretarías y 42 subsecretarías, y la fusión y transformación de diversos organismos y
estructuras superiores.
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 28
con 30 unidades más que al inicio de la gestión de Carlos Menem,
incluyendo el doble de Secretarías de Estado. En este caso, áreas
habitualmente situadas en diferentes ministerios (Tercera Edad, Desarrollo
Social, Medio Ambiente, Cultura, PyME, Culto, Turismo y Deportes, entre
otras) terminaron situadas en Presidencia. A diferencia de los Estados
Unidos, donde la centralización de funciones en el área presidencial ha sido
explicada por la necesidad de los presidentes de ejercer un mayor control
sobre la burocracia, en la Argentina de los años 90 tal centralización parece
haber estado más ligada a la necesidad de resolver conflictos intragubernamentales entre distintos funcionarios (Molinelli, Palanza y Sin 1999).
En el gobierno de Fernando De la Rúa, una combinación de ajuste fiscal y relocalización de las áreas anteriormente ubicadas en la Presidencia se tradujo
en una importante reducción de las unidades directivas, que en el año 2001
constituían solamente un cuarto de las existentes en 1999. En la breve
gestión de Eduardo Duhalde se asignaron las Secretarías de Obras Públicas y
de Seguridad Interior al área de Presidencia, que fueron posteriormente
situadas en distintos ministerios. Desde entonces, la Presidencia ha
mantenido prácticamente invariable su cantidad de unidades de dirección,
sin alcanzar en ningún momento las elevadas cifras del momento inicial bajo
análisis19. Se observa, por lo tanto, una menor tendencia de los Presidentes
Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner a situar en el área
presidencial a unidades “ministeriables”, priorizando mayormente aquellas
asignadas a las tareas de apoyo al presidente20.
¿Qué motivó a los presidentes a concentrar a su alrededor un mayor o un
menor número de unidades de dirección? ¿En qué medida el “núcleo
central” de la presidencia se vio influido por estas transformaciones? ¿Qué
impactos, si los hubo, tuvieron estos cambios de estructura en el
funcionamiento y en las capacidades de los distintos gobiernos? Éstas son
preguntas que pueden orientar a futuras investigaciones.
19
Estas cifras serían levemente superiores si se incluyera el área de medios en el cálculo, desde 2004 situado en la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En cambio, la Jefatura de Gabinete de Ministros ha experimentado un importante crecimiento, pasando de contar con solamente una
Secretaría en 2003 a contar con siete en 2009, y pasando de 12 unidades de dirección en total a 41.
20
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
3.3. Personal en el área de Presidencia
La cantidad de personal en el área presidencial es un tercer indicador,
indudablemente vinculado a los anteriores pero analíticamente distinto, que
permite dimensionar el tamaño de la organización. Excepto por el año 2002,
cuando la inclusión de la Secretaría de Seguridad Interior amplió hasta el
31% el personal total de la administración central que se desempeñaba en el
área presidencial, esta cifra ha estado entre el 1,08% (en 2009, con 2.877
empleados) y el 2,35% de 1999 (5.379 empleados)20. El “núcleo central” de la
presidencia, en tanto, osciló siempre alrededor de los dos millares de
empleados, aun si formalmente, tras la salida del área de medios de la órbita
presidencial, actualmente apenas supera los mil empleados (832 en
Secretaría General y 346 en Legal y Técnica, en 2009).
Se trata, en general, de un plantel de personal poco calificado: considerando
sólo a la planta permanente perteneciente al régimen del Sistema Nacional
de la Profesión Administrativa (SINAPA) de la estructura centralizada, el área
de Presidencia es la tercera jurisdicción con menor proporción de personal
con estudios superiores (ONEP, 2007). En sintonía con esto, también se trata
de un área con alta presencia relativa de personal en los niveles
escalafonarios más bajos (E y F). La Jefatura de Gabinete de Ministros, en
cambio, tiene un personal permanente más joven, con niveles educativos
algo superiores y con casi cuatro veces más presencia de personal en el nivel
escalafonario más alto (A). Las causas y las consecuencias de estas
diferencias (¿por qué los presidentes no se rodean del personal más
calificado? ¿Cómo impacta ello en su capacidad de gestión?) pueden ser
también motivo de investigaciones de interés.
21
Esta cantidad no incluye al personal de la SI.
Página 29
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
Página 30
4. A modo de conclusión
“Casi por definición, el investigador no tiene una relación de primera mano
con la esfera de la vida social que se propone estudiar. Rara vez participa en
esa esfera y casi nunca está en contacto cercano con las acciones y las
experiencias de las personas involucradas en ella. Su posición es, casi
siempre, la de alguien que ve las cosas desde afuera; como tal, es
notablemente limitado en cuanto al simple conocimiento de lo que ocurre en
esa esfera dada de la vida... (Se trata de) una casi inevitable ausencia de
relación íntima con el área de la vida que se pretende estudiar”.
Herbert Blumer (1969), citado en Becker (2009).
La cita anterior ilustra bien las dificultades de acceder y de comprender el
funcionamiento de la institución presidencial para la amplia mayoría de los
investigadores. Esta complejidad seguramente explique el desarrollo
prácticamente nulo de los estudios presidenciales en nuestro país, así como
el hecho de que los pocos estudios existentes hayan sido realizados por
académicos con algún acceso a la Casa Rosada. Más allá de estas
dificultades, y dada la centralidad que la presidencia posee para entender los
acontecimientos políticos de la Argentina, resulta ineludible abordar
plenamente el estudio de dicha institución. La presidencia constituye hoy un
“elefante en la habitación” de la ciencia política: se trata de algo fundamental
pero de lo que muy poco se investiga o escribe. Por eso resulta
imprescindible, al menos, dar los trazos más gruesos, presentar las
discusiones
más
generales,
que
desanden
el
camino
de
futuras
investigaciones.
Este artículo ha pretendido contribuir a ese objetivo. Para ello ha realizado
una revisión crítica de la literatura estadounidense más actual sobre la
temática, tratando de plantear posibles aplicaciones para el caso argentino.
Las propuestas formuladas obviamente no constituyen un listado exhaustivo,
El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
pero plantean un diverso abanico de posibles líneas de investigación que
amplíen el conocimiento existente sobre el área presidencial. Los datos
presentados (que son de difícil acceso, o directamente no estaban
publicados) han intentado brindar un panorama general sobre las
dimensiones y la evolución reciente de dicha área, basado en aspectos
organizativos y presupuestarios. Como tales, pretenden ser un aporte que
apoye eventuales estudios en profundidad del área de la presidencia. Y
aunque aquí todavía se esté muy lejos de la “revolución” que identifica Moe
en los estudios presidenciales estadounidenses, este artículo intenta dar los
necesarios primeros pasos.
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El elefante en la habitación: propuestas
para el estudio de la institución
presidencial en la Argentina
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