La Política Regulatoria Actual, ¿Permite Disfrutar Servicios Públicos más Baratos?

F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
L ATINOAMERICANAS
Santiago Urbiztondo
Economista Jefe, FIEL
F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
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El paradigma regulatorio Post-2003
No respeta “buena práctica” en materia de:
• Focalización: no promueve competencia confinando la
regulación directa a los monopolios naturales
• Instituciones: hay entes intervenidos, “estatización”
permanente, confusión de roles (ENARSA)
• Transparencia: decisiones unilaterales, sin audiencias
ni consultas públicas, apelando a Ley de Emergencia
(extendida cada año desde 2002)
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I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
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El paradigma regulatorio Post-2003
No respeta “buena práctica” en materia de:
• Nivel, estructura y ajuste tarifario:
• tarifas por debajo de los costos de largo plazo,
• subsidios para cubrir mayores costos si es
necesario,
• tarifa social inexistente o mal concebida,
• reemplazando anterior esquema price-cap con
revisiones periódicas por esquema costo-plus (si
existe ajuste de ingresos vía subsidios)
• En general, aplica “comando y control” discrecional
sin incentivar la inversión y la eficiencia productiva
(contemplando externalidades)
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Consecuencias
1. Se restablece regresividad intra-generacional de los
1980s (servicios son pagados vía subsidios también por
quienes no tienen acceso)
2. Requerimientos / demandas distorsionados (subsidios
son al consumo, no al acceso o para consumo de
subsistencia o infra-marginal)
3. Insostenibilidad fiscal por subsidios crecientes
4. Deterioro de calidad y cobertura por menores
inversiones
5. “Ilusión tarifaria”: los servicios parecen más baratos de
lo que realmente son...
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Subsidios
En 2011p suman unos $ 70 millones, 30% más que la recaudación por
retenciones, y el 50% de la recaudación nacional por impuestos al trabajo
(aportes patronales, personales y monotributo)
Déficit y subsidios a empresas nacionales de servicios públicos, 1989-2011p
(Elaboración propia en base a SIGEP (1989-1995, MECON (1996-2003) y ASAP (2004-I.2011): Hasta 2003 incluye YPF, GE, AyEE, Hidronor, AA, FA,
ELMA, Entel, Encotel y OSN. Desde 2004 incluye sector energético, transporte y AP&DC. 2011p proyecta según variación entre primer semestre 2010 y
primer semestre 2011.
18.000
4,5%
16.000
4,0%
14.000
3,5%
12.000
3,0%
10.000
2,5%
8.000
2,0%
6.000
1,5%
4.000
1,0%
2.000
0,5%
-
0,0%
Millones de US$
% PBI (eje derecho)
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Subsidios
Composición de los subsidios directos a las empresas de servicios
públicos de infraestructura, 2005-I.2011
(Fuente: Elaboración propia en base a ASAP)
80%
2/3 para energía, 1/3
para transporte, con
surgimiento de AySA
desde 2006
70%
Como % de los
ingresos, son altísimos:
60%
50%
• Ferrocarriles de
40%
pasajeros: 80%
30%
20%
• Gen. eléctrica: 60%
10%
• AP&DC (AySA): 70%
0%
2005
2006
Energía
2007
Transporte
2008
2009
2010
Agua y Saneamiento
I.2011
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Calidad / Cobertura /Inversiones
Ferrocarriles de pasajeros: post-2001 hay una clara reducción de oferta
(recorrido tren-km y total de asientos), menor calidad (velocidad), con menos
comodidad (mayor cantidad de pasajeros por tren y por coche)
Calidad y cobertura del servicio de transporte ferroviario urbano de pasajeros,
1996-2010
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
Recorrido de
trenes (tren-km)
Cantidad total de
asientos
Var. % 1996-2001
Velocidad
promedio
Pasajeros
promedio por tren
Var. % 2001-2010
Promedio de
pasajeros por
coche
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Calidad / Cobertura /Inversiones
La capacidad de generación en el MEM se estancó entre 2002 y 2007, y
el ritmo de crecimiento 2007-2009 no incluye recuperación del rezago
Colapso de reservas de gas natural desde 2001
Potencia nominal en el MEM (1000 MW) y Reservas Probadas de Gas Natural (MM m3), 1990-2009
(Fuente: Secretaría de Energía e IAPG)
30
900.000
28
800.000
26
700.000
24
22
600.000
20
500.000
18
400.000
16
14
300.000
Potencia nominal MEM
Reservas Probadas de GN (eje derecho)
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Calidad / Cobertura /Inversiones
Menor crecimiento del número de usuarios residenciales de GN, con mayor consumo
Contracción de la velocidad de ampliación y extensión de redes de T&D, consistente
con inversiones en activos fijos de T&D promedio anual cayendo de MM $ 458 en
93-01 a MM$ 423 (= MM US$ 150) en 02-10
Evolución del servicio de gas natural por redes (tasas de variación promedio anual),
1992-2001 vs. 2002-2010
(Fuente: Elaboración propia en base a ENARGAS)
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
Usuarios Residenciales
(número)
Consumo Residencial
Capacidad de los
(MMm3/día)
Gasoductos (MMm3/día)
1992-2001
2002-2010
Stock de redes de
Distribución (kms)
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Calidad / Cobertura /Inversiones
Según datos censales, cobertura (% de hogares) en AP&DC y GN está
estancada desde 2001
Cobertura de agua corriente, cloacas y gas natural por redes, 1991, 2001 y 2010
(Fuente: Elaboración propia en base a Censos 1991, 2001 y 2010 y ENARGAS)
Nota: GN 1: Fuente ENARGAS; GN2: Fuente Censos 2001 y 2010, estimando 1991 según ENARGAS
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Agua corriente
Cloacas
1991
Gas natural 1
2001
2010
Gas natural 2
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Tarifas, subsidios y costos
Usuarios de AA pagan hoy tarifas domésticas similares en US$ y en términos
reales (aún con IPC INDEC) a las de 1991-1994 (a su vez mayores que las de
1998-2001)
Tarifa media de cabotaje de Aerolíneas Argentinas, en US$ y $ constantes IPC
(base 1991=100), 1991-2010
(Fuente: Elaboración propia en base a ST, Aerolíneas Argentinas y ASAP)
180
160
140
120
100
80
60
40
1991
1994
1998
2002
Tarifa de cabotaje (promedio, US$)
2006
2008
2009
Tarifa de cabotaje (promedio, $ IPC)
2010
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Tarifas, subsidios y costos
Usuarios de AA pagan hoy tarifas domésticas similares en US$ y en términos
reales (aún con IPC INDEC) a las de 1991-1994 (a su vez mayores que las de
1998-2001), pero AA recibe entre 20% y 50% más que en 1991-1994 (y entre
60% y 100% más que en 1998-2001) vía subsidios
Tarifa media de cabotaje de Aerolíneas Argentinas, en US$ y $ constantes IPC
(base 1991=100), 1991-2010
(Fuente: Elaboración propia en base a ST, Aerolíneas Argentinas y ASAP)
180
160
140
120
100
80
60
40
1991
1994
1998
2002
2006
2008
2009
Tarifa de cabotaje (promedio, US$)
Tarifa + Subsidio uniforme (US$)
Tarifa de cabotaje (promedio, $ IPC)
Tarifa + Subsidio uniforme ($ IPC)
2010
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Tarifas, subsidios y costos
AP&DC en GBA: en 2010 usuarios pagaron tarifas reales entre 40% y 60%
menores por servicio que en 2001
Tarifas y Subsidios de Agua Potable y Desagües Cloacales en GBA (Aguas Argentinas y
AySA), $ constantes (IPC e IPM INDEC, base 2001=100), años 1993, 2001, 2009 y 2010
Fuente: Elaboración propia en base a Aguas Argentinas, AySA e INDEC
230
210
190
170
150
130
110
90
70
50
30
1993
2001
Tarifa promedio por usuario por servicio (IPM)
2009
2010
Tarifa promedio por usuario por servicio (IPC)
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Tarifas, subsidios y costos
AP&DC en GBA: en 2010 usuarios pagaron tarifas reales entre 40% y 60%
menores por servicio que en 2001, pero AySA recibe, por usuario (de cada
servicio), entre un 50% y un 110% más que lo que Aguas Argentinas recibía en
2001
Tarifas y Subsidios de Agua Potable y Desagües Cloacales en GBA (Aguas Argentinas y
AySA), $ constantes (IPC e IPM INDEC, base 2001=100), años 1993, 2001, 2009 y 2010
Fuente: Elaboración propia en base a Aguas Argentinas, AySA e INDEC
230
210
190
170
150
130
110
90
70
50
30
1993
2001
2009
2010
Tarifa promedio por usuario por servicio (IPM)
Tarifa promedio más subsidios (IPM)
Tarifa promedio por usuario por servicio (IPC)
Tarifa promedio más subsidios (IPC)
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Tarifas, subsidios y costos
Precios de la Energía Eléctrica Mayorista ($/Mwh), $ constantes
(IPM INDEC, base 2001=100), 2001-2009
350
300
250
200
150
100
50
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Sancionado
Residencial, C<1000
Industrial, D>300kw
PRECIO SPOT
2007
2008
2009
Residencial, C>2800
Aumentos de precios en el MEM para alcanzar el costo medio del sistema,
2011
700%
600%
500%
400%
300%
200%
100%
0%
Usuario industrial Usuario residencial Demanda promedio Usuario residencial
promedio
de alto consumo
promedio
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Inconsistencia / insostenibilidad
Costos marginales desbocados, requieren subsidios crecientes
Déficit del CAMMESA con "status-quo", 2009-2010,
en miles de MM de US$
12
11,1
9,5
10
8,1
8
6,8
5,7
6
4,8
3,9
4
2,1
2,5
3,0
3,3
2
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejercicio hecho en 2009
suponiendo política de
“status-quo” (precio
real sancionado en el
MEM, y mayores costos
de energía nueva
cubiertos vía subsidios)
Hasta aquí fue muy
optimista (en 2009,
40% mayor; en 2010,
más del doble)...
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Conclusiones, desafíos y perspectivas
•
Los números previos no pretenden mostrar ejercicios
completos, controlando por cambios en parámetros exógenos
(precio de combustibles), composición entre déficit operativo y
de capital, etc.
•
Igual, junto con algunos controles parciales, sirven para mostrar
que la política regulatoria actual es costosa e insostenible
•
El gobierno reconoció problema fiscal: eliminó el 1% de los
subsidios (casinos, telefonía celular, mineras, etc.) y estudia
ampliar excepciones según “criterios de equidad social,
competitividad y pleno empleo”, “sin cambios en las tarifas”...
•
Pero profundiza discrecionalidad: se pre-anuncian distintos
precios / tarifas efectivas a usuarios no-residenciales según
sector económico de pertenencia, rentabilidad, poder de
negociación... Todavía sin claves sobre tarifa social...
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Conclusiones, desafíos y perspectivas
•
Problema: bajar costos de los servicios de forma sostenible
requiere terminar con la Emergencia: mayor transparencia y
previsibilidad, menor discrecionalidad; regreso a un price-cap
con revisiones periódicas ROR; terminar con confiscación de
cuasi-rentas del “capital viejo”; etc., es decir invertir el
paradigma actual...
•
Pero hay espacio para el “optimismo”: la baja de subsidios
reducirá la “ilusión tarifaria”, y por ende se creará / fortalecerá
la demanda social por bajar costos:
•
llevará algún tiempo, pero se inicia un nuevo ciclo
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