Mejorar el entorno para la inversión en banda ancha –

COMISIÓN EUROPEA
NOTA
Bruselas, 12 de julio de 2012
Mejorar el entorno para la inversión en banda ancha –
Declaración de política de la Vicepresidenta Neelie Kroes
Europa está hoy a las puertas de una nueva transición digital. Las nuevas aplicaciones y
servicios (eSalud, computación en la nube, televisión conectada, etc.) pueden ofrecer
grandes ventajas para los ciudadanos y las empresas, y dar un impulso global a la
economía. Sin embargo, muchas de estas novedades son incompatibles con las redes de
cobre ADSL de banda ancha. No podemos permitir que nuestras redes sean un cuello de
botella que estrangule esta magnífica oportunidad: necesitamos inversiones en nuevas
infraestructuras de alta velocidad. Y, para ello, las empresas de telecomunicaciones y los
demás agentes del sector que proporciona esas infraestructuras imprescindibles tienen
que ser sólidas.
Hace más de una década, se introdujo con éxito la competencia en las redes europeas de
telecomunicaciones. Los resultados hasta la fecha han sido positivos para los
consumidores y las empresas. Sin embargo, la costosa transición a una nueva generación
de redes de alta velocidad que coexistirán con las anteriores plantea desafíos particulares.
Aunque el sector público puede aportar su contribución, la mayor parte del esfuerzo debe
recaer en la inversión privada. Obviamente, sea cual sea la red o el operador, los
inversores deben tener perspectivas de rentabilidad adecuadas antes de pasar a la acción,
teniendo en cuenta los riesgos.
El pasado mes de octubre, la Comisión puso en marcha dos consultas públicas (ver
IP/11/1147) en materia de acceso regulado al por mayor a las redes de
telecomunicaciones, relativas a la metodología de cálculo de los costes y a la no
discriminación, con el fin de garantizar la coherencia en toda Europa, desarrollar el
mercado único de las comunicaciones y contribuir a la realización de los objetivos de
banda ancha de alta velocidad.
Ambas consultas dieron pie a un debate más amplio acerca del papel de la regulación
como promotora de la competencia y la inversión en un período de transición tecnológica.
Se recibieron contribuciones del ORECE (Organismo de Reguladores Europeos de las
Comunicaciones Electrónicas) y de autoridades nacionales de reglamentación (ANR),
asociaciones sectoriales, inversores y empresas, así como estudios detallados realizados
por expertos.
Tras haber
decisiones
continente
generación
examinado detenidamente las contribuciones aportadas, quisiera anunciar las
que tengo la intención de proponer para garantizar que Europa sea un
conectado y competitivo, en particular mediante la inversión en la próxima
de redes de banda ancha de alta velocidad.
MEMO/12/554
La política reguladora debe ser, evidentemente, un instrumento de impulso y no un
obstáculo. Una regulación que permanezca estable a lo largo del tiempo y sea coherente
en toda Europa puede potenciar la competencia sostenible y la eficacia inversora.
Conclusiones generales
1) La competencia requiere igualdad de condiciones. En concreto, no es aceptable
que los operadores alternativos tengan que competir en situación de desventaja: los
operadores históricos no deben tener la posibilidad de discriminar entre las divisiones
minoristas propias y ajenas. Aunque a menudo este aspecto se subestima en la actual
práctica reguladora, asegurar que los operadores alternativos tengan un acceso
equivalente real a las redes de los operadores históricos probablemente sea la principal
garantía de competencia sostenible en las redes existentes y de nueva creación.
2) La intervención excesiva restringe la flexibilidad, lo que va en detrimento de la
variedad y calidad de los servicios que pueden ofrecerse a consumidores distintos.
Precisamente durante la fase de transición entre tecnologías, los operadores históricos y
los demás operadores tienen que estar en condiciones de explorar nuevas posibilidades.
En la medida de lo posible, centraremos nuestra actuación en las cuestiones esenciales
para una competencia sana, contemplando quizás el aligeramiento de la intervención
reguladora en otros aspectos.
3) Debemos ser conscientes de los efectos directos e indirectos de la regulación.
Por ejemplo, regular los precios de acceso de cobre puede repercutir en las tarifas y la
rentabilidad de otras infraestructuras, afectando tanto a las redes de fibra nuevas o
mejoradas (de cualquier tipo de operador), como a los servicios de cable e, incluso, a las
redes inalámbricas. En las condiciones adecuadas, podemos revertir esta situación en
nuestro provecho concentrando la regulación de los precios mayoristas en determinados
productos clave.
4) Es mejor no elegir ganadores. La «neutralidad tecnológica» implica que no se
puede prever con certeza cuáles serán las mejores soluciones tecnológicas, ni cómo será
su forma de competir e interactuar. Las soluciones graduales pueden contribuir a superar
la escasez de demanda a corto plazo. Por ejemplo, una nueva tecnología que combine la
fibra y el cobre, o que permita mejorar la televisión por cable, puede ser muy rentable a la
hora de incrementar la capacidad de descarga.
5) En términos generales, los precios regulados de acceso al por mayor deberían
reflejar adecuadamente las dinámicas de compra o construcción. Los costes de
reposición pueden ser un incentivo claro para que otros operadores construyan sus
propias redes, utilizando sus activos para impulsar la competencia basada en
infraestructuras en aquellas zonas en las que sea económicamente ventajoso hacerlo. En
otros lugares, los operadores alternativos seguirán teniendo acceso al por mayor a las
redes de los operadores históricos para que los consumidores puedan recibir servicios
competitivos.
6) La estabilidad y la coherencia de la normativa en el tiempo tienen un valor
intrínseco y son vitales para generar confianza en los inversores y los operadores
comerciales. La coherencia en todo el mercado único también es un elemento esencial de
la ecuación. Nuestro planteamiento, que debe ser duradero, coherente y fiable a largo
plazo, también ha de ser lo suficientemente flexible para adaptarse a la evolución de las
circunstancias.
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7) La cuestión de si la evolución al alza o a la baja de los precios del cobre podría
estimular las inversiones en redes de próxima generación es compleja. Existen
varios factores divergentes, cuya importancia relativa varía según el contexto y en función
de sus repercusiones sobre los operadores históricos y los operadores alternativos. El
pasado mes de octubre analizamos una serie de alternativas para conciliar estos factores
en conflicto. Las ANR expresaron preocupación por un planteamiento que establezca un
vínculo entre los precios del cobre y los compromisos de inversión en redes de próxima
generación, ya que resultaría difícil de aplicar en la práctica y estaría abierto a
manipulación.
Además, hay otro argumento de mayor peso: tras examinar todos los datos, y habida
cuenta de la relación de competencia significativa entre las redes de cobre y las redes de
próxima generación, no cabe concluir que una disminución gradual de los precios del cobre
estimularía la inversión en acceso de próxima generación. De hecho, en la actualidad las
inversiones en fibra avanzan relativamente bien en varios Estados miembros donde los
precios del cobre son cercanos o superiores a la media de la UE.
Próximas etapas
Teniendo en cuenta estos factores, tengo la intención de establecer unas directrices
reguladoras duraderas, aplicables hasta 2020 como mínimo. Concretamente, emprenderé
las tres actuaciones que paso a describir.
En primer lugar, estoy preparando una recomendación en materia de no
discriminación, donde se hará hincapié en que la equivalencia de los insumos es la
mejor garantía de no discriminación, a fin de asegurar un acceso equivalente.
Por supuesto, esto puede ser costoso en las redes existentes, por lo que las ANR tendrán
que sopesar cuidadosamente la cuestión de la proporcionalidad en esos casos. Sin
embargo, creo que nada justifica que no se cumpla esta norma en los sistemas nuevos,
para así situar en lo posible el autosuministro y el suministro a terceros en un plano de
igualdad, cuando se trate de productos de acceso comparables.
Las ANR deberían establecer indicadores de rendimiento clave en materia de pedidos,
entregas, reparación de averías y calidad del servicio, respaldados por garantías o
acuerdos de nivel de servicios. A esto habría que añadir una prueba de replicabilidad
técnica y económica, que permita a las autoridades reguladoras determinar si un operador
eficiente estaría en condiciones de competir con los productos minoristas del operador
histórico sobre la base de los mismos productos de acceso mayorista suministrados. En
particular, la replicabilidad económica requerirá una prueba ex ante de «compresión de
márgenes» adecuadamente especificada. Esta combinación de medidas ofrecerá garantías
reales alternativas, sin necesidad de recurrir a una separación funcional que, en nuestra
opinión, sigue constituyendo una solución de última instancia.
En segundo lugar, he previsto una recomendación sobre metodología de costes para
los precios al por mayor regulados de acceso a la red, cuyo objetivo es fomentar la
coherencia y la estabilidad a escala europea. La convergencia gradual debería ser factible,
ya que no veo motivos para poner en cuestión las señales procedentes del precio medio
actual de desagregación del cobre registrado en Europa (alrededor de 9 euros al mes), con
algunas variaciones a escala local completamente normales.
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Por lo general, las señales más fiables de compra o construcción para invertir en
infraestructuras alternativas eficaces se obtienen mediante un método de costes
incrementales a largo plazo que incluya una cantidad adecuada de costes comunes. En
realidad, muchos reguladores aplican ya este enfoque o alguna variante del mismo.
Además, la red de fibra parece ser el «activo equivalente moderno» apropiado para
calcular los costes de acceso del cobre: a fin de cuentas, en la actualidad ningún operador
construiría una red de cobre. Dicho esto, a medida que pase el tiempo los consumidores
valorarán cada vez más las prestaciones que ofrecen las redes de próxima generación, por
lo que los precios del cobre tendrán que adaptarse a esa evolución, sobre la base de que
el precio depende del servicio recibido. En los casos en los que los precios de las redes de
próxima generación estén regulados, habrá que tratar la cuestión de los riesgos de
inversión mediante un objetivo de recuperación total de los costes de infraestructura, aun
cuando pudieran disminuir los costes futuros.
Nuestra consulta pública también ha examinado si determinadas clases de activos (por
ejemplo, los de la ingeniería civil) deben ser objeto de un tratamiento diferenciado, como
ya se hace en algunos Estados miembros. Hemos comprobado que las prácticas de esos
países no han provocado divergencias significativas del actual precio medio de
desagregación europeo, que, como ya he señalado, no pongo en cuestión.
En tercer lugar, estas iniciativas constituyen una oportunidad para imponer las
obligaciones que sean más útiles para los operadores alternativos y resulten
menos gravosas para las actividades comerciales normales de los operadores
históricos. La Recomendación de la Comisión sobre redes de acceso de nueva generación
de 2010 establece el principio general de acceso al por mayor a las redes de los
operadores dominantes orientado a costes, con algunas excepciones.
Propongo que las ANR no estén obligadas a aplicar la orientación a costes directamente a
los productos de acceso al por mayor de nueva generación en los casos en los que los
reguladores hayan impuesto las condiciones adecuadas (obligación de equivalencia de
insumos, prueba de replicabilidad), y exista una presión competitiva significativa (por
parte de operadores con acceso a redes de cobre orientado a costes, de conformidad con
las directrices de la Comisión, o de competidores que utilicen otras infraestructuras como
el cable o el estándar LTE).
Estas cuestiones, a la vez importantes y complejas, han requerido una importante
contribución de las partes interesadas, así como un periodo de reflexión por mi parte para
extraer conclusiones. Sin embargo, estas recomendaciones animarán a los operadores a
invertir y consolidar la competencia en todas las redes, y harán posible que los operadores
alternativos compitan en otros aspectos, además del precio.
Presentaré estos planes de regulación para su validación por el Colegio de Comisarios tan
pronto como sea posible este otoño, en el marco de la revisión general de cómo la Agenda
Digital puede transformarse en una estrategia aún más coherente de crecimiento digital
para Europa.
Deseo que todos los agentes reciban un mensaje claro e inequívoco: pueden invertir de
forma rentable en la futura conectividad de Europa y competir sobre la base de su
inversión.
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Medidas adicionales
Estas medidas se añaden a otras que, conjuntamente, pueden hacer de Europa el
«continente conectado». Quisiera destacar las siguientes:
 Financiación pública mediante ayudas a nivel nacional o local, o financiación de la
UE a través de los Fondos Estructurales o del Mecanismo «Conectar Europa», cuyos
instrumentos financieros innovadores pueden inclinar la balanza y tener un efecto de
llamada sobre los inversores privados. En este contexto, la propuesta de la Comisión
sobre el Mecanismo «Conectar Europa» y la revisión de las Directrices sobre ayudas
estatales a la banda ancha son de importancia vital para obtener una buena
combinación de políticas.
 Medidas para reducir los costes de despliegue del acceso de nueva
generación. Este año presentaré una propuesta legislativa para ampliar a toda la
UE una serie de buenas prácticas de alcance regional, como la mejor reutilización y
reparto entre sectores de las infraestructuras de conductos y la simplificación de las
autorizaciones.
 Para hacer posible un rápido despliegue a las redes inalámbricas 4G, seguiré
avanzando en la aplicación del Programa de Política del Espectro
Radioeléctrico. En particular, es necesario que los gobiernos nacionales
proporcionen espectro suficiente, a precios que no sean confiscatorios.
 Por último, tenemos que construir un mercado único digital dinámico para los
contenidos en línea, con nuevos servicios y aplicaciones que atraigan a los
ciudadanos hacia las ventajas de un acceso más rápido a Internet. En definitiva, en
la demanda de los consumidores está la clave para que la inversión en redes sea
menos arriesgada y más rentable. La propuesta de ayer sobre licencias
multiterritoriales de derechos de autor (IP/12/772) es el primer paso en una revisión
más amplia del funcionamiento de la normativa sobre derechos de autor en la era
digital. Ya contamos con ambiciosas propuestas legislativas en materia de protección
de datos, resolución de litigios en línea, condiciones de los contratos de venta en
línea e identidad electrónica, y pronto adoptaremos una estrategia sobre la
computación en nube, iniciativas sobre los pagos en línea y la Directiva de comercio
electrónico, trabajos sobre televisión conectada, directrices sobre neutralidad de la
red, legislación en materia de seguridad en la red y un largo etcétera.
Enlaces útiles
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Web de Neelie Kroes
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