Expropiación

Expropiación
La expropiación, como toda limitación administrativa al derecho de propiedad, concilia
los intereses públicos con los privados (CSJN, 26/6/67, "Provincia de Santa Fe
c/Nicchi, Carlos Aurelio", Fallos, 268:112; íd., 22/6/76, "Gobierno nacional c/Roca
Schröder, Agustina y otros", ED, 70-169).
1. Concepto.
Es el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de
un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular,
siguiendo un determinado procedimiento y pagando una indemnización previa, en
dinero, integralmente justa y única.
Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del derecho de
propiedad del expropiado al expropiante y el nacimiento del derecho a la
indemnización a favor del expropiado. En virtud de la expropiación el Estado extingue
el derecho de la propiedad sobre un bien, mediante una previa indemnización, para
destinarlo a la satisfacción de una utilidad pública (PTN, Dictámenes, 116:262; 134:67;
151:25, y 90: 358).
2. Fundamento.
La Constitución reconoce el derecho subjetivo a la propiedad privada, sujeto a las
reglamentaciones que condicionan su ejercicio, razón por la cual no es un derecho
absoluto, sino relativo, que tiene una función social.
El poder público tiene el derecho de retirar del dominio individual, para incorporar al
patrimonio común mediante indemnización, todos aquellos bienes que sean
necesarios para satisfacer la utilidad pública. Ahí se encuentra en la finalidad de bien
común el fundamento axiológico de la expropiación. Por ello, y a fin de realizar su
cometido de bien común, el Estado cuenta con diversos medios o instrumentos
jurídicos, v.gr., la expropiación, con fundamento jurídico positivo en la Constitución
(art. 17), en la ley nacional de expropiaciones (LE) (21.499), en las Constituciones y
leyes provinciales que rigen las expropiaciones locales, en el CM (art. 16), y en el CC
(arts. 439, 1324, inc. 1º, 2511, 2610 y 2861).
3. Naturaleza jurídica.
Tres son las concepciones que al respecto se han sustentado.
3.1. Institución privatista. La expropiación es una compraventa forzosa regida por el
derecho privado, de conformidad con el art. 1324 del CC, según el cual: "nadie puede
ser obligado a vender, sino cuando se encuentra sometido a una necesidad jurídica de
hacerlo, la cual tiene lugar... 1º) cuando hay derecho en el comprador de comprar la
cosa por expropiación, por causa de utilidad pública..."; no obstante, en la nota al
artículo se señaló que todas las condiciones de la expropiación, para determinar y
pagar el precio, como también lo que ha de expropiarse, corresponden a una ley
especial.
La Corte Suprema (CSJN, Fallos, 238:335) entiende que el Código Civil es inaplicable
para regir lo atinente a la expropiación porque en él se regula el derecho privado con
validez para toda la Nación. Por el contrario, la legislación expropiatoria, al no haber
sido delegada por las provincias a la Nación, es atribución concurrente.
Por su origen un acto estatal que califica la utilidad pública, procedimientos judicial y
extrajudicial y finalidad la satisfacción del bien comunitario, la expropiación no puede
ser materia del derecho privado.
3.2. Institución mixta. Un sector de la doctrina y algunos pronunciamientos de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación hasta 1957, consideraron la expropiación como un
instituto mixto, regido en parte por el derecho privado y en parte por el derecho
público. La Corte Suprema dijo en el caso "Provincia de Santa Fe c/Sociedad Puerto
de Rosario", en 1937, que "la expropiación es, sin duda, una institución de derecho
administrativo, pero la etapa última tendiente a obtener ante los jueces la fijación del
precio o valor de la cosa expropiada presenta los caracteres de una causa civil"
(CSJN, Fallos, 178:85; ver además Fallos, 182:15).
3.3. Institución publicista. La expropiación es un instituto homogéneo, regido en todas
sus etapas por el derecho público y, más concretamente, por el derecho
administrativo; por ello la legislación puede ser tanto nacional como local, por
aplicación de los arts. 75, inc. 12, y 121 de la Constitución.
En ella nada hay de privado, pues el Estado, al expropiar, ejerce una competencia
otorgada por la Constitución y la indemnización no es un precio, sino la compensación
económica que, por mandato constitucional, corresponde al propietario del bien
afectado a la utilidad pública.
El criterio publicista de la expropiación es el que aparece plasmado en la LE cuando
en su art. 21 prevé la competencia de la justicia federal con jurisdicción en lo
contenciosoadministrativo para entender en las causas expropiatorias.
En virtud del carácter publicista de la expropiación, la CSJN ha dicho in re "Argüello
c/Provincia de Buenos Aires" (Fallos, 97:408) que la legislatura de la Provincia puede
sancionar la ley de expropiación en ejercicio de una atribución concurrente con el
Congreso de la Nación, y en el caso "Administración General de OSN c/Tornquist y
Bernal y otros s/expropiación" (Fallos, 241:73) declaró que "el instituto expropiatorio
pertenece totalmente al derecho público incluida la etapa concerniente al régimen de
indemnización".
4. Elementos.
Los elementos de la expropiación pública son los siguientes: utilidad pública (elemento
final); bien expropiable (elemento objetivo); expropiante y expropiado (elemento
subjetivo); indemnización (elemento material); procedimiento y plazo (elemento
formal).
4.1. Elemento final: utilidad pública. La exigencia de que la expropiación responda a
una causa de utilidad pública constituye, para los administrados, una garantía
constitucional establecida en resguardo de la propiedad privada.
Es una fórmula jurídica elástica, que permite la expropiación de la propiedad para
satisfacer las diversas exigencias del interés colectivo.
Si la causa fuese sólo la necesidad pública no todo lo útil es necesario, la expropiación
en muchos casos sería imposible. No existe, pues, un concepto de utilidad pública
inmutable, rígido e inflexible.
La LE establece que "la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la
expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien
común, sea éste de naturaleza material o espiritual" (art. 1º).
La fórmula del bien común explicita la utilidad pública, con la cual guarda
concordancia, según se infiere del art. 4º de la LE, de acuerdo con el cual pueden ser
objeto de expropiación todos los bienes, convenientes o necesarios, para la
satisfacción de la utilidad pública.
a) Calificación. La Constitución atribuye al Poder Legislativo la responsabilidad de
calificar la utilidad pública a través de una ley formal. La competencia para calificar la
utilidad pública corresponde al Congreso Nacional y a las legislaturas locales, como
lógica consecuencia del sistema federal de gobierno.
En idéntico sentido se ha manifestado la Corte Suprema de Justicia de la Nación
cuando sostuvo: "desconocer a las provincias esa facultad (de disponer la calificación
de utilidad pública), importaría hacer ilusorios los poderes que ellas más expresamente
se han reservado en nuestro régimen institucional, como son los que enumera el art.
107 de la Constitución, para promover su industria, la construcción de ferrocarriles y
canales navegables, todo lo cual supone la expropiación de la propiedad privada, y,
por consiguiente, la calificación legal de la utilidad pública de la obra a realizar. El
procedimiento para poner en ejercicio esa facultad y la calificación de la utilidad
pública en el orden provincial corresponde a la propia legislatura local" ("Arias Murúa,
Nicolás c/Provincia de Salta", 1906, Fallos, 104:247).
b) Forma. La declaración de utilidad pública puede ser específica o genérica (art. 5º,
LE).
La declaración de utilidad pública se hará, en su caso, por ley, con referencia a bienes
determinados. Cuando la calificación sea sancionada con carácter genérico, el Poder
Ejecutivo individualizará los bienes requeridos a los fines de la ley, con referencia a
planos descriptivos, informes técnicos u otros elementos suficientes para su
determinación. Cuando el órgano legislativo no determine individualmente el bien,
corresponde hacerlo al Poder Ejecutivo entre los genéricamente enumerados o dentro
de la zona señalada. Ahora bien, tal determinación consiste en una indi vidualización,
y ésta no puede quedar totalmente librada al arbitrio del Ejecutivo, sino que debe
realizarse dentro del marco referencial señalado por el Legislativo al efectuar la
calificación. Exigir al Legislativo que individualice concretamente en todos los casos
los bienes a expropiar, importa un imposible material que impediría la realización de
obras de interés colectivo.
La delegación de la individualización de los bienes realizada por el órgano Legislativo
al Ejecutivo no contraría preceptos constitucionales, siempre que se realice dentro de
los límites prefijados por la ley de calificación. En tal caso no hay abdicación alguna de
la competencia legislativa de declarar la utilidad pública, dado que el Legislativo
siempre califica la utilidad pública, y a veces, a la vez, habilita al Ejecutivo para que
integre la voluntad legislativa (CSJN, Fallos, 183:88), individualizando los bienes a
expropiar dentro de los límites de la determinación zonal realizada por la ley.
c) Revisión. La atribución de calificar la utilidad pública compete al órgano legislativo,
nacional o provincial. Ni el Ejecutivo ni el Judicial pueden hacer esa declaración. Ahora
bien, ¿es revisable judicialmente la declaración legislativa de utilidad pública?
La Corte Suprema de Justicia admite la judiciabilidad de la declaración, con un criterio
restrictivo, sólo en aquellos casos en que la calificación resulte notoriamente arbitraria
(CSJN, Fallos, 33:162).
En cuanto al momento en que puede plantearse la impugnación de la voluntad
legislativa, la jurisprudencia sostiene que puede hacérsela antes o durante la
tramitación del juicio expropiatorio (CSJN, "Nación Argentina c/Ferrario, Jorge, J.",
Fallos, 251: 246).
Si la inexistencia de la utilidad pública se advierte después de consumada la
expropiación, el propietario puede acudir a la acción de retrocesión.
4.2. Elemento objetivo: bien expropiable. El objeto de la expropiación es la propiedad,
vale decir, todos los derechos patrimoniales de contenido económico. Quedan,
entonces, excluidos de la noción de propiedad y por ende de la expropiación, los
bienes o valores innatos al ser humano, los llamados derechos a la personalidad:
derecho a la vida, al honor, a la libertad, a la integridad física y al nombre.
El objeto de la expropiación es ilimitado, siempre que esté comprendido en la
propiedad, según su concepto constitucional. De la Constitución y de la ley de
expropiaciones no surge, en principio, limitación alguna. Así, pueden ser objeto de
expropiación, en general, todos los bienes, es decir, todos los objetos materiales e
inmateriales susceptibles de valor económico (art. 2312, CC), y en particular:
inmuebles, muebles, semovientes, universalidades jurídicas (establecimientos
industriales, archivos, museos, etc.), derechos (emergentes de un contrato de
propiedad intelectual, de propiedad industrial), la fuerza hidráulica, los bienes
afectados por el concesionario para la prestación del servicio público, el espacio
aéreo, los cadáveres de seres humanos, las iglesias, etcétera. En ese sentido el art. 4º
de la LE dice: "Pueden ser objeto de expropiación todos los bienes convenientes o
necesarios para la satisfacción de la utilidad pública, cualquiera sea su naturaleza
jurídica, pertenezcan al dominio público o privado, sean cosas o no".
a) Bienes de embajadas extranjeras. En principio se los excluye de la expropiación
ante la imposibilidad de promover juicio expropiatorio, por la presumible negativa del
Estado extranjero expropiado a comparecer a juicio sin su consentimiento, luego de
haber rechazado el avenimiento o la cesión amistosa. Sin embargo, no se debe
identificar expropiación con juicio expropiatorio. Si declarada la utilidad pública de un
bien inmueble perteneciente a una embajada extranjera, el Estado titular de ella se
aviene a su desapoderamiento sin necesidad de proceso judicial, se opera la
expropiación sobre la sede de una representación extranjera. Cuando se concreta el
procedimiento extrajudicial de avenimiento, hay expropiación sin juicio, pero
expropiación al fin.
b) Bienes del dominio público. Hay que distinguir, en razón de la organización política,
entre bienes de las provincias y bienes de la Nación.
1) De las provincias. La LE, en el art. 4º prevé la expropiación de bienes del dominio
público. Se refiere concretamente a los bienes dominiales de las provincias, puesto
que la Nación no podrá expropiar sus propios bienes. El art. 3º, al establecer que "la
acción expropiatoria podrá promoverse contra cualquier clase de persona de carácter
público o privado", da sustento legal a esta interpretación, ya que, a su vez, esa
competencia de la Nación encuentra su fundamento en los arts. 31 y 75, inc. 32, de la
Constitución.
2) De la Nación. La hipótesis opuesta, es decir, la expropiación por las provincias de
bienes del dominio público nacional, no ha sido contemplada por la ley 21.499 dado su
carácter de ley federal. Se admite excepcionalmente ese supuesto, cuando se trata de
preservar el derecho de las provincias a su existencia integral y el interés local vital
prevalezca sobre los fines del Estado federal.
3) Inmuebles destinados al culto católico. Hay que partir de la base de que estos
bienes son enajenables con arreglo a las normas del Código de Derecho Canónico.
Los templos no pueden ser expropiados sin consentimiento de la autoridad
eclesiástica competente.
c) Subsuelo y propiedad horizontal. A pesar de algunas disposiciones del Código Civil,
que niegan la expropiación del subsuelo (arts. 2518 y 2617), la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha admitido la expropiación del subsuelo con independencia de la
superficie.
La expropiación de bienes inmuebles sometidos al régimen de la propiedad horizontal
ley 13.512 ha sido reglamentada por el art. 6º, § 2º, de la LE.
d) Expropiación parcial. Es posible que para la satisfacción de la utilidad pública no se
requiera la desposesión total de un inmueble. El expropiado sufre, en este caso, la
pérdida de sólo una parte de su bien. Esta hipótesis plantea dos situaciones diversas;
si la parte restante no le impide una utilización normal o, si por el contrario, el
remanente le resulta inútil. En este segundo caso el llamado sobrante inadecuado o
remanente inútil, genera para el propietario el derecho de requerir la expropiación total
del inmueble.
Se establece que la superficie inadecuada será determinada, en cada caso, por las
partes expropiante y expropiado de común acuerdo, si media avenimiento, o por el
juez, tratándose del juicio expropiatorio. De ello se infiere que la expropiación total
podrá solicitarse tanto en sede administrativa como en sede judicial.
En caso de no lograrse el avenimiento, el expropiado puede, a su opción, reconvenir
en el mismo juicio expropiatorio o promover una acción de expropiación irregular (art.
51 y ss., LE).
En los terrenos urbanos se considerarán sobrantes inadecuados aquellos que, a
consecuencia de la expropiación parcial, quedaran con frente, fondo o superficies
inferiores a las que autorizan para edificar las ordenanzas o usos locales. Si el
inmueble es rural, se tendrá en cuenta la explotación realizada por el propietario para
establecer en cada caso las superficies inadecuadas.
El art. 9º de la LE establece un supuesto especial de expropiación parcial de bienes,
sometidos al régimen de la propiedad horizontal. La particular configuración física de
estos inmuebles determina que, a los efectos expropiatorios, los departamentos
situados en cada piso sean considerados como una unidad orgánica. Por eso, en el
caso de expropiarse un departamento, los propietarios de unidades del mismo piso
están habilitados, bajo determinadas condiciones, para demandar la expropiación total.
Para esos fines, la ley les otorga la acción de expropiación irregular.
Esta acción puede ser promovida por uno solo de los propietarios, sin necesidad de
contar con la conformidad de los demás para exigir la expropiación de su unidad
(CNCiv, Sala C, 8/3/73, "Ramas, Leonor c/Municipalidad de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires", ED, 48-255; íd., Sala F, 15/3/73, Transvaal SCA c/Municipalidad de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires", ED, 48-252).
4.3. Elemento subjetivo: expropiante y expropiado. Los sujetos necesarios de la
relación jurídica expropiatoria son expropiante (sujeto activo) y expropiado (sujeto
pasivo). Puede haber un tercer sujeto, voluntario, el beneficiario, cuando el bien no se
expropia para el expropiante sino para terceros.
a) Sujeto activo o expropiante. Es quien ejecuta la declaración de utilidad pública,
impulsa el trámite para consumar el desapropio y paga la respectiva indemnización.
En casos de excepción, el procedimiento expropiatorio es instado por el expropiado.
Cuando media una ley que declara la utilidad pública de un bien y exige un agravio al
derecho de propiedad, por comportamientos indebidos del expropiante o situaciones
de hecho, que impidan disponer de él en condiciones normales, el afectado acude a la
llamada acción de expropiación irregular. Si bien el propietario es el actor, ello no
significa que se convierta el expropiado en expropiante.
La Nación y las provincias son los únicos titulares de la competencia expropiatoria,
pues ejercen por sí mismas y directamente la facultad de declarar la utilidad pública.
Es ésta una atribución constitucional privativa y excluyente, dado que ninguna otra
persona física o jurídica, pública o privada, goza de competencia para calificar la
utilidad pública.
La calificación la realiza siempre el órgano legislativo correspondiente, pero la
promoción de la expropiación pueden hacerla personas distintas del Estado, como las
entidades descentralizadas (autárquicas, municipalidades, empresas del Estado) y
particulares, todos ellos autorizados por ley. Se opera así, en cuanto a la promoción
expropiatoria, un desdoblamiento en la categoría de sujeto activo: originario y
derivado.
Además de la Nación y las provincias (sujetos activos originarios), pueden promover la
expropiación entes públicos (estatales y no estatales), o privados (sujetos activos
derivados), que obran en virtud de una delegación autorizada por sujetos originarios.
Esta delegación comprende sólo la facultad para promover la expropiación. En ese
sentido pueden actuar como expropiantes todos los organismos descentralizados,
sociedades anónimas del Estado, sociedades del Estado, etcétera. El art. 2º de la LE
contempla también la posibilidad de que los particulares, sean personas de existencia
visible o jurídica, puedan actuar como expropiantes cuando estuvieren autorizados por
la ley o por acto administrativo fundado en ley.
Los administrados que con mayor frecuencia están facultados para promover la
expropiación, son los concesionarios de obras y servicios públicos y contratistas de
obras públicas, dado que tanto la ejecución de una obra como la prestación de un
servicio público, pueden requerir la utilización de bienes de terceros. La expropiación
puede realizarla el Estado por sí mismo o por medio de un ente estatal o de un
particular concesionario de obra o de servicio público, quienes en tal caso actúan por
delegación estatal (v.gr., los concesionarios del programa de mejoras, reparación,
construcción, conservación, ampliación, remodelación y mantenimiento de la red vial
nacional, art. 6º, decr. 2039/90).
La interpretación sobre la existencia de autorización debe ser restrictiva y a esos
efectos la Corte Suprema ha sostenido que: "en materia de interpretación de
concesiones no existen, en general, derechos implícitos", agregando que: "toda duda
debe ser resuelta en sentido adverso al concesionario, porque nada debe tomarse
como concedido sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia
igualmente clara" (CSJN, 1929, "Fisco Nacional c/Compañía Dock Sud de Buenos
Aires Ltda.", Fallos, 155:12).
b) Sujeto pasivo o expropiado. Es el titular del bien objeto de la declaración de utilidad
pública. La LE establece que la acción expropiatoria podrá promoverse contra
cualquier clase de personas de carácter público o privado (art. 3º).
No existe impedimento para que el sujeto expropiado pueda ser también una persona
pública estatal. El art. 4º, que alude a la pertenencia del bien al dominio público o
privado, así lo ratifica. Si el sujeto expropiado es un incapaz, sujeto a tutela o curatela,
la transferencia del bien por cesión amistosa o avenimiento debe ser autorizada por el
juez.
c) Sujeto beneficiario. Es aquél a quien se destina el objeto expropiado. Si es el
Estado quien expropia, lo habitual es que el bien desapropiado se incorpore a su
dominio, público o privado, según el fin que se le asigne. Aquí, el expropiante y el
beneficiario se identifican. Pero puede ocurrir que el Estado o alguno de sus entes
jurídicos menores (entidades autárquicas, empresas del Estado, etc.) no acudan a la
expropiación con la finalidad de retener el bien en sus patrimonios, sino a fin de
transferirlo a otra persona. En este caso, el sujeto activo no expropia para sí, sino para
terceros, generalmente particulares.
La Constitución no prohíbe este proceder; lo ineludible es la concurrencia de los
requisitos exigidos por la constitución para la procedencia de la expropiación: utilidad
pública calificada por ley formal e indemnización previa. Cumplidos estos recaudos es
indiferente que el bien se incorpore a un patrimonio estatal o a uno privado, siempre,
por supuesto, que sea afectado a la finalidad prevista por el legislador; en ese sentido
la jurisprudencia ha admitido la posibilidad de expropiar inmuebles para destinarlos a
planes de colonización (CSJN, "Nación Argentina c/Argal SA", Fallos, 237:707; SCBA,
3/3/64, "Bonfante c/Provincia de Buenos Aires", ED, 14-274, nº 179).
También puede suceder que el sujeto expropiante sea el Estado, para facilitar las
tareas encomendadas a uno de sus concesionarios, y el bien se incorpore al
patrimonio del Estado o de sus entes menores. Este método ha tenido acogida en el
pliego de bases y condiciones para la concesión de la explotación del sector de la red
ferroviaria nacional denominado "Corredor Rosario-Bahía Blanca" (res. MOSP 336/90,
art. 32.5, Expropiaciones).
4.4. Elemento material: indemnización. La competencia constitucional para adquirir el
dominio sobre el bien desapropiado está subordinada a la condición de que el
patrimonio de su propietario quede indemne, es decir, sin daño. Una expropiación sin
indemnización, o con indemnización injusta importa una confiscación o despojo
carente de sustento jurídico.
La indemnización es una compensación económica debida al expropiado por el
sacrificio impuesto en el interés público. Como lo expresa la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, significa restituir integralmente al propietario el mismo valor económico
del que se le priva, cubriendo los daños y perjuicios que sean consecuencia de la
expropiación [CSJN, 7/10/76, "Agros SA c/Consejo Nacional de Construcciones
Antisísmicas y de Reconstrucción de San Juan (Instituto Nacional de Prevención
Sísmica)", ED, 70-167; íd., 22/12/71, "Provincia de Buenos Aires c/Bonabello,
Ricardo", ED, 43-566].
La indemnización expropiatoria, en nuestro ordenamiento jurídico, debe ser: previa y
justa (art. 17, CN, y art. 2511, CC) y conforme con la LE, única (arts. 27 y 28), y en
dinero en efectivo (art. 12). No es precio, sino el resarcimiento del daño sufrido con
motivo del acto expropiatorio.
a) Indemnización justa. La indemnización debe ser integralmente justa. Si bien la
Constitución no lo declara de modo expreso, ello surge del carácter y sentido de la
indemnización, como modo de resarcimiento. Indemnizar quiere decir dejar indemne o
sin daño. Equivale a dar al expropiado en dinero, el mismo valor de la propiedad que
se le priva. La expropiación no debe empobrecer ni enriquecer al expropiado, sino
dejarlo en igual situación económica. La indemnización, para ser justa, debe ser
objetiva, actual e integral.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación avala lo aseverado en el caso "Provincia
de Santa Fe c/Nicchi, Carlos A." (CSJN, Fallos, 268:112): "no es constitucional ni legal
una indemnización que no sea justa", afirmando en otros casos, reiteradamente, que
la indemnización debe ser integral para lo cual es menester que comprenda, conforme
a las reglas de la justicia conmutativa, el pago del valor del bien expropiado y el de los
daños y perjuicios causados por el desapoderamiento, manteniendo económicamente
incólume el patrimonio del expropiado.
No todo perjuicio es indemnizable según la normativa nacional, sino aquéllos que sean
una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. Establecer cuándo un daño
ha de considerarse consecuencia directa e inmediata de la expropiación, constituye
una cuestión de hecho a resolver según las circunstancias del caso. A título de
ejemplo, mencionaremos que, según la jurisprudencia, son perjuicios indemnizables,
por ser directos, los gastos de mudanza realizados por el dueño de la casa expropiada
que vivía en ella, lo que el expropiado a raíz de la expropiación, abonó por despido a
su personal, los derivados de una expropiación parcial por el fraccionamiento sufrido
por las propiedades que conserva el expropiado, el alejamiento en que algunas
fracciones han venido a quedar de los centros de comercio, las dificultades del
transporte, el encarecimiento de la explotación por separado.
Integran la indemnización de conformidad con el régimen legal: a) el valor objetivo del
bien; b) los daños que sean consecuencia directa o inmediata de la expropiación; c) la
depreciación monetaria, y d) los intereses. En cambio, no se indemnizan: 1) las
circunstancias de carácter personal; 2) los valores afectivos; 3) las ganancias
hipotéticas; 4) el mayor valor que confiera al bien la obra a construir, y 5) el lucro
cesante.
1) Valor objetivo. Es lo que la cosa realmente vale para la generalidad en el mercado
de los bienes de esa especie, correspondiente al lugar del bien expropiado y al tiempo
de la desposesión (CSJN, 1950, "Consejo Agrario Nacional c/Mosso", Fallos,
217:804).
2) Valor justo. Supone que el expropiado debe recibir un valor equivalente a aquel del
cual se lo priva, de modo actual e integral.
Dicho valor debe representar una suma al contado o en término razonablemente
equivalente, por lo cual el dueño del bien, deseoso de vender pero no obligado a
hacerlo, hubiera vendido su propiedad a un comprador deseoso de ello, pero no
obligado a hacerlo.
3) Valor actual. Para fijar el valor del bien expropiado debe tomarse el que dicho bien
tiene, en el momento de la desposesión, según el sistema del costo de reproducción o
reposición, es decir, considerando la suma que debe invertirse para obtener, al mismo
tiempo, un bien igual al que se desapropia.
4) Valor integral. Implica que el expropiado será resarcido de todo aquello de que se lo
priva, no pudiendo ser disminuida la indemnización por deducciones que lesionen ese
principio. El resarcimiento debe incluir la depreciación monetaria y los intereses,
estando exento de toda deducción que vulnere la integridad; por ejemplo, por la
imposición de gravámenes, tributos, compensaciones, etcétera.
La desvalorización monetaria es considerada parte integrante de la indemnización
expropiatoria merced a la labor pretoriana de los jueces, y los intereses tam bién
forman parte de la indemnización (art. 10, LE), sin necesidad de un pedido expreso
para que se los incluya como rubros de la reparación.
El reconocimiento de la depreciación monetaria tiene como finalidad actualizar el valor
de la moneda utilizada para evaluar el bien expropiado, mientras que los intereses
compensan el perjuicio sufrido por la privación de un capital, es decir, el valor del bien
expropiado.
La ley establece que los intereses se liquidarán desde el momento de la desposesión
hasta el del pago, sobre el total de la indemnización o sobre la diferencia, según
corresponda.
5) Valor de mejoras. Las mejoras necesarias realizadas en el bien objeto de la
expropiación después de la afectación a la utilidad pública son indemnizables (art. 11,
LE, y art. 591, CC).
Como la ley permite que el bien esté afectado a la utilidad pública, pero la
expropiación y por lo tanto la indemnización puede aún no haberse cumplido, no es
razonable entorpecer el derecho del propietario a realizar las mejoras que desee y
obtener resarcimiento por ellas, si la expropiación finalmente se realiza.
Según el régimen vigente, sólo se indemnizan, por tanto, las mejoras necesarias,
quedando excluidas las útiles y voluntarias. Mientras en la expropiación, el propietario
sólo se resarce de las mejoras necesarias, en la retrocesión tiene derecho al reintegro
del valor de las mejoras necesarias y de las útiles (art. 42, inc. c, LE).
6) Valor excluido. Quedan excluidos de la indemnización las circunstancias de carácter
personal y los valores afectivos. Esta restricción es razonable, puesto que no sería
justo que el Estado tuviera que reparar valores, tal vez muy apreciables en el fuero
íntimo, pero carentes de relevancia en el ámbito externo.
Las ganancias hipotéticas (es decir las eventuales o de realización incierta) y el lucro
cesante (beneficios por la explotación futura del bien) de los cuales el expropiado se
ve privado a consecuencia de la expropiación, tampoco son indemnizables.
7) Valor llave. En la expropiación de establecimientos comerciales o industriales se
cuestiona la indemnización del valor llave y del valor empresa en marcha.
El valor llave, considerado como la situación de preferencia otorgada por la clientela
de una empresa con relación a sus competidoras, ha sido a veces negado por la
jurisprudencia, que lo considera incluido dentro del rubro lucro cesante. Si bien en él
hay algo de hipotético o de esperanza de lucro, es cierto que hay también un valor
positivo y actual, que se computa y pondera en cualquier venta de negocio,
acrecentando el valor de inventario; de ahí que corresponde que se lo incluya entre los
rubros que integran la indemnización.
El valor empresa en marcha, que diferencia a una empresa ya establecida y en plena
producción, de otra similar que esté por iniciarse, a pesar de haber sido reconocido en
algunas ocasiones, es a veces excluido por asimilárselo a una ganancia hipotética
[CSJN, Fallos, 176:363; 208:143; 209:303 (admiten); 228:231; 221:187; 241:267;
242:254; 256:232 (niegan)].
8) Valor histórico y panorámico. La LE elimina la prohibición de indemnizar los valores
históricos y panorámicos que contenía el art. 11 de la ley 13.264. Actualmente ambos
valores integran la indemnización.
9) Indemnización y tributos. La LE establece que los rubros que forman parte
integrante de la indemnización estarán exentos del pago de impuestos o gravámenes
(art. 20, § 4º).
Es evidente que la deducción de una suma en concepto de impuestos lesiona la
integridad de la indemnización o del precio.
10) Valor de disponibilidad. La doctrina y la jurisprudencia señalan la imposibilidad de
disminuir la indemnización mediante el llamado "coeficiente de disponibilidad" o
"coeficiente de reducción por disponibilidad", por hallarse ocupado el bien a
desapropiar.
La integridad de la indemnización se verá gravemente lesionada, si el expropiado
recibe el valor asignado al bien con la reducción que importa la aplicación de un
coeficiente por encontrarse ocupado; por su parte el expropiante lograría con ese
proceder un beneficio injusto, ya que el estado de ocupación no le es a él oponible,
dado lo prescripto por el art. 26 de la LE.
b) Indemnización previa. El art. 17 de la Constitución dispone que la expropiación debe
ser previamente indemnizada. Es el único de los caracteres de la indemnización
contemplado expresamente por la norma suprema. El propietario seguirá siendo tal,
mientras no perciba íntegramente su indemnización.
La LE ajusta sus normas a la Constitución y la transferencia del dominio sólo se opera
después del pago total de la indemnización judicialmente señalada.
c) Indemnización única. La LE adopta el sistema de indemnización única, lo cual
implica que el monto que tiene que abonar el expropiante es uno sólo, resultando
beneficiario exclusivo de él el expropiado. Excluye de la relación jurídica generada por
la expropiación a todo tercero afectado.
Este principio se complementa con la disposición del art. 28, que señala que los
derechos del tercero reclamante se considerarán transferidos de la cosa a su precio o
a la indemnización.
d) Indemnización en dinero. La LE en su art. 12 prescribe que la indemnización se
pagará en dinero efectivo, salvo que medie conformidad del expropiado en el sentido
de aceptar otra especie de valor, v.gr., títulos públicos. "...La indemnización también
debe ser fijada y pagada en dinero efectivo. Es que, en nuestro orden jurídico, salvo
conformidad del expropiado, la referida indemnización no puede hacerse `en especie'
ni mediante títulos, bonos o papeles de crédito público. Semejante forma de pago no
está autorizada por la Constitución Nacional, ni es la manera normal de extinguir
obligaciones. Para la expropiación, los títulos o papeles de crédito público, no son
medios de pago de la respectiva indemnización, constitucionalmente admisibles. La
ley formal no puede obligar a que el expropiado, a título de indemnización, reciba otra
cosa que dinero efectivo, pues la materia expropiatoria está sustancialmente regida
por la Constitución y no por las leyes formales. Estas deben respetar no sólo la letra,
sino también los principios de la Constitución..." (CNCiv, Sala C, 27/10/92, "Halperín
Carrocerías SA v. Municipalidad de la Capital", JA, 1993-I-676).
En igual sentido CSJN, 5/4/95, "Servicio Nacional de Parques Nacionales c./ Franzini,
Carlos y/o propietarios de Finca "Las Pavas", JA, 1995-IV-280).
4.5. Elemento formal: procedimiento y plazo. La legislación prevé dos procedimientos
expropiatorios: a) administrativo, de avenimiento, cesión amistosa o extrajudicial y b)
judicial, o contencioso-expropiatorio.
a) Procedimiento extrajudicial. En el caso de inmuebles, la LE indica que el
expropiante ofrece al expropiado el valor fijado por el Tribunal de Tasaciones de la
Nación con prescindencia de toda otra base y para los demás bienes el valor fijado por
las oficinas técnicas competentes que en cada caso se designen.
Cabe señalar que el Tribunal de Tasaciones de la Nación es un ente autárquico, que
se encuentra regido por la ley 21.626. Entre sus funciones tiene a su cargo la de tasar
los inmuebles sujetos a expropiación y dictaminar acerca de su valor en los casos
previstos por la LE.
Si el expropiado acepta ese valor, no habrá necesidad de acudir a la instancia judicial.
Este procedimiento amigable, como es obvio, sólo puede ser utilizado en aquellos
casos en que el expropiado no cuestiona la legitimidad de la calificación de la utilidad
pública.
La ley prevé que en el caso de bienes inmuebles, el valor máximo estimado sea
incrementado automáticamente, y por todo concepto, en un diez por ciento.
En la instancia administrativa, el adicional no requiere petición expresa ni prueba
alguna. Su monto ha sido determinado por ley en un diez por ciento del valor máximo
estimado del bien, sin admitir prueba en contrario. En el proceso contenciosoexpropiatorio, en cambio, el valor adicional se manifesta bajo el rubro "daños y
perjuicios" y necesita petición expresa y aportación y producción de pruebas.
El régimen normativo ha previsto la situación de los incapaces y de aquéllos que
tuvieren algún impedimento para disponer de sus bienes, permitiendo que la autoridad
judicial autorice al representante del incapaz o impedido para la transferencia del bien
al expropiante por la vía del avenimiento (art. 14).
La ley ha omitido referirse al perfeccionamiento del avenimiento. Teniendo en cuenta
lo estatuido por los arts. 29 y 32 de la LE, consideramos que la expropiación, cuando
se la realiza por la vía del avenimiento, queda perfeccionada al operarse la
transferencia del dominio al expropiante mediante decreto que aprueba la cesión
amistosa, toma de posesión y pago de la indemnización.
b) Procedimiento judicial. Si no se logra el procedimiento extrajudicial o avenimiento, el
expropiante deberá acudir a la vía judicial (art. 18, LE).
El juicio de expropiación, o contencioso-expropiatorio, es la vía procesal idónea para:
a) determinar el monto indemnizatorio; b) cuestionar la declaración legislativa de
utilidad pública, y c) impugnar la individualización administrativa del bien en el
supuesto de una declaración genérica de utilidad pública o la determinación de la
superficie expropiada en el caso de expropiación parcial.
1) Carácter sumario. El proceso expropiatorio tramita por juicio sumario, "con las
modificaciones establecidas por esta ley..." (art. 19, LE).
Las partes en el proceso contencioso-expropiatorio son el expropiante y el expropiado.
Los terceros permanecen ajenos al proceso instaurado. Es así aun en el supuesto del
adquirente del inmueble expropiado que ha firmado boleto de compraventa, abonado
el precio y tomado posesión, mientras no se haya extendido escritura pública traslativa
de dominio a su favor. El legitimado pasivamente, en esta hipótesis, será siempre el
titular del bien que figure inscripto como tal en el Registro de la Propiedad. Quien no
sea propietario, no podrá intervenir en el juicio de expropiación (arts. 27 y 28, LE).
2) Juez competente. El juicio expropiatorio no está sujeto al fuero de atracción de los
juicios universales.
Tratándose de bienes inmuebles, incluso por accesión, será competente, en el orden
nacional, el juez federal con jurisdicción en lo contenciosoadministrativo del lugar
donde se encuentre el bien calificado de utilidad pública. En el supuesto de bienes que
no sean inmuebles, la competencia será del juez del lugar en que esos bienes se
encuentren o del domicilio del demandado, a elección del actor. En el orden provincial
es juez competente, por lo común, el juez civil de primera instancia, por ser materia
excluida del proceso administrativo local.
3) Traslado, contestación y reconvención. Promovida la acción de expropiación, se
dará traslado de la demanda al expropiado por el plazo de quince días hábiles
judiciales (art. 19, LE, y art. 152, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
[CPCCN]).
Si se ignora el domicilio del demandado, se publicarán edictos durante cinco días en el
diario de publicaciones legales de la Nación y en el de la provincia correspondiente.
En cuanto a la contestación y reconvención, no existiendo norma expresa, son de
aplicación en lo pertinente las normas del CPCCN. Al contestar la demanda, el
expropiado no está constreñido a cuestionar sólo el monto depositado, pudiendo
impugnar la constitucionalidad de la ley calificativa de la utilidad pública, la
determinación administrativa del bien o reconvenir por la expropiación total del bien en
los términos del art. 8º de la ley.
4) Posesión. De acuerdo con el art. 22 en materia de inmuebles el expropiante,
después de consignar ante el juez competente el importe de la valuación que hubiese
hecho el Tribunal de Tasaciones, obtendrá la posesión judicial del bien. Por su parte,
para lograr la posesión judicial inmediata de los bienes que no fueran raíces, el
expropiante deberá consignar el valor que hubiesen determinado oportunamente las
oficinas técnicas competentes a tenor del art. 13.
Sólo si pierde la posesión, queda facultado el expropiado para retirar la suma
depositada, previa justificación de su dominio y que no pesan sobre él restricciones a
la libre disponibilidad de sus bienes y sobre éstos hipotecas u otros derechos reales o
embargos (art. 23).
5) Terceros ocupantes. Con la posesión judicial del bien expropiado quedan resueltos
los arrendamientos, dándose a los ocupantes un plazo de treinta días para su
desalojo. Ese plazo podrá ser prorrogado por el expropiante cuando, a su juicio, haya
justas razones que así lo aconsejen (art. 26).
El desalojo se hará efectivo sobre los ocupantes del bien expropiado con
prescindencia de que posean o no título.
6) Anotación de la litis. El art. 24 de la LE, concordante con el art. 229 del CPCCN,
prevé como medida precautoria la anotación de la litis en el Registro de la Propiedad,
quedando el bien desde ese momento indisponible o inembargable.
7) Prueba. Si hubiere hechos controvertidos, el juez abrirá la causa a prueba durante
el plazo que estime prudencial (art. 19, § 3º).
El art. 15 establece que si no media avenimiento respecto del valor de los bienes
inmuebles, la cuestión la decidirá el juez. Este, a fin de determinar la correspondiente
indemnización y sin perjuicio de otros medio probatorios, requerirá dictamen del
Tribunal de Tasaciones de la Nación, el que deberá pronunciarse en el plazo de
noventa días.
La indemnización está integrada por rubros diversos, entre los que se enumera el de
"daños y perjuicios", que para su acreditación requiere otros medios probatorios
distintos del dictamen pericial del Tribunal de Tasaciones. Para probar la existencia y
cuantía de esos daños y perjuicios (p. ej., gastos de mudanza, sumas por despido de
personal, etc.), el expropiado podrá acudir a todos los medios de prueba que el
derecho objetivo pone a su disposición.
El art. 17 dispone que a falta de avenimiento acerca del valor de los bienes muebles,
se deberá sustanciar prueba pericial, sin perjuicio de la intervención de las oficinas
técnicas a que hace referencia el art. 13. A esos efectos, cada parte designará un
perito y el juez un tercero, salvo que los interesados expropiante y expropiado
acordaran la designación de uno solo.
8) Alegatos. No obstante la prohibición en el proceso sumario de la presentación de
alegatos (art. 495, CPCCN), el art. 19, § 4º, de la LE prevé que las partes aleguen por
escrito sobre la prueba dentro del plazo común de diez días, computados desde que el
secretario haya certificado sobre la prueba producida.
9) Sentencia. Presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlo, el juez llamará
autos para sentencia, debiendo pronunciarla dentro de los treinta días de haber
quedado firme esa providencia (art. 19, § 5º, LE).
El art. 19 de la LE dispone que el cargo de las costas del juicio y su monto y los
honorarios de los profesionales se regirán por las normas del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación y por las respectivas leyes de aranceles.
Su contenido, además de encuadrarse en las disposiciones del art. 163 del CPCCN,
se adecuará a las pretensiones planteadas en el proceso. Si el expropiado impugna la
constitucionalidad de la ley calificadora de la utilidad pública y se admite esa
pretensión, la expropiación no seguirá su curso al carecer de sustento normativo. En
caso contrario, el proceso continuará hasta lograr la transferencia de la propiedad y el
pago de la indemnización.
Si el expropiado, en cambio, cuestiona el monto consignado por el expropiante, la
sentencia fijará la suma que le corresponda en concepto de indemnización.
Las sentencias contra el Estado en juicio expropiatorio son ejecutorias. Les son
aplicables las normas de la ley 23.982. Respecto de ellas, el decreto de promulgación
1652/91 expresa en sus considerandos:
"Que en el último párrafo del art. 1º del proyecto se excluye de la consolidación al
pago de las indemnizaciones por expropiación por causa de utilidad pública o por la
desposesión ilegítima de bienes declaradas judicialmente con sentencias pasadas con
autoridad de cosa juzgada.
Que tal distinción introduce un tratamiento desigualitario entre dichos acreedores y
todos los demás acreedores del sector público alcanzados por la consolidación a
quienes se les hubiesen reconocido judicialmente sus créditos. También discrimina
entre los mismos acreedores de indemnizaciones por expropiaciones por causa de
utilidad pública, según que existiere o no sentencia firme, con anterioridad a la
vigencia de la ley proyectada.
Que la exigencia constitucional respecto al tratamiento que les corresponde a las
indemnizaciones previas que impone el art. 17 de la Constitución como requisito al
desapoderamiento, se cumple sobradamente si el monto indemnizatorio surgido de la
tasación oficial se paga antes de la desposesión, remitiendo el pago del saldo
indemnizatorio que se hubiese reconocido, o se reconociere judicialmente, al sistema
general del proyecto de ley, ya que en tal supuesto tendría similar naturaleza jurídica
que cualquier otro crédito declarado tal por una sentencia pasada en autoridad de
cosa juzgada, atento al concepto de propiedad acuñado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación.
Sin el agregado del último párrafo del art. 1º, el proyecto de ley cumple con todos los
requisitos para su validez constitucional, al establecer una reglamentación del derecho
a usar y gozar de la propiedad, proporcional a una objetiva situación de emergencia
que declara. Lo que se ve ratificado por la posibilidad que se brinda a los acreedores
de instrumentar sus créditos en títulos de la deuda pública que tendrán un tratamiento
preferencial para diversos actos jurídicos de relevancia económica".
Con estos fundamentos el Ejecutivo observa el párrafo del proyecto de ley que excluía
del régimen de la consolidación el pago de las indemnizaciones por expropiación. El
principio contemplado en el proyecto es de naturaleza constitucional. Por lo tanto,
sostenemos que, a pesar de la observación la exclusión debe imperar por mandato
constitucional (art. 17, CN), pues lo contrario sería admitir la sustitución de la
propiedad privada por bonos de consolidación, a través de una permuta decidida por la
voluntad unilateral del Estado Nacional. En este sentido se pronunció la jurisprudencia,
declarando inconstitucional la aplicación a la indemnización debida por una
expropiación de la ley de consolidación 11.192 de la provincia de Buenos Aires por
vulnerar la garantía del derecho de propiedad (C.Civ. y Com. San Isidro, Sala 2ª,
20/4/93, "Indutec SA. v. Prov. de Buenos Aires", JA, 1993-IV-128. Ver tam bién C. Fed.
La Plata, Sala 4ª, 11/8/92, "Harguindeguy, Juan C. y otros v. Dir. Nac. de Vialidad", JA,
1993-I-660, ídem, CSJN, 18/7/95, "Estado Nacional c. Textil Escalada SA", en SJDA,
Bs. As., La ley, 25/10/96, p. 22).
Pronunciada la sentencia, el juez determinará el plazo dentro del cual el expropiante
deberá hacer efectivo el pago de la indemnización. La ley nada dice al respecto;
empero, los precedentes judiciales mayoritarios señalan que el plazo generalmente
otorgado es de treinta días. Este criterio ha sido estimado razonable, habida cuenta
del carácter sumario del proceso.
10) Desistimiento. El art. 29 de la LE, faculta al expropiante a desistir de la acción
mientras la expropiación no haya quedado perfeccionada, siendo las costas a su
cargo. Es decir, que mientras no se haya operado la transferencia del dominio al
expropiante mediante sentencia firme (inscripta si se trata de bienes inmuebles, art.
32, LE), toma de posesión y pago de la indemnización, se puede desistir.
El desistimiento es admitido hasta el perfeccionamiento de la expropiación. La mera
posesión del bien y el depósito de una suma provisoria no impiden, en la legislación
vigente, el desistimiento de la acción por el expropiante.
Si a consecuencia del desistimiento realizado por el expropiante, se ocasionan
perjuicios al propietario, éste tendrá derecho a ejercer las acciones legales
correspondientes para obtener el respectivo resarcimiento. Si al recuperar el
propietario la posesión se comprueban daños derivados de la situación anterior, podrá
accionar contra el expropiante en tutela de las garantías constitucionales establecidas
en favor de los particulares.
11) Caducidad de instancia. La LE, en su art. 30, establece la improcedencia de la
caducidad de instancia cuando el expropiante ha tomado posesión y el expropiado
sólo cuestiona el monto de la indemnización. Complementando esta disposición, el art.
52 veda al propietario la acción de expropiación irregular cuando, después de obtenida
la posesión judicial del bien, el expropiante paralice o no active los procedimientos.
En este caso, no siendo posible disponer la caducidad de la instancia dado lo
prescripto por el art. 30, al expropiado sólo le restará viable para sus derechos
impulsar el juicio de expropiación (CSJN, 22/12/71, "Provincia de Buenos Aires
c/Bonabello, R.", ED, 43-566).
Antes de la posesión judicial es procedente la caducidad de la instancia y
eventualmente la acción de expropiación irregular. Después de obtenida la posesión
judicial no corresponde ni la caducidad de la instancia ni la acción de expropiación
irregular.
12) Plazos y abandono. El efecto primordial del abandono se traduce en la
imposibilidad de que se produzca el desapoderamiento de los bienes alcanzados por
la ley no ejecutada, después de vencidos los respectivos plazos. Si el proceso no se
promueve dentro de los plazos legales, la declaración legislativa de utilidad pública es
inexistente y, por lo tanto, los bienes que aquélla afectaba cesarán de ser
expropiables. Al caducar esos plazos, los bienes no pueden ser desapoderados.
Los plazos de expropiación son: dos años, cuando la expropiación afecte a bienes
individualmente determinados; cinco años, en el supuesto de expropiarse bienes
comprendidos dentro de una zona determinada y diez años, cuando se trate de bienes
comprendidos en una enumeración genérica, plazos que se computan a partir de la
vigencia de la ley que autoriza la expropiación.