Sobre la extraterritorialidad en derechos humanos y el derecho a la

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Las obligaciones extraterritoriales de los Estados y el derecho
humano a la alimentación: nuevos enfoques y problemáticas.
Luciana Salerno ([email protected]); Pablo D. Colmegna ([email protected])
Facultad de Derecho - Universidad de Buenos Aires - C.P. C1425CKB
Resumen
En el presente trabajo indagaremos acerca de la existencia y el alcance de las
obligaciones extraterritoriales en el derecho internacional de derechos humanos,
enfocándonos en el derecho a la alimentación y la problemática en torno al mismo. Para ello
analizamos una diversidad de fuentes de información: jurisprudencia de los órganos
internacionales, tanto judiciales como cuasi-judiciales, las observaciones generales emitidas
por los órganos de vigilancia de los tratados, en particular el Comité de Derechos Humanos y
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En relación al derecho a la
alimentación nos enfocamos principalmente en lo expresado por la Relatoría Especial para el
Derecho a la Alimentación a través de distintos informes. Finalmente, también procedimos al
estudio de doctrina en la materia para terminar de comprender el alcance y los problemas
que se presentan en torno a la extraterritorialidad.
Como resultado de este análisis podemos afirmar que la existencia de las
obligaciones extraterritoriales, en particular, en relación con el derecho a la alimentación,
está fuera de discusión. Sin embargo, aún queda por resolver el problema que plantea la
inexistencia de un mecanismo adecuado que permita el reclamo por la violación de las
obligaciones extraterritoriales.
2
Las obligaciones extraterritoriales de los Estados con
respecto al derecho humano a la alimentación: nuevos enfoque y
problemáticas.
“Para desarrollar auténticamente las regiones hambrientas y mal provistas del
mundo, es preciso concebir una política de solidaridad internacional con nuevas dimensiones
y otras perspectivas”.
El libro negro del hambre
Josué de Castro
1. Introducción
El derecho internacional de los derechos humanos puede concebirse como una rama
en la cual, históricamente, ha predominado la idea del Estado como el principal obligado a
cumplir con sus obligaciones en relación con las personas que habitan su territorio. Sin
embargo, dicha concepción comenzó a percibirse como insuficiente ante los avances de la
globalización y la mayor interrelación entre los Estados de la comunidad internacional, lo
cual favorece que las políticas locales tengan un impacto negativo para los individuos que
habitan en terceros Estados1. Así fue como, en los últimos años, comenzó a surgir la idea de
la existencia de obligaciones de carácter extraterritorial, lo cual implica que un Estado
también tiene obligaciones frente a las poblaciones de terceros Estados. Este avance resulta
de particular relevancia en relación con el derecho a la alimentación, considerando el mayor
impacto que la globalización ha tenido en la implantación de un sistema de comercio
internacional liberalizado, el cual, a su vez, influye directamente en los términos de
intercambio entre países desarrollados y países en desarrollo; en el surgimiento de las
empresas transnacionales, actores de importancia igual y mayor que la de los Estados
transnacionales; y el protagonismo que han adquirido las instituciones internacionales
financieras y comerciales tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la
Organización Mundial del Comercio. En este contexto, resulta esencial extender el alcance
de las obligaciones a estos nuevos actores2. De este modo, la idea de que la existencia de
problemas relacionados con la alimentación deba ser explicada sólo en términos de factores
nacionales y locales parece haber quedado desactualizada (Narula, 2006: 693).
El presente trabajo intenta demostrar que en el actual contexto, marcado por la
globalización y el aumento de actividades estatales fuera de sus fronteras, la aplicación
extraterritorial de los pactos de derechos humanos se ha vuelto cada vez más relevante. De
este modo, se puede afirmar que actualmente los Estados tienen obligaciones concretas que
van más allá de sus fronteras nacionales.
En primer lugar abordaremos, de forma general, el alcance extraterritorial que el
desarrollo del derecho internacional de los derechos le ha asignado a las obligaciones que
emanan de los tratados de derechos humanos.
Luego, analizaremos el alance extraterritorial de estas obligaciones en relación a los
derechos civiles y políticos y, posteriormente, con respecto a los derechos económicos,
sociales y culturales. El objetivo es centrarnos en el derecho a la alimentación, y
específicamente identificar el alcance extraterritorial que se la asignado a las obligaciones de
respetar, proteger y cumplir el derecho a la alimentación.
En este escenario, resulta necesario analizar el nuevo papel que cumplen las
empresas transnacionales y las organizaciones internacionales con respecto al derecho a la
alimentación, para identificar cuales son sus obligaciones directas y aquellas indirectas, es
decir, a través del control que deben ejercer los Estados de las actividades de estos actores.
1
Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación,
Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, Comisión de
Derechos Humanos, E/CN.4/2006/44, 16 de marzo de 2006. párr. 28.
2 Ibid, párr. 18.
3
Por último, el presente trabajo finaliza con un análisis de los problemas que surgen
de este nuevo enfoque extraterritorial, principalmente, en cuanto a su exigibilidad y
justiciabilidad.
2. El alcance de las obligaciones en materia de derechos humanos
Los instrumentos internacionales de derechos humanos han adoptado diferentes
enfoques con respecto a las limitaciones jurisdiccionales en el ámbito espacial de aplicación
y el alcance extraterritorial de las obligaciones de los Estados. Sin embargo, el desarrollo del
derecho internacional de los derechos humanos ha provisto de variados fundamentos que
pavimentan el camino hacia el reconocimiento de las obligaciones extraterritoriales.
Si tomamos los conceptos básicos en materia de derecho internacional clásico el
ámbito territorial de los tratados está establecido por el artículo 29 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece: “Un tratado será obligatorio para
cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una
intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo”.
Por el contrario, en materia de derechos humanos, partimos de la base de que no
existen dudas de que los Estados, al ratificar los instrumentos de derechos humanos,
asumen estas obligaciones con respecto a las personas que se encuentran sometidas a su
jurisdicción. Al respecto, es preciso señalar, que el término “jurisdicción” no es sinónimo de
“territorio” como quedará demostrado en los puntos 3 y 4 de la presente investigación. De
esa manera, las obligaciones de derechos humanos no se refieren únicamente a las
acciones que realice un Estado en su territorio, sino que alude a la responsabilidad del
Estado por la afectación de los derechos a una persona mediante cualquier conducta que
sus agentes efectúen en ejercicio de sus funciones, sin perjuicio del lugar donde ello ocurra.
En este sentido, se pronunció el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) al
establecer que el deber de asegurar los derechos humanos contenidos en el Convenio
Europeo, a todas las personas dentro de la jurisdicción del Estado, no está limitado al
territorio del Estado parte, sino que se extiende a todas las personas bajo su autoridad y
responsabilidad, tanto si la autoridad se despliega dentro del territorio como fuera de él3. Por
ello, los agentes autorizados no sólo permanecen bajo su jurisdicción cuando prestan
funciones en el exterior, sino que arrastran a esa jurisdicción a toda persona sobre la que
ejercen su autoridad. Si sus actos u omisiones afligen los derechos de esas personas,
entonces puede verse comprometida la responsabilidad del Estado.
Con el mismo criterio, el Comité de Derechos Humanos (CDH) de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU) estableció que el concepto “individuos sujetos a su jurisdicción”
no se refiere al lugar donde ocurre la violación de los derechos sino que se trata de la
relación entre la persona y el Estado. Por esto, un Estado puede ser responsable de las
violaciones cometidas por sus agentes en territorio de otro Estado, sea con la aquiescencia
de éste o no4. De estos estándares se evidencia que, en materia de derechos humanos, el
nexo que establece la jurisdicción del Estado no es el territorio, sino la relación entre un
individuo y los representantes de dicho Estado (Gondek, 2005: pp. 349-388).
Por otro lado, se puede afirmar que los tratados de derechos humanos, en particular
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), al estar ligados y ser una expresión más
detallada de lo dispuesto en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), tienen
una vocación de universalidad que excede el límite de las fronteras nacionales. En este
sentido, el preámbulo de la Carta de Naciones Unidas, al igual que el preámbulo del
PIDESC, establece: “Teniendo en cuenta la obligación de los Estados en virtud de la Carta
de las Naciones Unidas de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y
3
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Stocké v. República Federal de Alemania, sentencia 12 de
octubre de 2005, párr. 166.
4 Comité de Derechos Humanos, La índole de la obligación jurídica general impuesta, 80º período de
sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 225 (2004), párr. 10.
4
libertades”. También, corresponde señalar los artículos 55 y 56 de la Carta de la ONU, leídos
en conjunto, establecen que los Estados se comprometen a adoptar medidas conjunta o
separadamente, en cooperación con la Organización, para promover el respeto universal a
los derechos humanos y a las libertades fundamentales.
En el mismo sentido, debe destacarse el célebre extracto de la sentencia del caso
Barcelona Traction Light and Power Company Limited, en el cual la Corte Internacional de
Justicia (CIJ) señaló que un Estado puede tener obligaciones frente a toda la comunidad
internacional en su conjunto y que tales obligaciones revisten interés para todos los
Estados5.
En esta línea argumentativa se pronunciaron los Estados en la Declaración y
Programa de Acción de Viena de 1993 al expresar que los Estados tienen el deber, más allá
de su sistema político, económico o cultural, de promover y proteger los derechos humanos
y libertades fundamentales6.
De todo lo anterior expuesto se puede afirmar que en el actual contexto, marcado por
la globalización y el aumento de actividades estatales fuera de sus fronteras, la aplicación
extraterritorial de los pactos de derechos humanos ha adquirido mayor protagonismo. Tal
como se expondrá a continuación, el concepto de extraterritorialidad de las obligaciones de
los Estados ha sido recogido por distintos órganos de la comunidad internacional, no sólo en
relación con los derechos civiles y políticos sino también en relación con los derechos
económicos sociales y culturales.
3. Extraterritorialidad en relación a los derechos civiles y políticos
El concepto de obligaciones extraterritoriales fue estudiado, mayormente, en relación
a los derechos civiles y políticos7. Algunos tratados de derechos humanos contienen
disposiciones que especifican las limitaciones jurisdiccionales de las obligaciones de los
Estados. Los instrumentos de derechos humanos civiles y políticos contienen limitaciones
territoriales y jurisdiccionales explícitas y, por consiguiente, se ha alegado que no existe
ninguna obligación extraterritorial en relación con esos derechos. Por ejemplo, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que “Cada uno de los
Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los
individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos
reconocidos en el presente Pacto” 8.
Sin embargo, los tribunales internacionales y los órganos de tratados han comenzado
a ampliar los supuestos en los que un Estado debe cumplir con las obligaciones en materia
de derechos civiles y políticos. En este orden de ideas, se ha afirmado que las obligaciones
en materia de derechos humanos no pueden detenerse en las fronteras territoriales. Por
ejemplo, en el caso Loizidou c. Turquía, el TEDH afirmó que la responsabilidad de las Partes
Contratantes podía estar en juego por actos de sus órganos, realizados o no dentro de las
fronteras nacionales, que producen efectos fuera de su territorio9. En el Sistema
Interamericano, en el caso Coard et al c. Estados Unidos la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos determinó que un Estado tiene la obligación de observar los derechos
de los individuos situados en otro Estado en tanto ellos se encuentren bajo su autoridad y
control10. En el Sistema Universal, el Comité de Derechos Humanos, en el caso López
5
Corte Internacional de Justicia, Case Concerning the Barcelona Traction Light and Power Company,
Limited (Bélgica c. España), Sentencia de 5 de febrero de 1970, párr. 33.
6 Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, Declaración y Programa de Acción de Viena, 12 de
julio 1993, A/CONF.157/24, párr. 5.
7 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 30.
8 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Artículo 2. 1.
9 Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Loizidou c. Turquía, Sentencia de 23 de Marzo de 1995,
párr. 91.
10 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No. 109/99, caso No. 10.951, Coard et al.
v. .Estados Unidos, 29 de Septiembre de 1999, párr. 37.
5
Burgos c. Uruguay sostuvo que el hecho de que el art. 2.1 del PIDCP establezca que un
Estado tiene el deber de respetar y garantizar los derechos de las personas que se
encuentren en su territorio, y que estén sujetas a su jurisdicción no impide responsabilizar al
Estado por violaciones al PIDCP cometidas por sus agentes en el territorio de otro Estado11.
En este orden de ideas, el Comité expresa que los Estados Partes están obligados por el
párrafo 1 del artículo 2 a respetar y garantizar los derechos enunciados en el PIDCP a todos
los individuos que se encuentren en su territorio y a todas las personas sometidas a su
jurisdicción, y afirma que “Esto significa que un Estado Parte debe respetar y garantizar los
derechos establecidos en el Pacto a cualquier persona sometida al poder o al control
efectivo de ese Estado Parte, incluso si no se encuentra en el territorio del Estado Parte”12.
Finalmente, la CIJ no hay que olvidar que la CIJ se pronunció sobre el tema,
remarcando que “…el PIDCP es aplicable en relación a los actos realizados por un Estado
en el ejercicio de su jurisdicción fuera de su propio territorio”13.
4. Extraterritorialidad en relación a los derechos económicos, sociales y
culturales
A diferencia de los derechos civiles y políticos, los instrumentos jurídicos de derechos
económicos, sociales y culturales no contienen limitaciones territoriales ni jurisdiccionales.
Por ejemplo, el PIDESC no contiene disposiciones que especifiquen limitaciones
jurisdiccionales de las obligaciones de los Estados.
Sin embargo, conviene remarcar la existencia de la obligación de cooperación
internacional contenida en el art. 2.1, la cual establece: “Cada uno de los Estados Partes en
el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad
de los derechos aquí reconocidos”14. Y si bien esta obligación carece de contornos precisos
ello no implica que no pueda ser desarrollada posteriormente15. Así lo hizo el Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales (Comité DESC) al expresar que “la cooperación
internacional para el desarrollo y, por tanto, para la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales es una obligación de todos los Estados” y que “si los Estados que están
en situación de hacerlo no ponen en marcha un programa dinámico de asistencia y
cooperación internacionales, la realización plena de los derechos económicos, sociales y
culturales seguirá siendo una aspiración insatisfecha en muchos países16.
Por su parte, el Relator Especial para el Derecho a la Alimentación (en adelante, el
Relator) ha señalado, en relación a la cooperación para el desarrollo, que las obligaciones
de carácter inmediato, es decir, la obligación de adoptar medidas, el principio de no
regresividad y el de no discriminación, también poseen una dimensión extraterritorial17.
11
Comité de Derechos Humanos, López Burgos c. Uruguay, Comunicación No. R.12/52, 29 de julio
de 1981, párr. 13.2.
12 Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 31, 80 Periodo de Sesiones (2004), párr.
10.
13 Corte Internacional de Justicia, Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el
Territorio Palestino Ocupado, Opinión Consultiva de 9 de julio de 2004, párr. 111.
14 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 2.1
15 Naciones Unidas (NU), Promoción y Protección de todos los Derechos Humanos, Civiles, Políticos,
Económicos, Sociales y Culturales incluido el Derecho al Desarrollo, Informe del Relator Especial
sobre el derecho a la alimentación, Sr. Olivier De Schutter, La función de la cooperación para el
desarrollo y la ayuda alimentaria para la realización del derecho a una alimentación adecuada: de
caridad a obligación, Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/10/5, 11 de febrero de 2009, párr. 8.
16 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general No. 3, La índole de
las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto), (Quinto período de
sesiones, 1990), U.N. Doc. E/1991/23 (1990), párr. 14.
17 Oliver De Schutter, supra nota 15, párrs. 9 y 10.
6
De esa manera, cobran importancia las observaciones generales del Comité DESC,
las cuales tienen el propósito de esclarecer el contenido del PIDESC a través de la
interpretación de sus disposiciones. La observación General No. 3, en la que se interpreta el
art. 2.1, establece que, de conformidad con los artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones
Unidas, la cooperación internacional para el desarrollo y, por lo tanto, para la realización de
los derechos económicos sociales y culturales es una obligación de todos los Estados, y se
destacó que esa obligación corresponde particularmente a los Estados que se encuentran
en mejor posición para ayudar18.
Creemos que la obligación de cooperación internacional tiene hoy más sentido que
nunca, teniendo en cuenta que, en un mundo globalizado en el que las políticas estatales
que se adoptan en una parte del mundo son susceptibles de afectar los derechos y los
intereses de otros individuos que no habitan en el Estado que adopta esas políticas, la
cooperación es esencial para asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos.
Por otra parte, el Comité DESC, en la Observación General No. 8, consideró que los
derechos económicos, sociales y culturales deben tenerse en cuenta al momento en que
decide imponer sanciones a un Estado. También dispone que los Estados deben
comprometerse en la adopción de medidas individuales, especialmente económicas y
técnicas, y mediante la asistencia y la cooperación internacionales, con el fin de responder a
todo sufrimiento desproporcionado impuesto a los grupos vulnerables en el Estado en
cuestión19. Sin duda, estas obligaciones son extraterritoriales, considerando la propia
naturaleza de las sanciones.
El Comité DESC también reafirmó, en las observaciones finales sobre Israel, que los
Estados tienen obligaciones en virtud del PIDESC con respecto a todos los territorios y
poblaciones sobre los que tenga un control efectivo20.
Por su parte, la Corte Internacional de Justicia, en la Opinión Consultiva sobre las
Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio Palestino Ocupado,
ha remarcado que el PIDESC es aplicable tanto a territorios sujetos a la soberanía de un
Estado como a aquellos en los que ejerce jurisdicción territorial. Por lo tanto estableció que
Israel, como Potencia Ocupante tenía que cumplir con las obligaciones derivadas del
PIDESC respecto de los individuos presentes en los territorios ocupados21. En el mismo
sentido se expresó el Relator, aunque con un mayor grado de precisión, en cuanto a las
obligaciones que Israel debe cumplir en relación con las personas presentes en los territorios
ocupados de Palestina22.
La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos reconoció
que se han obtenido considerables avances para lograr el reconocimiento de las
obligaciones extraterritoriales de los Estados en la normativa de derechos humanos, en
particular en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales.23
Actualmente, un indicio de la creciente atención prestada a las obligaciones
extraterritoriales es la adopción, en una conferencia que tuvo lugar en Maastricht en
18
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 2, Medidas
internacionales de asistencia técnica (artículo 22 del Pacto), (Cuarto período de sesiones, 1990), U.N.
Doc. E/1990/23 (1990), párr. 14.
19 Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación general No.8, Relación entre
las sanciones económicas y el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales (17º período
de sesiones, 1997), U.N. Doc. E/1998/22 (1997), párr. 14.
20 Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observaciones Finales sobre Israel,
E/C.12/1/Add.90, 26 de junio de 2003, párr. 31.
21Corte Internacional de Justicia, Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el
Territorio Palestino Ocupado, Opinión Consultiva de 9 de julio de 2004, párr. 112.
22 Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación,
Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, Misión a los
territorios ocupados de Palestina, E/CN.4/2004/10/Add.2, 31 de octubre de 2003, párr. 62.
23Naciones Unidas (NU), Estudio analítico de la relación entre los derechos humanos y el medio
ambiente, Asamblea General, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, A/HRC/19/34, 16 de diciembre de 2011, paragr. 68.
7
septiembre de 2011, de los principios de Maastricht sobre las obligaciones extraterritoriales
de los Estados en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales, en la cual
participaron instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y expertos en
derechos humanos24. En el marco de esta conferencia se estableció que los Estados tienen
la obligación de respetar, proteger y cumplir los derechos civiles y políticos y económicos,
sociales y culturales, tanto dentro de su territorio como extraterriorialmente25, y que la
violación de esta obligación puede dar lugar a que se le atribuya responsabilidad
internacional a dicho Estado26. Estos principios, si bien no son una fuente de derecho
vinculante para los Estados definen y contribuyen al desarrollo progresivo de la dimensión
extraterritorial de la normativa de derechos humanos en la esfera de los derechos
económicos, sociales y culturales.
De estos lineamientos, se puede afirmar que aunque la responsabilidad primordial de
garantizar los derechos humanos corresponde siempre al Estado con respecto a las
personas sujetas a su jurisdicción, es evidente que en el actual panorama de mundialización
los gobiernos nacionales no siempre pueden proteger a sus ciudadanos de las
consecuencias de las decisiones que adoptan otros Estados27. De este modo, debe
saludarse con satisfacción el reconocimiento de la existencia de obligaciones
extraterritoriales de los Estados tanto en relación con los derechos civiles y políticos como en
relación a los derechos económicos, sociales y culturales.
5. Las obligaciones extraterritoriales en materia de derecho a la
alimentación
5.1. El derecho a la alimentación
El derecho a la alimentación ha sido originariamente recogido en el art. 25 de la
DUDH. Posteriormente se lo incluyó en el art. 11 del PIDESC. Por otra parte, el PIDCP
reconoce una serie de derechos que coadyuvan en la protección del derecho a la
alimentación, tales como el derecho a la vida, el derecho de no ser sometido a tortura u otros
tratos crueles, inhumanos o degradantes, el derecho de las personas privadas de su libertad
de ser tratadas con humanidad y dignidad, el derecho de las minorías a su propia cultura y el
derecho a la no discriminación. Lo mismo sucede con Convención Internacional sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial que consagra el derecho a una
remuneración equitativa y satisfactoria, el derecho a la seguridad social y a los servicios
sociales y el derecho a la propiedad; la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación Contra la Mujer establece el derecho de las madres y los lactantes
a la alimentación y la protección protege los derechos de las mujeres que viven en la zona
rural contra la discriminación en el acceso a los recursos productivos, particularmente la
tierra, y en el acceso a los programas de seguridad social.; y la Convención relativa a los
Derechos del Niño que consagra el derecho a la salud y a un nivel de vida adecuado.
A nivel regional, el derecho a la alimentación fue consagrado expresamente en el
Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (Art. 12); y en el sistema africano a través de la Carta Africana de los
Derechos y Bienestar del Niño y el Protocolo a la Carta Africana de los Derechos Humanos y
de los Pueblos relativo a los derechos de las mujeres en África. Por otra parte, el sistema
europeo no reconoce expresamente el derecho a la alimentación pero se mencionan una
serie de derechos que posibilitan la protección de aquellas personas que consideren que
existe una violación de ese derecho.
24
Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and
Cultural Rights, 28 September 2011, Maastrich University
25 Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and
Cultural Rights, Universidad de Maastrich, 28 de septiembre de 2011, General principles, 1.3
26 Ibid, párr. 11
27 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 18.
8
5.2. Alcance de las obligaciones en relación al derecho a la alimentación
De conformidad con los artículos 2.1 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, el derecho a la alimentación entraña por parte de los
Estados Miembros el compromiso fundamental y claro de colaborar, sin limitaciones
territoriales ni jurisdiccionales, con miras a garantizar el derecho a la alimentación y el
derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre.
El artículo 11 del Pacto, retoma lo establecido en el artículo 2.1 y lo explicita con
respecto al derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluyendo el derecho a la alimentación. De esta forma, los Estados se comprometen a
“tomar medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional basada en el libre
consentimiento”28. Al mismo tiempo reconocen el derecho fundamental de toda persona a no
padecer hambre señalando que “adoptarán, individualmente y mediante la cooperación
internacional, las medidas, incluyendo los programas concretos que se necesiten”29 y entre
estas medidas el PIDESC ejemplifica: “(a) Mejorar los métodos de producción, conservación
y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y
científicos, la divulgación de los principios de la nutrición y el perfeccionamiento o la reforma
de los regímenes agrarios de modo que para lograr el desarrollo más eficiente y la utilización
de los recursos naturales; (b) Teniendo en cuenta los problemas de los alimentos tanto los
países importadores y exportadores de alimentos, para garantizar una distribución equitativa
de los alimentos mundiales en relación con las necesidades”.
Por lo tanto, todos los países, bajo las disposiciones del PIDESC, deben cerciorarse
de que sus políticas no tengan repercusiones que violen los derechos humanos en otros
países al mismo tiempo que tienen una obligación complementaria de ayudar a aquellos
Estados que no cuentan con los recursos necesarios para realizar el derecho a la
alimentación de su población30.
En este sentido se ha pronunciado el Comité DESC al proponer un marco de
obligaciones extraterritoriales que reproduce las obligaciones a cargo de los gobiernos
nacionales de respetar, proteger y cumplir el derecho a la alimentación de todas las
personas que viven en su territorio y están sujetas a su jurisdicción, declarando que: "Los
Estados Partes deben adoptar medidas para respetar el disfrute del derecho a la
alimentación en otros países, proteger ese derecho, facilitar el acceso a la alimentación y
prestar la asistencia necesaria cuando sea preciso."31.
Resulta interesante destacar que los Estados han reconocido la existencia de estos
tres niveles de obligaciones al adoptar las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación en
el año 200432. Este instrumento es considerado por el Relator como un paso importante en el
entendimiento del derecho a la alimentación como un derecho que debe excede la relación
entre los Estados y sus ciudadanos para dar lugar al reconocimiento de las obligaciones
extraterritoriales33.
A continuación se presenta el alcance extraterritorial que se le ha asignado a las
obligaciones generales de respetar, proteger y cumplir el derecho humano a la alimentación.
28
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 11.1
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 11.2
30 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 33.
31 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 12, El derecho a
una alimentación adecuada (art. 11), (20º período de sesiones, 1999), U.N. Doc. E/C.12/1999/5
(1999), párr. 36.
32 Naciones Unidas (NU), Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, Informe del Relator Especial sobre
el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/7/5, 10 de
enero de 2008, párr. 60
33 Ibid., párr. 61.
29
9
5.3. La obligación de respetar
La obligación general de respetar significa que el gobierno no debe privar
arbitrariamente a las personas del derecho a la alimentación, ni dificultar su acceso a los
alimentos. Ello supone una obligación inmediata, en contraposición al carácter progresivo
que predomina en relación a los derechos económicos, sociales y culturales34.
El alcance extraterritorial de esta obligación se traduce en la obligación de los
Estados de garantizar que sus políticas y prácticas no den lugar a violaciones del derecho a
la alimentación en otros Estados35. Por lo tanto, la obligación de respetar el derecho a la
alimentación es una obligación negativa, puesto que supone un límite al ejercicio del poder
por el Estado que pudiera amenazar el ejercicio o el acceso al derecho a la alimentación de
la población de otros países. Conforme lo ha establecido el Relator, esta obligación no
requiere que se aporten recursos, sino que consiste, simplemente, en la obligación de "no
perjudicar"36. Por ejemplo, el Comité DESC, en la Observación General No. 15 sobre
derecho al agua, ha establecido que los alimentos y el agua no deben usarse nunca como
instrumentos de presión política o económica y los Estados deben abstenerse en todo
momento de imponer a los alimentos embargos o medidas semejantes que pongan en
peligro las condiciones para la producción de alimentos y el acceso a la alimentación en
otros países o que impidan el suministro de agua y de otros bienes y servicios esenciales
para garantizar el derecho al agua37. Esto mismo ha sido repetido por el Comité DESC en la
Observación General N°12 al pedir a los Estados que se abstengan de usar alimentos como
medio de presión política y económica.38
La obligación de respetar también implica que los Estados, a través de diversas
organizaciones internacionales como la OMC, el FMI o el Banco Mundial, deben abstenerse
de promover políticas contrarias a la realización del derecho a la alimentación39. El Relator
ha hecho hincapié en sus recomendaciones en la obligación de los gobiernos de abstenerse
de practicar el dumping en relación con los productos agrícolas de otros países para evitar la
existencia de inseguridad alimentaria. De esta forma, insta a que se modifiquen las
desigualdades en las normas de la OMC que colocan a los países en desarrollo en posición
de desventaja40.
Un ejemplo de la violación a la obligación extraterritorial de proteger se observó en
relación a la crisis alimentaria en Níger. En uno de sus informes, el Relator señala que cerca
de 3.6 millones de personas, incluyendo 800.000 niños, estaban sufriendo una malnutrición
aguda y, en algunas regiones, algunas personas estaban muriendo de hambre41. Sin
embargo las instituciones financieras, países donantes y agencias de las Naciones Unidas
impidieron que ese Estado pusiera en marcha un plan para proveer de alimentos sin ningún
costo a aquellos sectores de la sociedad más afectados, dado que ello podría desestabilizar
el mercado local de alimentos y drenar recursos de los proyectos de desarrollo que se
estaban llevando adelante (Narula, 2006: 719). A ello hay que adicionar que Níger recibió
escasa ayuda internacional hasta que su situación se hizo pública por la visita del Relator42.
Otro ejemplo más reciente se observa en relación con la producción de
biocombustibles, promovidas principalmente por países de Europa y por los Estados
Unidos43. El Relator reveló información acerca de que los precios registrarían importantes
34
Jean Ziegler, supra nota 22, párr. 41.
Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 36
36 Ibid., párr. 35
37Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 15, El derecho al
agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), (29º
período de sesiones 2002), U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 117 (2002), párr. 32
38 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, supra nota 31, párr.. 37;
39 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 35
40 Ibid., párr. 52.f)
41 Ibid., párr. 14.
42 Ibid., párrs. 15 y 16.
43 Jean Ziegler, supra nota 32, párr. 56.
35
10
subas en caso de que la producción de biocombustibles se vea incrementada, dejando como
una de sus consecuencias un incremento de 16 millones de personas malnutridas por punto
porcentual de aumento del precio real de alimentos básicos44.
5.4. La obligación de proteger
La extensión extraterritorial de la obligación general de proteger el derecho a la
alimentación requiere que los Estados se aseguren de que sus propios ciudadanos, así
como las empresas transnacionales dependientes de su jurisdicción, no violan el derecho a
la alimentación en otros países45. El fundamento de esta obligación está en la constatación
de que la lógica de las inversiones que maneja el capital privado casi nunca coincide con las
necesidades alimentarias de los individuos y, por lo tanto, no se destina a los sectores más
sensibles al momento de de asegurar el derecho a la alimentación. Ya en la década del
sesenta, Josué de Castro advertía: “...las inversiones de capital privado se realizan con
exclusiva preferencia en el sector de explotación de las riquezas minerales y del petróleo, lo
que hace que la cooperación extranjera sea insignificante para el desarrollo económicosocial de los pueblos hambrientos” (de Castro, 1970: 85).
Una situación a través de la cual se manifiesta esta obligación se da en los territorios
ocupados de Palestina, en donde el Relator expresó que Israel estaba violando su obligación
de proteger el derecho alimentación dado que los ocupantes estaban asesinando y
atentando contra la integridad física de los granjeros que pretendían trabajar sus tierras en
los territorios ocupados46.
A su vez, un ejemplo de una violación a la obligación de proteger se observa al
comprobar que los Estados no impiden que, todos los años, las empresas transnacionales
destinen un millón de hectáreas para el cultivo de exportación, impidiendo que sean
utilizadas para satisfacer las necesidades alimentarias de la población local (Narula, 2006:
722). También, es importante destacar que las empresas transnacionales también controlan
una gran parte del mercado de las semillas y los fertilizantes a través de la propiedad de las
patentes de esos insumos, con la consiguiente repercusión que esto implica sobre el precio
final de los alimentos. Los datos informan que cinco empresas controlan el comercio
internacional de granos, mientras que otras 10 corporaciones controlan el 32% del comercio
mundial de semillas, incluidas el 100% de las semillas genéticamente modificadas (Narula,
2006: 723), lo cual revela que los estados están fallando en cumplir con la obligación de
proteger.
Por otra parte, la responsabilidad indirecta del Estado en relación con la obligación de
proteger el derecho a la alimentación no sólo se manifiesta en el sector agrícola sino que
también se evidencia en relación a la sobrepesca, a la privatización de los servicios de agua,
a los bajos salarios que las empresas transnacionales pagan a las personas que emplean,
cuyo monto no alcanza a satisfacer las necesidades básicas de alimentación de esas
personas (Narula, 2006: 722).
Resulta pertinente destacar que el Relator ha mostrado su preocupación con
respecto a las actividades de los agentes privados, y ha resaltado que los gobiernos son
responsables de regular y prevenir las actividades de las empresas que violen los derechos
humanos47. Esta misma postura fue expresada por el Secretario General de las Naciones
Unidas al reconocer la importancia de una reglamentación internacional de las actividades
de las empresas transnacionales con el fin de establecer sus deberes económicos y sociales
y para aumentar al máximo su contribución al desarrollo socioeconómico 48
44
Ibíd., párr. 56.
Jean Ziegler, supra nota 1, párr.37.
46 Jean Ziegler, supra nota 22, Párr. 53.
47 Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 48
48Naciones Unidas (NU), Efectos de las actividades y métodos de trabajo de las empresas
transnacionales sobre el disfrute efectivo de todos los derechos humanos y, en especial, los
económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo, teniendo presentes las directrices,
45
11
5.5. La obligación de cumplir
Por último, la obligación extraterritorial de cumplir requiere que un Estado,
dependiendo de los recursos de que dispongan, facilite la realización del derecho a la
alimentación en otros Estados y, cuando proceda, les proporcionen la ayuda necesaria. En
este sentido se orienta a que los Estados, en función de los recursos de que dispongan,
colaboren con otros países para promover en ellos el ejercicio del derecho a la alimentación.
Esta obligación está integrada por la obligación de facilitar el derecho a la alimentación, por
un lado, y de proveer recursos, por el otro. La obligación de facilitar la realización del
derecho a la alimentación no necesariamente requiere recursos ni ayuda internacional.
Requiere que todos los países colaboren con el fin de crear un entorno propicio que permita
la realización del derecho a la alimentación en todos los países. Un ejemplo de esta
obligación se observa cuando el Relator señaló que Israel no estaba cumpliendo con la
obligación de cumplir al no proveer de agua y alimentos adecuados a los palestinos
detenidos por el Gobierno de Israel49.
De este modo, para promover el ejercicio del derecho a la alimentación, los gobiernos
también tienen la obligación de prestar asistencia, en función de los recursos disponibles,
cuando haya personas que sufren en otro país, como en los casos de hambruna
generalizada. Además, como ha señalado el Comité DESC: "Los Estados tienen la
responsabilidad conjunta e individual, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas,
de cooperar para prestar socorro en casos de desastre y asistencia humanitaria en casos de
emergencia, incluida asistencia a refugiados y personas desplazadas internamente”
El mismo Comité ha remarcado que se debe asignar prioridad en la ayuda alimentaria
para las poblaciones más vulnerables50. De este modo, tiene particular importancia a este
respecto la función del Programa Mundial de Alimentos (PMA), el organismo de las Naciones
Unidas que lidera la lucha contra el hambre y la desnutrición crónica en el mundo a través
de intervenciones coordinadas con los gobiernos nacionales. En este mismo plano se orienta
uno de los objetivos de UNICEF que es reducir a la mitad el porcentaje de personas que
padecen hambre. También, en el marco de las Directrices sobre el derecho a la alimentación
que fueron aprobadas por unanimidad por el Congreso de la FAO en 2004, conviene poner
de relieve que la directriz No. 2 aboga en favor de un “enfoque holístico y global” para
resolver el problema del hambre.
En este mismo orden de ideas, Jean Ziegler, Ex-Relator Especial sobre el derecho a
la alimentación, ha establecido que el derecho a la alimentación es un derecho humano que
conlleva la obligación de los gobiernos de garantizar la seguridad alimentaria de sus
poblaciones51. Sin embargo, también señala que es evidente que en un contexto de
mundialización, las políticas y programas de un país puede tener repercusiones de largo
alcance sobre el derecho a la alimentación de personas que viven en otros países. Por lo
tanto, los gobiernos deben dar la debida consideración a sus obligaciones extraterritoriales
de abstenerse de violar el derecho a la alimentación en otros países y de responder ante las
emergencias, en la medida en que sus recursos lo permitan.
Sin embargo, debe recordarse que la realización del derecho a la alimentación, al
igual que sucede con otros derechos económicos, sociales y culturales, debe lograrse de
forma progresiva y en la mayor medida que permitan los recursos disponibles. Conforme lo
dispone el PIDESC: "Cada uno de los Estados Partes se compromete a adoptar medidas
hasta el máximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente, por todos los
normas y disposiciones internacionales al respecto, Informe del Secretario General,
E/CN.4/Sub.2/1996/12, 2 de julio de 1996, párr. 72
49 Jean Ziegler, supra nota 22, párr. 56.
50 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 9, Relación entre
las sanciones económicas y el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales (17º período
de sesiones, 1997), U.N. Doc. E/1998/22 (1997), para. 38.
51Jean Ziegler, supra nota 1, párr. 18.
12
medios apropiados la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos"52 . El concepto de
"realización progresiva" exige que los gobiernos tomen medidas para mejorar continuamente
la capacidad de la población para alimentarse y eliminar el hambre. Ello entraña también el
"principio de no regresión", que significa que los gobiernos no deben adoptar políticas
regresivas que conduzcan al empeoramiento del acceso a los alimentos. Sin embargo, no
debe olvidarse que las obligaciones de carácter inmediato también poseen una dimensión
extraterritorial, tal como lo expresó el Relator53.
5.6. Las responsabilidades de las empresas transnacionales en relación al
derecho a la alimentación
Creemos que el problema de la responsabilidad de las empresas transnacionales
debe ser estudiado como parte de la obligación extraterritorial de proteger, dado que estos
actores poseen un importante grado de control sobre la producción y distribución de
alimentos y agua a nivel global54. A su vez, las empresas transnacionales pueden ejercer un
fuerte control sobre las leyes, las políticas y las normas existentes en los Estados en los que
se asientan, lo que puede dar lugar a una normativa menos estricta y tener repercusiones
negativas para el precio y la calidad de los alimentos55. Del otro lado se encuentran tanto los
agricultores, cuya principal preocupación está relacionada con la existencia de tecnologías
que impiden la regeneración de las semillas y el uso de los derechos de propiedad
intelectual sobre las semillas, lo que los obliga a comprar nuevas semillas cada año56; y las
personas, que ven cómo la privatización de los servicios de suministro de agua implica una
suba de precios que las personas de escasos recursos no pueden afrontar57.
En las últimas décadas, se ha constatado que las acciones de muchas empresas
transnacionales tienen efectos muchas veces nefastos sobre el ejercicio de los derechos
humanos y, en particular, sobre el medio ambiente. En gran parte debido a los
cuestionamientos efectuados por la sociedad civil contra estos abusos cometidos, se
desarrollaron a partir de los años 90 numerosas iniciativas a favor de que las empresas
asuman su responsabilidad, lo que llevó en muchos casos a la adopción voluntaria, por parte
de las empresas de códigos de ética y de conducta.
Sin embargo, uno de los problemas fundamentales a los que nos enfrentamos a la
hora de establecer un marco normativo internacional para regular las actividades de las
empresas transnacionales es que estas empresas no son sujetos de Derecho Internacional
en sentido pleno, por lo que podemos dudar de que se vayan a sentir obligadas por este tipo
de normativa, sobre todo cuando se trata de una normativa que tiene como pretensión
imponer ciertos límites a sus actuaciones, cuando hasta ahora no han contado en absoluto
con dichos límites. El Derecho Internacional tradicional prácticamente no ha prestado
atención a las empresas de carácter transnacional y, cuando lo ha hecho, ha sido más para
proteger los intereses de esas empresas que para imponerles ciertas reglas y principios. En
este sentido, la subjetividad jurídica internacional de las empresas transnacionales es
limitada y derivada, ya que emana en todo momento de la voluntad de los Estados que
aprueban dicho marco normativo.
52
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 2.1.
Oliver De Schutter, supra nota 15, párrs. 9 y 10.
54 Naciones Unidas (NU), “El derecho a la alimentación”, Nota del Secretario General, Presentación
del tercer informe del Relator Especial para el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler, ante la
Asamblea General de conformidad con la resolución 57/226 de la Asamblea General., A/58/330, 28 de
agosto de de 2003, párr. 27.
55 Ibid., párr. 28.
56 Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación,
Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, presentado de
conformidad con la resolución 2003/25 de la Comisión de Derechos Humanos, Comisión de Derechos
Humanos, E/CN.4/2004/10, 9 de febrero de 2004, párr. 38
57 Ibid., párr. 40.
53
13
Tradicionalmente se ha considerado al Estado como el único responsable de
respetar, garantizar y asegurar el disfrute de los derechos por parte de las personas bajo su
jurisdicción. Ahora bien, para poder asegurar efectivamente dicho disfrute, los Estados
deberían controlar las actividades de las empresas transnacionales, cuando dichas
actividades supongan un peligro para la garantía de ciertos derechos humanos. En este
sentido, las Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural
Rights establecen que la obligación de proteger los derechos humanos: "incluye la
responsabilidad del Estado de asegurar que los entes privados o los individuos, incluyendo
las empresas transnacionales sobre las que ejercen jurisdicción, no priven a los individuos
de sus derechos económicos, sociales y culturales. Los Estados son responsables por las
violaciones que resulten de su omisión del deber de controlar la conducta de dichos actores
no estatales"58
Los Estados asumen, por lo tanto, un deber de controlar y limitar los abusos de
derechos humanos que tienen lugar en la esfera privada. Entonces, un Estado que ha
ratificado los Pactos Internacionales de derechos humanos tiene el deber de prevenir que
cualquier empresa, incluyendo las transnacionales, impida el acceso a los derechos
humanos reconocidos en dichos pactos. Por lo tanto, nos encontraríamos ante deberes que
no se imponen directamente a las empresas transnacionales, sino que se imponen por
conducto de los Estados en los que esas empresas llevan a cabo sus actividades.
Sin embargo, el desafío es cómo conseguir que el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos se pueda aplicar a las actividades de las empresas transnacionales, de
manera de responsabilizarlas ante la violación de derechos fundamentales. En este sentido,
el Relator ha señalado que existen dos formas de responsabilizar a estos actores. La
primera, de carácter indirecto, es a través de la figura del Estado, la cual hemos explicado
precedentemente. La segunda es a través de la responsabilidad directa de las empresas
transnacionales. En este ultimo supuesto, los mecanismos internacionales existentes, tales
como órganos de las Naciones Unidas, los Relatores especiales y los procedimientos
temáticos de las Naciones Unidas y la Subcomisión de Promoción y Protección de los
Derechos Humanos son aún débiles para efectivizar la protección de los derechos humanos.
Sin embargo, se ha observado un interesante desarrollo jurisprudencial por parte de
los Tribunales locales en países como Australia, Canadá, Reino Unido e Irlanda del Norte,
en los cuales se decidió que las empresas transnacionales resultaban responsables por su
complicidad en la comisión de violaciones de derechos humanos en el exterior59. Por su
parte, los Tribunales de India y Sudáfrica se han pronunciado sobre la obligación de las
empresas de respetar los derechos humanos60. En Uganda y Namibia se han desarrollado
instituciones en defensa de los derechos humanos para supervisar la actividad de las
entidades privatizadas61.
Al mismo tiempo, cabe destacar el dictado de las Normas sobre las
responsabilidades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la
esfera de los derechos humanos, en cuyo preámbulo se expresa: “Reconociendo que,
aunque los Estados tienen la responsabilidad primordial de promover y proteger los
derechos humanos, asegurar que se cumplan, respetarlos y hacerlos respetar, las empresas
transnacionales y otras empresas comerciales, en su calidad de órganos de la sociedad
también tienen la responsabilidad de promover y proteger los derechos enunciados en la
Declaración Universal de Derechos Humanos”62. En efecto, en la DUDH se definen las más
importantes obligaciones en materia de derechos humanos, y aunque, en primer lugar, ellas
58
The Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (Enero, 1997), en
Human Rights. Maastricht Perspectives, Universidad de Maastricht, Maastricht, 1999, párr. 18, p. 27.
59 Jean Ziegler, supra nota 55, párr. 49.
60 Ibid., párr. 49.
61 Ibid., párr. 49.
62 Naciones Unidas (NU), Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y
otras empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos, Consejo Económico y Social,
E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2, 26 de agosto de 2003.
14
son dirigidas a los Estados, la Declaración pide también a todos los organismos de la
sociedad ”promover, respetar y hacer respetar los derechos humanos”. De este modo, las
obligaciones incumben no solamente a los Estados sino también a los agentes no
gubernamentales, y especialmente a las empresas.
En definitiva, como lo ha señalado al respecto la propia Mary Robinson, ex-Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en la presentación de un
informe sobre los derechos humanos y los agentes económicos, “las empresas deberían
apoyar y respetar la protección de los derechos humanos internacionalmente reconocidos en
sus esferas de influencia y asegurarse de no convertirse en cómplices de abusos de
derechos humanos, sino más bien en actores de un nuevo orden social”63.
6. Problemas en torno a la extraterritorialidad
Del análisis realizado precedentemente se observa cómo la existencia de
obligaciones extraterritoriales en torno al derecho a la alimentación se encuentra fuera de
discusión. Sin embargo, existen ciertos aspectos que deben ser tenidos en cuenta y ser
objeto de un mayor estudio, de manera tal de brindar un mayor grado de protección al
derecho a la alimentación. A continuación se analizarán ciertos factores presentes al interior
de un Estado que pueden incidir sobre el cumplimiento de sus obligaciones en relación con
terceros Estados, así como también se analizará la falta de mecanismos de implementación
de las obligaciones extraterritoriales como un obstáculo a ser superado si se quiere
consagrar una protección integral del derecho a la alimentación.
6.1. Necesidades, límites, política y compromiso
En un informe realizado por el Internacional Council on Human Rights Policy, utilizado
por el Relator en uno de sus informes, se destaca que, en primer lugar, para determinar el
nivel de ayuda que un Estado requiere, deben establecerse claramente en qué consisten sus
necesidades, lo cual resulta difícil en virtud de las diferencias existentes entre los estándares
de vida o los diferentes niveles de desarrollo64. De más está decir que este problema se
presenta en relación a casos que están en la zona de penumbra, pero no podría predicarse
lo mismo ante la existencia de un Estado que esté atravesando una hambruna, supuesto en
el cual el grado de necesidad se encuentra más que definido y la cooperación internacional
para su resolución resulta imperativa.
En el mismo informe se sostiene que no puede predicarse que las obligaciones de los
Estados frente a sus pares sean ilimitadas, dado que no debe olvidarse que un Estado
también tiene obligaciones en relación a las personas bajo su jurisdicción65. Además, en el
informe se sostiene que no debe perderse de vista el peso que los factores políticos
ostentan, dado que una política que tiene efectos nocivos para terceros Estados puede estar
fuertemente apoyada tanto por votantes como por sectores de la sociedad local66. De esta
manera no tratamos de justificar ese accionar, pero sí demostrar que la actuación de los
estados fuera de sus fronteras presenta una dimensión local que no debe perderse de vista
si se quiere comprender cómo actúan los Estados y cómo resultaría posible revertir las
conductas perniciosas para el derecho humano a la alimentación.
El informe continúa mencionando que otro problema que no puede obviarse es que
los esfuerzos que un Estado realice para observar su deber de promover la cooperación
internacional pueden verse perjudicados por una clase gobernante en el país receptor que
no asuma compromisos y que no destine los recursos que recibe a las áreas en las que más
63
Naciones Unidas (NU), Business and Human Rights: A Progress Report, Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Geneva, Enero 2000, p.3.
64 International Council on Human Rights Policiy, Duties sans frontiers. Human Rights and Social
Global Justice. 2003, Suiza, pág. 24.
65 Ibid., pág. 24.
66 Ibid.
15
se necesitan67. En este punto creemos que resulta importante efectuar una aclaración: desde
el momento en que el Estado B que ayuda al Estado A toma conocimiento de la inadecuada
asignación de los recursos recibidos debe cesar de inmediato en su ayuda, ya que de
continuar en su conducta estaría convirtiendo en cómplice de la violación de los derechos en
el Estado A.
Agregamos a estas observaciones la existencia de un problema no menor. Se suele
pensar que la existencia de la obligación de cooperar internacionalmente para proveer a la
realización de derecho a la alimentación constituye la panacea para poner fin a las
necesidades de los Estados más afectados. Sin embargo, la práctica demuestra que se
puede dar el caso de que el Estado necesitado se niegue a aceptar ayuda basándose en
consideraciones políticas tal como sucedió en Zimbabwe (Narula, 2006:703) y en Corea del
Norte68. Esta situación nos conduce a otro de los problemas que obstaculizan la protección
del derecho a la alimentación y socavan la verdadera dimensión de las obligaciones
extraterritoriales: la ausencia de un mecanismo de implementación.
6.2. La obligación existe pero, ¿cómo se la torna exigible?
El desarrollo teórico realizado en el presente trabajo demuestra que la existencia de
obligaciones extraterritoriales vinculadas al derecho a la alimentación se encuentra fuera de
discusión. Sin embargo, aún queda pendiente el problema de su exigibilidad.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación
General No. 12, claramente establece que: “Toda persona o grupo que sea víctima de una
violación del derecho a una alimentación adecuada debe tener acceso a recursos judiciales
adecuados o a otros recursos apropiados en los planos nacional e internacional. Todas las
víctimas de estas violaciones tienen derecho a una reparación adecuada que puede adoptar
la forma de restitución, indemnización, compensación, satisfacción o garantías de no
repetición...”.
Sin embargo, debe remarcarse la ausencia de un mecanismo que permita el reclamo
de los afectados por las violaciones a obligaciones extraterritoriales cometidas tanto por
organizaciones internacionales como por empresas transnacionales (Narula, 2006:691). En
relación con las primeras, existe evidencia de que los Estados que se encuentran ante la
disyuntiva de cumplir con programas económicos de ajuste impuestos por el Fondo
Monetario Internacional o dar cumplimiento a las obligaciones nacidas de los tratados de
derechos humanos se inclinan por la primera opción dado que el riesgo de ser sancionados
es mucho mayor por la existencia de un mecanismo de implementación a través del cual se
puede hacer cumplir lo acordado. Es fue lo que sucedió en relación con la actitud adoptaba
por el gobierno de Níger descripta en un acápite anterior (Narula, 2006:718). En relación con
las segundas, ya en 1996 el Secretario General de las Naciones Unidas advertía sobre la
ausencia de un sistema de rendición de cuentas a nivel internacional para las empresas
transnacionales69. Por su parte, el Relator mostró su preocupación por la justiciabilidad del
derecho a alimentación70.
Sin embargo, no está de más aclarar que el problema de la exigibilidad no es un
problema intrínseco del derecho a la alimentación, dado que su justiciabilidad ha quedado
67
IIbid., pág. 25.
Human Right Watch, A matter for survival: The North Korean Government´s Control of Food and the
Risk of Hunger, 2006, Volume 18, No. 3, pág. 2.
69 Naciones Unidas (NU), La realización de los derechos económicos, sociales y culturales: Efectos de
las actividades y métodos de trabajo de las empresas transnacionales sobre el disfrute efectivo de
todos los derechos humanos y, en especial, los económicos, sociales y culturales y el derecho al
desarrollo, teniendo presentes las directrices, normas y disposiciones internacionales al respecto,
Informe del Secretario General, E/CN.4/Sub.2/1996/12, 17 de junio de 1996, párr. 72.
70Naciones Unidas (NU), Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El Derecho a la Alimentación,
Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Sr. Jean Ziegler, presentado de
conformidad con la resolución 2001/25 de la Comisión de Derechos Humanos, Comisión de Derechos
Humanos, E/CN.4/2002/58, 10 de enero de 2002, párr. 30.
68
16
más que demostrada tanto a nivel normativo como a por la jurisprudencia universal, regional
y nacional (Golay, 2009: 32-65).
De este modo, el problema actual con respecto a las obligaciones extraterritoriales
radica en la dificultad para tornarlos exigibles judicialmente. Es cierto que el derecho a la
alimentación podría hacerse valer en una controversia interestatal ante la Corte Internacional
de Justicia (Golay, 2009: 36), pero ello requeriría de la aceptación de la jurisdicción por
ambos Estados lo cual no sucede en muchos casos. Además mediante este mecanismo se
dejaría de lado la posibilidad de que sean los individuos, principales afectados, quienes
tengan la posibilidad de recurrir a un órgano internacional para hacer valer su derecho a la
alimentación.
Expresado en otros términos, lo que resulta preocupante es que todo el desarrollo
teórico en la materia no haya sido acompañado por una igual preocupación acerca de la
manera en que una persona que habite en el territorio del Estado A pueda exigirle al Estado
B que cumpla con sus obligación en relación al derecho a la alimentación.
El reclamo que pudiera hacerse contra un tercer Estado chocaría con una barrera de
índole procesal: el agotamiento de los recursos internos. Si bien esta regla está dispuesta en
relación al derecho que tiene todo Estado a examinar el caso y proporcionar las
reparaciones que el caso amerite, lo cierto es que no queda del todo claro cómo aplicaría
esta regla cuando es otro Estado el que produce la violación y no existe un mecanismo que
regule la forma en que una persona debe iniciar acciones legales ante los tribunales de ese
Estado. A ello debe sumársele que los gastos del inicio de una acción ante los tribunales del
Estado incumplidor puede desalentar el inicio de un reclamo, con el consiguiente desmedro
para la vigencia del derecho internacional de los derechos humanos. De este modo, queda
planteada la disyuntiva: por un lado está el derecho del Estado a remediar por sus propios
medios una posible violación de sus obligaciones internacionales y, por el otro, el derecho de
toda persona a acceder a un remedio efectivo que podría verse afectado ante la
imposibilidad económica de iniciar el reclamo en otra jurisdicción.
Además, se plantea el problema de que, si bien la cuestión de la justiciabilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales está fuera de discusión luego del dictado de la
Observación General No. 971, los individuos que tuvieran los recursos para accionar
judicialmente en un tercer Estado podrían encontrarse con que ese Estado no prevé un
remedio procesal que permita la interposición de una reclamo en relación con el derecho a la
alimentación. Y ello resulta más que factible considerando que los derechos humanos
cargan con una historia en la que se entendía que los incumplimientos sólo se producían
respecto de una sola persona (Skogly, 2009: 827).
Más aún, debe tenerse presente que si bien un Estado puede ser parte del PIDESC,
la efectiva vigencia y exigibilidad del derecho a la alimentación quedaría supeditada a la
existencia de una ley local que consagre el derecho, en el supuesto en que en el Estado en
cuestión prevalezca una teoría dualista. Pero aún si en ese Estado prevaleciera una teoría
monista, se entiende que plantear una demanda ante la inexistencia de una ley que proteja
el derecho a la alimentación y con fundamento sólo en el PIDESC o en la Observación
general N° 12 no garantizaría un resultado positivo (Courtis, 2009: 98). Ahora bien, no debe
perderse de vista que el derecho a la alimentación podría reclamarse por vía indirecta,
alegando la violación del derecho a la vida o del derecho a la salud (Courtis, 2009: 98). Sin
embargo, esa posibilidad sólo debe aceptarse como una solución transitoria mientras se
preparan las bases para el reconocimiento efectivo del derecho a la alimentación por la
legislación interna y por la jurisprudencia local.
Un mecanismo posible para superar este problema sería ya no exigir el cumplimiento
de las obligaciones a un tercer Estado, sino a través de la figura de la responsabilidad
directa de las empresas transnacionales, tal como lo dejó traslucir el Relator en uno de sus
informes y que ha sido explicado cuando analizamos la responsabilidad de las corporaciones
transnacionales. En efecto, existen casos en los que personas del Estado A han reclamado
ante los tribunales del Estado B por violaciones a los derechos humanos ocurridas en el
71
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, supra nota 50, párr. 2.
17
primero. Sin embargo, consideramos que la existencia de este mecanismo no resulta del
todo satisfactoria para la protección de derechos, dado que la recepción de la demanda y las
reparaciones que un tribunal local pueda ordenar quedará supeditado, en última medida, al
mayor o menor grado de independencia del Poder Judicial frente al resto de los poderes y a
los sectores económicos locales, entre ellos, los propios demandados y todos aquellos que
consideren que pueden ser demandados en el futuro. Ante estas dificultades, la instauración
de una instancia internacional se revela como imprescindible para brindar un adecuado
resguardo adecuado del derecho a la alimentación de las personas.
Finalmente, la teoría de la extraterritorialidad no define qué sucede en aquellos casos
en los que el Estado que causa una violación al derecho a la alimentación en un tercer
Estado no es parte en el PIDESC. Nos preguntamos, ¿En base a qué disposición podrían
reclamar las personas del Estado afectado? Acaso, ¿puede afirmarse que existe una norma
consuetudinaria que consagre obligaciones en relación al derecho a alimentación? Y si es
así, ¿puede un individuo exigir su cumplimiento? Estas son algunas de las preguntas cuya
respuesta debe encararse con el objetivo de permitir una mayor protección del derecho a la
alimentación.
Cabe destacar que si bien la entrada en vigor del Protocolo Adicional al PIDESC
constituiría un paso importante en la protección del derecho a la alimentación, no debe
perderse de vista que el Comité es un mecanismo supervisor débil dado que no es un
órgano judicial y las resoluciones que puede dictar en casos particulares no poseen fuerza
vinculante72. Además, cabe aclarar que actualmente las personas que consideren que su
derecho a la alimentación ha sido violado pueden acudir ante el Comité para la Eliminación
de la Discriminación Contra la Mujer y ante el Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial. Sin embargo, estos mecanismos aún no han sido utilizados debido a
la falta de interés de las organizaciones de protección de los derechos humanos y la falta de
información de las personas acerca de los derechos que los asisten (Golay, 2009: 37). Con
este panorama, resulta aún más improbable que una víctima pueda interponer un recurso
ante un organismo internacional por la violación de una obligación extraterritorial pueda tener
lugar.
De esta manera, puede afirmarse que el impacto y el peso que tienen los derechos
económicos, sociales y culturales en general, y el derecho a la alimentación en particular se
verá considerablemente disminuido hasta tanto se encuentre delineado un mecanismo a
través del cual se pueda responsabilizar no solo a los Estados sino también a las empresas
trasnacionales y a las instituciones financieras internacionales (Narula, 2006: 6944). Más
aún, puede afirmarse que la efectiva implementación del derecho a la alimentación requiere
una clara articulación entre las obligaciones extraterritoriales de los Estados Parte en el
PIDESC y los medios para responsabilizar a las empresas transnacionales y a las
instituciones financieras internacionales por la violación de este derecho (Narula, 2006: 716).
7. Conclusiones
Hemos visto que, en la actualidad, en una era en que las acciones y políticas de los
Estados pueden tener repercusiones sobre personas que viven en otros países, las
obligaciones en materia de derechos humanos de los Estados se han ampliado a través de
la figura de la extraterritorialidad. De este modo, se puede responsabilizar a los Estados por
la violación de los derechos humanos de las personas que habitan fuera de sus fronteras.
Esta nueva dimensión de las obligaciones, desarrolladas por la jurisprudencia y la doctrina,
es válida tanto para los derechos civiles y políticos como para los derechos económicos
sociales y culturales y, en particular, para el derecho a la alimentación. De esta forma, hoy
puede afirmarse que la extraterritorialidad es una herramienta que se suma a las ya
existentes en la lucha por la defensa de los derechos humanos.
Esto deviene particularmente relevante en relación al derecho a la alimentación, ante
la evidencia de que el hambre es un flagelo que castiga a las personas a nivel mundial y que
72
Jean Ziegler, supra nota 70, párr. 68.
18
requiere del abordaje de todos los Estados de la comunidad internacional para ser
definitivamente erradicada. A la luz de este objetivo, debe tenerse en cuenta la interpretación
y el alcance que las obligaciones que los Estados tienen en la materia, desarrolladas
principalmente por el Relator, es decir, la obligación de respetar, proteger y cumplir. Sin
embargo, si bien se ha reconocido que estas obligaciones se extienden a las empresas
transnacionales y a las organizaciones internacionales tales como el FMI, el Banco Mundial y
la OMC, sería interesante que, en un futuro, se explicitaran con mayor grado de precisión las
obligaciones que estos actores tienen, para hacer posible la responsabilidad directa de los
mismos, y no a través de las acciones u omisiones de los Estados.
También observamos que la figura de las obligaciones extraterritoriales presenta una
serie de aristas que hacen que responsabilizar a un Estado por su actuación extraterritorial
no sea tan sencillo. Por un lado, analizamos cómo resulta necesario definir el nivel de
necesidades de un Estado y como esa tarea no resulta fácil ante la existencia de sociedades
con diferentes sistemas políticos, culturales y religiosos. Por otro lado, vimos la importancia
que reviste la dimensión local para explicar el fenómeno de la extraterritorialidad, tanto en
relación con los Estados que realizan acciones fuera de sus fronteras como respecto de los
Estados que son receptores de recursos a través de la cooperación internacional.
Sin embargo, y refiriéndonos específicamente al derecho a la alimentación, el
problema principal se observa en relación a la ausencia de un mecanismo que permita
invocar la responsabilidad internacional de un Estado por la violación de sus obligaciones
extraterritoriales de respetar, proteger y cumplir. En ese sentido, se evidencia cómo el
sistema actual de protección de los derechos humanos carece del equipamiento teórico y
práctico necesario para cuestiones tales como la existencia de un remedio procesal que
permita agotar los recursos internos, sumado al problema de ante quién debería agotárselos.
De este modo, no queda claro cómo el individuo podría hacer valer sus derechos ante los
tribunales de un tercer Estado, ni tampoco como podría invocar la responsabilidad de las
empresas transnacionales, de las organizaciones internacionales y de los Estados que no
son parte del PIDESC.
De esta manera, se observa que si bien la existencia de obligaciones extraterritoriales
está hoy fuera de duda, mucho camino queda aún por recorrer en la búsqueda de un
mecanismo que permita la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos económicos sociales
y culturales y del derecho a la alimentación, en particular. En un mundo donde se producen
alimentos para el doble de las personas que actualmente lo habitan, seguir permitiendo que
poblaciones enteras sigan pereciendo por no poder hacer valer su derecho a la alimentación
resulta una mancha en la historia del desarrollo del derecho internacional de los derechos
humanos, que nos toca a nosotros limpiar como académicos, pero principalmente, como
profesionales del derecho.
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