TEMA 42 - Dirección General de Tráfico

Temario General de la ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
TEMA 42
LA CULTURA DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. LA ÉTICA EN EL
SERVICIO PÚBLICO. LA ADMINISTRACIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS
PÚBLICOS. LA CALIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO. INICIATIVAS Y
EXPERIENCIAS EN LOS PAISES DE LA OCDE.
1. LA CULTURA DE LAS ORGANIZACIONES
1.1. Cultura organizativa
1.2. Cultura administrativa
1.3. Proceso de formación de la cultura
1.4. Niveles de la cultura
2. LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO
2.1. Concepto
2.2. Evolución
2.3. Códigos éticos y de conducta
2.4. Conflicto de intereses e incompatibilidades
2.5. Régimen disciplinario
2.6. Responsabilidad patrimonial por infracción de los deberes éticos
3. LA ADMINISTRACIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS
4. LA CALIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO
4.1. El concepto de Calidad
4.2. La Gestión de Calidad Total en la Administración Pública
4.3. Las etapas de la Calidad
4.4. El Modelo EFQM de Excelencia
4.5. El Marco Común de Evaluación para las Administraciones Públicas-CAF
4.6. Las Cartas de Servicios
4.7. La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los
Servicios
5. INICIATIVAS Y EXPERIENCIAS EN LOS PAÍSES DE LA OCDE
Autor:
Rafael García Navarro
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1. LA CULTURA DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS.
1.1. CULTURA ORGANIZATIVA
La palabra cultura procede del latín cultūra significando cultivo; el diccionario de la
Lengua Española define la palabra cultura como el “Conjunto de conocimientos que
permite a alguien desarrollar su juicio crítico” y otra acepción contenida en el
diccionario es la de “Conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y
grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc.”
En cuanto a la cultura referida a la organización, Schein señala que la cultura de una
organización comprende “elementos tales como la distribución física de las oficinas
de la organización, las reglas de interacción que se enseñan a los miembros.
Igualmente los valores fundamentales que llegan a ser considerados como la
ideología o la filosofía de la organización y las categorías conceptuales y
presunciones subyacentes que permiten a la gente comunicar e interpretar los
acontecimientos de cada día, son parte de la cultura.”
Conocer la cultura de las organizaciones públicas es imprescindible para la mejora y
modernización de la Administración Pública.
1.2. CULTURA ADMINISTRATIVA
Llevar la cultura organizativa de la sede del management al ámbito de las
Administraciones Públicas, se encuentra con la dificultad de aplicar este concepto a
una organización de un tamaño, una complejidad y una tradición histórica sin
precedentes. Añadiendo que lo que caracteriza a los recursos humanos de las
Administraciones Públicas frente a las organizaciones privadas es su cualificada
proyección y conexión con la sociedad; no siendo asimilable lo que sucede en el
interior de las organizaciones públicas con lo que ocurre en el seno de las empresas
privadas.
Así pues, el concepto de cultura administrativa no es exactamente idéntico al de
cultura organizativa propio de la empresa privada. Para la mayoría de los autores, la
cultura administrativa se define como el conjunto de ideas preestablecidas que
tienen los empleados públicos, y que forman un sistema coherente de valores.
Como señala Summerton uno de los riesgos que puede aparecer en este campo es
el llamado “desfase cultural”, que significa la persistencia de creencias propias de
épocas anteriores cuando han desaparecido las condiciones que las originaron.
Entre los factores de resistencia al cambio se pueden citar la toma de decisiones del
sistema burocrático, la centralización y la concentración de funciones en un mismo
órgano o unidad, o la falta de motivación de unos empleados públicos que se
enquistan en el sistema de valores dominante en la época en que ingresaron en la
Administración.
Por ello, uno de los retos más decisivos para la Administración Pública es la
progresiva transformación de una cultura administrativa tradicional – basada en el
formalismo – en una cultura de gestión, orientada al logro de resultados. Entre otros
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Rafael García Navarro
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motivos, porque sin una cultura arraigada es imposible la implantación y
consolidación de cualquier reforma.
La necesidad de una cultura moderna se halla profundamente relacionada con el
establecimiento de las nuevas relaciones entre la Administración Pública y unos
ciudadanos cada vez más exigentes de unos servicios públicos de calidad, y que
buscan ser considerados como ciudadanos-clientes, lo cual significa superar las
viejas estructuras burocratizadas, dinamizando la gestión dentro de la
Administración Pública.
1.3. PROCESOS DE FORMACIÓN DE LA CULTURA
La cultura es propia de una organización determinada, hasta el punto que no todas
las organizaciones – aun siendo públicas – se cimentarán sobre el mismo substrato
institucional.
Por ello la formación de la cultura organizativa dependerá de unos mismos factores
generales, pero situados en el contexto particular de cada organización.
En la formación de la misma inciden, el entorno físico, que comprende desde el
diseño de las instalaciones hasta la disponibilidad de medios materiales.
También es determinante en la construcción de la cultura el enfoque de dirección de
que hagan uso sus directivos, por ello, particularmente relevante es el personal
directivo en la Administración Pública, precisamente una de las novedades más
destacables de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP), es este personal directivo profesional regulado en su artículo 13.
Según la Exposición de Motivos del EBEP el personal directivo está llamado a
constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que
su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad
y control de resultados en función de los objetivos. Y es que, una Administración
moderna necesita de un grupo directivo profesionalizado, capaz de imprimir las
cualidades que debe tener toda gran organización, basada en las técnicas del
management, sin perjuicio de las peculiaridades que comporta su aplicación a la
Administración.
Enlazando con esta cuestión tenemos la figura del líder que podríamos definir como
el arquitecto de la organización, ya que modula y diseña la organización. Como
señala Schein hay una serie de vías a través de las cuales el líder configura la
cultura de la organización, a saber:
1. Las declaraciones oficiales sobre la filosofía de la organización, sus estatutos,
el material utilizado en la selección, el reclutamiento y la socialización del
personal.
2. Las construcciones, el diseño de las instalaciones, la distribución del espacio.
3. Las enseñanzas e instrucciones impartidas por el líder.
4. Los sistemas para la asignación de premios y estatus.
5. Las historias, las leyendas, las anécdotas sobre líder y sobre otras personas
claves.
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6. Las cosas a las que el líder presta atención, mide y controla.
7. El modo en que el líder reacciona ante situaciones críticas, pues estas
situaciones prestan especial visibilidad a las creencias más profundas del
líder.
8. El diseño de la estructura organizativa: el diseño de los procesos y métodos
de trabajo, los mecanismos de descentralización o de centralización, los
mecanismos de integración, etc..
9. Los sistemas y procedimientos de organización: los sistemas de información,
el contenido de la información, la periodicidad, los destinatarios, etc..
10. Los criterios para el reclutamiento, la selección, la promoción, la jubilación y el
despido.
De esta manera, se produce el asentamiento y estabilización de una serie de
prácticas personales grupales y organizacionales que dan lugar al know how de la
organización y por tanto generan una identidad cultural propia. Los nuevos
miembros reconocen de esta manera qué prácticas y comportamientos son
adecuados y cuáles no lo son. Es en este momento cuando entran en juego una
serie de mecanismos sociales y culturales que dan lugar a variados y complejos
procesos de integración, aislamiento, marginación, segregación, complementación,
etc., en función de la actitud y comportamiento adoptados por los miembros de la
organización.
Por todo ello, el rol de los directivos, fundadores y líderes de la organización en la
elaboración de la cultura es muy importante ya que homogeneiza diversos
comportamientos en el seno de la organización.
Por último, debemos referirnos al factor más importante, esto es, la actitud de los
empleados hacia la organización y el trabajo, cuestión que se conecta con la
motivación de los mismos y con el clima laboral, que es definido por Halpin y Croft
desde un enfoque subjetivo “la opinión que el empleado se forma de la
organización”, esto es, el Espirit, término que indica la percepción que el trabajador
tiene de que sus necesidades sociales se están satisfaciendo y disfruta del
sentimiento de la labor cumplida.
En cuanto a la motivación, podemos definirla como el proceso mediante el cual las
personas, al realizar una determinada actividad, deciden desarrollar unos esfuerzos
encaminados a la consecución de ciertas metas u objetivos a fin de satisfacer algún
tipo de necesidad y/o expectativa, y de cuya mayor o menor satisfacción va a
depender el esfuerzo que decidan aplicar en acciones futuras.
1.4. NIVELES DE CULTURA
Schein describe los siguientes niveles de cultura:
1. Nivel 1
Son las producciones y creaciones de una organización. Este nivel se
compone por los medios instrumentales, los elementos físicos, los edificios, el
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espacio físico y las construcciones; también forman parte las pautas de
comportamiento habituales entre los miembros de la organización, como el
lenguaje o la forma de vestir. La característica de estos elementos culturales
es que es difícil descifrar su significado.
2. Nivel 2
Son los valores, las ideas de cómo deben ser las cosas y cómo deben
actuarse en cada momento. Ante una situación nueva en la organización, la
idea de una persona, generalmente el líder, tendrá, como señala Schein, la
“jerarquía de valor porque no existe un principio aceptado para determinar lo
que es fáctico y real”. Si este valor es congruente con las presunciones
subyacentes, llegará a ser interiorizado por los miembros de la organización,
siempre que además haya demostrado su éxito, y se convertirá en una
asunción básica y, por tanto, en esencia de la cultura. No obstante, hasta que
hayan demostrado su éxito pueden ser simplemente racionalizaciones o
aspiraciones para el futuro.
3. Nivel 3
Son las presunciones básicas o creencias, que no son pensadas sino que
actúan de forma latente. Las creencias constitutivas de la cultura no se limitan
a los aspectos humanos de la organización, sino a todas las dimensiones de
la vida de la organización. Cuando la solución a un problema sirve a lo largo
del tiempo y demuestra su éxito, queda arraigada en el grupo, de modo que
se trasmite y se muestra como inmutable. Detectar las presunciones básicas
de la cultura es una labor difícil, porque están muy asimiladas por las
personas que componen la organización.
Estos tres niveles son útiles para explicar que la cultura enfatiza el carácter
sistemático de la organización. La entidad es un sistema del que forma parte la
cultura y, por extensión, valores que en ocasiones no se es consciente de su
presencia y que afectan decididamente a los demás componentes del sistema.
2. LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO
2.1. CONCEPTO
Una vez más hemos de partir de la definición que da el diccionario de la Lengua
Española de la palabra ética, siendo la acepción más procedente, al objeto del
estudio de este tema, la siguiente: “Conjunto de normas morales que rigen la
conducta humana”.
Pero hemos de ir más allá, ya que estamos buscando el concepto de ética en el
servicio público, aunque para muchos estudioso de la ética no hay dos tipos de
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ética, esto es, una ética pública y una ética privada, como por ejemplo para Rafael
Termes que afirma que no hay más que una ética, la vinculada a la idea del hombre,
que se pone de manifiesto en la vida social, familiar, profesional y política del
individuo. Para otros, como Gregorio Peces-Barba, sí habría una ética pública y una
ética privada.
Habría una posición intermedia, que es la que sostiene Rodríguez Arana que
argumenta que se puede hablar de ética pública no como algo distinto de la ética
privada sino como proyección en el ámbito público de los principios éticos comunes.
Continuando con el desarrollo conceptual, Manuel Villoria Mendieta señala que el
concepto de ética pública no es un concepto adecuado para referirse a la ética en la
Administración ya que la ética pública afecta a todos, no sólo a los funcionarios, sino
a cualquier ciudadano, todos debemos respetar sus principios y sus reglas. La ética
que debe guiar la conducta de los responsables políticos y de los empleados
públicos es la ética política; dentro de ella, podemos distinguir la ética propia de los
niveles políticos y la ética administrativa o ética de los empleados públicos.
El trabajo del Comité de la Administración Pública de la OCDE (PUMA) sobre ética
del sector público ha utilizado las siguientes definiciones para la elaboración del
mismo:
 Ética→ Normas que traducen ideas y valores característicos a la práctica de
todos los días.
 Valores→ Principios que se comparten en forma colectiva, los cuales orientan el
juicio sobre lo que está bien y lo que es correcto.
 Estándares de conducta→ Criterios que se requieren para acciones reales de
servidores públicos y de funcionarios públicos.
Por lo tanto, y como señala José Manuel Canales Aliende, la ética pública o en el
sector público, será una manifestación de la ética en general, y es fundamental por
lo anterior en el proceso de cambio de cultura administrativa y de motivación de los
empleados públicos.
2.2. EVOLUCIÓN
El nuevo modelo y cultura postburocrática, pretenden, más que cumplir meramente
las normas, alcanzar resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos; y para ello
además del importante papel que tiene la motivación y el clima laboral en el sector
público, aparece la ética pública como un principio y un valor en alza, para lograr
comportamientos deseables de forma voluntaria e interiorizada, por el deber ser y
por una filosofía de servicio a la ciudadanía - José Manuel Canales Aliende -.
Además de lo anterior, la ética pública ha constituido - Informe Nolan - y sigue
constituyendo - Código de Conducta de los Empleados Públicos del Estatuto Básico
del Empleado Público - un instrumento de la modernización administrativa.
En 1983, se celebró en Washington D. C. el Primer Congreso Internacional de Ética
Pública. Estuvo organizado por la Oficina de Ética Pública y por la Agencia de
Información de los EEUU.
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A partir de esa fecha comienzan a surgir diversas manifestaciones en los gobiernos
para instrumentar la ética en sus respectivas administraciones, siendo
particularmente reseñable el caso del Reino Unido con el Informe Nolan,
denominado así por el Presidente de la Comisión del Parlamento británico que
elaboró en 1994 a petición del entonces primer ministro un documento o informe
sobre “Normas de conducta para la vida Pública”, que afectaba a la ética y al
comportamiento de la clase política y funcionarial de este país; dicho Informe no se
queda en formulaciones generales, sino que intenta llevar los principios al ámbito
parlamentario y al Ejecutivo, estableciendo unos estándares de conducta, que
descienden a temas tan concretos como el “de la aceptación de regalos y
hospitalidad”.
Organizaciones internacionales como la ONU, la Organización de Estados
Americanos (OEA) o la OCDE, entre otras, han seguido esta línea. Por ejemplo, la
OCDE con su “Modelo de Infraestructura Ética” que describe las herramientas y
procesos de gestión de la ética del servicio público y el modo en que éstos operan.
Esta Infraestructura Ética se nutre de ocho componentes: el compromiso político, el
marco legal, los mecanismos de responsabilidad, los códigos de conducta, la
socialización profesional, las condiciones de servicio público, los organismos de
coordinación y la participación y escrutinios públicos. A su vez, estos componentes
se agrupan en tres funciones principales: Control, Orientación y Gestión.
El PUMA concretó en mayo de 1998, los siguientes principios o recomendaciones de
ética en el servicio público:
1. Las normas de ética para el servicio público deberán ser muy claras.
2. Las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una
disposición concreta.
3. Una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos.
4. Los empleados públicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos y
obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones
indebidas.
5. Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la
conducta ética de los empleados públicos.
6. El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la
investigación.
7. Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector
privado deben ser claras.
8. Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética.
9. Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas
deben incentivar una conducta ética.
10. La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una
conducta ética.
11. Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el
servicio público.
12. Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de
castigar las conductas irregulares.
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En España dos hitos fundamentales en esta materia son la aprobación del Código
de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la
Administración General del Estado - Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la
que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero
de 2005 – y del Código de Conducta de los Empleados Públicos contenido en el
Capítulo VI del Título III de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público – EBEP -.
2.3. CÓDIGOS ÉTICOS Y DE CONDUCTA
Sucintamente podríamos definir este tipo de códigos como aquéllos que contienen
un conjunto de normas que cualquier organización, sea pública o privada, trata de
darse a sí misma para regular su conducta – Pablo García Mexía -. Para concretar
esta definición hemos de determinar los objetivos perseguidos por estos códigos:
 Tratan de persuadir, más que de disuadir, es decir, convencer al destinatario,
tratando que éste interiorice la conducta que en ese código se describe.
 Tratan de incentivar más que de castigar, poniendo las conductas que se
desean en positivo, en lugar de poner en negativo aquellas conductas que no
son deseables.
De lo anterior se deduce que en principio nos estaríamos refiriendo a instrumentos
de índole moral o ética pero no jurídica; sin embargo, en algunas ocasiones, como
tendremos ocasión de ver, hay códigos calificados como código ético o de buena
conducta que son verdaderas normas jurídicas. La Jurisprudencia se ha referido a
esta cuestión, así el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dispuesto
que hay compromisos de futuro en este tipo de códigos,no normas jurídicas. El
Tribunal Constitucional en su sentencia 218/1989 y en el auto de 14 de julio de 2003,
realiza una distinción entre los códigos deontológicos y los códigos éticos, los
primeros facultan para imponer sanciones sobre la base de infracciones, por lo que
su naturaleza de normas jurídicas es indiscutible; los segundos, al no permitir
imponer sanciones su naturaleza no sería jurídica sino moral.
No obstante lo anterior, y como hemos apuntado, hay ejemplos de códigos de
carácter normativo pero también códigos con un mero carácter orientador, entre los
primeros el del Departamento Fiscal del Estado de Massachusetts, el cual establece
que “los empleados cuya conducta no se ajuste a las normas y lineas contenidas en
el código pueden verse sujetos a una acción disciplinaria..” y entre los segundos la
Guía sobre Ética Profesional para la Profesión Contable, cuyas normas de conducta
tienen carácter voluntario y naturaleza orientativa.
En España, como apunta Manuel Villoria Mendieta, el Código de Buen Gobierno
optó por una vía ambigua y no queda claro si es sancionador o meramente
orientador, pues en él se establece que anualmente, de acuerdo al Código, el
Ministerio de Administraciones Públicas – actual Ministerio Política Territorial y
Administración Pública – elevará al Consejo de Ministros un informe sobre los
eventuales incumplimientos de los principios éticos, con el fin de corregir los
procedimientos erroneos y proponer las medidas convenientes para asegurar la
objetividad de las decisiones de la Administración. El Consejo de Ministros en
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función de ello “adoptará las medidas oportunas”. A día de hoy, ni se conoce informe
alguno ni sanción. A diferencia del Código de Buen Gobierno, el Código del EBEP sí
conecta incumplimientos del código con responsabilidades disciplinarias.
En cualquier caso, es evidente que la aprobación de este tipo de códigos, ya sean
códigos de gobierno como códigos de buenas conductas administrativas, ha sido
una constante en la mayoria de Gobiernos y Administraciones, habiendo sido
aprobados por Holanda, Australia, Reino Unido, Estados Unidos, etc.. Entre estos
países con este tipo de códigos podemos citar a España, con los códigos
anteriormente citados:
 El Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos
cargos de la Administración General del Estado:
Este Código que fue publicado por Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por
la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18
de febrero de 2, supone un compromoso de los altos cargos de la
Administración General del Estado con los ciudadanos, de cumplir no sólo las
obligaciones previstas en las leyes, sino que, además, su actuación ha de
inspirarse y guiarse por principios éticos y de conducta que hasta ahora no
han sido plasmados expresamente en las normas, aunque sí se inducían de
ellas y que conforman un código de buen gobierno.
La elaboración de este código responde fielmente a las líneas directrices de la
OCDE y otras organizaciones internacionales, por lo que supone una eficaz
política de prevención y gestión de estos conflictos, acorde con experiencias
similares adoptadas por otros países de tradición y raigambre democrática.
Recoge tres tipos de principios: básicos, éticos y de conducta; además, como
apuntabamos, hace una referencia ambigua al procedimiento en caso de
incumplimiento del mismo.
 El Código de Conducta de los Empleados Públicos contenido en el Capítulo
VI del Título III del EBEP:
Como señala la exposición de motivos del EBEP “Por primera vez se
establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes
básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de
comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estas
reglas se incluyen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orientadora, pero
también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener
consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no sólo
comporta derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones
específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las
necesidades del servicio. Este, el servicio público, se asienta sobre un
conjunto de valores propios, sobre una específica cultura de lo público que,
lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y
productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer.”
Englobaría los deberes de los empleados públicos – código de conducta –,
principios éticos y principios de conducta.
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2.4. CONFLICTO DE INTERESES E INCOMPATIBILIDADES
La normativa sobre conflicto de intereses e incompatibilidades es un instrumento en
el que la promoción de la ética conecta con la lucha contra la corrupción.
Las actividades prohibidas varían según se trate de altos cargos o de funcionarios
públicos. El grado de la incompatibilidad dependerá de la medida en que la función
exija una mayor o menor dedicación.
Su regulación se contiene en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas y en el
Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al
servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes,
Organismos y Empresas dependientes; y especificamente para miembros del
Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado en la Ley 5/2006,
de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del
Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado (LAC).
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades se considera falta muy
grave, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95.2.n) del EBEP.
Otra de las formas de combatir el conflicto de intereses es con el deber de
abstención – artículo 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común – o con
la recusación - artículo 29 del citado texto legal -.
Siempre que por la relación del alto cargo o del funcionario con la persona
interesada en un procedimiento o con el asunto de que se trate, pueda suscitar
dudas la imparcialidad de su actuación, deberá absternerse de intervenir en él y, de
no hacerlo podrá promoverse su recusación. El artículo 7 de la LAC recoge para los
miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado el
Deber de inhibición y de abstención.
2.5. RÉGIMEN DISCIPLINARIO
En este ámbito hay una importante distinción entre póliticos y empleados públicos,
mientras que para éstos existe un régimen disciplinario en el que se tipifican como
faltas sancionables las transgresiones éticas más importantes, respecto de aquéllos
tan sólo en la LAC se prevé un régimen de sanciones por las infracciones de las
normas que la propia Ley establece sin la gravedad de las previstas para los
funcionarios; pese a que las consecuencias de los comportamientos éticos son
mucho más graves en aquéllos.
La regulación actual se contiene en el Título VII del EBEP y en el Real Decreto
33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, en tanto no se
oponga al EBEP.
Con algunas matizaciones, el personal laboral también queda sujeto al régimen
disciplinario establecido en el EBEP.
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2.6. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR INFRACCIÓN DE LOS DEBERES
ÉTICOS
Los servidores públicos vendrán obligados a reparar patrimonialmente los daños que
con su actuación por infracción de los deberes éticos hubiesen ocasionado a la
Administración Pública a la que sirven o a terceros.
Por lo general, las acciones u omisiones culposas que constituyen infracción de los
deberes éticos lesionarán el patrimonio de la Administración Pública, pero pueden
ocasionar daño patromonial a los particulares, por ejemplo en el caso de una
adjudicación indebida en un contrato administrativo, ocasiona daños patrimoniales a
la Administración en la medida que resulte más gravosa la ejecución que si la
hubiese realizado el licitador más idóneo; pero también habrá producido lesión en el
patrimonio de este licitador, que no resultó adjudicatario, concretando dicha lesión
patrimonial en el beneficio dejado de percibir por la no ejecución del contrato
administrativo.
Para hacer efectiva la acción de resarcimiento, el articulo 145 “Exigencia de la
responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas” de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, prevé el
procedimiento para ello, que se desarrolla en el Capítulo V del Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial.
3. LA ADMINISTRACIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS
Los términos “Administración” o “servicio público” se utilizan en sentido amplio y en
contraposición a privado. Así, la amplitud del concepto es tal que en ocasiones en
grado de diferencia entre ambos se reduce drásticamente, mientras mantiene su
polaridad extrema en muchos otros. Por ejemplo, en el caso de todas aquellas
unidades administrativas que realizan una labor de asesoramiento a los poderes
públicos, a diferencia de convertirse en instrumento de gestión y ejecución de las
políticas correspondientes. Este carácter amplio se desprende de la propia definición
de Administración realizada por la OCDE: “.. es una forma especial de organización
que existe tanto en el nivel central, regional, o local, como en diversos tipos de
organismos parapúblicos.”
En relación con las diferencias que hacen de la Administración y, en consecuencia,
de los servicios públicos como una forma especial de organización, Chías se refiere
a tres principios básicos:
1. La igualdad de tratamiento para todos los relacionados con el servicio.
Al ser públicos, los servicios están dirigidos al conjunto de la población con
independecia de la existencia de programas específicos de atención a
determinados colectivos.
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El carácter universal del cliente es especialmente válido en el caso de los
servicios básicos que, en el caso de los paises industrializados, son parte de
los derechos elementales de los ciudadanos: sanidad, agua, luz, etc..
En el ámbito privado, la empresa selecciona un colectivo de usuarios a
quienes dirige su oferta, es lo que se denomina mercado, y en este mercado
la empresa compite con otro productores para atraer al consumidor.
2. La continuidad espacial y temporal en la prestación del servicio.
La prestación de los servicios se ofrece de forma continuada y su campo de
actuación está claro y circunscrita a la naturaleza de la institución; así pues,
los servicios públicos operan permanentemente en el ámbito de la
delimitación territorial al que pertenecen: nacional, autonómico, provincial,
municipal o mancomunado.
Por definición, los órganos de la Administración identifican su ámbito
geográfico de actuación, lo que los diferencia de la flexibilidad con la que, al
menos teóricamente, la empresa privada decide sobre sus mercados
geográficos.
3. El cambio continuo.
El cambio continuo se explica como el carácter proactivo y de adaptación al
entorno que algunos órganos de la Administración vienen adoptando en los
últimos tiempos y en los que se debe profundizar. Es ella la responsable de
programas con un impacto social importante que quedan fuera del ámbito de
la empresa privada. Ello implica una importante necesidad de adaptación y
una elevada sensibilidad en la captación y valoración de necesidades
emergentes en su entorno para satisfacerlas.
Esta readaptación continua y su proceso de apertura hace que la
Administración asuma su papel impulsor y facilitador, creando con ello las
condiciones necesarias para la regeneración y el dinamismo social.
A diario el desarrollo de nuevos ámbitos de la vida cotidianase acentúan
hasta exigir o la prestación de determinados servicios con carácter público o
la prestación privada con sujección a una regulación y seguimiento público.
Como cierre de este apartado hemos de señalar que la Administración Pública ya no
se explica tanto desde la vertiente de la gestión de los recursos públicos, cuando
desde la óptica de la “dación de bienes al mercado” al decir del profesor Villar
Palasí, o de la “actividad industrial” como expresa el profesor García de Enterría.
Estas ideas se apuntan con la intención de poner de relieve que se encuentran
superadas no sólo las actividades de policía y de fomento, sino incluso que la
actividad de servicio reviste unos caracteres distintos. Por servicio público ya no se
entiende un servicio asistencial o económico; cualquier prestación pública se
convierte en un servicio público, como reflejo del Estado Social. Y esta prestación de
servicios públicos debe hacerse de acuerdo con los principios inspiradores de la
organización y funcionamiento de los poderes públicos – regulados con el mayor
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nivel jerarquico en el artículo 103 CE – de acuerdo con una ética pública y en
términos de calidad.
Por todo ello, podemos concluir que la prestación de servicios públicos se ha
convertido en la justificación y la legitimación de las Administraciones Públicas.
4. LA CALIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO
4.1. EL CONCEPTO DE CALIDAD
La Administración prestadora de servicios en términos de calidad viene a sustituir el
concepto de servicio público por el de servicio al cliente. En este sentido, por calidad
se entiende la satisfacción de necesidades de unos ciudadanos cada vez más
exigentes en forma de prestaciones más complejas.
La moderna Administración lleva a cabo un enfoque global de la gestión de la
calidad, de modo que, junto a la mejora de la prestación del servicio y la satisfacción
del cliente, persiga la mejora de la productividad, la eficacia y la reducción de costes.
En el ámbito de las organizaciones públicas, el concepto de calidad actual, ampliado
a la dimensión de “excelencia”, constituye un marco integral de gestión aplicado a la
propia organización en su conjunto. Responde a los principios de orientación a
resultados y al ciudadano/cliente, liderazgo y coherencia, gestión por procesos y
hechos, desarrollo e implicación de las personas, aprendizaje, innovación y mejora
continua, desarrollo de alianzas, transparencia, participación y responsabilidad
social.
La Excelencia es una herramienta que contribuye al logro de los objetivos
estratégicos de modernizar e innovar en la Administración Pública para crear valor y
servir mejor a las necesidades de los ciudadanos.
Una distinción de gran importancia es la que distingue entre calidad programada,
realizada y percibida. La primera se refiere a la que la entidad pensó dar, la
segunda, a la que resultó una vez que el servicio se prestó o el producto se entregó,
la tercera, a la que el contribuyente esperaba. Las instituciones deben situarse
siempre en la calidad percibida. Lo ideal, como puede comprenderse, es que las tres
coincidan.
Este interés actual por los sistemas de calidad ha dado lugar a una proliferación de
organizaciones y normas relativas a la materia, tanto en el ámbito empresarial como
público. En particular, la Organización Internacional de Normalización (ISO) viene
elaborando normas ISO de la serie 9000, que son adoptadas como normas
europeas por el Comité Europeo de Normalización (CEN) o como normas españolas
por la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR). En el ámbito
europeo se puede citar, entre otras organizaciones, la Fundación Europea para la
Gestión de la Calidad (EFQM). En España merecen ser destacadas, en el sector
privado, el Club Gestión de Calidad, y en el sector público, la Sección de la Calidad
en las Administraciones Públicas, credada en 1993 dentro de la Asociación
Española para la Calidad.
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Meción especial merece la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y
la Calidad de los Servicios, que es un organismo público de los regulados en la Ley
28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios
públicos, que se encarga del impulso de la calidad institucional de las
Administraciones Públicas – profundizaremos en su estudio en el punto 4.7 -.
4.2. LA GESTIÓN DE CALIDAD TOTAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En las últimas décadas se ha venido asistiendo al debate acerca de la dimensión y
eficacia de la Administración Pública y de las posibilidades de disminuir la una y
mejorar la otra. Para ello se están tratando de aplicar los conocimientos adquiridos
en los últimos doscientos años sobre gestión de organizaciones. Estos
conocimientos proceden, tanto de las instituciones privadas, como de las públicas.
Así, la Dirección por Objetivos nació en General Electric, hacia los años cincuenta,
siguiendo las indicaciones de Peter Drucker, mientras que las técnicas
presupuestarias de Base Cero y el modelo PPBS (Presupuesto por Programas)
tuvieron su origen en la Administración Pública.
Se han propuesto Modelos de Gestión que cubren aspectos parciales de las
organizaciones y otros que pretenden abarcarlos todos. A estos últimos pertenece el
Modelo de Gestión de Calidad Total. Su desarrollo tuvo lugar en el Japón de la
Segunda Post Guerra Mundial, contando para ello con la aportación de importantes
expertos americanos. Su paso a Occidente suele situarse en 1980, fecha de una
conocida aparición de E.W. Deming en un programa de la cadena norteamericana
NBC de título “¿Por qué en America no?”. Hoy, el modelo está ampliamente
difundido por todo el mundo, sintetizando buena parte del pensamiento Oriental y
Occidental sobre el “arte de administrar”.
El Modelo de Gestión de Calidad total está sirviendo para dar un diagnóstico mucho
más preciso de las organizaciones públicas y privadas y poder establecer con
mucha más precisión las acciones o estrategias que orientan su marcha. El Instituto
Europeo para la Administración Pública (EIPA) abundaba en este papel al afirmar
que “La gestión de Calidad ha sido más beneficiosa donde se han establecido
instrucciones claras para la reforma que han servido el objetivo de diseñar y
gestionar procesos administrativos en un modo más eficiente y transparente”.
En cuanto al marco normativa en España, hemos de partir del artículo 3 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), así como de los principios de
funcionamiento establecidos en los artículos 3 y 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que
constituye una exigencia para lograr efectivamente la mejora de los servicios
públicos atendiendo a las demandas de los ciudadanos.
Siguiendo la evolución cronológica, el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, por el
que se regulaban las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad en la
Administración General del Estado (actualmente derogado), estableció los
contenidos y las estrategias a aplicar por las organizaciones de la Administración
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estatal para desarrollar el principio de servicio a los ciudadanos, así como para
asegurar la mejora continua de sus procedimientos, servicios y prestaciones.
Dicho Plan de Calidad para la Administración General del Estado se revisa y amplía
a través de la aprobación del Real Decreto 951/2005, por el que se establece el
marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado.
El nuevo marco integra de forma coordinada y sinérgica seis programas para
impulsar la mejora continua de los servicios públicos en la Administración General
del Estado, mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores
políticos y órganos superiores, gestores y sociedad civil; estos programas son los
siguientes:
- Programa de Análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los
usuarios
- Programa de Cartas de Servicios
- Programa de Quejas y Sugerencias
- Programa de Evaluación de la Calidad de las Organizaciones
- Programa de Reconocimiento (Certificación de Organizaciones y Premios)
- Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos
Dicho marco normativo se complementa con el Real Decreto 1418/2006, de 1 de
diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de
las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios.
4.3. LAS ETAPAS DE LA CALIDAD
Las etapas de la Calidad son las siguientes:
Excelencia
Gestión de calidad total
Aseguramiento de la Calidad
Control de la Calidad
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1. El Control de la Calidad - primera etapa Se refiere a la comprobación de que el producto o servicio cumple las
características que se especificaron en el diseño. Es decir, se refiere a los
objetivos finales a conseguir. Cada característica puede hacerse
corresponder con un objetivo.
2. El Aseguramiento de la Calidad - segunda etapa Aparece cuando los directivos de una organización tratan de estar seguros,
de “asegurase”, de que el diseño y desarrollo de los procesos siguen
prácticas generalmente aceptadas, lo que suele denominarse “buenas
practicas”.
Las Normas ISO de la serie 9000 recoge estas prácticas; este modelo se
define como un modelo de gestión del sistema de calidad de una
organización, en el que se establecen requisitos genéricos y aplicables a
organizaciones de cualquier sector económico e industrial con independencia
de la categoría de producto o servicio ofrecido.
El Modelo de las Normas ISO 9000 se basa, entre otros, en los siguientes
principios:

Enfoque al cliente Todo lo que se hace en la organización tiene
como punto de partida el conocimiento de los deseos del cliente.

Liderazgo Los directivos apoyan la implantación de un sistema de
calidad de acuerdo con la Norma ISO 9000.

Participación del personal.

Mejora Continua Toda organización es perfeccionable.

Enfoque basado en procesos La dirección se apoya en el
conocimiento de los procesos principales de la organización y en su
correcta gestión.
Entres las Normas ISO 9000, podemos citar, la “ISO 9001:2008: Sistemas de
Gestión de la Calidad. Requisitos.” o la “UNE-IWA 4:2006 IN: Sistemas de
Gestión de la Calidad. Directrices para la aplicación de la Norma ISO
9001:2000 en el Gobierno Local” que merece particular atención por el
esfuerzo de adaptación que supuso.
3. Gestión de Calidad Total - tercera etapa A. V. Feigenbaum define el concepto de Calidad total como “un sistema eficaz
para integrar los esfuerzos de mejora de la calidad de los distintos grupos de
una organización, para proporcionar productos y servicios a niveles que
permitan la satisfacción del cliente”, lo cual, aplicado a la Administración
Pública significa que cuando se desarrolla un procedimiento administrativo
pueden intervenir muchas secciones o departamentos. Cuando cada uno trata
de dar al que le sigue aquello que desea se habla de Calidad Total.
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La Gestión de la Calidad Total – en adelante GCT - se apoya en las
siguientes proposiciones:

Las actividades de la organización deben enfocarse hacia la satisfacción
de las necesidades y expectativas de los clientes.

Todas las organizaciones son mejorables. Se trata de conocer,
diagnosticar su situación actual y emprender un proceso de mejora.

Las actividades de la organización pueden ordenarse, bien en sentido
vertical (funcional), o en sentido horizontal (procesos). El modelo GCT
practica, predominantemente, la gestión por procesos, denominándose
dirección de la excelencia la dimensión horizontal.

El instrumento principal para lograr la mejora son las personas, su
formación y motivación, que deben trabajar en el marco de una cultura
organizativa de armonía.

Las relaciones con proveedores y clientes deben ser de colaboración, de
tal modo que la vinculación interna horizontal (procesos) de actividades
se prolongue hacia el exterior, quedando difusos los límites de la
organización.

Los cambios deben llevarse a cabo sin causar daños traumáticos en el
tejido de la organización.
Las prescripciones correspondientes a organizaciones que practican la GCT
están recogidas en los “Modelos de Excelencia” – El Premio Europeo a la
Calidad, establecido en 1988 y otorgado por la Fundación Europea para la
Gestión de la Calidad (European Foundation for Quality Management – EFQM
-) o el Marco Común de Evaluación para las Administraciones Públicas (CAF),
entre otros -. Estos Modelos responden a la necesidad de mejorar la gestión
de las instituciones públicas y privadas, y tratan de recoger aquellas pautas
de gestión que se estima contribuyen a conseguir de modo más pleno y
eficiente los objetivos de la organización.
4.4. EL MODELO EFQM DE EXCELENCIA
La Fundación Europea para la Gestión de Calidad fue creada en 1988 por 14
organizaciones europeas con objeto de impulsar la mejora de la calidad de las
empresas europeas. En 1992 lanzó el Modelo Europeo de Gestión de Calidad,
conocido internacionalmente como Modelo EFQM de Excelencia, y promueve su
utilización mediante la creación del citado Premio Europeo a la Calidad. Este Modelo
ha ido evolucionando progresivamente desde su aparición.
Los Conceptos Fundamentales de la Excelencia resultan aplicables a
organizaciones de todo tipo, independientemente de su sector o tamaño, y
constituyen la base del Modelo EFQM de Excelencia.
El Modelo EFQM de Excelencia tiene un carácter globalizador que cubre todos los
aspectos del funcionamiento de una organización, estructurando el Sistema de
Gestión de la organización y pudiendo ser utilizado como una herramienta de
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diagnóstico, proporcionando un marco de medición, para uno mismo (mejora
continua) o para compararse con los demás (benchmarking).
En cuanto a la estructura del Modelo es al mismo tiempo un instrumento de
autoevaluación y de gestión. Sirve tanto para conocer en qué posición se encuentra
una organización, como para orientar su gestión de acuerdo con los principios de la
gestión de calidad. Diagnóstico de la situación y mejora son dos aspectos
complementarios de un todo constituido por el Modelo. De la preocupación por la
mejora surge la necesidad de analizar cuáles son los puntos fuertes y los puntos
débiles de la organización y, a partir de la información obtenida es posible poner en
marcha planes de mejora que vayan dirigidos a las áreas más críticas cuyas
deficiencias se hayan hecho patentes.
El Modelo, que reconoce que la excelencia en todo lo referente a resultados y
rendimiento de una organización se puede lograr de manera sostenida mediante
distintos enfoques, se fundamenta en que los resultados excelentes con respecto al
Rendimiento general de la Organización, a los Clientes, las Personas y la Sociedad
en la que actúa, se logran mediante un Liderazgo que dirija e impulse la Política y
Estrategia, que se hará realidad a través de las Personas de la Organización, las
Alianzas y Recursos y los Procesos.
El Modelo EFQM de Excelencia se compone de nueve criterios reunidos en dos
grandes grupos: los criterios Agentes Facilitadores y los criterios Resultados. Los
primeros tratan sobre lo que la organización hace y aluden a factores causales
cuyos efectos se materializan en los segundos. Los criterios que hacen referencia a
"resultados" tratan sobre lo que la organización logra. Los "resultados" son
consecuencia de los "agentes facilitadores", y los "agentes facilitadores" se mejoran
utilizando el “feedback” de los "resultados". Asimismo, en dicho cuadro se aprecia la
ponderación aplicada a la asignación de puntos a cada uno de los criterios conforme
al Modelo, ya que no todos los criterios tienen un mismo peso en la puntuación final.
Los criterios se encuentran interrelacionados no sólo dentro de cada grupo sino
dentro del conjunto del Modelo. La visión de su esquema nos da una idea más
aproximada del funcionamiento del Modelo:
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Las flechas subrayan la naturaleza dinámica del Modelo, mostrando que la
innovación y el aprendizaje potencian la labor de los agentes facilitadores dando
lugar a una mejora de los resultados.
Las 9 ‘casillas’ del Modelo representadas anteriormente muestran los criterios que
permiten evaluar el progreso de una organización hacia la excelencia.
En el núcleo del modelo se encuentra un esquema lógico que se denomina REDER,
compuesto de cuatro elementos:
Resultados - Enfoque - Despliegue - Evaluación - Revisión
Este esquema lógico reproduce el ciclo PDCA (Planificar, Desarrollar, Controlar y
Actuar) y establece lo que una organización necesita realizar para alcanzar la
Excelencia:

Determinar los Resultados que quiere lograr como parte del proceso de
elaboración de su política y estrategia. Estos resultados abarcan el
rendimiento de la organización, tanto en términos económicos y
financieros como operativos, así como las percepciones de todos los
grupos de interés de la organización.

Planificar y desarrollar una serie de Enfoques sólidamente
fundamentados e integrados que la lleven a obtener los resultados
requeridos ahora y en el futuro.

Desplegar los enfoques de manera sistemática para asegurar una
implantación completa.

Evaluar y Revisar los enfoques utilizados basándose en el seguimiento y
análisis de los resultados alcanzados y en las actividades continuas de
aprendizaje. En función de todo ello, identificar, establecer prioridades,
planificar e implantar las mejoras que sean necesarias.
Veamos el esquema:
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Al emplear el modelo para realizar la autoevaluación de una organización, los
elementos Enfoque, Despliegue, Evaluación y Revisión deben abordarse en cada
subcriterio del grupo ‘Agentes Facilitadores’, y el elemento Resultados debe
abordarse en cada subcriterio del grupo ‘Resultados’.
El Modelo EFQM ha sido adoptado por algunas Administraciones Públicas, entre
ellas la Administración General del Estado; así pues, este modelo es el que
prescribió el Real Decreto 1259/1999 (art. 14) como base para la concesión del
“Premio a la Calidad en la Administración General del Estado” – actualmente el Real
Decreto 951/2005 -.
El 29 de septiembre de 2009 se presentó en el Foro Anual de la EFQM en Bruselas
la última versión del Modelo EFQM 2010, esta versión supone una simplificación en
la redacción del Modelo y una adecuación a los retos específicos de las
organizaciones que están viviendo en los últimos tiempos, incorporando una fuerte
tendencia a la innovación, la creatividad, la gestión del riesgo y la sostenibilidad. Al
mismo tiempo, logra aumentar su practicidad, para que sea utilizado como referencia
por cualquier tipo de organización.
4.5. EL MARCO COMÚN DE EVALUACIÓN PARA LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS-CAF
El Marco Común de Evaluación (CAF) es una herramienta de gestión de la calidad
total inspirada en el Modelo de Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión
de la Calidad (EFQM) y en el Modelo de la Universidad Alemana de Ciencias
Administrativas de Speyer; surgiendo en la XI Reunión de Ministros de la Unión
Europea en Roma.
El CAF es el resultado de la cooperación entre los Ministros responsables de
Administración Pública de la Unión Europea (UE) y se ha desarrollado
conjuntamente bajo los auspicios del Grupo de Servicios Públicos Innovadores
(IPSG), grupo de trabajo constituido por expertos nacionales designados por los
Directores Generales con el fin de promover los intercambios y la cooperación en lo
relativo a vías innovadoras de modernización de la prestación de los servicios
públicos y la gobernanza en los Estados Miembros de la Unión Europea.
Este modelo examina la organización desde distintos ángulos a la vez con un
enfoque holístico del análisis del rendimiento de la organización.
El CAF se presenta como una herramienta fácil de utilizar para ayudar a las
organizaciones del sector público de Europa a utilizar técnicas de gestión de la
calidad para mejorar su rendimiento. El CAF ofrece un marco de autoevaluación que
es conceptualmente similar al de los principales modelos de gestión de la calidad
total, en particular al modelo EFQM, pero está específicamente diseñado para las
organizaciones del sector público teniendo en cuenta sus peculiaridades.
El CAF tiene cuatro propósitos principales:
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
Introducir a la administración pública de forma progresiva, en los
principios de la gestión de la calidad total y guiarla por medio del
conocimiento y la utilización de la autoevaluación, a partir de la
Planificación y el Desarrollo de actividades hasta completar el ciclo
PDCA.

Facilitar la autoevaluación de una organización pública con el fin de
obtener un diagnóstico y definir acciones de mejora.

Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestión
de la calidad.

Facilitar el benchlearning entre las organizaciones del sector público.
La versión española de este modelo se encuentra disponible en el documento CAF
2006, el Marco Común de Evaluación. Mejorar una Organización por medio de la
Autoevaluación.
4.6. LAS CARTAS DE SERVICIOS
Las Cartas de Servicios son documentos a través de los cuales los órganos,
organismos y entidades de la Administración General del Estado informan a los
ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los
derechos que les asisten y sobre los compromisos de calidad en su prestación. Su
regulación se contiene en el Capítulo III “Programa de Cartas de Servicios” del Real
Decreto 951/2005.
Los titulares de los órganos y organismos a los que se refiera la carta de servicios
son los responsables de su elaboración, gestión y seguimiento interno; para la
realización de estos cometidos los Subsecretarios facilitarán los medios necesarios.
Las cartas de servicios y sus posteriores actualizaciones serán aprobadas mediante
resolución del Subsecretario del departamento al que pertenezca el órgano o esté
vinculado o adscrito el organismo proponente, previo informe favorable de la
Secretaría General para la Administración Pública, dicha resolución habrá de
publicarse en el Boletín Oficial del Estado – BOE -. Así pues, mediante la Resolución
de 31 de octubre de 2008, de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, se aprueba
la Carta de Servicios de la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid - BOE de 19 de
noviembre de 2008 -.
Una vez aprobadas las Cartas de Servicios de la Administración General del Estado,
cada órgano u organismo lleva a cabo las acciones divulgativas de dichas cartas,
para que puedan ser conocidas por los usuarios en todas sus dependencias con
atención al público, en el servicio de atención e información al ciudadano del
correspondiente ministerio y a través de Internet.
La Certificación de Cartas de Servicios conlleva un procedimiento de evaluación de
las Cartas de Servicios, mediante el cual la Agencia Estatal de Evaluación de las
Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios garantiza que dichas Cartas cumplen
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los requisitos establecidos en el protocolo de certificación, y para lo cual emite un
documento que asegura este hecho.
4.7. LA AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y
LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS
La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los
Servicios, cuyo objeto es la promoción y realización de evaluaciones de las políticas
y programas públicos, desarrolla una actividad institucional en la que se une la
voluntad de mejorar la calidad de los servicios públicos con la de racionalizar el uso
de los recursos públicos y rendir cuentas ante los ciudadanos. En esta línea, la
evaluación constituye una herramienta esencial para conocer los efectos y
resultados de las intervenciones públicas. Es, en definitiva, un instrumento de buen
gobierno.
La Agencia es un organismo público de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de
julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos y esta adscrita al
Ministerio de Política Territorial y Administración Pública a través de su titular. Es la
primera de las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de
gestión pública, y se integra en un amplio proceso de modernización e innovación de
las Administraciones Públicas, en línea con los principios de gobernanza de la Unión
Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.
La creación de la Agencia de Evaluación ha sido autorizada precisamente por la
Disposición Adicional Primera de la citada ley, donde se recogen ya algunas
competencias de la Agencia, como la evaluación de los programas y políticas que el
Consejo de Ministros estipule anualmente y la presentación de un informe al
Congreso de los Diputados acerca de la actividad de las demás agencias estatales
en sus compromisos para mejorar la calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos.
El Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de
la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los
Servicios, es el que recoge de manera ordenada los distintos aspectos que regulan
su gestión y funcionamiento.
La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los
Servicios tiene los siguientes objetivos:



Autor:
Promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e
impulsar su práctica en la gestión pública.
Elaborar y proponer metodologías, realizar actividades de acreditación y
certificación, en los términos previstos en el presente Estatuto, y
fomentar la implantación de sistemas de información e indicadores, para
la evaluación y la gestión de la calidad.
Realizar trabajos de evaluación y análisis de políticas y programas
públicos.
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


Fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos como
compromiso con la ciudadanía.
Analizar, a efectos de la realización del Informe previsto en el apartado 3
de la disposición adicional primera de la Ley de Agencias Estatales, la
actividad desplegada por las agencias estatales, y su compromiso para
mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.
Prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad, en un marco donde se
equilibren la responsabilidad por la gestión y la autonomía y flexibilidad
de la misma.
De acuerdo con la exigencia establecida en la Ley 28/2006 el Contrato de Gestión
de la Agencia contiene los objetivos a perseguir, tanto estratégicos como
específicos, y los planes necesarios para alcanzar los mismos, así como los
resultados a obtener y los indicadores para su evaluación.
5. INICIATIVAS Y EXPERIENCIAS EN LOS PAÍSES DE LA OCDE
La OCDE se fundó en 1961 y su sede está en París. Compuesta por 34 países.
Durante más de 40 años, la OCDE ha sido una de las fuentes más fiables del mundo
en estadística comparada. Además de la recogida de datos, la OCDE recoge las
tendencias, análisis y previsiones de la evolución económica y las investigaciones en
cambios sociales o la evolución de los patrones del comercio, medio ambiente, la
agricultura, la tecnología, la fiscalidad, etc.
Tanto en materia ética como de calidad, los países de la OCDE han realizado en los
últimos años acciones en el marco de reformas globales de la gestión pública.
En el campo de la Ética estas iniciativas se clasifican en tres categorías:
1. Revisiones globales para detectar las lagunas en el sistema de gestión ética.
Un grupo de países tratan de detectar y corregir las lagunas del sistema ético,
en muchos casos, como consecuencia de cambios estructurales en el sector
público.
Como señalábamos en el epígrafe 2.2 del tema, en el Reino Unido se creó en
1994 el Comité de Normas de la Vida Pública, con carácter independiente,
presidido por Lord Nolan, y con el amplio objetivo de analizar todas las
cuestiones relativas al comportamientos de agentes públicos. Al año siguiente
se publica el Código de la Función Pública para la supervisión de los valores
de la actividad pública, y el Código de práctica del Tesoro para los Consejeros
de Organismos Públicos, dirigido a los organismos ejecutivos responsables
en materia de gasto.
En Noruega se publica en 1991 un informe sobre la situación ética así como
una serie de reglamentos en desarrollo de la Ley de Función Pública con el
objetivo de evitar “los casos en que los funcionarios causen perjuicios o den
lugar a la responsabilidad del Estado por los mismos”.
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En los Países Bajos desde 1995 los distintos departamentos han reaccionado
frente a la delincuencia en la subcontratación, la mejora de la integridad de
los empleados públicos y las “Directrices de Gobierno Consciente”, todo ello
en un contexto político en el que persigue que los organismos públicos
asuman su responsabilidad delegada para el mantenimiento de la
concienciación y las normas éticas.
2. Replanteamiento de la gestión ética en relación con la reforma global de la
gestión pública.
Dos países destacan singularmente por poner el acento en la ética como
parte integrante de la gestión del sector público, formando un sistema.
En Nueva Zelanda se publicó en 1990 el Código de Conducta del Servicio
Público y en 1995 la Comisión de Servicios del Estado elaboró una serie de
informes para suscitar el debate sobre la ética. Más que a nivel normativo, en
este país se ejerce especial énfasis en la consideración de la ética desde el
punto de vista de la conducta, integrándola en la política de recursos
humanos.
En la misma línea, el Consejo Asesor de Gestión de Australia publicó en 1996
un informe sobre “Normas y Valores Éticos en el Servicio Público Australiano”
con el fin de aumentar la concienciación de la ética y proporcionar a los
directivos un referente en esta materia.
3. Medidas insertadas en los programas de modernización del sector público.
Las iniciativas más destacables en Méjico son el Programa de Modernización
de la Administración Pública, así como la creación de la Oficina Superior de
Auditoría.
En Portugal las medidas sobre la ética se encierran en el Código de
Procedimientos Administrativos y en el Código de Conducta del Servicio
Público.
En otro orden de cosas, también existen iniciativas entre los países de la
OCDE referentes a la Calidad. De entre todos ellos resulta obligado
explayarse en el Reino Unido, auténtica vanguardia de la calidad.
En materia de calidad el Reino Unido arranca con la iniciativa “Next Steps”,
que propugna la reorganización de los sistemas de gestión desde la
perspectiva de la eficacia y la dirección apoyada en la gestión estratégica de
los recursos humanos. Para alcanzar estas metas se han ido creando
Agencias Estatales que ejecutan las funciones más importantes de los
ministerios y al frente de las cuales se halla un Director Ejecutivo
independiente.
La preocupación por la calidad del servicio se reforzó en 1991 con la
promulgación de la Carta del Ciudadano, que obliga a todas las
organizaciones públicas a prestar sus servicios con un nivel mínimo de
calidad. La excelencia de la prestación del servicio se reconoce con el Sello
de la Carta.
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Rafael García Navarro
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En un esfuerzo de sistematización de los países que han incorporado los principios
del paradigma gerencial, el grupo más avanzado dentro de la OCDE estaría
integrado por Suecia, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido. Un
segundo grupo con algunos avances significativos se integraría por Francia,
Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer lugar el grupo con menos avances se
integra por Alemania, Grecia, España, Suiza, Japón y Turquía.
En el caso de los países latinoamericanos, debemos afirmar que, luego de la
reformas de primera generación -apertura, desregulación, privatización y reformas
financieras- la reforma del Estado ha avanzado muy poco en el campo de la gestión.
Sin embargo ya en 1998, los 25 países miembros del Consejo Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) suscribieron el documento "Una nueva
gestión pública para América Latina", en donde se definió la agenda de la Reforma
Gerencial para los países de la región.
En este documento se afirma que ".. es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la
cual América Latina ya está preparada, como el instrumento fundamental para hacer
al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo económico
sustentado, de la mejor distribución de la renta y de la consolidación de la
democracia."
El contexto de reformas postestructurales y la consolidación democrática y
económica que vive gran parte de los países sudamericanos, hacen propicia la
implementación de procesos de innovación en el sector público a partir de las
variables que promueve la nueva gestión pública.
Por último, la Dirección de Administración Pública y Desarrollo Territorial (GOV) de
la OCDE ayuda a los países miembros a adaptar sus políticas administrativas y
territoriales a la evolución de las necesidades de la sociedad. A través del PUMA y el
Comité de Políticas de Desarrollo Territorial (TDPC), la Dirección:
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Analiza cómo los poderes públicos gestionan el servicio público, qué
carencias tiene y recomienda soluciones para remediarlas, con el objetivo de
mejorar la eficacia de los poderes públicos.
Fomenta la creación de nuevas políticas territoriales, basadas en la
estimulación de la competitividad territorial.
Proporciona a los países un foro en el que puedan intercambiar nuevas ideas
sobre las posibles soluciones a los problemas de la Administración Pública.
Elabora datos comparativos sobre la gestión pública y los servicios públicos
en los países miembros.
Establece los criterios para la elaboración de códigos éticos administrativos y
solución de conflictos de intereses, que el PUMA ha definido como:
- Obligación de justificar sus acciones y sus decisiones.
- Transparencia.
- Eficiencia y eficacia de su actuación.
- Capacidad de adaptación a la evolución de la sociedad.
- Capacidad de previsión de futuros problemas.
- La primacía del derecho.
Autor:
Rafael García Navarro
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