Informe Frontera e Integración

Dirección de Asuntos Limítrofes
y de las Representaciones Nacionales
Ante Comisiones Mixtas Binacionales
FRONTERA E INTEGRACIÓN
INFORME 2012
Durante la última década se han incrementado las distintas prácticas de cooperación
transfronteriza en la región.
Esta nueva estrategia viene a contraponerse a las visiones estáticas y preventivas que
los estados tenían sobre sus fronteras. América Latina tiene más de 40.000 kms
fronterizos, cincelados a través de tensiones, negociaciones, acuerdos y discrepancias.
La frontera, usualmente era el lugar en el que se enmarcaba el límite, la contención y la
separación; sin embargo, también es el espacio en que los pueblos conviven y
comparten su cotidianeidad.
Estas regiones de frontera son entendidas por nosotros como áreas de prioridad
estratégica en el despliegue de nuestra política exterior, y escenarios de fundamental
importancia para nuestros procesos de integración regional
Las hipótesis de conflicto que promovidas en el pasado han sido sustituidas, dando
espacio en el presente a un contexto de integración regional, en el que las relaciones
fronterizas se pretenden como zonas de desarrollo, bienestar y paz.
EL NUEVO PARADIGMA
El carácter de las fronteras está cambiando en diversos grados y con diferentes ritmos.
El proceso integrador ha venido sustituyendo algunas disposiciones y predisposiciones.
Ya no se trata del “confín”, el lugar donde culmina el Estado-Nación y se marca la
diferencia sino que la frontera es una zona con características propias, con historias
particulares y procesos socio-comunitarios que anticipan la integración y la anuncian
desde hace muchos años.
Las viejas tensiones han desaparecido Con el cuadro integracionista, sin embargo,
aparecen nuevas fricciones relacionadas con aspectos comerciales, ambientales, de
tránsito y de seguridad ciudadana, absolutamente esperables en un contexto de
aumento la actividad y el intercambio.
La frontera como “zona de paz” merece instituciones “de paz” y muchos de las
tensiones que se suscitan en la actualidad tienen que ver con el desfasaje entre el
desarrollo del intercambio y la integración y la capacidad de respuesta institucional
que desde el Estado se tiene.
El aumento del flujo turístico, el intercambio vecinal, la propia convivencia fronteriza
muchas veces satura la infraestructura disponible o los modelos de gestión pensados
en el viejo esquema de contralor y vigilancia. Lo mismo sucede con la infraestructura
vial, la conectividad y la logística que no logra absorber el incremento exponencial del
transporte relacionado con el intercambio comercial.
La actual coyuntura demanda una serie de transformaciones de manera impostergable
que hagan viable el proyecto integracionista de manera sostenida, moderna,
construida sobre bases soberanas y democráticas.
Durante los últimos años se ha asistido a cambios profundos en el terreno de la política
nacional y de las políticas públicas locales. En este marco, todo parecería indicar que la
conformación de una “gobernanza” fronteriza se abre paso, reclamando una
legislación acorde y una atención política de primer orden. El gobierno de la frontera
es una tarea compartida, con muchos aspectos delegados, de construcción de
confianza y cooperación permanente.
La cooperación transfronteriza hace posible operativamente concertar los dos criterios
fundamentales que han impulsado la integración latinoamericana en las últimas
décadas. Por un lado, el criterio geo-económico que ha servido de guía a la integración
física del subcontinente. Por el otro, el criterio geo-político que ha guiado los procesos
de integración y concertación política regional. Por cierto, no se trata de criterios
incompatibles, por el contrario, su grado de interacción e interdependencia es
imprescindible.
Sin embargo, su compatibilidad no se traduce automáticamente en una
instrumentación operativa para promover la integración y la cooperación
transfronteriza. Cuando la construcción o ampliación de una infraestructura de
conectividad permite potenciar la movilidad de bienes y personas en un paso
fronterizo, la movilidad real dependerá de diversos factores, pero la existencia de
acuerdos institucionales regionales estructurados ofrece mayor fuerza y legitimidad
para encontrar las soluciones necesarias.
En la actualidad están dadas todas las condiciones para avanzar en el proceso de
integración y cooperación transfronteriza. La Agenda Positiva con Argentina, la
revitalización de CODEFRO y el funcionamiento de los Comités de Integración por un
lado; la Reunión de Alto Nivel y la Nueva Agenda con Brasil, los Comités de Frontera
son expresiones claras en las que se manifiestan las oportunidades de articulación en
los diferentes niveles de gobierno.
Los temas de la agenda fronteriza son parte de la política exterior del país, pero en un
esquema que involucra una secuencia interinstitucional no sólo del gobierno nacional
sino que abarca los gobiernos departamentales y municipales, en un esquema que no
es taxativo sino que muchas veces apela a la creatividad y la complementariedad que
habilite la consideración territorial extensa en tanto “cuencas” o “regiones”.
La gobernabilidad que se propone para las áreas fronterizas tiene como eje central la
cooperación transfronteriza, como modalidad de desarrollo territorial que busca evitar
la duplicación de objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones de
ambos lados de la frontera, necesita de una combinación armónica, equilibrada y
racional de políticas de gobernabilidad tanto vertical (con los otros niveles
institucionales) como horizontal (con los actores del territorio).
Uruguay tiene la oportunidad de realizar una síntesis política generando una
estructura normativa e institucional que dé cuenta de esta nueva realidad y la
potencie, a partir de los consensos que la frontera ha construido en el último período
como verdadera escuela de convivencia democrática y cívica.
LA PROYECCION ESTRATEGICA A PARTIR DE LO ACTUADO
Las relaciones transfronterizas están en condiciones de crecer sin tensiones: los
controles deberían volverse programados y coordinados entre los países y agilitar la
operativa de los puntos de paso. Nuevas oportunidades se abren a los actores
económicos y sociales. La posición con respecto al largo plazo consiste en sobrepasar
las relaciones basadas en la explotación de estas oportunidades puntuales,
desarrollando relaciones durables (tanto en el plano económico como en el plano
institucional, en los niveles locales y regionales).
Hoy existe una institucionalidad consolidada y en pleno desarrollo en las Comisiones
Binacionales y se vienen fortaleciendo nuevas formas de articulación con vocación de
contribuir al desarrollo.
El Comité Binacional de la Hidrovía del Río Uruguay ha tomado un creciente
protagonismo y cada vez cobran mayor importancia los puertos fluviales del Rio
Uruguay como Nueva Palmira, Fray Bentos, Paysandú, Carmelo.
El impulso y constitución de CODEFRO ha sido ratificado por Argentina y Uruguay .Los
Comités de Integración constituidos y en vías de consolidarse son: Paysandú-Colón,
Salto-Concordia, Bella Unión-Monte Caseros, Carmelo –Tigre. La reglamentación de los
Comités tiene aprobación parlamentaria en ambos países y excelentes perspectivas de
desarrollo.
La Comisión Mixta de la laguna Merín (CLM) ha sido dinamizada a partir de la
indicación expresa de los presidentes para la concreción de la Hidrovía de la Laguna
Merin, y se han generado compromisos concretos para la consolidación de los
proyectos de la cuenca. Hoy la Delegación Uruguaya en CLM cuenta con
representación y asesorías de numerosas reparticiones estatales y académicas que
fortalecen su capacidad operativa.
La CLM está llamada a cumplir el compromiso fundacional de transformarse en la
referencia institucional referida al desarrollo regional
La Comisión Técnico Mixta del Río Cuareim, incluyendo además del agua, temas
ambientales, biodiversidad, creación de áreas protegidas, etc. Al igual que CLM, la CRC
ha tenido un importante repunte en su funcionamiento y cuenta con representaciones
de varios organismos del Estado
La Nueva Agenda de cooperación trasfronteriza se ha potenciado y la Reunión de Alto
Nivel (RAN) ha pasado a tener un régimen anual. En el marco de la RAN funcionan seis
grupos de trabajo interinstitucionales así como el Comité de Intendentes, alcaldes y
prefeitos, y el de Cónsules de Frontera. En los Grupos de Trabajo se discuten temas de
educación, salud, regulación laboral e infraestructura, ambiente, desarrollo económico
y asuntos sociales.
En el contexto de las ciudades fronterizas funcionan anualmente los Comités de
Frontera: Chuy-Chui; Aceguá-Acegua; Rivera-Livramento; Rio Branco-Yaguarão;
Artigas-Quarai
Son numerosos los proyectos tanto sociales como económicos que se vienen
desarrollando en la frontera, lo que en definitiva transforma el modelo estacional o
“zafral” que caracterizaba los vaivenes de la zona de frontera y comienza a consolidar
las bases de un crecimiento sostenido en el tiempo.
Para llevar adelante esta estrategia se hace necesario establecer un marco normativo
preciso, eficiente, moderno y con capacidad de articular los diferentes organismos de
actuación fronteriza.
Es necesario, también, dotar de recursos la operativa de frontera, capacitar los
funcionarios, especializar y tener planes con objetivos compartidos.
La política exterior también debe procesar algunos cambios: los consulados de frontera
deben ser priorizados en el contexto del trabajo de la Cancillería, permitir mayor
agilidad en el trabajo, coordinaciones periódicas, visitas a las ciudades uruguayas de
referencia como parte de la rutina jurisdiccional.
Hoy el país se prepara para discutir sobre el futuro de corredores, comunicaciones,
puertos infraestructura y logística. Es ineludible hablar de obras bi-nacionales de
infraestructura y servicios. La inversión productiva, el medio ambiente el tránsito de
bienes y personas los centros urbanos y el rural. La educación, la cultura, el
patrimonio; las políticas sanitarias, han tenido importantes avances pero es necesario
mirar hacia el futuro para poder proyectar verdaderas políticas públicas para que
finalmente la actuación en frontera sea una Política de Estado.
En esto estamos.
Dirección de Asuntos Limítrofes
Diciembre de 2012