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BUENOS AIRES, 1 septiembre de 1999
VISTA la Actuación nº 446/98 del registro de la Auditoría General de la
Nación y,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 85 de la Constitución Nacional pone a cargo de la
Auditoría General de la Nación el control externo de la Administración Pública Nacional,
cualquiera fuera su modalidad de organización.
Que en cumplimiento del mandato constitucional y lo concordantemente
dispuesto por el artículo 118 inciso b) de La ley 24.156, se ordenó practicar un informe
relacionado con un relevamiento de las actividades que realiza la Gerencia de Asuntos
Jurídicos de la ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES, a efectos de conocer
su funcionamiento, el que fue desarrollado en la Sede del Organismo Auditado entre el
10 de julio y el 30 de septiembre de 1998.
Que habiéndose conferido vista, el Organismo Auditado ha efectuado
diversas consideraciones que, sin perjuicio de tenerlas en cuenta, se señala que no
alteran el alcance de las observaciones formuladas.
Que las mencionadas tareas fueron concluidas de forma satisfactoria.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Control del Sector Público Nacional no Financiero.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su Sesión del día 27/7/99 ha
dado aprobación al informe de que se trata.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la
representación del órgano.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1º.- Aprobar el informe producido por la Gerencia General de Control del
Sector Público Nacional No Financiero, relacionado con un relevamiento de las
actividades que realiza la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la ADMINISTRACIÓN DE
PARQUES NACIONALES, que obra a fs. 45/56 de la actuación N° 446/98.
ARTICULO 2°.- Poner en conocimiento del titular de la Administración de Parques
Nacionales, de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la
Presidencia de la Nación, de la Sindicatura General de la Nación y de la Procuración
del Tesoro de la Nación, la presente resolución y el informe aludido en el artículo
precedente.
ARTICULO 3°.- Regístrese, comuníquese a la COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCIÓN Nº 111 /99.
INFORME DE AUDITORÍA
REALIZADO EN JURISDICCIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES
Al Sr. Presidente de la
Administración de Parques Nacionales
Dr. Felipe C. LARIVIERE
Avenida Santa Fe N° 690, Capital Federal.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 inc. "b" de la Ley N°
24.156 la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el
ámbito de la ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES, con el objeto que se detalla
en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA AUDITORIA.
La labor de auditoría desarrollada tuvo por objeto efectuar un relevamiento del
Servicio Jurídico de la Administración de Parques Nacionales, a efectos de conocer el
funcionamiento del área bajo examen.
2. ALCANCE DEL EXAMEN.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobada por resolución 145/93, circunscriptas a la
dependencia auditada, en función de las características de la misma.
2.1. Tareas Desarrolladas.
A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el punto 1, se llevaron a cabo, entre
otros, los siguientes procedimientos.
a) Entrevistas preliminares con funcionarios.
b) Revisión de los dictámenes emitidos por esa Dirección entre los meses de abril,
mayo y junio de 1997.
c) Respecto de los juicios:
Determinación del universo a auditar
Revisión de carpetas de juicios en trámite.
Verificación en Juzgados, de juicios radicados en la Capital Federal.
El trabajo de campo ha sido desarrollado, en el período comprendido entre el 10
de julio y el 30 de septiembre de 1998.
En otro orden se indica que habiéndose conferido vista al organismo auditado,
este ha elaborado su respuesta mediante la que expresa sus comentarios, los que han sido
contemplados en el presente informe.
3. ACLARACIONES PREVIAS.
La Ley N° 22.351, establece los requisitos para que una zona o área del territorio
Nacional pueda ser considerada Parque o Reserva Nacional o Monumento Natural. Enumera
también las actividades permitidas y prohibidas, dentro de ese ámbito.
En su artículo 14 designa a la Administración de Parques Nacionales como la
autoridad de aplicación con competencia para actuar, respectivamente, en el ámbito del derecho
público y privado.
Por otra parte, el Decreto 1375/96, aprueba la estructura organizativa y transforma
esa Administración en organismo descentralizado dependiente de la SECRETARIA DE
RECURSOS NATURALES Y AMBIENTE HUMANO de la PRESIDENCIA DE LA NACION.
3.1. Dirección de Asuntos Jurídicos.
El Decreto N° 1375/96 establece como responsabilidad primaria de la Dirección
de Asuntos Jurídicos: la de asistir, controlar y entender en todo lo relativo a asuntos de carácter
jurídico a fin de brindar respaldo legal al organismo en cuestiones de su competencia.
Asignación de Recursos Humanos.
La Decisión Administrativa N° 24/97 establece para la Dirección de Asuntos
Jurídicos cuatro cargos profesionales (uno B y tres C) y dos administrativos (uno D y uno E).
Al respecto cabe señalar que ejercen función efectiva en la Dirección seis
profesionales y tres administrativos.
Circuito Administrativo
En otro orden se señala que las actuaciones se inician en la Mesa de Entradas del
organismo, donde se caratulan; poseen una hoja de ruta que se confecciona con cada pase, a los
efectos de registrar los movimientos entre las distintas dependencias.
El ingreso y egreso de expedientes y actuaciones a la Dirección se asienta en un
libro donde se anota la fecha de ingreso, el número, la persona a cargo del mismo y su destino.
Paralelamente se confecciona una ficha, en la que se anota la fecha de entrada,
profesional interviniente, número y fecha de dictamen, fecha de salida y destino, archivándose
por número de expediente y año.
Sistema Informático:
De acuerdo con lo señalado por el auditado en el descargo, la Dirección de
Asuntos Legales cuenta con cinco equipos de computación sin sistema de red, operando
principalmente con los sistemas DOS, Windows y programas excel y word; el S.A.I.J. (Sistema
Argentino de Informática Jurídica), y ADVOCATUS, asimismo en uno de estos equipos se
encuentran registrados los sumarios.
Juicios : Análisis de Expedientes Judiciales.
Para la verificación de los juicios contencioso-administrativos, el organismo
remitió listado incorporado al programa “advocatus plus”, en diskette. De ese listado, una vez
analizado, se obtuvieron los siguientes datos:
Parte, Carátula, Circunscripción, Estado, Etapa, Fuero, Juzgado.
Las carpetas de los Expedientes que tramitan por ante los distintos fueros de la
Justicia de la Capital Federal y del Interior, se encuentran en un fichero ordenadas
alfabéticamente y divididas según la A.P.N. sea parte demandada o actora.
Del total de juicios en el que actualmente toma intervención la Dirección del ente
auditado, el 24,31 % (35) se encuentran radicados en Capital Federal.
Por su parte, mediante la verificación en tribunales se estableció que 12 se
encuentran en trámite, 9 paralizados y 14 con sentencia firme; encontrándose la mayoría de estos
últimos, con el pago de honorarios a letrados y/o peritos, pendiente.
Legislación.
De acuerdo al resultado del análisis de los dictámenes elaborados, se observa,
principalmente, la aplicación de la siguiente normativa:
Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos y su Decreto Reglamentario
1759/72 (t.o. 1883/91), el Reglamento de Investigaciones aprobado por Decreto N° 1798/80, el
Régimen Jurídico Básico de la Función Pública -Ley N° 22.140- y su Decreto Reglamentario
1797/80, y la Ley N° 22.351 del 12/12/80, de Parques y Reservas Nacionales y Monumentos
Naturales, los artículos vigentes de la Ley de Contabilidad, correspondientes al Capítulo VI De
las Contrataciones y su Reglamentación Decreto 5720/72, Reglamento del Cuerpo de
Guardaparques aprobado por Decreto N° 1455/87, y entre otras las Resoluciones APN Nros.
871/76 Reglamento de Infracciones Generales, 16/94 Reglamento para la evaluación del impacto
ambiental, 1328/82 Reglamento de guías y operadores de excursiones, 39/93 Reglamento único
de caza del ciervo colorado y jabalí europeo en los Parques Nacionales etc..
Dictámenes.
Durante el ejercicio 1.997 la Dirección ha emitido 1.208 dictámenes.
Los dictámenes elaborados por los profesionales son firmados por el responsable
de la Dirección y dirigidos al Presidente del organismo. Este formato se mantiene aunque sean
destinatarias otras áreas o dependencias que requieren su parecer jurídico, encontrándose en un
párrafo aparte, la mención de la dependencia a la cual se derivan las actuaciones.
El presente examen comprendió, entre otros, la verificación de 170 dictámenes
elaborados por la Dirección de Asuntos Jurídicos que corresponden a la totalidad emitida por el
servicio jurídico durante los meses de abril y mayo de 1997; dictámenes números 38400 al
38568 inclusive, más uno con numeración bis.
Resoluciones.
A los efectos de controlar la debida intervención de la Dirección de Asuntos
Jurídicos en aquellos asuntos que hacen a su competencia específica; se verificaron un total de
268, entre Resoluciones del Directorio y del Presidente de la Administración de Parques
Nacionales; conforme surge a continuación:
a) 82 Resoluciones del Directorio de la APN, desde la N° 38 hasta la N° 119
inclusive, correspondientes al período abril/julio 1997. De estas se seleccionaron 13, en las
cuales a su vez se verificó la existencia de el o los dictámenes en las fichas de expedientes y en
los libros de dictámenes de la Dirección, no mereciendo observaciones al respecto.
Resolución N°
91
92
93
94
99
100
101
102
106
107
110
111
114
Expediente N°
172/97
820 y 834/95
1082/88
566/97
1148/96
1321/96
697/95
979/95
1243/96
572/95
759/97
230/95
670/95
Dictamen N°
38403, 38612, 39350
38587, 39325
32129, 33633, 38589
38626
38640
38664
37289, 38702
37290, 38105, 38716, 39189
38354, 39375
38425, 38645, 38743
38951
36450, 36565, 36647
37473, 38752, 38892, 39782
b) 186 Resoluciones del Presidente del Directorio de la APN, desde la N° 138
hasta la N° 323 inclusive, correspondientes al período abril/julio 1997. De estas se seleccionaron
12, procediéndose de igual forma para su control que con las resoluciones del Directorio, las
cuales no merecen observaciones.
Resolución N°
200
201
204
207
211
215
Expediente N°
740 y 775/96
215/97
100/97
688/94
535/97
45/95
223
229
230
236
237
238
1243/96
354/97
506/97
447/97
446/97
452/97
Dictamen N°
38404, 38405, 38638
38504, 38790, 39562
38453
38463
sin pase a Jurídicos
38532, 38685, 38755, 38786, 38884, 39062, 39669, 39739,
39861
38354, 39375
38610, 38891, 38927, 39410, 39902
38609, 39117
38624, 38899, 38979, 39546, 39906
38634, 38890, 39641, 39569
38633, 40019
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
4.1. Dictámenes.
4.1.1. Se emiten sin un relato circunstanciado de los hechos, dificultando el análisis de las
opiniones y el criterio jurídico aplicado.
4.1.2. Existe confusión respecto a lo que son dictámenes, por lo que se han asignado número de
éstos a providencias y memorandos.
4.1.3. Se ha verificado la sucesiva intervención de un letrado como instructor y dictaminante en
el mismo sumario -Expediente 11/91-.
De acuerdo a lo señalado por el auditado en el descargo, ello se debe a la inexistencia de
una oficina de Sumarios.
4.2. Juicios
4.2.1. La Dirección de Asuntos Jurídicos no cuenta con un registro o listado de juicios
archivados que permita conocer los resultados de los mismos.
4.2.2. Las carpetas internas se encuentran incompletas, disgregadas y no guardan el orden
cronológico correspondiente.
4.2.3. En lo relativo al estado de los autos, se ha constatado falta de coincidencia entre la
información proporcionada por el sistema ADVOCATUS, la existente en las carpetas internas y
el control efectuado en los Tribunales de Capital Federal.
4.2.4. Por otra parte se ha observado que:
a) En los autos: "Bordin, Alfredo c/Estado Nacional s/amparo por mora",
expediente N° 11812/97, la APN plantea un recurso de revocatoria con apelación en subsidio en
relación a una medida cautelar decretada. El juzgado dio por decaída dicha apelación atento la
inactividad y el silencio guardado.
b) En los autos: "Administración de Parques Nacionales c/Llao Llao Holding S.A.
s/contrato administrativo", expediente N° 8296/97, la Administración de Parques Nacionales
inicia una demanda con el objeto de percibir un saldo impago de U$S 2.870.000.- (el precio
adicional ofrecido fue de U$S 12.870.000.- más intereses, de los cuales la adjudictaria sólo
abonó U$S 10.000.000, justificando el remanente reclamado de U$S 2.870.000.-, con la porción
que hubiera correspondido a intereses), debido a la existencia de un error de redacción y/o
interpretación tanto en la Resolución N° 12 del Directorio de fecha 23/12/91, como del contrato
de transferencia.
Consecuentemente, se verifica una diferencia entre el monto de la oferta (U$S
12.870.000.- con más intereses) y el consignado en la Resolución mencionada precedentemente
(U$S 12.870.000.- por todo concepto), originando el litigio aludido.
La actora señala que en el Pliego de Bases y Condiciones se estipula que la oferta
debía realizarse por un valor nominal superior a U$S 12.068.000.- más los intereses
correspondientes, y que la oferta de Llao Holding S.A. es de U$S 12.870.000.- con más los
intereses.
Dicho contrato se ha redactado por un valor nominal de U$S 12.870.000.-, en el
que se incluyen, el capital y los intereses.
No existen constancias de que la Dirección de Asuntos Jurídicos u otras dependencias
intervinientes propiciaren la substanciación de un sumario administrativo tendiente a deslindar
eventuales responsabilidades o que las Autoridades del organismo lo hayan dispuesto.
4.3. Cuestiones conexas:
a) Se ha verificado que gran número de Resoluciones invocan, indiscriminadamente, el art. 24
inc. f) de la Ley N° 22.351, en el que se establecen como atribuciones del Presidente de Parques
Nacionales: la de adoptar las medidas cuya urgencia no admita dilación..., siendo que se
encuentre razonablemente utilizada tal causal.
b) Del análisis del circuito administrativo de algunos expedientes, se ha podido observar que en
ocasiones no se otorga a la Dirección de Asuntos Jurídicos la intervención previa a la emisión de
los actos administrativos, en orden a lo prescripto por el inc d) del art. 7 de la Ley de
Procedimientos Administrativos, cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses
legítimos.
5. RECOMENDACIONES
5.1. Dictámenes.
5.1.1 Los dictámenes jurídicos deben contener un relato de los hechos sobre los que se basan sus
conclusiones, ser autosuficientes para permitir, de su lectura, el conocimiento del tema en
consideración.
5.1.2. Debe tenerse presente lo señalado reiteradamente por la Procuración del Tesoro de la
Nación respecto a los dictámenes:
"El dictamen jurídico no puede constituir una relación de antecedente, ni una
colección de afirmaciones dogmáticas sino el análisis exhaustivo y profundo de una situación
jurídica determinada, efectuada a la luz de las normas vigentes y de los principios generales que
lo informan, a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el interés legitimo de
quien formula la consulta" (dic. 142-202, 205-70).
"...un dictamen jurídico debe exteriorizar que durante su elaboración se ha llevado
a cabo un análisis profundo del tema en consulta, sin que baste la simple enunciación carente de
sintaxis lógica y jurídica de los elementos tomados en cuenta para llegar a la conclusión
sostenida en el asesoramiento" (dic. 202-89 PTN).
"La circunstancia de que la opinión jurídica sea requerida respecto de un proyecto
normativo, y no en relación a una cuestión en la que se encuentran involucrados derechos
subjetivos o intereses legítimos, en modo alguno justifica la falta de inclusión en el dictamen del
análisis exhaustivo de las razones que fundamentan la conclusión que se aconseja. Por ello, la
explicitación del proceso lógico-jurídico efectuado, lejos de ser innecesario constituye un
requisito imprescindible de todo dictamen jurídico, toda vez que por su intermedio es posible
conocer los motivos por los cuales se emite una opinión determinada, así como el alcance que
debe asignársele, máxime si se trata de la regulación de cuestiones de gran significación
institucional" (dic. 222-169).
La importancia de lo hasta aquí señalado se pone claramente de manifiesto ya que
los pronunciamientos de la Procuración del Tesoro de la Nación son obligatorios para las
delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado, por lo que los servicios jurídicos permanentes
deben atenerse a sus dictámenes.
5.1.3. A fin de mantener la necesaria independencia de criterio de quien actúe como instructor o
dictaminante, en resguardo de la legalidad objetiva de los derechos de quienes se encontraren
involucrados en actuaciones sumariales y de la Administración Nacional, es preciso que los
funcionarios se excusen de realizar participaciones simultáneas o sucesivas en trámites
relacionados con Investigaciones Administrativas.
En ese orden de ideas, se considera necesario propiciar un estudio sobre la
factibilidad de designar un área específica dedicada a la substanciación de sumarios, para
preservar la independencia de la Dirección de Asuntos Jurídicos y el área correspondiente a
Sumarios, debido, además, a la cantidad y diversidad de actuaciones que se podrían originar en
las distintas jurisdicciones de los Parques, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales.
5.2. Juicios
5.2.1 Elaborar un registro actualizado en donde consten las cuestiones más importantes de los
juicios terminados y archivados.
5.2.2. La documentación referente a los juicios debería ordenarse cronológicamente y agruparse
cuidando que a) en las copias se coloquen los sellos con su fecha de recepción, b) se agreguen
los escritos faltantes, c) se lleve una ficha en donde figuren las fechas del seguimiento en
tribunales, el profesional a cargo, demás diligencias procesales realizadas o a realizar y la etapa
procesal, d) se incorpore una planilla con los datos para visualizar el contenido principal de las
actuaciones.
5.2.3. Deberían arbitrarse los medios tendientes a mantener actualizada la información del
sistema ADVOCATUS y su coincidencia con el contenido de las carpetas internas y el estado de
avance de los juicios.
5.3. Cuestiones conexas:
5.3.1. Las Resoluciones deberían invocar la atribución del art. 24 inc f de la Ley 22.351 en
situaciones de urgencias objetivas.
5.3.2. Se considera relevante propiciar ante la Máxima Autoridad del Organismo la intervención
previa del Servicio Jurídico Permanente, a fin de evitar eventuales nulidades en la emisión de los
actos administrativos.
BUENOS AIRES, ABRIL DE 1999.