2006_192info.pdf

INFORME DE AUDITORÍA
Al Señor Presidente del Directorio
de la Administración de Parques Nacionales
Ing. Agr. Héctor Mario ESPINA
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la Auditoría
General de la Nación procedió a realizar un examen en el ámbito de la Administración de
Parques Nacionales con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA AUDITORÍA
La gestión de las áreas protegidas creadas durante la última década en lo referido a su
planificación de manejo, implementación y control.
Período analizado: 2001 a setiembre de 2005.
2. ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la Auditoría
General de la Nación, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en función del artículo
119, inciso d), de la Ley N° 24.156, habiéndose practicado los siguientes procedimientos:
•
Análisis de la normativa vigente referida a la temática ambiental que rige las actividades
de las áreas naturales protegidas de jurisdicción nacional: ver Anexo I.
•
Análisis de documentación: ver Anexo II.
•
Entrevistas con los siguientes funcionarios:
Director Nacional de Conservación de Áreas Protegidas
Personal de la Dirección de Conservación y Manejo
Auditor Interno de la Administración de Parques Nacionales
Personal de la Dirección de Recursos Humanos y Capacitación
Gerente Técnico Unidad Ejecutora del Proyecto GEF (Global Environmental Facility)
1
Directora Delegación Regional Centro
Personal de la Delegación Regional Centro
Intendente del Parque Nacional Quebrada del Condorito
Personal del Parque Nacional Quebrada del Condorito
•
Relevamiento in situ de las actividades implementadas en el Parque Nacional Quebrada
del Condorito, entre los días 5 y 9 de septiembre de 2005.
•
Elaboración de indicadores de gestión basados en las metodologías provistas en los
siguientes documentos:
−
Modelo de Auditoría de Gestión Ambiental para Áreas Naturales Protegidas.
1999. OLACEFS.
−
Reporting Progress in Protected Areas: A Site-Level Management Effectiveness
Tracking Tool. 2003. World Bank/WWF Alliance for Forest Conservation and
Sustainable Use.
Se elaboraron 28 indicadores de gestión: 8 indicadores de planificación, 15 indicadores
de implementación y 5 indicadores de control de gestión. A los fines de facilitar el
análisis global y la comparación de las áreas protegidas auditadas, los indicadores
fueron medidos en una escala ordinal, donde el valor más alto corresponde al mejor
desempeño y el valor más bajo al peor.
Se han auditado los Parques Nacionales Copo, Quebrada del Condorito, El Leoncito, San
Guillermo, Sierra de las Quijadas y Talampaya. Con excepción del relevamiento in situ
realizado en el Parque Nacional Quebrada del Condorito, el análisis de la implementación de
actividades se basó solamente en el análisis de documentación y en las entrevistas mantenidas
con personal de la Dirección Nacional de Conservación de Áreas Protegidas y de la
Delegación Regional Centro. Finalmente, la imposibilidad de realizar tareas de campo en el
ámbito de la Delegación Regional NOA condicionó el nivel de acceso a documentación
referente al Parque Nacional Copo.
El equipo de auditoría solicitó al ente auditado que proveyera toda documentación o
antecedente que considerara pertinente para el examen de su gestión ambiental.
Las tareas propias del objeto de auditoría se desarrollaron entre el 4 de noviembre de 2004 y
el 21 de octubre de 2005.
2
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Marco Legal e Institucional
3.1.1. Estructura organizativa
El marco regulatorio de las áreas naturales protegidas bajo la órbita de la Administración de
Parques Nacionales está dado por la Ley N° 22.351, según la cual el objetivo primario de
dicho organismo es el diseño, conducción y control de ejecución de las políticas de
conservación y manejo de los Parques Nacionales, monumentos naturales y reservas
nacionales, con el objeto de asegurar el mantenimiento de su integridad en cuanto a
características fisiográficas, asociaciones bióticas, recursos naturales y calidad ambiental. En
el Anexo I se da el listado completo de normas vinculadas con el objeto de auditoría.
Por Decreto N°1375/96 se aprueba la estructura organizativa de la Administración de Parques
Nacionales, que comprende tres direcciones nacionales: de Conservación de Áreas Protegidas
(DNCAP), de Interior y de Coordinación Administrativa. Las misiones y funciones de estas
dependencias se detallan en el Anexo I.
La APN tiene a su cargo 34 áreas protegidas (AP) y cuatro especies biológicas declaradas
monumento natural1. De acuerdo con su categoría de manejo, las áreas protegidas
corresponden a 21 Parques Nacionales, 8 áreas protegidas de carácter mixto (Parque Nacional
y Reserva Nacional), 2 áreas con categoría de Monumento Natural y 3 Reservas Naturales
estrictas. Entre las 34 áreas protegidas, once de ellas se han creado a partir de la década de
1990: Copo, Campo de los Alisos, El Leoncito, Los Cardones, Mburucuyá, Monte León, PreDelta, Quebrada del Condorito, San Guillermo, Sierra de las Quijadas y Talampaya.
1
Monumento Natural: áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas, de interés estético, valor histórico o
científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta. Parque Nacional: áreas a conservar en su estado
natural, se caracterizan por ser representativas de una región fitozoogeográfica y tener interés científico. Reserva
Nacional: áreas que interesan para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas
protectoras del Parque Nacional contiguo, o la creación de zonas de conservación independientes, cuando la
situación existente no requiera o admita el régimen de un Parque Nacional. Reserva Natural Estricta: área
significativa por la excepcionalidad de sus ecosistemas, de sus comunidades naturales o de sus especies de flora
y fauna, cuya protección resulta necesaria para fines científicos de interés nacional. La interferencia humana se
reduce a un mínimo. Se aplica a áreas protegidas nacionales existentes, porciones de las mismas o a áreas
creadas para tal fin.
3
Se seleccionó una muestra de seis áreas protegidas considerando conjuntamente dos criterios:
(a) dependencia funcional de una misma Delegación Regional, y (b) asignación de fondos de
donación para su implementación (ver apartado 3.1.2.). En consecuencia, las áreas objeto de
auditoría son:
Nombre
Parque Nacional Copo (PNC)
Parque Nacional El Leoncito
(PNEL)
Parque Nacional Quebrada
del Condorito (PNQC)
Parque Nacional San
Guillermo (PNSG)
Parque Nacional Sierra de las
Quijadas (PNSQ)
Parque Nacional Talampaya
(PNT)
Año de
creación
2000
Ley Nacional
Ubicación
Eco-región
25.366
Chaco seco
1994
25.656
Santiago del
Estero
San Juan
1996
24.749
Córdoba
1998
25.077
San Juan
1991
24.015
San Luis
1997
24.846
La Rioja
Monte, Puna y
Altoandina
Chaco seco
Altoandina.
Puna y Monte
Monte y Chaco
Seco
Monte
Superficie
(ha)
114.250
72.763
37.000
147.830
150.000
215.000
3.1.2. Unidad Ejecutora del Proyecto de Conservación de la Biodiversidad
En 1998 la República Argentina y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
firman un convenio para la implementación del Proyecto de Conservación de la Biodiversidad
(TF 028372-98 BIRF), aprobado por Decreto N° 461/98, del 29/04/98, a través del cual la
República Argentina recibe fondos de donación provenientes del Fondo Fiduciario para la
Facilidad del Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility, GEF).
Los objetivos del Proyecto son preservar la biodiversidad en el nivel mundial mediante la
ampliación y diversificación de las áreas protegidas de la Argentina y la creación de las
condiciones para su manejo permanente. El Proyecto consta de tres partes:
Parte A: Áreas Protegidas
Parte B: Manejo de información sobre biodiversidad
Parte C: Administración del Proyecto, monitoreo y evaluación.
Con fondos correspondientes a la Parte A, en el ámbito de APN se implementaron cinco
nuevas áreas protegidas, tres de las cuales son objeto de la presente auditoría: los Parques
Nacionales Copo, Quebrada del Condorito y San Guillermo (ver Anexo III).
4
La ejecución del Proyecto está a cargo de la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP), creada por
Res. APN N° 219/98. La Res. APN N° 307/01, que modifica la Res. APN Nº 219/98,
establece que la UEP tendrá a su cargo la dirección general y operativa del Proyecto, siendo
sus misiones:
ƒ
llevar adelante los procedimientos para la contratación de locación de obras y/o servicios
con terceros sin relación de dependencia, con entidades y empresas nacionales o
extranjeras y con pobladores del área de influencia2 de las nuevas áreas protegidas,
llevando su debido registro;
ƒ
conducir los procedimientos para las adquisiciones de bienes muebles, equipamientos,
insumos y servicios previstos en el Convenio de Donación (GEF);
ƒ
mantener informado al presidente del Directorio de la APN sobre las actividades
desarrolladas, en desarrollo o a desarrollar y a las unidades de línea de la APN toda vez
que le sea requerido;
ƒ
preparar la documentación necesaria para las auditorías del BIRF;
ƒ
mantener comunicación permanente con los responsables de las áreas protegidas
comprendidos en el proyecto y con sus comisiones consultivas;
ƒ
ayudar a elaborar los planes operativos anuales y monitorear su desarrollo;
ƒ
preparar la documentación técnica necesaria para el proyecto, incluyendo la
correspondiente a la revisión de medio término y al informe final; será el enlace entre la
APN y el BIRF en lo relativo a la ejecución del Proyecto.
3.2. Lineamientos generales de gestión de la Administración de Parques Nacionales
En 2001, la APN elaboró un Plan de Gestión Institucional para los Parques Nacionales,
aprobado por Res. APN N° 142/01, que contiene los objetivos y metas que
el organismo deberá cumplir en los siguientes diez años. En el
Plan también se definen las orientaciones, lineamientos y
criterios a seguir en la gestión de las áreas protegidas en
materia
de
conservación,
uso
público,
investigación,
2
Es el área que no forma parte de la unidad y que tiene por objeto integrar el área protegida con su entorno,
hacia una interrelación gente-recursos en el marco del desarrollo sustentable.
5
planificación, educación, participación pública, cooperación y
desarrollo sustentable.
El Plan de Gestión Institucional incluye lineamientos sobre: conservación, asentamientos
humanos, pobladores rurales, propietarios privados, uso público y atención al visitante,
infraestructura
y
planta
turística,
educación
ambiental,
planificación,
protección,
administración, participación pública, entre otros. En el Anexo IV se sintetizan algunos de
estos lineamientos.
3.3. Análisis de la gestión de las nuevas áreas protegidas
3.3.1. Definición de indicadores
Los indicadores utilizados en el análisis –cuya definición se encuentra en el Anexo V– fueron
elaborados por este equipo de auditoría a partir de los documentos citados en el apartado 2.
“Alcance del Trabajo de Auditoría”.
3.3.2. Resultados de los indicadores medidos
En las siguientes tablas se da la sumatoria de los valores de los indicadores agrupados por
área de gestión para cada una de las seis áreas protegidas. Asimismo, se indica el porcentaje
de desempeño de cada área protegida respecto del óptimo; el valor óptimo corresponde a la
suma de los valores máximos posibles para los indicadores.
Suma de valores de los indicadores por área de gestión para las áreas protegidas auditadas.
Área de gestión
Planificación
Implementación
Control de gestión
PNC
PNEL
PNQC
PNSG
PNSQ
PNT
12
16
0
7
12
9
18
22
16
10
12
1
7
14
13
14
17
1
Máximo
posible
20
32
16
6
Porcentaje de desempeño respecto del óptimo por área de gestión para las áreas protegidas auditadas.
Área de gestión
Planificación
Implementación
Control de gestión
PNC
60
50
0
PNEL
35,00
37,50
56,25
PNQC
90,00
68,75
100
PNSG
50,00
37,50
6,25
PNSQ
35,00
43,75
81,25
PNT
70,00
53,12
6,25
PNC: Parque Nacional Copo; PNEL: Parque Nacional El Leoncito; PNQC: Parque Nacional Quebrada del Condorito;
PNSG: Parque Nacional San Guillermo; PNSQ: Parque Nacional Sierra de las Quijadas; PNT: Parque Nacional Talampaya.
En el nivel global, el desempeño más alto corresponde a planificación; el más bajo, a control
de gestión. El PNQC es el que presenta el mejor desempeño en las tres áreas de gestión. Se
observa el bajo desempeño en planificación de PNEL y PNSQ. En cuanto a implementación,
las áreas protegidas con desempeño más bajo son PNEL y PNSG. En control de gestión, el
desempeño es nulo para el PNC y muy bajo para PNSG y PNT.
El estado de todos los indicadores para cada una de las áreas protegidas auditadas se da en la
tabla de las páginas siguientes.
7
Área de gestión
Indicador
Estado
Planificación
1.1. Plan de Manejo
Definitivo aprobado
Definitivo elaborado no aprobado
Inicial aprobado
En elaboración
No elaborado
Se elaboraron todos los períodos
Se elaboraron algunos períodos
No se elaboraron
Formalmente definidos
No formalmente definidos
No definidos
Totalmente comprendidas en programas
Parcialmente comprendidas en programas
No comprendidas en programas
Adecuadamente definidos
Inadecuadamente definidos
No existe recurrencia
No más del 50% de recurrencia
Más del 50% de recurrencia
100% de recurrencia
Totalmente comprendidos en programas
Parcialmente comprendidos en programas
No comprendidos en programas
Aprobado
En elaboración
No elaborado
Parque Nacional
PNC
1.2. Planes Operativos
1.3. Objetivos de
conservación
1.4. Especies,
comunidades y
ecosistemas (ECE)
1.5. Definición de
problemas de manejo
1.6. Recurrencia de
problemas de manejo
1.7. Tratamiento de
problemas de manejo
1.8. Plan de Uso Público
PNEL PNQC PNSG PNSQ
PNT
8
Área de gestión
Indicador
Estado
Parque Nacional
PNC
Implementación
2.1. Dominio de la tierra
2.2. Personal
2.3. Infraestructura de
administración
2.4. Equipamiento
2.5. Límites
2.6. Zonificación
2.7. Accesibilidad externa
PNEL PNQC PNSG PNSQ
PNT
Dominio pleno
Dominio irresuelto
Dominio y posesión irresueltos
Acorde con lo planificado
Insuficiente en número creciente
Insuficiente en número estable
Insuficiente en número decreciente
Acorde con lo planificado
insuficiente
Inexistente
Acorde con lo planificado
insuficiente
Inexistente
Mensura completa
Mensura en trámite
Sin mensura
Aprobada
Elaborada no aprobada
En elaboración
Sin zonificación
No hay conflictos de accesibilidad
Falta de caminos o conflictos con
propietarios
Falta de caminos y conflictos con
propietarios
9
Área de gestión
Indicador
Estado
Parque Nacional
PNC
Implementación
PNEL PNQC PNSG PNSQ
PNT
2.8. Accesibilidad interna
Caminos suficientes y en buen estado
Caminos insuficientes o en mal estado
Caminos insuficientes y en mal estado
2.9. Manejo de recursos
Línea de base ambiental completa
naturales
Línea de base ambiental en elaboración
Sin línea de base ambiental
2.10. Manejo de recursos Línea de base completa
culturales
Línea de base en elaboración
Sin línea de base
2.11. Infraestructura de
Acorde con lo planificado
uso público
Insuficiente
Inexistente
2.12. Educación ambiental Existe un programa de educación
Existen algunas actividades
No existe programa ni actividades
2.13. Pobladores
Ausencia de conflictos
Conflictos leves
Conflictos graves
2.14. Uso sustentable
Proyectos en ejecución
Existe convocatoria para proyectos
No existen proyectos ni convocatoria
2.15. Comisión Consultiva Funcionamiento pleno
Funcionamiento parcial
Inexistente
10
Área de gestión
Indicador
Estado
Control de
gestión
3.1. Evaluaciones de
cumplimiento
Se efectuaron todas
Se efectuó sólo una
No se efectuaron
Completo
Parcial
No hay retroalimentación
75% o más
Mayor que 50% pero menor que 75 %
Mayor que 25% pero menor que 50%
25% o menos
No evaluado
75% o más
Mayor que 50% pero menor que 75 %
Mayor que 25% pero menor que 50%
25% o menos
No evaluado
75% o más
Mayor que 50% pero menor que 75 %
Mayor que 25% pero menor que 50%
25% o menos
No evaluado
Parque Nacional
PNC
3.2. Retroalimentación del
proceso de planificación
3.3. Eficacia del Programa
Operaciones
3.4. Eficacia del Programa
Uso público
3.5. Eficacia del Programa
Conservación
PNEL PNQC PNSG PNSQ
PNT
Referencias:
PNC: Parque Nacional Copo; PNEL: Parque Nacional El Leoncito; PNQC: Parque Nacional Quebrada del Condorito; PNSG: Parque Nacional San Guillermo; PNSQ: Parque
Nacional Sierra de las Quijadas; PNT: Parque Nacional Talampaya.
11
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Planificación
4.1. Se detectaron deficiencias en la planificación de manejo:
4.1.1. A excepción de los parques con financiamiento GEF, no existen especificaciones
a nivel institucional para la elaboración de planes de manejo ni actos
administrativos que la ordenen.
4.1.2. De las seis áreas protegidas auditadas, sólo dos, PNT y PNQC, cuentan con
planes de manejo definitivos elaborados y, de éstos, sólo está aprobado el del PNT
(Anexo VI).
4.2. El procedimiento para la elaboración de los Planes Operativos ha mejorado en los
últimos años, con mayor interacción entre las distintas dependencias involucradas
(Intendencia, Delegaciones Regionales, Direcciones Nacionales). Asimismo, el grado de
cumplimiento en la elaboración de Planes Operativos en el período auditado es mayor
que el de años anteriores: cinco de las seis áreas protegidas auditadas elaboraron los tres
planes operativos correspondientes al período 2001-2005 (Anexo VI). Sin embargo, se
detectaron las siguientes deficiencias:
4.2.1. No existen requisitos mínimos para la aprobación de los documentos de
planificación operativa. En efecto, tanto en el periodo 2003-2004 como en el
2005, los planes operativos fueron aprobados aun cuando algunos de ellos
estaban incompletos o con información inexacta. Esto se evidencia en aspectos
tales como:
•
En algunos casos, la formulación de problemas y necesidades no respeta los
lineamientos establecidos por Res. APN Nº 218/02 y 214/04 (Anexo VI).
•
En algunos casos, no se desarrolla la totalidad de los programas
contemplados por dichos lineamientos (Anexo VI).
4.2.2. Se observa una recurrencia de problemas de gestión mayor al 50% en cuatro de
las seis áreas protegidas: PNC, PNEL, PNSG y PNSQ.
12
4.2.3. Se observa una falta de articulación entre los problemas de gestión identificados
y los programas de manejo formulados: sólo uno de los POA 2005 (PNQC)
desarrolla programas para todos los problemas.
4.2.4. La gestión administrativa de los planes operativos es poco eficiente, y se registran
significativas demoras en su aprobación; en efecto, los POA 2005, que debían
comenzar a implementarse en enero, fueron aprobados el 1º de agosto de 2005
(Anexo VI).
4.3.
Con referencia a los objetivos de conservación, se observa:
4.3.1. En los casos en que no existe Plan de Manejo definitivo –PNEL, PNSG y
PNSQ– (Anexo VI), los objetivos de conservación de las áreas protegidas no
pueden considerarse formalmente establecidos, y por lo tanto no se cuenta con
una base sólida para la formulación de estrategias de manejo.
4.3.2. La ausencia de metas cuantitativas y plazos de ejecución para el logro de los
objetivos de conservación, impide evaluar el desempeño de la gestión en función
de dichos objetivos.
4.3.3. Sólo en dos de los POA 2005, PNQC y PNSG, existen programas que incluyen a
todas las especies biológicas, comunidades y ecosistemas que figuran entre los
objetivos de conservación.
4.4. Con referencia a la planificación de uso público se observa que:
4.4.1. Existen sólo dos Planes de Uso Público elaborados, PNT y PNQC; de éstos, sólo
uno está aprobado (PNT).
4.4.2. Los lineamientos para la elaboración de esos planes contemplan que se
determine la capacidad de carga turística, pero no se encontró evidencia de
estudios que la evalúen.
Implementación
4.5.
La APN no ha completado ni regularizado el proceso de adquisición del dominio de las
tierras en ninguna de las áreas protegidas auditadas (Anexo VII). A pesar de tener la
13
APN la posesión y de haber pagado o depositado judicialmente la suma propuesta por el
Tribunal de Tasación, no se ha escriturado.
Las indefiniciones con relación al dominio de las tierras representan un obstáculo en la
gestión:
•
se demora la utilización de los fondos GEF, dado que el Convenio requiere
que esté resuelto el dominio.
•
se afecta la gestión concreta de las áreas protegidas, generando conflictos con
pobladores dentro del área y en zonas limítrofes (Anexo VII).
4.6.
Las áreas protegidas auditadas, excepto PNQC, presentan insuficiencias en la cantidad
de personal (Anexo VIII). Esto resulta particularmente relevante en el caso de la planta
de guardaparques. Por otra parte, se observa una desigual distribución de agentes
asignados a las áreas protegidas: del análisis surge que, en el caso del PNQC, la
densidad de agentes asignados (1 agente cada 2.940 ha) es 10,7 veces superior a la del
PNT y 11,5 veces superior a la del PNSQ. Paralelamente, dicho indicador es más de 12
veces superior que en PNEL y PNSG, en cuyos POA 2005 se menciona la falta de
personal como un problema de prioridad alta, y en el segundo caso, a su vez, de
gravedad ascendente. El PNC tiene la mayor carencia de personal, pues cuenta con una
densidad 25 veces inferior que el PNQC. Esto, aun cuando en el periodo analizado este
parque experimentó el mayor crecimiento porcentual de personal, alentado por el
aumento en la cantidad de guardaparques (al 2005, existen en Copo cuatro veces más
guardaparques que en 2001).
4.7. En todas las áreas protegidas auditadas, la infraestructura de administración y el
equipamiento son insuficientes para desarrollar las actividades necesarias para el
manejo del área.
4.8. Transcurridos 14 años de la creación del área protegida más antigua, PNSQ, y 5 años de
la creación de la más reciente, PNC; no se ha completado el trámite de mensura en
ninguna de las áreas protegidas auditadas (Anexo VII). El organismo no cuenta con
14
consultores estables para mensurar las tierras ni ha formalizado convenios con
instituciones públicas relacionadas con el tema.
4.9. Sólo dos áreas protegidas, PNQC y PNT, cuentan con zonificación aprobada (Anexo
V). La falta de zonificación constituye una restricción para la planificación del uso
público y de las actividades de conservación y manejo de recursos.
4.10. En dos de las áreas protegidas, PNQC y PNSG, existen problemas de acceso; en esta
última representa un problema de alta prioridad. Por otra parte, en cuatro de las áreas
protegidas, PNC, PNQC, PNSQ y PNSG, la accesibilidad interna resulta insuficiente
(Anexo V). Los problemas de accesibilidad resultan en limitaciones a las tareas de
control y vigilancia, uso público, manejo de emergencias, entre otras.
4.11. Sólo dos de las áreas protegidas, PNC y PNQC, cuentan con líneas de base ambiental
completa (Anexo V). Por otra parte, ninguna de las áreas cuenta con línea de base de
recursos culturales y en sólo dos de ellas, PNQC y PNSQ, está en elaboración (Anexo
V).
4.12. La infraestructura de uso público es insuficiente en todas las áreas protegidas. En
algunas áreas, la carencia de infraestructura representa un riesgo para la seguridad de los
visitantes.
4.13. Si bien se realizaron actividades de educación e interpretación ambiental en todas las
áreas protegidas, no se observa que haya habido planificación integradora de estas
actividades para ninguna de ellas.
4.14. En cinco de las seis áreas protegidas, excepto PNQC, el uso inadecuado de las tierras
por parte de los pobladores provocan impactos ambientales graves (Anexo IX).
15
4.15. La implementación de actividades de uso sustentable en el área de influencia de las
áreas protegidas, contemplada en los lineamientos del Plan de Gestión Institucional,
constituye un avance hacia una conservación más efectiva e integradora. No obstante,
sólo en dos de las áreas protegidas, PNQC y PNSG, existen proyectos de uso
sustentable en ejecución (Anexo V).
4.16. La creación de Comisiones Consultivas representa una innovación positiva en la gestión
de las áreas protegidas, acorde con los lineamientos del Plan de Gestión Institucional.
Sin embargo, sólo existen cuatro áreas protegidas que tienen Comisión Consultiva,
(PNQC), de las cuales tres funcionan plenamente.
Control de gestión
4.17. El nivel de realización de las evaluaciones de cumplimiento es bajo:
4.17.1. Sólo dos de las áreas protegidas, PNQC y PNSQ, efectuaron las dos
evaluaciones de cumplimiento correspondientes al período 2001-2005.
4.17.2. En la mayoría de los casos, los resultados de las evaluaciones de cumplimiento
no se utilizan para establecer prioridades en la planificación subsiguiente.
4.17.3. No se elaboraron indicadores para medir el grado de cumplimiento de cada
programa.
4.18. No existe seguimiento de la ejecución de los planes operativos que permitan detectar y
corregir desvíos: de acuerdo con los niveles de cumplimiento reportados en los POA
2005, la eficacia de la gestión es, en general, baja; en ninguno de los tres casos en que
se efectuaron evaluaciones, se logró un cumplimiento de 100% en los programas.
4.19.
No existe un sistema integral de seguimiento y evaluación de la gestión de las áreas
protegidas:
16
4.19.1. No existe una instancia formal de evaluación externa a la Intendencia; las
Delegaciones Regionales realizan un monitoreo y una evaluación ad hoc, pero
no hay una estrategia general.
4.19.2. No existe una metodología de evaluación de eficacia basada en el
cumplimiento de objetivos de conservación.
4.20. Se observa la falta de instrumentos de control de gestión referida al proceso de
adquisición de dominio de las tierras de las nuevas áreas protegidas: no se ha previsto
un sistema adecuado de seguimiento de las tareas realizadas por los apoderados
contratados para litigar en la jurisdicción donde se tramitan los expedientes; por ende, se
producen largos periodos sin que APN tome conocimiento del grado de avance de
expedientes.
5. ANALISIS DE LA VISTA DEL ORGANISMO
El presente informe en su etapa de proyecto fue puesto en conocimiento del Organismo con
fecha 11/05/06 mediante Nota N°17/06 CSPyPE. Se recibió respuesta del mismo el 1º/09/06
por Nota N° 286 de fecha 18/08/06, el que formula consideraciones que son analizadas en el
ANEXO X del presente. Respecto del punto “1. OBJETO DE LA AUDITORÍA - Período
analizado”, el mismo se modifica según análisis efectuado en el Anexo X.
Cabe advertir que como resultado del análisis a los considerandos formulados por el
Organismo al punto 4. Comentarios y Observaciones, se procede a modificar el punto 4.16.
Respecto del capítulo 5. Recomendaciones el mismo no sufre modificaciones.
6. RECOMENDACIONES
Planificación
6.1. Completar
la
elaboración
de
planes
de
manejo,
estableciendo
procedimientos y metas para la su elaboración.
17
6.2. Perfeccionar el procedimiento de elaboración de los planes operativos a través de: (a)
especificación de los requisitos para su aprobación, y (b) fortalecimiento de los
mecanismos de planificación participativa, asegurando la intervención en tiempo y
forma de todas las instancias involucradas.
6.3. Iniciar el proceso de revisión, redefinición y formalización de los objetivos de
conservación de las áreas protegidas, de acuerdo con lo previsto en el Plan de Gestión
Institucional. Definir metas cuantitativas que permitan medir el grado de cumplimiento
de dichos objetivos.
6.4. Completar la planificación de uso público. Arbitrar los medios para evaluar la capacidad
de carga turística de los distintos circuitos, especialmente en los sitios más intensamente
visitados.
Implementación
6.5. Arbitrar los medios para regularizar la situación dominial de las áreas protegidas a fin
de prevenir y/o dirimir conflictos y, en los casos en que se cuenta con financiamiento
GEF, permitir la ejecución de los fondos.
6.6. Dotar de personal a las áreas protegidas, atendiendo a la gravedad y urgencia de las
necesidades planteadas en los planes operativos.
6.7. Proveer de infraestructura y equipamiento a las áreas protegidas, atendiendo a la
gravedad y urgencia de las necesidades planteadas en los planes operativos.
6.8. Priorizar la realización de la mensura en todas las áreas protegidas a fin de permitir la
regularización del dominio, y de facilitar la demarcación de límites en el terreno.
Suscribir convenios con instituciones públicas idóneas a tal fin.
18
6.9. Completar la zonificación de las áreas protegidas a fin de facilitar la planificación de los
diversos usos posibles.
6.10. Proveer los medios para la construcción y/o mejora de caminos que permitan solucionar
los conflictos de accesibilidad.
6.11. Completar las líneas de base ambiental y de recursos culturales de las áreas protegidas,
convocando a organismos científicos vinculados con dichas temáticas.
6.12. Proveer de infraestructura de uso público, atendiendo a la gravedad y urgencia de las
necesidades planteadas en los planes operativos.
6.13. Integrar las actividades de educación ambiental en programas exhaustivos, de acuerdo
con lo previsto en el Plan de Gestión Institucional.
6.14. Desarrollar estrategias que permitan efectivizar la política de sustitución voluntaria de
actividades no sustentables llevadas a cabo por los pobladores de las áreas protegidas.
6.15. Ampliar y consolidar la implementación de proyectos de uso sustentable en las zonas de
influencia de las áreas protegidas.
6.16. Consolidar las Comisiones Consultivas existentes y promover su creación en aquellas
áreas donde no existan a fin de promover la participación pública en la gestión de las
áreas protegidas.
Control de gestión
6.17. Revisar el procedimiento y la eficacia de las herramientas de control de cumplimiento
de las actividades programadas, a fin de optimizar la definición de prioridades de
gestión en la planificación subsiguiente.
19
6.18. Desarrollar una estrategia de seguimiento de la ejecución de los planes operativos que
permita detectar y corregir desvíos.
6.19. Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluación de la gestión de las áreas protegidas,
externo a la unidad de conservación y basado en indicadores que involucren
el cumplimiento de los objetivos de conservación y de los
programas de manejo.
6.20. Instrumentar un sistema de seguimiento de las acciones legales referidas a dominio y
posesión de las tierras de las áreas protegidas.
7. CONCLUSIÓN
A partir del análisis efectuado, se evidencia un bajo desempeño general de la gestión de las
áreas protegidas, así como fuertes disparidades entre ellas. En efecto, el porcentaje promedio
más alto de desempeño, correspondiente al PNQC, es más del doble que el correspondiente a
cuatro de las áreas restantes.
No obstante, se han producido avances en el fortalecimiento del proceso de participación
pública, tanto a través de la creación de Comisiones Consultivas como de la implementación
de proyectos de desarrollo sustentable para pobladores de las zonas de influencia.
Por otra parte, con respecto al control de gestión, se destaca el bajo desempeño general, a la
vez que las mayores diferencias entre las áreas protegidas. En este sentido, se reitera lo
expresado en Actuación AGN N° 166/2001 aprobado por Res. AGN N° 144/2002: “no se ha
instrumentado un diseño sistemático de seguimiento y control sobre la implementación de lo
planificado tanto a nivel de las áreas protegidas individuales como a nivel de las instancias
superiores. Esta situación se manifiesta en la elaboración de los planes operativos que
resultan ser en la práctica no vinculantes a la gestión de las áreas protegidas, dado que no se
exige su cumplimiento” .
20
Por ende, se considera necesario fortalecer la gestión de las áreas protegidas en todas sus
instancias —planificación, implementación y control— prestando especial atención a las más
deficitarias.
8. LUGAR Y FECHA
BUENOS AIRES, SETIEMBRE DE 2006
9. FIRMAS
21
ANEXO I
MARCO LEGAL
Ley Nº 22.351
Decreto N° 1375/96
Decreto N° 461/98
Resolución APN N° 15/98
Resolución APN N° 21/98
Resolución APN N° 219/98
Proveído APN N° 54/00
Resolución APN N° 142/01
Resolución APN N° 184/01
Resolución APN N° 307/01
Resolución APN N° 074/02
Régimen legal de los Parques Nacionales, monumentos
naturales y reservas nacionales
Estructura organizativa de la Administración de Parques
Nacionales.
Aprueba Convenio de Donación para el Proyecto de
Conservación de la Biodiversidad.
Establece procedimientos para la elaboración de POAs
Aprueba el Manual de Ejecución del Proyecto de Conservación
de la Biodiversidad financiado por GEF y administrado por el
BIRF.
Crea la Unidad Ejecutora de los Proyectos con financiamiento
externo (UEP).
Aprueba la Actualización de la “Guía para la Elaboración de
los Planes Operativos Bianuales en las Unidades de
Conservación de la APN” , 2000.
Aprueba el Plan de Gestión Institucional para los Parques
Nacionales.
Aprueba las normas de procedimientos para la ejecución del
subcomponente desarrollo de actividades sustentables del
Proyecto de Conservación de la Biodiversidad.
Modifica la Resolución APN N° 219/98 en lo referido a las
funciones de la UEP.
Directrices para la zonificación en áreas protegidas de la APN.
Resolución APN N° 218/02 Aprobación del documento “Guía para la Elaboración de los
Planes Operativos Bianuales en las Unidades de Conservación
de la APN”,octubre/02.
Resolución APN N° 92/03 Aprueba la “Metodología para planificar el uso público en
áreas protegidas bajo jurisdicción de la Administración de
Parques Nacionales”.
Resolución APN N° 245/02 Aprueba las modificaciones a las normas de procedimientos
para la ejecución del Subcomponente Desarrollo de
Actividades Sustentables.
Resolución APN N° 110/03 Aprobación POBA 2003/2004 Parque Nacional Talampaya.
Resolución APN N° 10/03 Aprobación POBA 2003/2004 Parques Nacionales Copo, El
Leoncito, San Guillermo, Quebrada del Condorito, Sierra de
las Quijadas.
Resolución APN N° 8/04
Ratifica disposiciones internas referidas a la elaboración de las
evaluaciones de cumplimiento.
Resolución APN N° 214/04 Aprobación documentación formulario POBA 2005.
Resolución APN N° 168/05 Aprueba los Planes Operativos Anuales 2005
22
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA
ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES
La responsabilidad primaria de la Dirección Nacional de Conservación de Áreas Protegidas
(DNCAP) es la planificación, programación y formulación de estrategias de conservación y
uso público de las áreas naturales protegidas de carácter nacional, abarcando los
aspectos de investigación científica y monitoreo, protección,
manejo, uso sustentable, interpretación y recreación. De ella
dependen:
La Dirección de Conservación y Manejo, encargada de:
•
Entender en las gestiones propias de la conservación y
manejo de ecosistemas y recursos naturales y culturales
protegidos.
•
Formular los lineamientos e intervenir en los programas
para la investigación científica aplicada.
•
Formular los lineamientos e intervenir en los programas
para elaborar los programas de uso sustentable de los
recursos naturales, culturales y uso público.
•
Elaborar las normativas de conservación y manejo de los
recursos naturales, culturales y asentamientos humanos.
•
Intervenir y asesorar en todos aquellos aspectos que hacen
a la evaluación de impacto ambiental.
•
Dirigir los registros sobre recursos naturales, culturales
y asentamientos humanos.
•
Intervenir en el control del cumplimiento de las pautas
establecidas en los planes de manejo referidas a los
aspectos de conservación y uso público.
La Dirección de Interpretación y Extensión Ambiental, encargada
de:
•
Intervenir y asesorar en la elaboración de los planes y
programas de interpretación de la naturaleza, extensión
ambiental y uso público.
23
•
Formular los lineamientos y normativas específicas para la
interpretación de la naturaleza y la educación y extensión
ambiental.
•
Elaborar y supervisar los lineamientos y normativas para
diseñar senderos de interpretación y centros de visitantes
y material impreso.
Algunas de las funciones de la DNCAP están descentralizadas en
las cuatro Delegaciones Técnicas Regionales, Noreste (NEA),
Noroeste (NOA), Centro y Patagonia, que tienen entre sus
funciones:
•
Analizar el estado de conservación y proponer las medidas
de protección y/o manejo de las áreas protegidas de su
región en función de la preservación de las comunidades
bióticas, de las especies de la flora y fauna, de los
rasgos físicos y del paisaje.
•
Relevar, analizar y ampliar la información científica
existente sobre la diversidad biológica, elaborando planes
de monitoreo.
•
Proponer las pautas y condiciones técnicas a las que
deberán ajustarse el aprovechamiento de los recursos
naturales y efectuar su control técnico.
•
Intervenir en la elaboración y actualización de los planes
de manejo de las áreas protegidas de su región.
•
Brindar asistencia a las intendencias para la formulación
de sus respectivos planes operativos.
La responsabilidad primaria de la
Dirección Nacional de
Interior (DNI) es dirigir y supervisar la ejecución de la
gestión operativa de las áreas protegidas en cumplimiento de
las políticas y los objetivos que para cada área determinen las
máximas autoridades del organismo. Sus funciones fundamentales
son:
•
Supervisar el
operativos.
proceso
de
elaboración
de
los
planes
24
•
Efectuar el control y seguimiento de todas las acciones de
su incumbencia.
De la DNI dependen las Intendencias, responsables directas de
la gestión operativa de las áreas protegidas, en lo referente a
administración general, planificación operativa, implementación
de los planes de manejo y planes operativos, así como de la
fiscalización de la prestación de servicios.
25
ANEXO II
DOCUMENTACIÓN ANALIZADA
Planificación
Plan de Manejo del Parque Nacional Quebrada del Condorito y Reserva Hídrica Pampa de
Achala. Versión Preliminar. Junio de 2004.
Plan de Manejo del Parque Nacional Talampaya, Fases I y II.
Plan de Manejo Inicial del Parque Nacional Copo.
Planes Operativos Bianuales 2001-2002 de los Parques Nacionales Copo, El Leoncito,
Quebrada del Condorito, Sierra de las Quijadas, San Guillermo y Talampaya.
Planes Operativos Bianuales 2003-2004 de los Parques Nacionales Copo, El Leoncito,
Quebrada del Condorito, Sierra de las Quijadas, San Guillermo y Talampaya.
Planes Operativos Anuales 2005 de los Parques Nacionales Copo, El Leoncito, Quebrada del
Condorito, Sierra de las Quijadas, San Guillermo y Talampaya.
Formulario para la presentación de estudios aplicados. Proyecto de conservación de la
biodiversidad. DAS (TF-028372-AR).
Formulario para la presentación de subproyectos de extensión/capacitación. Proyecto de
conservación de la biodiversidad. DAS (TF-028372-AR).
Formulario para la presentación de proyectos piloto productivos. Proyecto de conservación de
la biodiversidad. DAS. (TF-028372-AR).
Unidad Ejecutora de Proyecto
Convenio de Donación del Fondo Fiduaciario para la Facilidad del Medio Ambiente Mundial,
Proyecto de Conservación de la Biodiversidad. 18 de mayo de 1998.
Manual de Ejecución. Volumen 1. Proyecto de Conservación de la Biodiversidad. diciembre
de 1997.
Enmienda al Manual de Ejecución Proyecto de Conservación de la Biodiversidad. marzo de
2005.
Ayuda Memoria 5° Misión de Supervisión – 18 de octubre de 2000
Ayuda Memoria 6° Misión de Supervisión – 3 de abril de 2001
Ayuda Memoria 7° Misión de Supervisión – 23 de julio de 2001
Ayuda Memoria 8° Misión de Supervisión – 20 de junio de 2002
Ayuda Memoria 9° Misión de Supervisión – 15 de noviembre de 2002
Ayuda Memoria 10° Misión de Supervisión – 10 de abril de 2003
Ayuda Memoria 11° Misión de Supervisión – 18 de julio de 2003
Ayuda Memoria 12° Misión de Supervisión – 18 de noviembre de 2003
Ayuda Memoria 13° Misión de Supervisión – 5 de mayo de 2004
Ayuda Memoria 14° Misión de Supervisión – 6 de octubre de 2004
Ayuda Memoria 15° Misión de Supervisión – 26 de mayo de 2005
26
Delegación Regional Centro
Lineamientos Estratégicos para el Manejo de Especies Exóticas en la APN , junio de 2005.
Orientaciones Metodológicas para los técnicos, evaluación participativa de medio término
Lineamientos Estratégicos para el Manejo de Especies Exóticas en la APN (borrador), 24 de
junio de 2005.
Memoria Actividades sobre Educación,, Delegación Regional Centro, 2004.
Planificación de actividades a realizar en los Parques Nacionales de la Región Centro, 2005.
Primer Informe Evaluación de las comunidades de peces del Parque Nacional y de la Reserva
Nacional Quebrada del Condorito. Análisis de factores que afectan los patrones de
distribución y abundancia de especies nativas y exóticas para el desarrollo de criterios
de conservación y manejo. Metodología y plan de trabajo, DRC, sin fecha.
Segundo Informe Evaluación de las comunidades de peces del Parque Nacional y de la
Reserva Nacional Quebrada del Condorito, DRC, sin fecha.
Tercer Informe Relevamiento de la diversidad íctica y monitoreo de peces autóctonos y
exóticos en la unidad de conservación. Ampliación de la elaboración de la línea de
base de la biodiversidad del PNQC y RHPP, DRC, sin fecha.
Cuarto Informe Relevamiento de la diversidad íctica y monitoreo de peces autóctonos y
exóticos en la unidad de conservación. Ampliación de la elaboración de la línea de
base de la biodiversidad del PNQC y RHPPA, DRC, sin fecha.
Normas de procedimiento. Subproyectos Conservación de la Biodiversidad. Subcomponente
Desarrollo de Actividades Sustentables, DAS (APN/GEF/BIRF).
Instructivo para el uso de fondos de subproyectos de uso sustentable. Proyecto de
Conservación de la Biodiversidad, DAS (TF-028372-AR).
Formulario para la presentación de subproyectos piloto productivos. Subcomponente
Desarrollo de Actividades Sustentables, DAS (APN/GEF/BIRF).
Segunda convocatoria para la presentación de proyectos de uso sustentable en el área de
amortiguamiento del PNQC (APN/GEF/BIRF TF-028372-AR), 2004.
Información general del subproyecto de extensión/capacitación Parque Nacional San
Guillermo Proyecto de conservación de la biodiversidad GEF/BIRF (TF-028372-AR),
Subcomponente Desarrollo de Actividades Sustentables.
Información general del subproyecto piloto productivo artesanal Parque Nacional San
Guillermo, Proyecto de Conservación de la Biodiversidad GEF/BIRF (TF-028372-AR)
Subcomponente Desarrollo de Actividades Sustentables.
Evaluación sobre el estado de conflicto puma/zorro colorado y humanos en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito y área de amortiguamiento en relación a la
actividad turística y la predación sobre el ganado de productores. Informe de
Actividades Nº 1, enero-marzo de 2004, Delegación Regional Centro.
Evaluación sobre el estado de conflicto puma/zorro colorado y humanos en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito y área de amortiguamiento en relación a la
actividad turística y la predación sobre el ganado de productores, Informe de
Actividades Nº 2, junio de 2004, Delegación Regional Centro.
Evaluación sobre el estado de conflicto puma/zorro colorado y humanos en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito y área de amortiguamiento en relación a la
actividad turística y la predación sobre el ganado de productores, Informe de
Actividades Nº 3, setiembre de 2004, Delegación Regional Centro.
27
Evaluación sobre el estado de conflicto puma/zorro colorado y humanos en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito y área de amortiguamiento en relación a la
actividad turística y la predación sobre el ganado de productores, Informe de
Actividades Nº 4, diciembre de 2004, Delegación Regional Centro.
Evaluación sobre el estado de conflicto puma/zorro colorado y humanos en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito y área de amortiguamiento en relación a la
actividad turística y la predación sobre el ganado de productores, Informe final de
consultoría, diciembre de 2004, Delegación Regional Centro.
Monitoreo de la habituación de puma a zonas de actividad turística intensa y área del centro
operativo Achala en el Parque Nacional Quebrada del Condorito, Informe de Avance
Nº 1, marzo de 2005.
Monitoreo de la habituación de puma a zonas de actividad turística intensa y área del centro
operativo Achala en el Parque Nacional Quebrada del Condorito, Informe de Avance
Nº 2, julio de 2005.
Memorias del Taller sobre reintroducción del Guanaco (Lama guanicoe) en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito, octubre de 2004.
Plan de trabajo Proyecto piloto de reintroducción del guanaco (Lama guanicoe) en el Parque
Nacional Quebrada del Condorito (PNQC), Proyecto de Conservación de la
Biodiversidad, sin fecha.
Proyecto ejecutivo preliminar Proyecto piloto de reintroducción del guanaco (Lama
guanicoe) en el Parque Nacional Quebrada del Condorito (PNQC), Proyecto de
Conservación de la Biodiversidad, sin fecha.
Parque Nacional El Leoncito
Nota a Dirección del Centro Astronómico El Leoncito por instalación de estación automática
de medición de contaminación electromagnética en el interior del Parque Nacional El
Leoncito, sin fecha.
Nota a la Dirección Nacional de Parques Nacionales. Solicitud de información sobre la
instalación del radio telescopio en el Parque Nacional El Leoncito, 10 de septiembre de
2004.
Nota a la Dirección Nacional de Parques Nacionales. Reiteración pedido informe Nº 268/04
en referencia a instalación de radio telescopio en el Parque Nacional El Leoncito, 6 de
octubre de 2004.
Documento parcial, modelo de Acuerdo APN – Institución Universitaria con el objeto de
realización de un relevamiento de mamíferos herbívoros y de suri cordillerano en el
Parque Nacional El Leoncito, 2005.
Parque Nacional Quebrada del Condorito
Diagnóstico Socio-Productivo de Pequeños Productores de la Reserva Hídrica Provincial
Pampa de Achala, Daniel Cáceres, junio de 2001.
Indicadores de Sustentabilidad para el Monitoreo de Sistemas Productivos de la Reserva
Hídrica Provincial Pampa de Achala, Daniel Cáceres, diciembre de 2001.
Informe de actividades correspondiente al Subcomponente de Desarrollo Sustentable, enerofebrero de 2002 (Proyecto de Conservación de la Biodiversidad, TF-028372-AR,
GEF/BIRF), Dirección Regional Centro – PNC.
28
Informe Técnico Primera Fase del Plan de Monitoreo en Potreros bajo Convenio. Seccional
Trinidad, DRC, septiembre de 2005.
Informe Técnico Monitoreo en potreros de herbivoría dentro del PNQC, DRC, junio de
2005.
Programa y Cronograma de Trabajo de Capacitación Ganadería sustentable en el área de
amortiguamiento del PNQC, Sonzini, González Palau, Jaacks, Ferioli y Cáceres,
septiembre de 2004.
Informe Capacitación para docentes de la RHPA y PNC. Utilización del manual “Mi casa es
Achala”, 28, 29 y 30 de julio de 2005.
Manual “Mi casa es Achala”.
Informe del Primer Encuentro del Ciclo “Buscando un espacio para conservar con todos”,
Delegación Regional Centro, 18 y 19 de junio de 2004.
Informe del Segundo Encuentro del Ciclo “Buscando un espacio para conservar con todos”,
27 y 28 de agosto de 2004.
Informe del Tercer Encuentro del Ciclo “Buscando un espacio para conservar con todos”, 22
y 23 de octubre de 2004.
Informe “Taller para avanzar en la cartilla educativa de Achala” , San Mateo, 8 y 9 de abril de
2005.
Términos de Referencia sobre Capacitación para docentes con especialidad en Turismo de la
RHPA y PNQC, “Turismo Sustentable y Conservación del Patrimonio Regional”,
(2005-2014 - Unesco).
Cartillas varias para alumnos y pobladores locales.
Presentación (PowerPoint) La educación en el programa de uso público, 2005.
Plan de trabajo Proyecto de recuperación de zonas degradadas mediante una reforestación
con autóctonas en el Parque Nacional Quebrada del Condorito.
Estadísticas Ingreso visitantes. Años 1989/2004, Parque Nacional Quebrada del Condorito.
Estadísticas Ingreso visitantes. Año 2005, Parque Nacional Quebrada del Condorito.
Programa Uso Público del Parque Nacional Quebrada del Condorito y Reserva Hídrica
Provincial Pampa de Achala. PN Quebrada del Condorito y Delegación Regional
Centro – APN, Agencia Córdoba Ambiente SEM, Agencia Córdoba Turismo SEM,
2005.
Presentación PowerPoint, Creación PNQC.
Planos PNQC.
Fotografías varias (actividad en escuelas, otras).
Parque Nacional Sierra de las Quijadas
Libro de trabajo Planificación para la conservación de sitios y medidas del éxito de la
conservación.
Cartilla educativa Parque Nacional Sierra de las Quijadas.
Memoria Taller de planificación educativa para el Parque Nacional Sierra de las Quijadas y
comunidades vecinas, abril de 2005.
Diagnóstico Socioproductivo de Comunidades Vinculadas al Parque Nacional Sierra de las
Quijadas: Sector Oeste (Provincia de San Luis). Silvetti, Peyrotti, Paradela, Natale.
Administración de Parques Nacionales, Delegación Región Centro, junio de 2004.
29
Parque Nacional San Guillermo
Proyecto de Conservación de la Biodiversidad (GEF/BIRF TF-028372-AR). Subcomponente
de Desarrollo de Actividades Sustentables. Diagnóstico Socio-Productivo de Pobladores
y comunidades en el área de influencia del Parque Nacional San Guillermo. Esteban
Tapella, San Juan, abril de 2003.
Estado de avance de sub-proyectos de uso sustentable en el área de influencia del PNSG.
Lic/Mg. Esteban Tapella, Desarrollo de Actividades Sustentables, Parque Nacional San
Guillermo, San Juan, agosto de 2005.
Informe especial Estado de avance de los sub-proyectos de uso sustentable en el área de
influencia del PNSG. Lic/Mg. Esteban Tapella, Componente DAS PNSG, San Juan,
diciembre de 2004.
Informe especial Estado de avance de sub-proyectos de uso sustentable en el área de
influencia del PNSG, San Juan, agosto de 2005.
Sala educativa del Centro de Visitantes de San Guillermo, sin fecha.
Parque Nacional Talampaya
Plan de Uso Público del Parque Nacional Talampaya, APN, 2003.
Programa Capacitación Guías Locales del Sitio Ciudad Perdida Parque Nacional
Talampaya, 17, 18 y 19 de noviembre de 2004.
Curso para docentes Talampaya.
30
ANEXO III
PROYECTO DE CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD
La Parte A, Áreas Protegidas, consta de tres componentes, a saber:
1. Creación y manejo de nuevas áreas protegidas a través, entre otras cosas, de
demarcación de límites, preparación de toda la documentación legal, preparación e
implementación de planes operativos, preparación de evaluaciones ambientales, y otros
estudios especializados, construcción de puntos de observación, picadas (interpretative
trails), vallas, oficinas administrativas y viviendas para guardaparques y reparación de
caminos.
2. Actividades de desarrollo permanente en zonas de amortiguamiento. Mejoramiento
de las prácticas de aprovechamiento de la tierra por la comunidad en las zonas de
amortiguamiento de las nuevas áreas protegidas mediante el funcionamiento de un fondo
de donación para financiar la realización de actividades (comprobación de modelos
mejorados de uso de la tierra, aceleración de la recuperación de las praderas naturales
empobrecidas, manejo de incendios, realización de estudios de biodiversidad
complementarios y de campañas de concientización pública) que contribuyan
directamente al uso y conservación permanentes de la biodiversidad en estas zonas de
amortiguamiento.
3. Participación pública y mitigación social. Implementación de los planes de mitigación
social aprobados por el BIRF de acuerdo con la sección 3.07 del Convenio.
La Parte B, Manejo de la información sobre biodiversidad, comprende el desarrollo e
implementación (incluyendo capacitación) de una red de biodiversidad con base en Internet
para asegurar el acceso nacional y mundial a la información sobre biodiversidad de la
Argentina.
31
La Parte C, Administración, monitoreo y evaluación, corresponde al fortalecimiento de la
capacidad de la APN para administrar, monitorear y evaluar el Proyecto mediante la creación,
equipamiento y operación de la Unidad del Proyecto.
Plan de Participación
El proceso de participación comprende cinco elementos: (a) contratación de un especialista en
evaluación social; (b) creación de comisiones consultivas; (c) desarrollo de planes de
participación específicos para el área protegida; (d) capacitación; y (e) implementación y
supervisión del Plan de Mitigación.
El objetivo de las Comisiones Consultivas (CC) es: (a) facilitar el desarrollo e
implementación de una estrategia de administración común e integrada para su respectiva área
protegida; (b) proporcionar un mecanismo institucional para asegurar que exista consulta
pública y participación activa en la administración de cada área protegida.
Las Comisiones Consultivas están integradas por sectores de las principales partes interesadas
en cada área protegida. Además de los representantes de la APN y del gobierno provincial y
municipal, cada CC tiene representantes de las universidades, ONGs, asociaciones locales y
entidades públicas relevantes.
Plan de Mitigación
Durante la fase de preparación del proyecto, especialistas locales realizaron un análisis
socioeconómico detallado de las familias y comunidades que habitan las cinco áreas
protegidas a financiar. A partir de los resultados de dicho análisis, se preparó un Plan de
Mitigación que se ocupa de: (a) mitigar el impacto socioeconómico relacionado con la
creación de las áreas protegidas, y (b) integrar a los habitantes locales al proceso de
administración y toma de decisiones del área protegida.
32
Las medidas de mitigación específicas se aplican únicamente a las familias e individuos que
vivían y trabajaban la tierra de las nuevas áreas protegidas al 31 de marzo de 1997.
Las principales categorías de medidas de mitigación que componen el plan son: (a) mejoras
en la infraestructura, (b) remuneración de empleados, y (c) actividades de ampliación y apoyo
a la producción. Las medidas de remuneración de empleados incluyen tres tipos diferentes de
acuerdos contractuales: (1) guardaparques con dedicación exclusiva contratados por APN, (2)
brigadistas de incendios a tiempo parcial contratados por APN, y (3) trabajadores a tiempo
parcial contratados por brigadistas privados.
Además de estas medidas de mitigación, las poblaciones afectadas por el Proyecto pueden
participar en las actividades complementarias desarrolladas bajo las partes A2 y A3 del
Proyecto.
33
ANEXO IV
LINEAMIENTOS DEL PLAN DE GESTIÓN INSTITUCIONAL
Conservación
•
Las acciones que se realicen en las áreas protegidas (AP) tendrán como objetivo
prioritario la conservación de sus valores naturales y culturales, y de los procesos que
los sustentan. Cualquier actuación a realizar ha de ser compatible con la perpetuación
de estos objetivos, las decisiones se basarán en el mejor conocimiento disponible o en
evaluaciones promovidas a tal fin y estarán presididas por el principio de precaución;
•
mantener un sistema de seguimiento del estado de biodiversidad y/o de los
componentes de valor especial en cada unidad de conservación evaluando sus
posibilidades de sostenimiento y los requerimientos de restauración;
•
revisar los objetivos de cada AP y establecer claramente qué se pretende conservar en
cada uno de ellos, en qué estado y mediante qué estrategia;
•
identificar y preservar todos los recursos culturales y paleontológicos de origen
histórico o prehistórico de las áreas protegidas a través de los adecuados programas de
estudio, tratamiento y protección;
•
regularizar todas las áreas protegidas, en lo concerniente a jurisdicción, dominio y
delimitación para eliminar incertidumbres, evitar conflictos y hacer efectiva la
presencia institucional en dichos espacios.
Asentamientos humanos
•
Priorizar las relaciones con las poblaciones rurales, propietarios y pueblos originarios
presentes en las áreas protegidas o en áreas contiguas a los mismos, contribuyendo a
impulsar usos o actividades sustentables;
•
crear una base de datos de catastro permanente en cada AP.
Pobladores rurales
•
Continuar con la política de sustitución voluntaria de actividades no sustentables o no
compatibles con los objetivos de conservación por otras que resulten económicamente
34
rentables y ambientalmente tolerables. Esto se impulsará prioritariamente para
aquellos sectores o zonas de las áreas protegidas con mayor valor de conservación, o
donde la zonificación prevista en los Planes de Manejo no admita los usos que allí se
desarrollan. Para fomentar estos cambios se explorarán diferentes formas de subsidios,
compensaciones o incentivos económicos, privilegiándose aquellos mecanismos que
favorezcan el auto-sostenimiento económico de los pobladores.
Propietarios privados
•
Implementar políticas activas para reemplazar las actividades extensivas degradantes
del ambiente, definiendo pautas de manejo acordes con el conocimiento actual de los
ecosistemas y su productividad;
•
propiciar el establecimiento de tasas de servicios ambientales o de conservación;
•
regular las actividades ganaderas en propiedades privadas.
Uso público y atención al visitante
•
Resguardar áreas intangibles, para que sirvan como testigos de los componentes más
sensitivos de la biota. Para ello se definirán criterios de zonificación adecuados;
•
adecuar la intensidad de uso de los espacios a la capacidad de los sitios visitados, para
lo cual se planificará adecuadamente la distribución de los accesos e infraestructura,
según criterios de sustentabilidad ambiental y de calidad de la visita;
•
proceder a adoptar criterios comunes o similares para determinar la sustentabilidad de
los sitios y los ambientes;
•
fortalecer técnicamente las unidades de conservación, profesionalizando y capacitando
a su personal para que tengan elementos efectivos para el monitoreo ambiental y
administrativo de las actividades de uso público.
35
Infraestructura y planta turística
•
Dotar a cada AP de la infraestructura y planta turística3 para la protección de sus
valores, para el uso y disfrute público, y para su gestión.
Educación ambiental
•
Impulsar en todas las áreas protegidas el desarrollo de programas de educación
ambiental para difundir prácticas de bajo impacto;
•
la interpretación será la principal actividad interactiva entre los visitantes y el Parque.
Planificación
•
Planificar con criterios estratégicos, siguiendo
un esquema ordenado en fases
consecutivas que determinen las acciones a realizar mediante un conjunto de planes de
diverso alcance y contenido. Todos los instrumentos de planificación deben responder
a pautas básicas, dinámicas, adaptables y comunes;
•
en el ámbito de la APN, los instrumentos de planificación serán los Planes de Gestión
(en el nivel de Direcciones), Planes de Manejo y Gestión de las áreas protegidas, y los
Planes de Sitio, que se articularán en programas y proyectos. Su ejecución se reflejará
en los Planes Operativos, que deberán desarrollarse de forma coordinada con la
respectiva programación presupuestaria anual o bianual;
•
articular los mecanismos necesarios para que los Planes de Gestión y Manejo, Planes
de Sitio y Planes Operativos sean vinculantes a la gestión; crear y poner en práctica
sistemas de supervisión y seguimiento de su ejecución;
•
toda la planificación que se desarrolle en el ámbito de la APN será interdisciplinaria y
participativa desde las primeras etapas hasta su concreción, y se volcará en
3
La planta turística está conformada por las instalaciones y el equipamiento. Las instalaciones son aquellas
construcciones especiales que facilitan la práctica de actividades netamente turísticas. Comprende muelles,
quinchos, miradores, funiculares, pasarelas, puentes, etcétera). El equipamiento son todos los establecimientos
administrados por la actividad pública o privada que se dedican a prestar los servicios básicos. Comprenden
campamentos, hosterías, comedores, restaurantes, y otros servicios (como guías, información, etcétera).
36
documentos públicos de fácil comprensión para que puedan ser utilizados por la
ciudadanía como instrumentos de control de gestión;
•
será prioridad completar los Planes de Manejo y Gestión de todas las áreas protegidas,
adoptándose las medidas de armonización que puedan resultar necesarias para
completar una homogénea planificación del Sistema de Áreas Protegidas.
Protección
•
Con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos y protocolos de
protección en cada unidad de conservación, se incrementará sustancialmente la
dotación de personal (guardaparque y no guardaparque) en las áreas protegidas.
Administración
•
Asegurar la participación e intervención de unidades locales o regionales en todas las
actividades o acciones que se desarrollan en el área de su incumbencia;
•
promover un desarrollo más homogéneo entre las diferentes áreas protegidas. Para ello
se establecerán los parámetros mínimos que deberán alcanzar todos los espacios
protegidos del Sistema.
Participación pública
•
Potenciar las Comisiones Asesoras Locales y otros mecanismos permanentes de
diálogo y concertación entre la APN y los actores sociales afectados e interesados, con
el fin de brindar respuestas consensuadas a las diferentes problemáticas que se generan
en las áreas protegidas y su contexto regional;
•
diseñar y desarrollar programas de colaboración con la finalidad de fomentar el
desarrollo sustentable de los entornos de las áreas protegidas. Se prestará especial
atención en las áreas protegidas con problemas de insularización4.
4
Insularización se refiere a la pérdida de conectividad ecológica entre el área protegida y los ecosistemas
naturales de la región debido a degradación producida por las actividades humanas.
37
ANEXO V
DEFINICIÓN DE INDICADORES
I. Indicadores de Planificación
La planificación de las actividades en un área protegida se basa en dos tipos de documentos
principales:
•
Plan de Manejo, es el documento donde se detallan los objetivos de conservación
generales y particulares del área, los usos y valores de los recursos de la unidad y los
proyectos a realizar para alcanzar los objetivos planteados. Para las áreas que cuentan
con financiamiento GEF, el convenio de donación establece que: “La Receptora, a
través de la APN, asegurará que antes de la ejecución de las obras en cualquiera de
las nuevas APs bajo la Parte A.1. del Proyecto, ha aprobado el plan de manejo inicial
para esa nueva área protegida, el cual deberá ser coherente con las declaraciones de
principios sobre hábitat natural, y reasentamiento especificadas en el Manual de
Implementación del Proyecto” (art. 3, Sección 3.07, inciso b).
•
Plan Operativo, que define y ordena las acciones a ejecutar en el término de un año
(Plan Operativo Anual o POA) o dos años (Plan Operativo Bianual o POBA). La
importancia de la planificación operativa se acentúa en aquellas áreas protegidas que
carecen de Plan de Manejo, en las cuales el Plan Operativo es el único instrumento de
planificación con que se cuenta.
El análisis de los Planes de Manejo y Planes Operativos ha sido realizado mediante una
evaluación de consistencia estructural y de contenidos de los mismos, tomando como
referencia los lineamientos provistos por el Plan de Gestión Institucional, y los referidos a la
elaboración de los Planes Operativos. Éstos están desarrollados en la Guía para la
Elaboración de los Planes Operativos Bianuales de las Unidades de Conservación de las
ANP del año 2002 (aprobada por Res. APN N° 218/02, reformulada mediante Disposición
Conjunta DNCAP Nº 46/03 y DNI Nº1/03 y ratificado por Res. del Honorable Directorio Nº
38
008/04), y en el formulario para la elaboración de los Planes Operativos 2005, aprobado por
Res. APN N° 214/04.
Se definieron los siguientes ocho indicadores:
Indicador 1.1. Existencia de Plan de Manejo
El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Definitivo aprobado
Definitivo elaborado no
aprobado
Inicial aprobado
En elaboración
No elaborado
Descripción
Existe documento aprobado por
resolución
Existe documento pero no resolución
Existe documento aprobado por
resolución
Existe registro de actividades (por
ejemplo, talleres)
No existe ningún documento ni
registro de actividades relacionadas
Valoración
4
3
2
1
0
Indicador 1.2. Existencia de Planes Operativos
El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Planes Operativos elaborados
todos los periodos
Planes Operativos elaborados
algunos períodos
Planes Operativos no elaborados
Descripción
Valoración
Se elaboraron POBA 2001-2002,
2
POBA 2003-2004 y POA 2005
No se elaboró el Plan Operativo en al
1
menos uno de los períodos
Ausencia de Planes Operativos en el
0
período 2001-2005
En el Anexo VI se realiza un análisis detallado de la gestión administrativa de los planes
operativos.
Indicador 1.3. Objetivos de conservación
La definición de los objetivos de conservación de un área protegida es un aspecto clave de su
gestión, ya que todas las actividades que se realizan están orientadas al logro de dichos
objetivos. Se evaluó el estatus formal de los objetivos de conservación. El indicador fue
caracterizado del siguiente modo:
39
Estado
Formalmente definidos
No formalmente definidos
No definidos
Descripción
Cuando existe un plan de manejo
definitivo
Cuando existe plan de manejo inicial
Cuando no existe plan de manejo
Valoración
2
1
0
Indicador 1.4. Especies, comunidades y ecosistemas (ECE)
Se evaluó la existencia en los planes operativos de programas de manejo específicos para las
especies, comunidades y ecosistemas que figuran entre los objetivos de conservación. El
indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Totalmente comprendidas en
programas
Descripción
Existen programas de manejo para
todas las ECE que son objetivo de
conservación
Parcialmente comprendidas en Existen programas de manejo sólo
programas
para algunas ECE que son objetivo de
conservación
No comprendidas en programas No existen programas de manejo para
ninguna de las ECE que son objetivo
de conservación
Valoración
2
1
0
Indicador 1.5. Definición de problemas
El grado de prioridad asignada a los problemas y manejo identificados en la planificación
operativa es “ posiblemente la fase más crítica y significativa del proceso de elaboración del
Plan Operativo” , según se establece en el paso Nº 3 de la Guía para la Elaboración de los
Planes Operativos Bianuales de 2002.
De acuerdo con la Res. APN Nº 214/04, los principales problemas y necesidades de cada área
protegida deben ser priorizados según la escala ALTO, MEDIO y BAJO y, de ser posible, se
deben identificar sus causas y consecuencias, escalas a las que operan, tendencias
(descendente, estable, ascendente), gravedad, entidad o agentes implicados, etc. Asimismo se
define
“problema” como “los acontecimientos o hechos que afectan o amenazan
directamente los objetivos de la unidad de conservación. En cambio las Necesidades se
refieren a la administración (ej., falta de personal, falta de equipamiento, falta de
capacitación)”.
40
Se tomó como indicador la definición de “problema” en los POA 2005, y fue caracterizado
del siguiente modo:
Estado
Adecuadamente definidos
Inadecuadamente definidos
Descripción
Cuando se definen de acuerdo con los
lineamientos especificados
En cualquier otro caso
Valoración
1
0
Indicador 1.6. Recurrencia de problemas
Se analizaron los POBAs del período 2001-2005 a fin de detectar el nivel de recurrencia de
problemas de gestión identificados. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Sin recurrencia
Recurrencia no mayor al
50%
Recurrencia mayor al 50%
100% de recurrencia
Descripción
No existe recurrencia de problemas
No más del 50% de los problemas
detectados se repiten desde el primer
POA
Más del 50% de los problemas
detectados se repiten desde el primer
POA
Todos los problemas se repiten desde el
primer POA
Valoración
3
2
1
0
Indicador 1.7. Tratamiento de problemas
Se analizó el grado en que la caracterización e identificación de problemas enunciadas en los
POA 2005 son utilizadas al formular programas y acciones. Según la guía del año 2000, “ una
vez que se cuenta con un listado procesado y seleccionado de los problemas de conservación
y manejo (...), es necesario formular los proyectos y actividades que les darán solución” . Esta
programación consiste en “ordenar los proyectos y acciones según los programas de manejo,
y dentro de éstos según un orden de prioridad acorde con la priorización de problemas y
necesidades” (Res. APN Nº 218/02). Por último, “(...) los proyectos deberán definirse a partir
de los problemas detectados, y dar solución a éstos” (anexo de la Res. APN N°214/04, punto
5a). El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
41
Estado
Totalmente comprendidos en
programas
Parcialmente comprendidos en
programas
No comprendidos en programas
Descripción
Existencia de programas para todos
los problemas
Existencia de programas para
algunos problemas
Inexistencia de programas para los
problemas
Valoración
2
1
0
Indicador 1.8. Plan de Uso Público (PUP)
La APN contempla la elaboración de un Plan de Uso Público para cada área protegida. Por
Res. APN Nº 92/03 se aprueba la “Metodología para planificar el uso público en áreas
protegidas bajo jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales” a fin de
estandarizar la metodología para la formulación de dichos Planes.
El Plan de Uso Público de un área protegida tiene por objetivos: (a) diseñar y aplicar una
estrategia de sustentabilidad al desarrollo turístico de un espacio de gran valor para la
conservación de la biodiversidad, los ecosistemas y los procesos ecológicos y los recursos
culturales, con los correspondientes efectos positivos y la mitigación de los negativos; (b)
desarrollar proyectos turísticos y alternativas complementarias compatibles con los objetivos
de conservación; (c) promover en los visitantes una actitud de interés y cuidado para con la
naturaleza y las culturas locales; (d) obtener amplios consensos en la dirección y el diseño del
uso público, mediante la aplicación de metodologías participativas que lleven al logro del
compromiso social con la conservación en el área.
El Plan de Uso Público de un área protegida debe enmarcarse dentro del Plan de Manejo. En
caso de que éste no se haya elaborado, es condición necesaria realizar una zonificación
preliminar del área protegida. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Aprobado
En elaboración
No elaborado
Descripción
Documento aprobado por resolución
Documento no aprobado o en
elaboración
No existe documento
Valoración
2
1
0
42
II. Indicadores de Implementación
La palabra “implementación” designa al conjunto de actividades realizadas en el terreno que
son necesarias para el adecuado funcionamiento del área protegida. Se tomaron los siguientes
15 indicadores.
Indicador 2.1. Dominio de la tierra
Se analizó el proceso de compra y transferencia de tierras a fin de caracterizar su situación
dominial. El dominio de las tierras es un requisito para la ejecución de obras financiadas con
fondos GEF: “La Receptora, a través de la APN, asegurará que antes de la ejecución de las
obras en cualquiera de las nuevas APs bajo la Parte A.1. del Proyecto: se haya efectuado a la
misma la transferencia legal total del dominio de todas las tierras para esa nueva área
protegida” (convenio de Donación, art. 3,
Sección 3.07 a). El análisis detallado de la
situación dominial de las tierras se da en el Anexo VII.
El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Dominio pleno
Dominio irresuelto
Dominio y posesión irresueltos
Descripción
Valoración
Existe escritura e inscripción catastral
2
Existen causas legales relativas al
dominio pero posesión efectiva de toda
1
el área protegida
Existen causas legales relativas al
dominio y conflictos de posesión en
0
parte del área protegida
Indicador 2.2. Personal
Se evaluó la suficiencia de personal a partir de la información extraída de la planificación
operativa del período 2001-2005 (apartados de Problemas y Necesidades y Prioridades de
Gestión).
A los efectos de detectar las áreas más deficitarias de personal, se calculó la cantidad de
agentes afectados a cada área protegida (identificando cantidad de guardaparques) en función
de la superficie de dichas áreas (véase Anexo VIII).
El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
43
Estado
Acorde con lo planificado
Insuficiente pero en número
creciente
Insuficiente en número estable
Insuficiente en número
decreciente
Descripción
Valoración
No aparece como necesidad en POA
3
2005
Aparece como necesidad en POA 2005
pero el número actual es mayor que en
2
2003-2004
Aparece como necesidad en POA 2005
pero el número actual es igual que en
1
2003-2004
Aparece como necesidad en POA 2005
pero el número actual es menor que en
0
2003-2004
Indicador 2.3. Infraestructura de administración
Se evaluó la existencia de edificios para la administración del área protegida (Intendencia,
centros operativos) y casas para el personal. El indicador fue caracterizado del siguiente
modo:
Estado
Acorde con lo planificado
Insuficiente
Inexistente
Descripción
Existe infraestructura y no aparece
como necesidad en POA 2005
Existe infraestructura y aparece como
necesidad en POA 2005
No hay infraestructura
Valoración
2
1
0
Indicador 2.4. Equipamiento
Se evaluó la existencia de equipamiento para las tareas de control y vigilancia y manejo de
incendios. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Acorde con lo planificado
Insuficiente
Inexistente
Descripción
Existe equipamiento y no aparece
como necesidad en POA 2005
Existe equipamiento y aparece como
necesidad en POA 2005
No hay equipamiento
Valoración
2
1
0
44
Indicador 2.5. Límites
La mensura en las áreas protegidas es necesaria para una precisa definición de límites, lo que
permite evitar conflictos de dominio y jurisdicción con las áreas circundantes y facilita la
elaboración de cartografía precisa. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Completamente definidos
Parcialmente definidos
No definidos
Descripción
Mensura completa
Mensura en trámite
Sin mensura
Valoración
2
1
0
Indicador 2.6. Zonificación
La zonificación de un área protegida consiste en una subdivisión interna de carácter funcional
que ordena el uso del espacio y logra una mayor eficacia en el cumplimiento de los objetivos
de conservación de la unidad. Existen directrices para la zonificación aprobadas por Res. APN
Nº 74/02. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Aprobada
Elaborada
En elaboración
Inexistente
Descripción
Zonificación aprobada por resolución
Zonificación elaborada no aprobada
Zonificación en elaboración
Sin zonificación
Valoración
3
2
1
0
Indicador 2.7. Accesibilidad externa
Se evaluó la accesibilidad de la unidad, tanto en relación con la disponibilidad y estado de la
infraestructura vial, como en cuanto a la existencia de conflictos de paso. El indicador fue
caracterizado del siguiente modo:
Estado
Adecuada
Regular
Inadecuada
Descripción
Caminos suficientes y ausencia de conflictos con
propietarios
Falta de caminos o conflictos con propietarios
Falta de caminos y conflictos con propietarios
Valoración
2
1
0
45
Indicador 2.8. Accesibilidad interna
Se evaluó la existencia de caminos internos, su estado de transitabilidad y la existencia de
conflictos de acceso con pobladores dentro del área protegida. El indicador fue caracterizado
del siguiente modo:
Estado
Adecuada
Regular
Inadecuada
Descripción
Caminos suficientes y en buen estado
Caminos insuficientes o en mal estado
Caminos insuficientes y en mal estado
Valoración
2
1
0
Indicador 2.9. Manejo de recursos naturales
La línea de base ambiental es un documento que reúne la mejor información disponible sobre
los recursos naturales del área protegida; contiene un listado exhaustivo de las especies
presentes y un diagnóstico del estado de conservación de los ecosistemas. Este documento
permite planificar las actividades de manejo sobre una base científica sólida. El indicador fue
caracterizado del siguiente modo:
Estado
Línea de base ambiental
completa
Línea de base ambiental en
elaboración
Sin línea de base ambiental
Descripción
Documento elaborado y aprobado por
resolución
Documento en elaboración
No existe documento
Valoración
2
1
0
Indicador 2.10. Manejo de recursos culturales
La línea de base de recursos culturales es un documento que brinda información detallada
sobre los recursos culturales del área protegida y su estado de conservación. Este documento
permite planificar las actividades de manejo sobre una base científica sólida. El indicador fue
caracterizado del siguiente modo:
Estado
Línea de base completa
Línea de base en elaboración
Sin línea de base
Descripción
Documento elaborado y aprobado por
resolución
Documento en elaboración
No existe documento
Valoración
2
1
0
46
Indicador 2.11. Infraestructura de uso público
La infraestructura de uso público es necesaria a fin garantizar la buena calidad de la visita y la
seguridad de los visitantes. Se evaluó la suficiencia de la infraestructura de uso público en
función de la demanda. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Acorde con lo planificado
Insuficiente
Inexistente
Descripción
Existe infraestructura adecuada a la
demanda
Existe infraestructura pero es
insuficiente para la demanda
No hay infraestructura
Valoración
2
1
0
Indicador 2.12. Educación ambiental
Se evaluó la existencia de documentación y las actividades de educación ambiental
desarrolladas. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Existe un programa
Existen algunas actividades
Ausente
Descripción
Documento elaborado y acciones
implementadas
Documento no elaborado pero se
implementan acciones
No existe programa ni actividades
Valoración
2
1
0
Indicador 2.13. Pobladores
Se analizó la existencia de conflictos de uso con los pobladores del área protegida a partir de
los impactos negativos que generan la ganadería, la caza furtiva y la extracción de especies
vegetales, entre otras actividades. En el Anexo VII se describe a los pobladores de las áreas
protegidas auditadas. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Ausencia de conflictos
Conflictos leves
Conflictos graves
Descripción
Valoración
No existen conflictos de uso con
2
pobladores
Los usos inadecuados son un problema
1
de baja prioridad
Los usos inadecuados son un problema
0
de alta prioridad
47
Indicador 2.14. Uso sustentable
Se analizó la existencia de proyectos y actividades de uso sustentable en la zona de influencia
de las áreas protegidas. Para las áreas que cuentan con financiamiento GEF, esta actividad
forma parte del componente A.2 del Proyecto de Conservación de la Biodiversidad (véase
Anexo III). El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Implementado
Proyectado
Ausente
Descripción
Existen proyectos en marcha
Existe convocatoria para proyectos
No existen proyectos ni convocatoria
Valoración
2
1
0
Indicador 2.15. Comisión Consultiva
Se analizó el funcionamiento de las Comisiones Consultivas (CC). Para las áreas protegidas
con financiamiento GEF, esta actividad está contemplada en el componente A.3 del Proyecto
de Conservación de la Biodiversidad (véase Anexo III). El indicador fue caracterizado del
siguiente modo:
Estado
Funcionamiento pleno
Funcionamiento parcial
Inexistente
Descripción
Existe CC y funciona de manera óptima
Existe CC pero no funciona de manera
óptima
No existe CC
Valoración
2
1
0
III. Indicadores de Control de gestión
Se definieron cinco indicadores que resumen los principales aspectos del control de la gestión
en las áreas protegidas.
Indicador 3.1. Evaluaciones de cumplimiento
El procedimiento utilizado para la evaluación del cumplimiento de los planes operativos
2003-2004 fue aprobado mediante Res. APN Nº 218/02, que estableció que a los POBA
2003-2004 debían adjuntarse las evaluaciones correspondientes a la planificación 2001-2002.
Posteriormente, por Res. APN Nº 214/04, que aprueba el formulario para la Planificación
48
Operativa Anual 2005, se estableció que el capítulo 4 del POA 2005 debía contener la
evaluación de cumplimiento del ejercicio anterior. La evaluación de cumplimiento consiste
básicamente en informar las tareas realizadas en el marco de los programas que integran el
plan operativo, indicando responsables, participantes, y porcentaje de ejecución.
El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Se efectuaron todas
Se efectuó sólo una
No efectuadas
Descripción
2 evaluaciones correspondientes a
POBA 2003-2004 y POA 2005
1 sola de las anteriores
No se efectuaron evaluaciones
Valoración
2
1
0
Indicador 3.2. Retroalimentación del proceso de planificación
Las evaluaciones que acompañan a los planes operativos deben ser utilizadas para actualizar
los contenidos de los planes del periodo correspondiente y para “ lograr adaptar la
planificación operativa a la realidad del área protegida, (...) para un mejor cumplimiento de
los objetivos de conservación” . (Res. APN Nº 218/02, art. 5º y anexo).
El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
Retroalimentación
completa
Retroalimentación
parcial
No hay
retroalimentación
Descripción
Valoración
Los resultados de las evaluaciones se utilizan para
2
definir prioridades de gestión en el plan operativo
Los resultados de las evaluaciones se utilizan
parcialmente para definir prioridades de gestión en
1
el plan operativo
Los resultados de las evaluaciones no se utilizan
para definir prioridades de gestión en el plan
0
operativo
Indicador 3.3. Eficacia del programa Operaciones
El programa Operaciones abarca actividades de administración, obras y mantenimiento y
control, fiscalización y emergencias. Se calculó su porcentaje promedio de cumplimiento,
consignado en la evaluación contenida en el POA 2005. El indicador fue caracterizado del
siguiente modo:
49
Estado
75% o más
Mayor que 50% pero menor que 75%
Mayor que 25% pero menor que 50%
25% o menos
No evaluado
Descripción
Porcentaje de cumplimiento en
ese rango
No se realizó la evaluación
Valoración
4
3
2
1
0
Indicador 3.4. Eficacia del programa Uso Público
El programa Uso Público abarca actividades de recreación, turismo, interpretación, educación
ambiental y difusión. Se calculó su porcentaje promedio de cumplimiento, consignado en la
evaluación contenida en el POA 2005. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
75% o más
Mayor que 50% pero menor que 75%
Mayor que 25% pero menor que 50%
25% o menos
No evaluado
Descripción
Porcentaje de cumplimiento en
ese rango
No se realizó la evaluación
Valoración
4
3
2
1
0
Indicador 3.5. Eficacia del programa Conservación
El programa Conservación y Uso Sustentable de los Recursos Naturales y Culturales abarca
actividades de investigación y monitoreo, protección y recuperación, uso sustentable y
asentamientos humanos. Se calculó su porcentaje promedio de cumplimiento, consignado en
la evaluación contenida en el POA 2005. El indicador fue caracterizado del siguiente modo:
Estado
75% o más
Mayor que 50% pero menor que 75%
Mayor que 25% pero menor que 50%
25% o menos
No evaluado
Descripción
Porcentaje de cumplimiento en
ese rango
No se realizó la evaluación
Valoración
4
3
2
1
0
50
ANEXO VI
GESTIÓN ADMINISTRATIVA
DE LA PLANIFICACIÓN DE MANEJO Y OPERATIVA
Planes de Manejo
Al momento de esta auditoría, solamente se encuentra aprobado el Plan de Manejo del Parque
Nacional Talampaya (fase II, a través de la Res. APN Nº 130/01). El documento final del Plan
de Manejo Parque Nacional Quebrada del Condorito fue remitido al Directorio para su
aprobación con fecha 2 de agosto de 2005. A la fecha de cierre del presente informe,
información suministrada por el Organismo auditado indica que el mismo aún no ha sido
aprobado por resolución del Directorio.
Según la nota emitida por la Dirección Nacional de Conservación del 9 de marzo de 2005 y la
nota emitida por la Dirección de Conservación del 3 de mayo de 2005, los Planes de Manejo
de los Parques Nacionales Sierra de las Quijadas, San Guillermo y Copo están en proceso de
elaboración o aprobación. Con respecto a los dos primeros, la elaboración de los documentos
finales era el proyecto prioritario de la Delegación Regional Centro para 2005.
Puntualmente, en el caso del Parque Nacional San Guillermo, la elaboración del Plan de
Manejo está considerada como una Prioridad de Gestión en el POA 2005. El parque posee un
Plan Inicial de Manejo (98-02), aprobado por Res. APN Nº 16/99. Actualmente, la
elaboración de una versión definitiva de Plan de Manejo se encuentra en una etapa inicial. A
partir de la información contenida en el Ayuda Memoria correspondiente a octubre de 2004
(Anexo I, apartado Creación y Consolidación de Áreas Protegidas), se desprende que, para
este parque, “ los talleres para el Plan de Manejo están retrasados por demora en el inicio”. A
su vez, se observa que no existe información referida al particular en la última Misión de
Supervisión, ni programas o acciones conducentes en la Planificación Operativa, a pesar de
ser considerado un tema prioritario.
51
Para el caso del Parque Nacional Copo, información suministrada por la Dirección de
Conservación indica que el parque posee un Plan Inicial de Manejo (99-03), aprobado por
Res. APN Nº 47/99. A partir de la información presentada en el Ayuda Memoria
correspondiente a mayo de 2005, el Plan de Manejo de este parque está en proceso de
ejecución desde febrero de 2004. A la fecha de la finalización de esta auditoría, la Dirección
de Conservación informa que el documento final del Plan de Manejo se encuentra en etapa de
revisión (en elaboración de los dictámenes con las observaciones correspondientes a dicho
documento), y será devuelto a la Delegación Regional para su consideración.
Finalmente, de la citada nota de fecha 9 de marzo de 2005 se desprende que no existe ningún
expediente en el que obre documentación referida a la planificación de largo plazo para el
caso del Parque Nacional El Leoncito. Esto se encuentra en línea con lo manifestado en el
documento de Plan Operativo Anual de la Delegación Regional Centro del 2005, al
observarse que “no se cuenta con un diagnóstico acertado acerca de los principales
problemas de conservación” . La elaboración de la fase inicial del Plan de Manejo del Parque
Nacional El Leoncito figura como proyecto prioritario en la planificación anual 2005 de la
mencionada Delegación.
Planes Operativos
Los planes operativos del período 2003-2004 debían completarse hasta el 31 de enero de
2003, según Res. APN Nº 25/03, la cual ya establecía prórroga sobre los plazos estipulados
por la Res. APN Nº 218/02. Las resoluciones aprobatorias de los planes operativos fueron
acompañadas de respectivos dictámenes de la Dirección de Conservación, “los cuales pasan a
formar parte de cada POBA correspondiente y deberán considerarse al momento de elaborar
el próximo POBA 2005-2006”, según se desprende de las Res. APN Nº 10 y Nº 110 de 2003.
De acuerdo con lo establecido en la Res. APN Nº 218/02, el procedimiento administrativo
para la elaboración y aprobación de POBAs implica la remisión de los documentos finales
(elaborados por las Intendencias y con intervención de la Delegación Regional) a la Dirección
52
Nacional de Interior, con copia a la Dirección Nacional de Conservación, siendo éstas las
responsables de la elaboración de los proyectos de resolución para que los el Directorio
apruebe los POBAs.
Los POBAs aprobados fueron remitidos a las respectivas Direcciones Nacionales en las
siguientes fechas:
Parque
Remisión a DN
Aprobación
PN Talampaya
9 de diciembre de 2002
Res. Nº 110 de Mayo de
2003
PN Quebrada del Condorito
20 de mayo de 2003
Res. Nº 10 del 11 de
PN El Leoncito
20 de mayo de 2003
septiembre de 2003
PN San Guillermo
20 de mayo de 2003
PN Copo
10 de abril de 2003
PN Sierra de las Quijadas
05 de junio de 2003
Los POBAs 2003-2004, al ser aprobados, fueron acompañados por dictámenes evaluatorios,
que contienen observaciones de carácter general y particular. A título ilustrativo, a
continuación se presentan algunas de las observaciones realizadas.
Parque
Nacional
Talampaya
Copo
OBSERVACIONES
•
•
•
•
•
El Leoncito
•
•
Quebrada del •
Condorito
•
No se cita la flora entre los valores naturales.
Ausencia de plazos de ejecución de los proyectos.
Exceso del presupuesto propuesto en el POBA con respecto al aprobado
para 2003.
Ausencia de la propuesta de objetivos generales y/o específicos referidos
a la investigación de los recursos culturales.
Política relacionada a problemática de Pobladores no acorde a los
lineamientos establecidos por el marco regulatorio del proyecto GEF.
No se incorporaron, dentro de los objetivos de conservación, los recursos
culturales.
Priorización de problemas incorrecta.
Omisiones y clasificaciones incorrectas en listado de vertebrados de valor
especial.
No se priorizan los problemas en términos de los lineamientos
establecidos.
53
•
San
Guillermo
•
•
•
•
•
•
Sierra de las •
Quijadas
•
•
No se presenta nivel de cumplimento por actividad programada en la
evaluación del POBA anterior.
Inexistencia de temas referidos a Participación Pública.
Ausencia del capítulo Presupuesto.
Ausencia de detalle de los objetivos específicos del PN San Guillermo
para cada zona de manejo.
Ausencia de fundamentos de la delimitación de zonas.
Imprecisión en la definición de problemas, propuestas y proyectos.
Ausencia del capítulo Presupuesto.
No corresponden las acciones propuestas en relación a la problemática de
población existente.
Ausencia de planificación de actividades del Programa Nº 3 de
Conservación y Uso sustentable de recursos naturales y culturales.
No se presentó la evaluación de cumplimiento de las actividades
correspondientes al POBA del periodo anterior.
La planificación operativa del período 2005-2006 se gestiona a partir de la Resolución APN
Nº 214/04, modificatoria de la Resolución APN Nº 218/02. Como parte del proceso de
formulación de la nueva metodología, en enero de 2005 la APN dispuso que las Delegaciones
Regionales formularan su propio documento de planificación, y realizó un balance de la
situación de la planificación en el que se detectó “la ausencia de correspondencia entre la
evaluación de cumplimiento de lo ejecutado y la planificación del período siguiente, (...) el
desconocimiento de los resultados esperados, metas o grado de avance deseado en la gestión,
la desvinculación de la planificación con la formulación presupuestaria, etc.”
Los POAs 2005 de los Parques Nacionales objeto de esta auditoría fueron remitidos a la sede
central en marzo de 2005. Se los aprobó a través de la Resolución APN Nº 168/05, del 1º de
agosto. A diferencia del período anterior, estos POAs no fueron acompañados por dictámenes.
Al igual que en el caso de la planificación operativa 2003-2004, existen irregularidades en la
presentación de las versiones suministradas a este equipo de auditoría, como la ausencia del
foliado correspondiente de los ejemplares. A continuación se detallan observaciones
realizadas por este equipo de auditoría a la presentación de los POAs para este período:
54
Parque
Nacional
Copo
OBSERVACIONES
•
•
•
El Leoncito
•
Quebrada del •
Condorito
San
Guillermo
•
•
•
•
•
•
Sierra de las
Quijadas
Talampaya
•
•
No consta el capítulo correspondiente a la evaluación de cumplimiento
del POBA anterior.
No existen Proyectos para los programas de Uso Público y de
Conservación y Uso Sustentable de los Recursos Naturales y Culturales.
No se discriminan los recursos para cada subprograma de Operaciones
(único programa presupuestado).
No existen actividades programadas de los subprogramas Uso Sustentable
y Asentamientos Humanos.
No se presenta asignación de categorías de prioridad establecidas por la
Resolución APN Nº 218/02 a los problemas y necesidades, sino un
ordenamiento ordinal.
No se ha presupuestado en función de los proyectos.
No existe asignación de prioridad según las categorías propuestas por la
Resolución Nº 218/02 para las Necesidades identificadas.
Problemas y Necesidades incorrectamente planteados.
No consta el capítulo correspondiente a Zonificación.
No consta el capítulo correspondiente a Evaluación de Cumplimiento.
No se presentan acciones u objetivos para el punto 5b, Proyectos
Deseables.
No se ha presupuestado en función de los proyectos.
No presenta acciones ni objetivos para el punto 5b, Proyectos Deseables.
No consta el capítulo correspondiente a la evaluación de cumplimiento
del POBA anterior.
A partir de la Nota DNC Nº 694 del 28 de junio de 2005 a la Presidencia del Honorable
•
Directorio de APN, se destaca la “falta de valoración de la utilidad de la Planificación
Operativa, falta de capacitación para la formulación completa de los POAs, la escasa
articulación entre programas y presupuesto, la complejidad en el proceso de aprobación de
la Planificación Operativa y la falta de planes de manejo” . El mismo documento plantea
como aspectos a considerar para mejorar el proceso de planificación operativa, un mayor
seguimiento del proceso, así como el control de gestión. Finalmente, fue propuesta una mayor
participación de los actores responsables de la planificación operativa, en la elaboración del
mapa presupuestario 2006-2008, para lo cual, con fecha 13 de abril de 2005, a través de la
Circular conjunta DNCAP-DNI Nº 02/2005, se solicitó a todas las Unidades de Conservación
y Delegaciones Regionales que el requerimiento presupuestario perteneciente al ejercicio
2006 se realizara de acuerdo a lo requerido por incisos y partidas, en el mayor grado de
desagregación posible.
55
ANEXO VII
SITUACIÓN DOMINIAL DE LAS TIERRAS EN LAS ÁREAS PROTEGIDAS
Conforme lo expuesto por la Directora de la Delegación Regional Centro mediante nota de
fecha 14/09/2004 remitida al Director Nacional de Conservación de Áreas Protegidas, “la
mayoría de los Parques a cargo de esta Delegación se encuentran en conflicto permanente
debido a la carencia de una correcta delimitación física y jurídica (mensura, deslinde e
inscripción catastral y dominial) del área, lo cual trae aparejado problemas de manejo de
diversa índole” . La Directora propone un orden de prioridad para atender los trámites de
mensura y adquisición de dominio.
En efecto, se observan las siguientes irregularidades con relación a los parques auditados:
Parque
Nacional
Fecha de
creación
Copo
2000
El Leoncito
1994
Quebrada
Condorito
1996
Sierra de las
Quijadas
1991
San
Guillermo
1998
Talampaya
1997
Mensura/ Cuestiones pendientes
Escritura/
Inscripción
Registral
No tiene
Hay un juicio por posesión iniciado por un
poblador.
No tiene
No hay acciones judiciales. No obstante,
APN no ha logrado escriturar.
No tiene
APN tiene la posesión de las tierras, hay
causas judiciales por los montos involucrados
en la expropiación.
No tiene
APN no ha escriturado, aunque tiene la
posesión y ha pagado. La Provincia se
muestra renuente a escriturar. APN evalúa la
posibilidad de iniciar juicio de escrituración.
No tiene
APN dio mandato a un apoderado, quien
inició un juicio por expropiación en la Justicia
Federal de San Juan en el año 2000. Se
obtuvo la posesión y se depositó
judicialmente la suma de 110.000 pesos. APN
proyecta iniciar juicio de escrituración.
Paralelamente, la Provincia está litigando con
una familia que reclama la expropiación
inversa.
No tiene
Hay discusión respecto de los límites. Se ha
solicitado reiteradamente la mensura del
Parque.
56
ANEXO VIII
ANÁLISIS DE CANTIDAD DE PERSONAL
En el caso del PNQC, el valor promedio de agentes5 por hectárea durante el período auditado
fue de 1 agente cada 2.940 ha, valor 10,7 veces superior a la densidad promedio de agentes en
el PNT y 11,5 veces superior a la del PNSQ; más de 12 veces superior al del PNEL y el
PNSG, en cuyos POA 2005 se menciona la falta de personal como un problema de prioridad
alta, y de gravedad ascendente en el caso del segundo. El PNC adolece de la mayor carencia
de personal, con una cobertura 25 veces inferior que el PNQC, aun cuando en el periodo
analizado este parque experimentó el mayor crecimiento porcentual de personal, alentado por
el aumento en la cantidad de guardaparques (al 2005, existen en Copo cuatro veces más
guardaparques que en 2001).
Si se compara la cantidad de guardaparques por hectárea de cada parque, las diferencia son
marcadamente menores. En el Parque Nacional Quebrada del Condorito, existe 1
guardaparque cada 10.300 ha aproximadamente. Le sigue en cobertura el Parque Nacional El
Leoncito, con aproximadamente 1 guardaparque cada 18.000 ha. Para los casos restantes, los
niveles de cobertura son sensiblemente inferiores. Con respecto al caso testigo (PNQC), los
Parques Nacionales San Guillermo y Sierra de las Quijadas presentan una cobertura seis veces
menor. En este último parque, en el POA 2005 se menciona la “ falta de personal para control”
entre los problemas de más alta prioridad. Los Parques Nacionales Copo y Talampaya
presentan un escenario entre 8 y 10 veces más desfavorable que el caso testigo. Para
Talampaya, se informa una situación de “personal insuficiente para control y vigilancia”, con
prioridad muy alta. Por último, el Parque Nacional San Guillermo sufrió durante el periodo
analizado una pérdida neta de personal del 40%.
5
Se incluye bajo esta categoría al personal de SINAPA, guardaparques, brigadistas, personal transitorio y
contratado administrativo según n Decreto Nº 1184/01
57
Hectáreas/ Agente
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Promedio
PNC
114.250
57.125
57.125
114.250
28.563
74.263
PNEL
43.000
43.000
35.833
35.833
43.000
14.800
35.911
PNQC
4.111
2.846
2.643
2.643
3.083
2.313
2.940
PNSG
29.000
13.182
36.250
48.333
48.333
48.333
37.239
PNSQ
37.500
37.500
37.500
37.500
37.500
15.000
33.750
PNT
43.000
35.833
30.714
30.714
26.875
21.500
31.439
Hectáreas /Guardaparque
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Promedio
PNC
114.250
114.250
114.250
114.250
28.563
97.113
PNEL
18.500
18.500
18.500
18.500
18.500
14.800
17.883
PNQC
18.500
12.333
9.250
7.400
9.250
5.286
10.337
PNSG
72.500
72.500
72.500
72.500
72.500
48.333
68.472
PNSQ
75.000
75.000
75.000
75.000
75.000
37.500
68.750
PNT
107.500
107.500
107.500
107.500
71.667
30.714
88.730
58
ANEXO IX
CARACTERIZACIÒN DE LA POBLACIÓN EN LAS ÁREAS PROTEGIDAS
En la siguiente tabla se sintetiza la información facilitada6 en relación a los pobladores que
habitan las áreas núcleo y de adyacencia de las áreas protegidas auditadas. Se presentan los
impactos ambientales y conflictos legales asociados al aprovechamiento de los recursos
naturales, así como también las acciones llevadas a cabo por APN en atención de la
problemática. Esas acciones se rigen por la Ley Nº 22.351, el Plan de Gestión Institucional
para los Parques Nacionales, y por los lineamientos establecidos en el Proyecto de
Conservación de la Biodiversidad (TF 028372-98 BIRF).
Nombre
Parque
Nacional Copo
(PNC)
Parque
Nacional El
Leoncito
(PNEL)
Población
Actividad
Población
dentro del
Parque
Extracción de
leña
(autoconsumo);
ganadería (2000
Unidades
Ganaderas)
Población
aledaña (en
Reserva
Provincial
Copo)
Ganadería
Asentamientos
humanos sin
categorización8
No se especifica
Impacto
ambiental
Deterioro del
ambiente;
residuos
domiciliarios;
aumento de
probabilidad de
incendios
Conflictos
Acciones
legales
implementadas
Juicio
Plan de Mitigación en
iniciado
funcionamiento;
por una
Plan de Participación
familia
(interdicto
de
posesión)
Ingreso de
ganado y de
animales
domésticos en
el área
protegida
Acciones
legales
ante
usurpación
(desmonte
s,
alambrado
y apertura
de
caminos)
No
Extracción de
leña de retamo
Propuesta de Gestión
de cesión de dominio
y jurisdicción del
sector7. No se detectó
programa
relacionado.
Existe convocatoria
para proyectos al
norte de la RPC.
No existen
actividades
programadas de los
subprogramas Uso
Sustentable y
Asentamientos
Humanos
6
Fuente: Planes Operativos y de Manejo correspondientes al período de auditoría y Documento Diagnóstico
Socioproductivo del Parque Nacional San Guillermo. En los casos de los Parques sujetos al convenio GEF, se ha
hecho uso a su vez de información detallada en diversos Informes de las Misiones de Supervisión BIRF.
7
Ayuda Memoria Octubre 2004.
8
Prioridades de Gestión, POA 2005.
59
Parque
Nacional
Quebrada del
Condorito
(PNQC)
Población
aledaña
Ganadería
Pobladores
dentro del
Parque en
zona de
Reserva
Nacional
Ganadería;
Aprovechamiento
de bosques
nativos;
Producción de
hortalizas;
Forestaciones
Ganadería
Población
aledaña
Parque
Nacional San
Guillermo
(PNSG)
Población
dentro del
Parque
Población
aledaña
Parque
Nacional Sierra
de las Quijadas
(PNSQ)
Pobladores
dentro del
Parque
Economía de
subsistencia,
ganadería.
Población
aledaña
Ganadería
Población
aledaña
Economía de
subsistencia;
ganadería
Parque
Nacional
Talampaya
(PNT)
Ganadería
Caza furtiva;
invasión de
ganado por
límites N y S;
acumulación de
residuos;
aumento de
probabilidad de
incendios.
No
especificados
Quema de
pastizales que
provoca riesgo
de incendio
Sobrepastoreo,
impacto sobre
especies
endémicas,
Caza,
sobrepastoreo
No
No existen proyectos
de Uso Sustentable ni
convocatoria
No
Plan de Mitigación en
funcionamiento para
el área núcleo;
convenios de
herbivoría9;
Plan de Participación
No
Proyectos de Uso
sustentable en
Ejecución
No
No se identificaron
poblaciones a
mitigar10
Proyectos de Uso
sustentable en
Ejecución
No
No
No
Entrada de
ganado exótico
produce
sobrepastoreo de
áreas frágiles
Caza, extracción No
de leña y de
especies nativas,
erosión y
desplazamiento
de especies
animales nativas
por ganado
doméstico
Actividades
programadas para
desarrollar
alternativas
sustentables
No existen
actividades
programadas para
2005
9
Los convenios de herbivoría, propiciados por la APN, son un espacio de participación social, cuyo objetivo es
el manejo de pastizales dentro del PN y un mejoramiento de los suelos y de la cubierta vegetal de los campos de
los productores que participan en el proyecto.
10
Ayuda Memoria Octubre 2004
60
ANEXO X
ANÁLISIS DE LAS CONSIDERACIONES EFECTUADAS POR LA
ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES
En la Nota Nº 286 del 2006 recibida en respuesta a la “vista” del proyecto de auditoría,
párrafo segundo, el Organismo afirma: “(…) Al respecto, se comentan los hallazgo, referidos
a resultados logrados, en su mayoría durante el último trimestre del año 2005, dentro del
período aparentemente auditado y otros comentarios referidos a cuestiones generales o
resultados alcanzados durante el ejercicio 2006, fuera del período auditado pero que, (. . .)”,
corresponde aclarar que se cometió una imprecisión ya que el período auditado durante el año
2005 llega hasta setiembre del mismo año, tal cual puede concluirse de lo afirmado en el
último párrafo del punto 2. ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA donde se afirma:
“Las tareas propias del objeto de auditoría se desarrollaron entre el 4 de noviembre de 2004
y el 21 de octubre de 2005.”. Por todo lo cual corresponde rectificar en el punto 1. OBJETO
DE LA AUDITORÍA: el período analizado, quedando de la siguiente manera:
“Período analizado: 2001 a setiembre de 2005”.
Lo solicitado por el Organismo referido a extender el tiempo de análisis de los indicadores
usados para el presente trabajo de auditoría no es posible, ya que la función de estos es la de
dar señales de alerta ante la ocurrencia o agravamiento de deficiencias en un área y tiempo
determinados. Respecto de las novedades producidas a posteriori del cierre de trabajo de
campo, estas serán analizadas en una auditoría futura, no obstante a priori se observa de la
documentación recibida mejoramientos en diversos ítems.
En su respuesta a la vista, el organismo auditado realiza comentarios organizados en dos
secciones: (a) Comentarios destacados, ordenados siguiendo la estructura de la sección 3 del
informe, y (b) Grado de acuerdo con los comentarios y observaciones de la sección 4 del
informe. En los siguientes párrafos se analizan dichos comentarios en el orden en que fueron
formulados.
61
Comentarios destacados
Planificación
Planes de Manejo
El organismo informa que, a la fecha, se cuenta con los siguientes documentos aprobados:
Plan de Manejo y Programa de Uso Público del Parque Nacional Quebrada del Condorito
(Res. HD Nº 311/05 de 5 de diciembre de 2005), Plan de Manejo del Parque Nacional Sierra
de las Quijadas (Res. HD Nº 77/06 del 29 de marzo de 2006), Plan de Manejo del Parque
Nacional Copo y Caracterización y Recomendaciones de Manejo de la Reserva Provincial
Copo (Res. HD Nº 137/06 del 7 de junio de 2006). Asimismo, se encuentran en proceso de
elaboración los Planes de Manejo de los Parques Nacionales San Guillermo y El Leoncito.
El organismo expresa, además, que la elaboración de los planes de manejo modifica sustancial
y favorablemente, la valoración de los indicadores en las tres áreas consignadas:
planificación, implementación y control de gestión. De ampliarse el período auditado, se
modificarían, positivamente los resultados de los indicadores medidos.
•
Cabe aclarar que las novedades mencionadas por el organismo son posteriores al
cierre del trabajo de campo, que tuvo lugar el 21 de octubre de 2005. No obstante, de
realizarse un seguimiento de la presente auditoría, se tendrán en cuenta los avances en
la gestión indicados por el organismo.
Planificación Operativa
El organismo informa que durante el proceso de planificación operativa 2006 se verificaron
cambios favorables, entre los cuales mencionan la presentación de todas las evaluaciones de
cumplimiento, así como la aprobación en tiempo y forma de los POAs.
•
Estas novedades son posteriores al cierre del trabajo de campo.
Implementación
Dominio de la tierra
62
El organismo declara que “las leyes de creación funcionan como títulos de dominio y no
requieren escritura en los casos de tierras del dominio de los Estados Provinciales que se
transfieren mediante ley al Estado Nacional. Este sería el caso de los Parques Nacionales
Talampaya, El Leoncito y Copo.”
De los documentos analizados surge que las leyes de creación de los parques de referencia no
son suficientes para determinar claramente los límites de las referidas áreas protegidas, por lo
cual la escritura y la mensura son elementos esenciales para determinar con absoluta precisión
los límites y evitar conflictos judiciales y problemas de manejo. Este razonamiento es
compartido tanto por la Directora de la Delegación Regional Centro (véase Anexo VII del
Informe de Auditoría) como por la Dirección de Asuntos Jurídicos del organismo (entrevista
septiembre de 2005).
Asimismo informa que: “se aceptó la transferencia a la jurisdicción del Estado Nacional del
Parque Nacional Sierra de las Quijadas y se instruyó a la Escribanía General del Gobierno
de la Nación a instrumentar los actos necesarios para incorporar al dominio de la APN las
mencionadas tierras (Decreto PEN Nº 393/06 del 10 de abril de 2006)”.
•
Estas novedades son posteriores al cierre del trabajo de campo.
Personal
El organismo informa sobre los cambios ocurridos desde 2004 a la fecha, entre los cuales se
menciona la duplicación de la planta permanente de personal de campo, cuya distribución se
realizó teniendo en cuenta las necesidades de todo el sistema y no sólo la cantidad de
hectáreas de cada área protegida.
•
Cabe aclarar que en el indicador 2.2. Personal se analiza la situación del personal aún
en los casos en que su número fue aumentado; tomando como base la evaluación
efectuada por los propios agentes de cada área protegida y consignada entre las
necesidades en los Planes Operativos.
63
Grado de acuerdo con los Comentarios y Observaciones
Cabe advertir que como resultado del análisis a los comentarios formulados al punto 4.
Comentarios y Observaciones, se procede a modificar el punto 4.16. Respecto del capítulo 5.
Recomendaciones el mismo no sufre modificaciones. Por otra parte, de un total de 31
observaciones y sub-observaciones, el Organismo está “de acuerdo” con 12, “parcialmente
de acuerdo” con 17 y “en desacuerdo” con 2.
4.1.1. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que existen productos
parciales, como las Directrices para la zonificación en áreas protegidas de la APN y la
Metodología para el estudio de base de la flora, fauna ambiente y recursos culturales en los
parques nacionales. Indica asimismo que la metodología de formulación de Planes de Manejo
está en etapa de estudio y experimentación.
Cabe aclarar que los documentos mencionados fueron analizados para la elaboración del
presente informe.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.1.2. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa sobre los avances
ocurridos con posterioridad al cierre del trabajo de campo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.2. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.2.1. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa de la existencia de
requisitos mínimos que constan en la Res. HD 239/05 del 13 de octubre de 2005. Ésta
establece que la metodología para la planificación operativa 2006 será la utilizada en el año
2005 (art.2).
Como se indica en el Informe, la planificación operativa anual 2005 debió realizarse de
acuerdo con lo dispuesto por Res. APN Nº 214/04. Como explica el Comentario 4.2.1., toda
64
vez que algunos POAs fueron aprobados sin haber cumplido las pautas y requerimientos de
dicha resolución, se infiere la inexistencia de requisitos mínimos para la aprobación de tales
documentos.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.2.2. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.2.3. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.2.4. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa sobre una reducción
de la demora en la aprobación de los planes operativos durante el período auditado.
La gestión administrativa de los planes operativos es analizada en detalle en el anexo VI del
Informe de Auditoría.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.3.1. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que: “en términos
generales, los objetivos de las áreas protegidas auditadas están establecidos en sus
respectivos instrumentos legales de creación.”
Ninguna de las leyes nacionales que crean los parques nacionales auditados establece los
objetivos de conservación de dichas áreas.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.3.2. El organismo se manifiesta “de acuerdo”
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.3.3. El organismo se manifiesta “de acuerdo”
Se mantiene la observación y la recomendación.
65
4.4.1. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa sobre Planes de Uso
Público aprobados con posterioridad al cierre del trabajo de campo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.4.2. El organismo se manifiesta “de acuerdo”
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.5. El organismo se manifiesta “en desacuerdo” y remite a lo informado en el ítem
Implementación – Dominio de la tierra.
Como ya se expresó en la sección (a) Comentarios Destacados, la escritura resulta necesaria
evitar conflictos judiciales y problemas de manejo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.6. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” y remite a lo informado en el ítem
Implementación – Personal.
Como ya se expresó en la sección (a) Comentarios Destacados, la cantidad de personal fue
analizada tomando en cuenta aquellas situaciones en que su número aumentó.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.7. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que “la inversión en
vehículos, maquinarias y equipos de campo realizada en los últimos dos años no tiene
antecedentes semejantes” en la APN.
Los indicadores 2.3. Infraestructura de administración y 2.4. Equipamiento analizan
respectivamente si la infraestructura edilicia para la administración del área protegida y de
equipamiento para tareas de control y vigilancia son suficientes de acuerdo con lo evaluado
por los propios agentes de cada área protegida y consignada entre las necesidades en los
Planes Operativos.
Se mantiene la observación y la recomendación.
66
4.8. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que en el caso del
Parque Nacional San Guillermo se cuenta con mensura desde 1999 y en los años 2003 y 2006
se realizaron ampliaciones a la misma (Expte. 659/94). Asimismo, indica que están en trámite
las mensuras de los Parques Nacionales Talampaya, El Leoncito y Copo (Exptes. 656/04,
450/05 y Res. HD Nº 314/06).
Cabe aclarar que los expedientes mencionados fueron analizados por este equipo de auditoría.
Con respecto al PNSG, al momento del cierre del trabajo de campo, no se habían resuelto las
cuestiones pendientes indicadas en el Anexo VII del Informe de Auditoría.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.9. El organismo se manifiesta “de acuerdo” e informa sobre avances en la zonificación de
los parques Nacionales Copo, Sierra de las Quijadas y San Guillermo.
Dichas innovaciones son posteriores al cierre del trabajo de campo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.10. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que “ no existen
problemas de accesibilidad interna en los Parques Nacionales Quebrada del Condorito y San
Guillermo. La accesibilidad externa del PNQC está en vías de resolverse durante el corriente
año…”.
Las dificultades de accesibilidad interna de los parques nacionales Quebrada del Condorito y
San Guillermo están manifestadas en sus respectivos POAs 2005. Además, en el caso del
PNQC, fueron corroboradas por este equipo de auditoría durante la visita efectuada a dicho
parque.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.11. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa sobre los avances en la
elaboración de la Línea de Base de Recursos Naturales y Culturales en PNSG y la aprobación
de la Línea de Base de Recursos Culturales del PNQC.
Se mantiene la observación y la recomendación.
67
4.12. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa sobre los avances
realizados en la infraestructura de uso público en los Parques Nacionales Quebrada del
Condorito, Talampaya, El Leoncito, Sierra de las Quijadas y San Guillermo.
Dichas novedades son posteriores al cierre del trabajo de campo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.13. El organismo se manifiesta “de acuerdo” e informa sobre talleres específicos de
planificación educativa cuyos resultados se han incorporado a los planes de manejo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.14. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que para las áreas
protegidas de la región centro, salvo en el caso del PNSQ, el hallazgo descrito carece de
magnitud.
La asignación de valores al Indicador 4.13. Pobladores se efectuó a partir del análisis de la
documentación citada en el Anexo IX del Informe de Auditoría, en el que se indica la
localización de los pobladores con respecto al área protegida, el tipo de actividades que
realizan y los impactos que generan de acuerdo con las evaluaciones efectuadas por el
organismo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.15. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa sobre proyectos de
usos sustentable en los parques nacionales PNSQ, PNT y PNEL.
Estas novedades son posteriores al cierre del trabajo de campo.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.16. El organismo se manifiesta “en desacuerdo” e informa que las Comisiones Asesoras
Locales de los Parques Nacionales Talampaya (Res. PD Nº 72/02 del 22 de enero de 2002 y
su modificatoria Res. PD 16/02), Sierra de las Quijadas (Res. HD 650/05 del 14 de noviembre
68
de 2005) y Copo (Acta Consultiva no convalidada por resolución) están creadas y en
funcionamiento.
El Indicador 2.15. Comisión Consultiva refleja el análisis efectuado a partir de la
información provista por el organismo en las diversas instancias de relevamiento de
información. Por otra parte, la creación de la Comisión Asesora Local del Parque Nacional
Sierra de las Quijadas es posterior al cierre del trabajo de campo.
De acuerdo con esto, se modificará el comentario, de la siguiente manera:
Observación original:
4.16. La creación de Comisiones Consultivas representa una innovación positiva en la gestión
de las áreas protegidas, acorde con los lineamientos del Plan de Gestión Institucional.
Sin embargo, sólo en una de las tres áreas protegidas que tienen Comisión Consultiva,
(PNQC), funciona plenamente.
Observación nueva:
4.16. La creación de Comisiones Consultivas representa una innovación positiva en la gestión
de las áreas protegidas, acorde con los lineamientos del Plan de Gestión Institucional.
Sin embargo, sólo existen cuatro áreas protegidas que tienen Comisión Consultiva,
(PNQC), de las cuales tres funcionan plenamente.
Por otra parte se modificará en el punto 3.3.2. el resultado de los indicadores correspondientes
a Implementación en el Parque Nacional Copo y el Parque Nacional Talampaya. Además, el
sombreado en el punto “2.15. Comisión Consultiva” en la 3º tabla (pág. Nº11).
Se mantiene la recomendación.
4.17.1. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que todos los POAs
2006 cuentan con evaluación de cumplimiento del ejercicio anterior. Dichos POAs quedan
fuera del período auditado.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.17.2. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
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4.17.3. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que la metodología
de elaboración de los POAs contempla la formulación de resultados esperados y
cuantificables. Este requisito no fue implementado en ninguno de los POAs.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.18. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.19.1. El organismo se manifiesta “parcialmente de acuerdo” e informa que la Unidad de
Auditoría Interna de la APN es una instancia formal de evaluación externa de la Intendencia y
que se realizaron auditorías ambientales en algunos de los parques auditados (PNSQ 2003) y
se auditaron los Planes Operativos 2005.
Este equipo de auditoría tomó conocimiento de algunos de los informes elaborados por la
UAI APN y como resultado de su análisis concluyó lo expresado en el “Comentario 4.19.1.”,
dado que dichos informes son aislados, esto es, no forman parte de una planificación
estratégica de evaluación de la gestión ambiental y no existe, hasta el momento, una
metodología aplicada de manera sistemática.
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.19.2. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
4.20. El organismo se manifiesta “de acuerdo” .
Se mantiene la observación y la recomendación.
BUENOS AIRES, SETIEMBRE DE 2006
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