2010_088info.pdf

Informe de Auditoría
Verificar el grado de regularización, enmienda o subsanación de las
deficiencias que originaron las observaciones y recomendaciones en la
auditoría aprobada por Resolución AGN Nº 194/05 “Gestión del ORSNA en
el control de los contratos de AA2000 con prestadores de servicios no
aeronáuticos”
-AGNGerencia de Control de Entes Reguladores y
Empresas Prestadoras de Servicios Públicos
2010
1
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice
- Actuación AGN N° 384/08 1 OBJETO DE AUDITORÍA:......................................................................................................3
2 ALCANCE DEL EXAMEN: .....................................................................................................3
3 ACLARACIONES PREVIAS: ..................................................................................................4
4 SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES FORMULADAS
EN RESOLUCIÓN Nº 194/05 AGN. ...............................................................................................7
5 COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME: ......................................................25
6 CONCLUSIONES. ...................................................................................................................25
7 LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME: ...........................................................27
8 FIRMA: .....................................................................................................................................27
ANEXO 1 .........................................................................................................................................28
CUADRO 1- REGISTRO DE INCIDENCIAS AEROPUERTOS DEL GRUPO A ...............28
CUADRO 2 –COMPOSICIÓN DE INCIDENCIAS. ..................................................................28
ANEXO 2- DESCARGO DEL ORSNA ........................................................................................29
ANEXO 3 – ANÁLISIS DEL DESCARGO DEL ORSNA .........................................................41
2
INFORME de AUDITORÍA
Al Señor Presidente del
Organismo Regulador del
Sistema Nacional de Aeropuertos
Brigadier Mayor (R) Lic. HORACIO A. OREFICE
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En ejercicio de las facultades conferidas por el Artículo N° 118 de la Ley N° 24.156,
la Auditoría General de la Nación ha efectuado un examen en el ámbito del Organismo
Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) con el objeto que se detalla en el
apartado 1.
1
Objeto de Auditoría:
Verificar el grado de regularización, enmienda o subsanación de las deficiencias que
originaran las observaciones y recomendaciones vertidas en oportunidad de realizar la
auditoría sobre la “Gestión del ORSNA en el control de los contratos de Aeropuertos
Argentina 2000 S.A. (AA2000) con Prestadores de Servicios no aeronáuticos”, aprobada por
Resolución AGN Nº 194/05.
2
Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de
las facultades conferidas por el Artículo N° 119 , inciso d) de la Ley 24.156.
El examen implicó verificar exclusivamente los aspectos relacionados con las
deficiencias detectadas oportunamente, y que originaron las observaciones y recomendaciones
contenidas en el mencionado informe de auditoria, razón por la cual el alcance de esta
revisión es sustancialmente menor que el que implicaría un relevamiento y evaluación de
control interno como el previsto en las normas aplicables para el desarrollo de auditorías de
3
gestión, punto IVe-1 de las Normas de Auditoría Externa de la Auditoría General de la
Nación.
Tareas de campo: Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 1º
de octubre de 2008 y el 15 de mayo de 2009.
3
Aclaraciones previas:
La renegociación integral del Contrato de Concesión de AA2000 S.A.
1
llevada a
cabo en el ámbito de la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios
Públicos (UNIREN) bajo las previsiones de la Ley 25.561 resultó, en relación a la materia del
presente, en un marco regulatorio y de control que difiere del analizado en oportunidad de
realizar la auditoría aprobada por Resolución AGN Nº 194/05.
Lo actuado en ese ámbito fue aprobado por Decreto Nº 1799 del 4 de diciembre de
2007, que ratifica el Acta Acuerdo de renegociación contractual suscripta entre la UNIREN y
2
AA2000, el 3 de abril de 2007 .
Entre otros aspectos, se acordó la afectación específica del 15% de los ingresos
totales de la Concesión –aeronáuticos, y comerciales o no aeronáuticos- a partir de enero de
2006, y en forma mensual. Los ingresos comerciales representan un 42% de los ingresos de la
Concesión3, revelando la tendencia generalizada hacia un enfoque más comercial de los
aeropuertos.
En relación al tema bajo análisis, el ORSNA dictó las siguientes reglamentaciones:

Resol. ORSNA Nº62/07 (21-1207), aprueba el “Manual de Procedimientos de
Inspecciones Integrales de los Aeropuertos del SNA. Versión 2.0”
1
El Contrato original fue aprobado por Decreto Nº 163 del 11 de febrero de 1998.
2
A la fecha de finalización de las tareas de campo, se encuentra pendiente de aprobación el
Texto Ordenado del contrato.
3
Nota ORSNA Nº 1136/08. Refiere a la participación al momento de emitir la Nota.
4

Resol. ORSNA Nº46/08 (27-06-08), aprueba el “Programa de Medición de los Factores de
Calidad de Servicios en los Aeropuertos del SNA”.

Resol. ORSNA Nº109/08 (22-12-08), aprueba el “Manual de Procedimientos de Control
de Calidad de Servicios”.

Resol. ORSNA Nº54/08 (05-08-08), aprueba el “Manual de Contabilidad Regulatoria”.

Resol. ORSNA Nº 17/2009 (13-3-09), modifica la Resol ORSNA Nº 63/04.

Resol. ORSNA Nº 19/2009, (13-3-09), aprueba las “Condiciones Generales de
Contratación con Prestadores de Bienes y Servicios Comerciales en los Aeropuertos de
Grupo A”.

En etapa de proyecto se encuentra el Manual de Procedimientos de Control de Ingresos
No Aeronáuticos.
Las reglamentaciones están orientadas a lograr mayor acceso a la información: base
de datos de prestadores, registros contables y sistema de facturación del Concesionario, estado
de ocupación o disponibilidad de los espacios, y demás datos concernientes a los Prestadores4.
Actualmente, y a modo de prueba, el ORSNA puede acceder en consulta al Sistema
de Administración de Espacios Comerciales -SAEC- de AA2000, previéndose para el futuro
tener acceso directo a: 1) los registros contables, y 2) el sistema de facturación de AA2000,
relacionados con cada uno de los Prestadores.
Conforme el numeral 16.1.4. del Acta Acuerdo se consideran servicios no
aeronáuticos todos aquellos que preste el Concesionario, por sí o por terceros 5, en virtud del
4La
Resol. ORSNA Nº 19/09 (13/03/09), aclara sobre el empleo del término ”prestadores”
señalando que con éste se quiere evitar calificar a los contratos con terceros de “permisos precarios de
explotación y uso en el aeropuerto”, dado que no cumplen con los requisitos de un “permisionario”
sino de un “prestador”. Así, en las actividades comerciales llevadas a cabo por prestadores, el vínculo jurídico
que une al Concesionario con el prestador, es un contrato bilateral, oneroso y con aspectos de colaboración
empresaria, por cuanto contempla como finalidad la consecución de un propósito común, que consiste en el lucro
y la explotación eficiente de determinada actividad afín o conexa al servicio aeroportuario.
AA2000 tiene libertad de elección para prestar las actividades comerciales o no aeronáuticas,
por sí o a través de terceros. En este último caso recibe una renta (canon) que puede ser fija, variable,
o una combinación de ambas.
5
5
Contrato de Concesión, y que no se encuentren contemplados en el cuadro tarifario incluido
en el anexo que detalla la tarifas, estableciéndose que los servicios deben ser ofrecidos en
forma competitiva. Señala que una enumeración no taxativa de los mismos comprende:
a) Actividades conexas al transporte aerocomercial (pueden ser desarrolladas por las mismas
líneas aéreas; vgr: hangaraje, mantenimiento de aeronaves, entrenamiento de pilotos,
explotación de espacios exclusivos para líneas aéreas, cargas aéreas, servicios de rampa,
catering, taxi aéreo, plantas de combustibles).
b) Explotación comercial del aeropuerto (actividades que tienen una relación indirecta con la
actividad aerocomercial propiamente dicha; vgr. depósitos fiscales, free shops,
gastronomía, servicios de transporte pre y postaéreo, alquiler de vehículos, playa de
estacionamiento de vehículos, bancos y casas de cambio, telecentros, servicios al pasajero:
seguros, guardamaletas, protección de equipajes, información turística, reservas de hoteles;
y publicidad y promoción).
c) Actividades secundarias desarrolladas en el aeropuerto (englobando servicios que son
prestados a las empresas que funcionan dentro del aeropuerto; vgr. servicios de limpieza;
de seguridad privada, y de mantenimiento edilicio).
AA2000 es un sujeto de derecho privado y se relaciona con los terceros prestadores
mediante instituciones jurídicas privadas; no obstante, esa relación contractual está sometida a
regulaciones administrativas por el tipo de actividad, y a los condicionamientos previstos en
el contrato de concesión.
La CSJN ha dicho que en las cesiones de uso que se dan producto de una concesión,
coexisten vínculos bien diferenciados. El primero de ellos es entre el Estado y el
Concesionario, emanado de un acto de poder público, y regido por el derecho público
administrativo; el segundo, es el que relaciona al Concesionario con otro particular, regido por
el derecho privado (cfr. Fallos 145:307).
El Acta Acuerdo, Parte Cuarta, numeral 17 establece que el Concesionario podrá
recuperar los espacios asignados a los Prestadores en colaboración con el ORSNA, de acuerdo
al procedimiento establecido por la Ley 17.091 (Lanzamiento).
6
En relación a los tópicos bajo análisis, el ORSNA ha manifestado que el proceso de
renegociación (iniciado en octubre de 2003), dificultó la instrumentación de nuevas
herramientas regulatorias a fin de no interferir u obstaculizar los acuerdos en gestión6.
Cabe señalar que la Resolución Ministerio de Economía Nº 308/03 (reglamentaria de
la Ley 25.561), en el Art. 2° dispone que “Las Autoridades de Aplicación de los contratos de
concesión o licencia de servicios públicos sujetos al proceso de renegociación, como los
respectivos Órganos de Control, continúan ejerciendo sus respectivas atribuciones y
facultades, conforme a lo establecido en las normas que definen su competencia y los marcos
regulatorios correspondientes, sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley 25.561, los Decretos
Nºs. 293/02, 370/02 y 1090/02 y sus normas complementarias y reglamentarias”.
En el mismo sentido, la Ley 25.790 (octubre de 2003) que extiende el plazo para
llevar a cabo la renegociación de los contratos de obras y servicios públicos bajo la Ley
25.561, establece en su art. 5° que sus disposiciones “…en ningún caso autorizarán a las
empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos, a suspender o alterar el
cumplimiento de sus obligaciones”.
4
Seguimiento de las Observaciones y Recomendaciones formuladas en
Resolución Nº 194/05 AGN.
En nuestra opinión, basado en el examen realizado con el alcance descrito en el
párrafo pertinente, y las consideraciones vertidas ut supra, las deficiencias que originaran las
observaciones y recomendaciones obrantes en el informe de auditoría aprobado por la
Resolución Nº 194/05 AGN han alcanzado el siguiente grado de regularización7:
4.1
Deficiencia Detectada (Resol.AGN Nº 194/05): La gestión del ORSNA en su
relación con el concesionario exhibió una tendencia a la disminución de las exigencias de
fiscalización y fallas en el control del servicio concesionado (A los efectos del presente
6
Nota ORSNA Nº 1136/08 (7/11/08).
7
Informe de Seguimiento se han tomado en cuenta únicamente los comentarios formulados en
la Resol.194/05 respecto a la Base de Datos Prestadores). Recomendación: Registrar todos los
datos de los Prestadores en la “Base de Datos Prestadores” y mantenerla actualizada.
Situación actual:
De las tareas efectuadas surge que la Base de Datos Prestadores no se encuentra
actualizada, según se pudo comprobar al contrastar los datos consignados en el Módulo
Prestadores del SIGESTO con los datos del SAEC (AA2000), detectándose:
1. Contratos vencidos, no eliminados del módulo o dados de baja;
2. Contratos nuevos, sin el alta correspondiente;
3. Prestadores que poseen varias habilitaciones comerciales, en los que no
concuerda la cantidad.
4. Falta información en la columna “Canon” ;
5. Falta la carga de datos: vgr. dirección, localidad, superficie, espacio, cantidad
de empleados.
6. Falta la especificación del aeropuerto en que algunos prestadores prestan el
servicio8 .
Comentario:
El ORSNA señaló en oportunidad de contestar la vista al informe de auditoría
aprobado por Resol.AGN Nº 194/05 que con la nueva declaración jurada aprobada por Resol.
ORSNA Nº 63/04, “ha implementado las acciones necesarias para su permanente
actualización”9. Dicha resolución exige a AA2000 la información de los Prestadores para su
7 Se transcribe únicamente la Recomendación que se analiza en el presente Informe.
8
10 casos en el Grupo A de aeropuertos.
9
Nota ORSNA Nº824/05 (30/09/05). La Resol.ORSNA Nº63/04 había sido dictada durante
las tareas de campo, no pudiéndose verificar en esa oportunidad, los resultados de su
implementación.
8
registración. Sin embargo, habiendo transcurrido 5 años desde el momento en que se diseñó el
modelo de información, la deficiencia no se encuentra regularizada10.
La Resol. ORSNA Nº 63/04 continúa vigente, con las modificaciones introducidas en
marzo/09, por la Resol. ORSNA Nº 17/09. Ésta determina que AA2000 deberá permitir el
acceso desde el ORSNA al SAEC, e instruye a la Gerencia Regulación Económica y
Financiera y Control de Calidad y al Departamento de Sistemas y TelecomunicacionesORSNA- para coordinar con AA2000 la implementación de la Base de Datos.
Consiguientemente, no se puede dar por subsanada la observación, recomendándose:
Recomendación Actual: Instrumentar las acciones conducentes a mantener
actualizada la Base de Datos Prestadores.
4.2
Deficiencia Detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no cumplió con la
normativa dictada para el control de los precios. Recomendación: Dar cumplimiento a las
normas que reglamentan su actividad –Decretos Nº 375/97, 163/98 y 197/00.
Situación actual:
Al responder la vista al informe aprobado por la Resol.AGN Nº 194/05, el ORSNA
comunicó que había firmado su segunda Carta Compromiso con el Ciudadano11 de fecha 16
de diciembre de 2004
12
, comprometiéndose a controlar que los comercios y empresas que
comercializan productos y servicios no aeronáuticos, lo hagan a precios de mercado, evitando
abusos frente a los usuarios. La Carta previó un mecanismo de revisión trimestral, y la
10
El Informe Prestadores UAI Nº 9/07 da cuenta que “a mayo de 2007 el registro de los contratos
con prestadores informados por AA2000 (formato Excel) aún se encuentra desactualizado…la citada Gerencia
aún no ha utilizado el sistema de prestadores…manteniéndose en uso las planillas Excel, las cuales muestran
ciertas inconsistencias”.
11
El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano -creado por Decreto Nº 229/00- está
destinado a mejorar la calidad en la prestación de servicios y fortalecer la relación entre la comunidad
y la administración pública. A través de la Carta, los organismos se comprometen a cumplir con
determinadas condiciones y estándares de calidad en los servicios que prestan.
12
La fecha de la Carta Compromiso fue posterior al periodo auditado.
9
elaboración de un informe anual que sería sometido a la aprobación del Directorio del
ORSNA, del que surgirían los lineamientos para el siguiente año.
Respecto a los resultados obtenidos, el ORSNA informa que el inicio de la
renegociación contractual “…si bien no fue concluyente para la interrupción del Programa
obligó al análisis de las implicancias que el proceso de renegociación contractual podía
tener en la implementación del mencionado programa…”. Agrega que el compromiso no fue
renovado en los sucesivos años, estando en consideración la posibilidad de fijar metas para
alcanzar los objetivos vinculados con el Control de Calidad y Usuarios, determinando
eventualmente la firma de una nueva Carta Compromiso relativa a dichos tópicos,
exclusivamente13.
Por su parte, la Gerencia de Regulación Económica Financiera y Control de Calidad
del ORSNA realiza un seguimiento de precios, emitiendo en diciembre de 2008, un primer
“Informe comparativo de precios por Servicios no aeronáuticos” en el Grupo A de
Aeropuertos, en el marco de lo establecido en el inciso b) del Art. 14 del Decreto Nº 375/97
(b:
“…asegurar
que
las
tarifas
que
se
apliquen…sean
justas,
razonables
y
competitivas…”)14.
Se trata del registro de los precios de una canasta básica de productos y servicios en
los aeropuertos de Córdoba, Ezeiza y Aeroparque15, y sus comparaciones con los de las
ciudades adyacentes, en el rubro gastronómico, estacionamiento vehicular y pre y post aéreo
Nota ORSNA Nº1136/08 (7/11/08). En la misma, indica que el proceso de renegociación se
inició con el Decreto Nº 878/03 del 8/10/2003 y finalizó el 13/12/07 con el Decreto Nº 1799/07. El
Decreto Nº 878/03 suspende los efectos del Decreto Nº 1227 (20/05/2003), por el cual se ratificó el
Convenio suscripto entre el Jefe de Gabinete de Ministros y el Presidente de AA 2000, y establece que
la UNIREN (creada por el Decreto Nº 311/2003), deberá llevar a cabo el proceso de renegociación del
Contrato de Concesión referido a la explotación, administración y funcionamiento del SNA.
13
14
El Decreto Nº 375/97, dispone el llamado a licitación para la Concesión de la explotación,
administración y funcionamiento de los aeropuertos (Grupo A del SNA), creando asimismo, el
organismo regulador con las funciones descritas en el art.14.
15
Estos tres aeropuertos representan el 95% de pasajeros subidos en vuelos internacionales y
el 53% en cabotaje.
10
(taxis y remises). Su incorporación como un módulo del SIGESTO se encuentra en proceso de
desarrollo.
Por último, la Resol ORSNA Nº 19/09 (marzo/09) prescribe –entre las condiciones
generales de contratación entre AA2000 y los prestadores de bienes y servicios comerciales-,
que los precios de las mercaderías o servicios a comercializar deberán ser justos, razonables y
competitivos y no podrán ser superiores a aquellos productos y servicios de similar calidad y
jerarquía que se comercialicen fuera del ámbito aeroportuario, estableciendo que a esos
efectos, AA2000 podrá efectuar compulsas en el mercado y requerirle al Prestador que adecue
los precios cuando sean excesivos con relación a productos de similar calidad o marca. El
Prestador deberá acatar las indicaciones que le imparta el Concesionario en virtud de los
requerimientos formulados por el ORSNA (numeral VII-Comercialización), quedando
sometida toda controversia en forma previa, a la jurisdicción del ORSNA, único órgano
administrativo con facultades jurisdiccionales sobre cuestiones de esta naturaleza (numeral
XXXVI).
Comentario:
Respecto al Control de Calidad y Atención de Usuarios que menciona el Organismo,
se señala que la Resolución ORSNA Nº46/08 aprobó un Programa, que refiere a los
procedimientos y técnicas para la medición cuantitativa de los Factores de Calidad de Servicio
en los aeropuertos16, a través de ratios de seguimiento periódico, para luego determinar los
Estándares de Calidad de Servicio “deseados y factibles de alcanzar”.
Teniendo en cuenta la vastedad de los servicios incorporados a la medición, el
Programa es un instrumento importante de información y control para el regulador pero no
suple el control de precios de los comercios y empresas que comercializan productos y
servicios no aeronáuticos. Tampoco surge del Programa la explicitación de un compromiso
16
El procedimiento será de aplicación en los aeropuertos del Grupo A con un movimiento de
pasajeros superior a 500.000.
11
con el usuario que permita fortalecer la relación y aumentar la receptividad de sus demandas
en materia de precios17.
Respecto a los resultados de la aplicación de la Resol.ORSNA Nº 19/09 no es posible
verificar su eficacia dada la fecha en que fue dictada.
Consiguientemente, no se puede dar por subsanada la observación, recomendándose:
Recomendación Actual: Arbitrar los medios tendientes a mantener el nivel preciocalidad de los servicios y fortalecer la relación con el usuario.
4.3
Deficiencia Detectada (Resol.AGN Nº 194/05): El ORSNA no exigió el cumplimiento del
artículo 6.3.2. del Contrato de Concesión (Dec.163/98)18. Recomendación: Dar cumplimiento
a las normas que reglamentan su actividad.
Situación actual:
El Acta Acuerdo de Renegociación contractual -numeral 4.3- modifica lo establecido
en el Decreto Nº 163/98, art.6.3.2 (obligación del Concesionario de informar en forma previa
todas las cesiones de uso que efectúe), prescribiendo la obligación de presentar al ORSNA,
bajo declaración jurada, la información que éste le requiera de los acuerdos celebrados en
materia de cesiones de uso, dentro de los 30 días de su celebración.
Establece no obstante, que el ORSNA podrá oponerse cuando las cesiones fueren a
título gratuito o precio vil, y no resulte justificada a los fines de la administración, explotación
o funcionamiento aeroportuario.
Respecto a los procedimientos de información rige el Reglamento General de Usuarios
- REGUFA (Resolución ORSNA Nº 96/01 - numeral 19.3): el Explotador del Aeropuerto
17
La tutela que establece el art.42 de la CN no es “tan solo el control técnico del sistema
concedido sino, principalmente proteger los derechos e intereses, incluso de naturaleza económica de
los usuarios actuales y futuros” (Gordillo A, Tratado de Derecho Administrativo, T.1, XII-48).
12
pondrá a disposición del ORSNA los elementos, datos e instrumentos que éste le requiera
relativos a los contratos de alquiler, comodato u otros instrumentos de similar naturaleza que
celebre con los Prestadores a los efectos de su registración, debiéndose formalizar los mismos
en todos los casos, mediante instrumentos escritos, y la Resolución ORSNA Nº 17/2009 que
dispone que AA2000 deberá : i) remitir -dentro de los primeros 10 días hábiles de cada mes-,
en soporte magnético y papel, copia íntegra de la totalidad de los contratos celebrados con los
Prestadores, correspondientes a las altas, bajas y modificaciones de las condiciones
contractuales ocurridas el mes anterior, y la “Declaración Jurada de Altas, Bajas y
Modificaciones” y, ii) permitir el acceso desde el ORSNA al SAEC, bajo parámetros de
seguridad y confidencialidad.
En cuanto a la finalización de los contratos, se eliminó la tácita reconducción y la
posibilidad de renovación sin instrumento que lo acredite. Además, la renegociación y la
eventual celebración de un nuevo contrato entre el Concesionario y un Prestador, debe
realizarse durante la vigencia del contrato. El ORSNA puede autorizar excepcionalmente la
continuidad de la prestación de un servicio esencial finalizado el contrato, previa
demostración que el cese de la actividad afecta la calidad del servicio aeroportuario.
Comentario:
La eliminación de la obligación de intervenir previamente no exime al Órgano de
Control de velar porque se mantengan los principios de igualdad, equidad y equilibrio de trato
entre los distintos Prestadores (conf. Decreto Nº 375/09, arts. 14 inc a y 17.22).
No obstante que el Acta Acuerdo reconoce la facultad del ORSNA de oponerse si
ello impactara negativamente en los ingresos de la concesión, hacerlo una vez perfeccionado
el negocio jurídico, puede generar conflictos entre los Prestadores (cesionarios) y AA2000
La deficiencia detectada en la Resol. AGN Nº 194/05 refiere al dictado de la Resolución
ORSNA Nº 23/01 que eximió al Concesionario de informar al ORSNA, los cánones que cobraba a sus
prestadores, contrariamente a lo establecido en el Contrato (Decreto Nº163/98, Cláusula 6.3.2).
18
13
(cedente), y entre éste y el ORSNA, impactando, la eventual oposición, en los derechos y
obligaciones que conforman el vínculo jurídico entre AA2000 y los Prestadores19.
Respecto a los resultados de la aplicación de la Resol. ORSNA Nº 17/09 no es
posible verificar su eficacia dado la fecha de su dictado y el cierre de las tareas de campo.
Dado que el artículo 6.3.2 del Contrato original -intervención del ORSNA previa a la
celebración del contrato con prestadores- fue modificado, la Observación de la Resolución
194/05 deviene abstracta.
4.4
Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no aprobó el Modelo de
Contrato con Prestadores. Recomendación: Dar cumplimiento a las normas que reglamentan
su actividad.
Situación actual:
En marzo/09 por Resolución ORSNA Nº 19/2009 (13-3-09) se aprobaron las
condiciones que deberán respetarse en las contrataciones con Prestadores de Bienes y
Servicios Comerciales en los aeropuertos del Grupo A, estableciendo pautas generales de
contratación, teniendo en cuenta la imposibilidad de crear un modelo único de contrato que
sirva para todas las prestaciones dentro del ámbito aeroportuario.
Comentario:
La Resolución ORSNA Nº 19/09 regulariza la observación realizada en la Resol.
AGN Nº 194/05, no obstante se señala que el modelo tipo de contrato venía gestionándose
desde el año 199820. El ORSNA informa que en el término de un año aproximadamente, se
tendrán compatibilizados los contratos a las nuevas pautas.
Vgr. reclamos por perjuicios y generación de pasivos contingentes, conforme argumenta
AA2000 en el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resol. ORSNA Nº 19/04 (traslado del
local de casa de cambio).
19
La demora en la tramitación del expediente con la propuesta de modelo de contrato fue
observado en el informe de auditoría Nº 9/07 UAI, reiterando una similar hecha anteriormente.
20
14
Se da por regularizada la Observación formulada en la Resolución AGN Nº 194/05.
4.5.
Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): No se obtuvieron evidencias de que el
ORSNA lleve un registro detallado de las inspecciones que realiza y que las efectuadas
respondan a una programación. Recomendación: Implementar un plan sistémico de
inspecciones a fin de que sirvan como elemento de evaluación y seguimiento de la actividad
del Concesionario.
Situación actual:
En diciembre de 2007 se aprobó el Manual de Procedimientos de inspecciones
integrales V2.0 (Resolución ORSNA Nº 62 del 21/12/07), teniendo como objetivo que “…El
proceso de Inspecciones Integrales realizado en los Aeropuertos del SNA, se efectúe de
acuerdo a un plan anual acordado y preestablecido, que tiene como finalidad el relevamiento
de los temas de la Parte Pública y de la Parte Aeronáutica, en lo referente a la responsabilidad
del Explotador y a la competencia del Organismo, tendiendo a una mayor satisfacción y
seguridad del usuario aeroportuario…”.
La norma recopila los procedimientos que deberá respetar la ejecución de las
inspecciones integrales en los aeropuertos del SNA: Plan Anual de Inspecciones Integrales,
operatoria de la programación de las inspecciones mensuales, la búsqueda de un mejor índice
de eficiencia y la información a toda la organización de los datos relevados.
A tal efecto se ha establecido –en archivos Excel- un cronograma anual de
inspecciones, con interrelación entre inspecciones programadas, realizadas, comisiones
realizadas, porcentajes de aumento de eficiencia y cumplimiento del plan anual. Respecto a
2009, se detectaron archivos con la planificación de algunas Gerencias pero a la fecha de
finalizada la tarea de campo, no se obtuvo evidencia de una Planificación Anual Institucional
para 2009.
Comentario:
15
El SIGESTO no tiene incorporado a su sistema la información relevada en las
inspecciones, resultando difícil la localización de los Informes de Inspección en la red interna
del Organismo.
El “Sistema Deficiencias”, se ejecuta en registros Excel en la red interna, previéndose
su asociación (en el SIGESTO) al lugar físico donde corresponda dentro del árbol estructural
del aeropuerto, de manera que el área responsable del tema realice la acción correctiva
correspondiente.
Consiguientemente,
se
da
por
regularizada
parcialmente
la
observación
correspondiendo formular la siguiente recomendación:
Recomendación Actual: Incorporar al SIGESTO en forma oportuna la
planificación anual de las inspecciones integrales y registrar las ejecutadas.
4.6.
Deficiencia detectada (Resol.AGN Nº 194/05): De la Encuesta y de los
Reclamos/quejas surge que el ORSNA no ha logrado imponer su presencia, lo que dificulta el
acceso de los usuarios a hacer conocer sus necesidades y prioridades en lo referente a la
prestación de los servicios. Recomendación: Procurar un mayor conocimiento de los usuarios
sobre los derechos que le competen y sobre el servicio que debe prestar el ORSNA. Esta
recomendación es reiteración de la realizada mediante Resol. AGN 121/02.
Situación actual:
De la información brindada por el Organismo relativa a los reclamos de los usuarios
del Grupo A de aeropuertos para 2008, surge que los usuarios prácticamente no canalizan
quejas a través del ORSNA.
Comentario:
Dado que no existen encuestas u otros métodos de medición que en forma directa
ilustren sobre el grado de conocimiento que tienen los usuarios del ORSNA, se considera que
la forma en que los usuarios canalizan las quejas demostraría que no se ha revertido la
situación observada en la Resol. AGN Nº 194/05.
16
Consiguientemente, no se puede dar por subsanada la observación, recomendándose
Recomendación Actual: El ORSNA deberá evaluar la factibilidad de incorporar a
los indicadores de calidad, algún índice que permita medir la presencia del Organismo ante
los usuarios.
4.7
Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no ha implementado
medidas correctivas en algunos servicios que muestran elevada insatisfacción de los
usuarios. Recomendación: Dar cumplimiento a las normas que reglamentan su actividad.
Situación actual:
La deficiencia detectada en la Resolución AGN Nº 194/05 se sustentaba en los
resultados de las encuestas y la recurrencia de quejas de los usuarios respecto a los servicios
de confiterías, estacionamiento, remises, casas de cambio, no obstante la previsión del
Decreto Nº 197/00 punto 8 (Acciones de la Gerencia de Comunicaciones con los Usuarios) y
de la Decisión Administrativa Nº 2/200221 que ordenaban al ORSNA “realizar análisis
periódicos del estado de satisfacción de los usuarios directos de los aeropuertos,
interpretarlos y proponer medidas correctivas”. Al respecto la Decisión Administrativa Nº
702/2004 aprueba una nueva estructura organizativa, suprimiendo la gerencia específica de
usuarios y la explícitas acciones señaladas, previéndose en cambio, para algunas de las áreas
de la organización: “Atender los requerimientos de los organismos y dependencias
gubernamentales, instituciones privadas y usuarios directos que surjan de la relación de
éstos con el servicio aeroportuario”.
Por su parte, se señala que a partir de marzo de 2008, la Gerencia de Regulación
Económica, Financiera y Control de Calidad del ORSNA elabora y publica en la Intranet
informes mensuales de incidencias, difundiendo la información acerca de los Prestadores
involucrados en la queja, tipo de reclamo y principales aeropuertos. Los informes incluyen los
La DA Nº 2/02 crea la Gerencia de Análisis Económico y Usuarios, en reemplazo de la
Gerencia de Comunicación con los Usuarios.
21
17
datos correspondientes al mismo mes del año anterior para que refleje la evolución de los
reclamos recibidos.
Asimismo, para normalizar las funciones de dicha Gerencia, particularmente en lo
referente al control de calidad se aprobó el “Manual de Procedimientos de Control de Calidad
de Servicios” (Resol.ORSNA Nº109/08 del 22/12/08), orientado a establecer un sistema de
control interno.
Comentario:
Si bien la difusión e información de las quejas es una buena manera de sensibilizar a
toda la Organización en la mejora, no surge de las acciones a encarar explícitos compromisos
con las demandas de los usuarios, señalándose que el mencionado Manual no prevé medidas
correctivas a las que se hacía referencia en la Resolución AGN Nº 194/05.
Consiguientemente, no se da por subsanada la observación, correspondiendo
recomendar:
Recomendación Actual: Se remite a la Recomendación de la Observación 4.2.
4.8
Deficiencia detectada (Resol.AGN Nº 194/05): El ORSNA no efectuó en tiempo las
encuestas anuales a pasajeros y a operadores incumpliendo con lo previsto en el Anexo 4
punto B del Contrato de Concesión. La demora en realizarlas privó a la concesión de un
instrumento tendiente a proteger al usuario. Recomendación: Realizar la Encuesta Anual a
Usuarios respetando la periodicidad prevista conforme lo prescribe el Anexo 4 del Contrato
de Concesión.
Situación actual:
La única encuesta anual a pasajeros y operadores que se realizó fue la mencionada en
el Informe aprobado por Resolución AGN Nº194/05
22
. No obstante, el ORSNA en sus
consideraciones al Informe había señalado que se encontraba en proceso licitatorio la encuesta
22
La encuesta se realizó en enero-abril/2004.
18
año 2005, habiéndose procedido a la apertura de sobres el día 20/09/05. Conforme lo
informado en esta oportunidad, dicha licitación fue dejada finalmente, sin efecto.
Además, señaló
23
que el tiempo que demandó el proceso de renegociación
contractual integral, y las distintas cartas de entendimiento entre las partes, dificultaron el
establecimiento de nuevas herramientas de control. Agrega que una vez firmada el Acta
Acuerdo encaró acciones orientadas a realizar un seguimiento de la gestión de la calidad de
los servicios que se prestan en los aeropuertos pero que por razones presupuestarias, la
concreción de una nueva encuesta resultó inviable.
Comentario:
El Contrato prevé que a fin de mantener la Calidad del Servicio, el ORSNA debe
efectuar una encuesta anual a pasajeros, y a la totalidad de los operadores aéreos, para conocer
su grado de satisfacción. La encuesta debía llevarse a costo y cargo del Concesionario (Anexo
4 del Contrato de Concesión). El Acta Acuerdo de Renegociación eliminó la obligación del
Concesionario de financiarla.
El ORSNA señala que el Departamento de Calidad está analizando la posibilidad de
llevar adelante otras alternativas de búsqueda de opinión (realización de focus groups,
relevamiento con personal propio, etc.).
Consiguientemente, no se puede dar por subsanada la observación, recomendándose:
Recomendación Actual: Gestionar la efectivización de la Encuesta Anual a
pasajeros y operadores o técnicas similares, utilizando con rigor la metodología más
adecuada para obtener una información de calidad que permita conocer la percepción de
los usuarios sobre las condiciones de los servicios, sus preferencias y expectativas.
4.9.
Deficiencia Detectada (Resol.AGN Nº 194/05): La oferta de los servicios de confitería
no asegura que los precios sean justos, razonables y competitivos. Recomendación: Accionar
en función de las necesidades de los usuarios y fomentar la competencia en los servicios.
19
Situación actual:
De la consulta a la Base de Datos Prestadores surge que la cantidad de firmas
comerciales que prestan el servicio de bares/confiterías y restaurantes en Aeroparque y
Ezeiza, registra un aumento respecto del relevamiento anterior24.
A su vez, a través de los indicadores de calidad de servicio aeroportuario, (Resol.
ORSNA 46/08) se prevé realizar un seguimiento del factor oferta de facilidades de alimentos
y bebidas en zona pública, en zona estéril y disponibilidad horaria, aunque está pendiente de
definición el valor que se aspira alcanzar (estándar).
El índice resulta de la complementación de tres herramientas: la medición y
evaluación de indicadores, las quejas recibidas respecto a cada indicador a través del Centro
de Atención al Usuario (CAU) del ORSNA, y la encuesta anual de satisfacción a realizarse
con usuarios/pasajeros y público en general.
Comentario:
Consiguientemente, el regulador cuenta con una herramienta apta para el
seguimiento de la calidad del servicio aunque debe señalarse que el resultado de las
mediciones depende de la presencia del ORSNA en la recepción de las quejas, y de los
resultados de la encuesta anual de satisfacción; ambas cuestiones pendientes de
implementación. Asimismo, están pendientes de definición los índices aceptables y los
estándares de calidad que se deberán alcanzar.
Consiguientemente, se puede dar por regularizada la observación. No obstante, de
acuerdo con el Comentario resulta procedente recomendar:
23
Nota ORSNA Nº 1136/08 (7/11/08)
24
El servicio de bar, confiterías y restaurantes en Aeroparque era prestado por un solo
Prestador.
20
Recomendación Actual: Determinar los estándares de calidad de servicio de
alimentos y bebidas que respondan a los niveles de servicio de la categoría de los
aeropuertos.
4.10.
Deficiencia detectada (Resol.AGN Nº 194/05): El ORSNA no ejerció la facultad de
oponerse a la asignación de espacio otorgada a Global Exchange S.A. no obstante reconocer que
ésta hace uso de la ventaja de mercado que le ofrece su ubicación. Tampoco verificó la
colocación de carteles indicadores que aseguren el derecho a la información de que gozan los
usuarios. Recomendación: Dar cumplimiento a las normas que el mismo organismo dicta en su
gestión regulatoria.
Situación actual:
El 26 de agosto de 2005 concluidas las tareas de campo relativas a la auditoría
aprobada por Resol.AGN Nº194/05, el organismo dictó la Resol. ORSNA Nº 60/05
rechazando el recurso de reconsideración interpuesto por el Concesionario contra el art. 2 de
la Resol. ORSNA Nº19 (2-3-04)25, y pospuso por 30 días la reubicación del stand de Global
Exchange S.A. (que ocupaba en el hall de equipajes de la Terminal A del Aeropuerto
Internacional de Ezeiza) en las proximidades del ocupado por el Banco de la Nación
Argentina en el área estéril. Asimismo, se resolvió modificar la cartelería y evaluar la eficacia
de los nuevos modelos de carteles.
En su presentación recursiva AA2000 argumentó -entre otros- que la medida le
ocasiona un grave perjuicio ya que se lo estaría obligando a incumplir la obligación
oportunamente asumida con la casa de cambio, generándole un pasivo contingente por las
indemnizaciones que ésta le podría exigir.
Sobre el tema en cuestión, el 21 de febrero/2008, la Comisión Nacional de Defensa
de la Competencia dictó la Resolución Nº 22 para que, adicionalmente a la reubicación
prevista en la Resol. ORSNA Nº 60/05, Global Exchange S.A. publique la cotización de
21
moneda extranjera (dólares y euros) que ofrecen las restantes entidades que prestan el servicio
de cambio en el aeropuerto.
En virtud de esta Resolución el ORSNA, en julio de 2008 instruyó a AA2000 para su
cumplimiento. Previo a emitir el acto administrativo la autorizó -a modo de prueba por 90
días-, a utilizar las pantallas de información de vuelos para difundir la cotización de divisas,
con más la información recomendada por la referida Comisión.
Comentario:
A la fecha el ORSNA no ha resuelto en definitiva la situación planteada,
encontrándose las actuaciones a consideración del Directorio26, no resultando razonable el
tiempo transcurrido para decidir sobre el particular.
Consiguientemente no se da por subsanada la observación, correspondiendo en razón
de la Situación Actual, recomendar:
Recomendación Actual: Disponer la reubicación de los locales de venta y cambio
de divisas en los aeropuertos, de manera que se encuentren próximas y a la vista entre sí,
tal como lo ordenara la Resolución ORSNA Nº 19/04, en su artículo 2.
4.11.
Deficiencia detectada (Resol.AGN Nº 194/05): El ORSNA no ha desarrollado
procedimientos propios para disponer de la información sobre los ingresos comerciales de la
Concesionaria. Recomendación: Dar cumplimiento a las normas que reglamentan su actividad
–Decretos Nº 375/97, 163/98 y 197/00.
Situación actual:
El art.2 de la Resolución ORSNA Nº 19/04 ordenaba la reubicación del local de Global
Exchange SA.
25
26
Las actuaciones tramitan por Expediente 105/2004.
22
El ORSNA manifestó que se encuentra en desarrollo un manual de procedimientos
de control de los ingresos no aeronáuticos con el empleo de distintos procedimientos de
verificación y control27.
Señala además que instrumentó un Proceso de Circularización de Saldos de los
Prestadores, solicitando información sobre montos facturados y los cánones mensuales (fijo o
variable) pagados al Concesionario AA2000 28.
Asimismo dictó la Resolución ORSNA Nº19/09 (13-03-09) que prevé, entre otros
aspectos, que podrá recabar directamente de los Prestadores la información relativa a sus
ingresos/facturación con la documentación respaldatoria (registros contables, DDJJ, etc.).
(numeral 8.03).
Comentario:
Dado el estado de desarrollo de los procedimientos de verificación y control y que
además, la Resol. ORSNA Nº19/09 fue dictada en marzo/09, los resultados de su aplicación
deberán ser evaluados en futuras auditorías.
Téngase en cuenta que conforme el nuevo marco regulatorio deberán realizarse
revisiones anuales del PEF de donde surge en forma palmaria la necesidad de contar con
información fehaciente sobre la marcha de la concesión.
La observación ha sido regularizada en su aspecto normativo. No obstante, teniendo
en cuenta el Comentario corresponde recomendar:
Recomendación Actual: Acelerar la implementación de los procedimientos de
auditoría de los ingresos comerciales declarados por el Concesionario.
Las verificaciones previstas involucran los resultados de las inspecciones versus Base de
Datos de Prestadores (AA2000) y SAEC; la información obtenida de los prestadores (facturación
mensual) versus los montos estipulados en los contratos entre AA2000 y prestadores/líneas aéreas (de
interés para los casos de canon variable en función de las ventas) y la conciliación entre estos montos y
los saldos contables informados por AA2000 y analizados por el Área Contabilidad Regulatoria.
27
23
4.12.
Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): La cesión fiduciaria de los derechos de
cobro realizada por AA2000 sin el previo consentimiento del ORSNA y del Poder Ejecutivo
Nacional viola lo dispuesto en el Numeral 26 del Contrato de Concesión. Sin embargo no se
intimó a la Concesionaria a regularizar la situación (conf. Numeral 23 del Contrato de
Concesión) ni se instrumentaron acciones para preservar los derechos del Estado
Concedente, no obstante el carácter de acreedor del Estado Nacional y de reconocer que el
fideicomiso afectaría la Concesión. Recomendación: En el caso del contrato de fideicomiso se
considera conveniente se instrumenten las acciones necesarias para preservar los intereses
del Estado y de los usuarios.
Situación Actual:
Con fecha 12 de enero de 2009, el AA2000 efectuó el último pago que cancela en su
totalidad las mencionadas obligaciones negociables, por lo que el negocio jurídico se
encuentra extinguido.
Comentario:
El contrato de fideicomiso fue suscripto en garantía del pago de obligaciones
negociables emitidas por un valor de u$s 150.000.000.
Con posterioridad al Informe AGN aprobado por Resol. Nº194/05, la Procuración del
Tesoro de la Nación con fecha 22 de julio de 2005
29
se expidió sobre el Contrato de
Fideicomiso concluyendo que “…teniendo en cuenta la desventajosa situación en que se
encontraría el Estado Nacional tanto frente a los Beneficiarios del Contrato de Fideicomiso
como al Fiduciario, resulta inviable el Contrato de Fideicomiso suscripto por Aeropuertos
Argentina 2000 con la entidad bancaria ABN AMRO BANK N.V. Sucursal Argentina, en los
términos en que ha sido concebido, correspondiendo la reformulación de las pautas de dicho
contrato que contrarían las previsiones oportunamente determinadas en el pliego que rigió el
28
Nota ORSNA Nº 1136/08.
29
Dictamen PTN Nº 248.
24
proceso de selección, como así también en el contrato que vincula a AA 2000 con el Estado
Nacional, aprobado por el Decreto N° 168/98”.
El Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión pautó efectuar, dentro de
los noventa días de firmado y ratificado, ciertas modificaciones al contrato de fideicomiso,
previendo también la opción de cancelar dichas obligaciones negociables, tornando de este
modo innecesaria la reformulación indicada en primer término.(numeral 13.1 y ss de la Parte
Cuarta del Acta Acuerdo).
Consiguientemente, la observación ha quedado regularizada.
5
Comunicación del Proyecto de Informe:
El Proyecto de Informe fue enviado en vista al ORSNA por Nota Nº 106/09 CSER
de fecha 22/10/09, a los efectos que, en los plazos consignados, realice sus aclaraciones o
comentarios, recibiéndose en respuesta la Nota ORSNA Nº 911/09 (27/11/09) cuya copia obra
en Anexo 2 al presente. Asimismo, en Anexo 3 se ha agregado el análisis de las
consideraciones efectuadas por el auditado, tomándose nota de las acciones que están en curso
de implementación y de hechos posteriores, cuyos resultados serán evaluados en oportunidad
de futuras auditorias.
Como resultado del análisis del descargo del auditado se consideran subsanadas las
Observaciones 4.4 y 4.9, parcialmente subsanadas las Observaciones 4.5 y 4.11, y no
subsanadas las Observaciones 4.1, 4.2, 4.6, 4.7, 4.8, y 4.10. La Observación 4.3 deviene
abstracta a raíz de la modificación del contrato. En cuanto la Observación 4.12 la misma ha
quedado regularizada.
6
CONCLUSIONES.
La presente auditoría se llevó a cabo una vez culminado el proceso de renegociación
integral del Contrato de Concesión de AA2000 S.A. aprobado por Decreto Nº 1799 (4/12/07)
resultando, en relación a la materia del presente informe de seguimiento, en un marco
regulatorio y de control que difiere del analizado en oportunidad de realizar la auditoría
25
aprobada por Resolución AGN Nº 194/05 “Gestión del ORSNA en el control de los contratos
de AA2000 con prestadores de servicios no aeronáuticos”30.
Respecto a las deficiencias detectadas en dicha auditoría que originaron las observaciones
y recomendaciones contenidas en ese Informe, el ORSNA ha manifestado que el proceso de
renegociación (iniciado en octubre/2003) dificultó la instrumentación de nuevas herramientas
regulatorias, a fin de no interferir u obstaculizar los acuerdos en gestión, no obstante lo
prescrito por el Decreto Nº 308/03 (reglamentario de la Ley 25.561) y de la Ley 25.790.
Es a partir del nuevo marco contractual que el ORSNA dictó una serie de
reglamentaciones orientadas a lograr mayor acceso a la información quedando subsanadas
reglamentariamente la mayoría de las observaciones formuladas en la Resol.AGN Nº 194/05.
No obstante y en virtud que su implementación se encuentra en etapa de desarrollo, no ha
podido verificarse su eficacia, realizándose las correspondientes recomendaciones.
Las recomendaciones formuladas en el presente están orientadas a:
 Instrumentar las acciones conducentes a mantener actualizada la Base de Datos
Prestadores; incorporar en forma oportuna al sistema informático que funciona en el ORSNA
(SIGESTO) la planificación anual de las inspecciones integrales, y registrar las ejecutadas.
 En relación a los usuarios se recomienda velar para que éstos tengan mayor conocimiento
sobre sus derechos y sobre el servicio que debe prestar el ORSNA, y evaluar la factibilidad de
incorporar a los indicadores de calidad algún índice que permita medir la presencia del
ORSNA ante los usuarios; gestionar la efectivización de la Encuesta Anual a pasajeros y
operadores (o técnicas similares), para conocer la percepción de los usuarios sobre las
condiciones de los servicios, sus preferencias y expectativas. Mantener el nivel precio-calidad
de los servicios, fortalecer la relación con el usuario, y determinar los estándares de calidad de
Se consideran servicios no aeronáuticos todos aquellos que preste el Concesionario, por sí
o por terceros (en este último caso el Concesionario percibe una renta o canon), en virtud del Contrato
de Concesión, y que no se encuentren contemplados en el cuadro tarifario incluido en el anexo que
detalla la tarifas, estableciéndose que los servicios deben ser ofrecidos en forma competitiva.
30
26
servicio de alimentos y bebidas que respondan a los niveles de servicio de la categoría de los
aeropuertos.
 Disponer la reubicación de los locales de venta y cambio de divisas en los aeropuertos, de
manera que se encuentren próximas y a la vista entre sí (cfr. ordenó la Resol.ORSNA Nº
19/04, en su artículo 2).
 Acelerar la implementación de los procedimientos de auditoría de los ingresos
comerciales declarados por el Concesionario.
El ORSNA nos ha informado que finalizada la tarea de auditoría aprobó el Manual
de Control de Ingresos No Aeronáuticos-Resol.ORSNA Nº 59/09-; dictó la Resol.ORSNA Nº
29/09 (haciendo efectiva la reubicación de la casa de cambio Global Exchange); y decidió
llevar a cabo una Encuesta de Satisfacción de Usuarios a partir de nov/09. Tratándose de
hechos posteriores –informados en la etapa de descargo-, podrán ser verificados en futuras
auditorias.
Se ha considerado en el análisis el descargo del auditado, tal como se expresara en el
Punto 5 última parte.
7
Lugar y fecha de emisión del Informe:
8
Firma:
27
Anexo 1
Cuadro 1- Registro de Incidencias aeropuertos del Grupo A
2008
Explotador
1.740
2007
2.061
Var.
(en%)
-15,6
2008
24
29 -17,2
Otros
AFIP
51
41 24,39
PSA
1
CNRT
Líneas Aéreas
Migraciones:
0
100
423
743 -43,1
20
19 5,263
20
ORSNA(cons.)
Aduana
Var.
(en%)
2007
47 -57,4
9
19 -52,6
26
29 -10,3
Sec. de Turismo
0
0
s/v
SENASA
2
1
100
2.316
2.989
TOTAL
-22,5
Ref. ORSNA (cons.): llamados telefónicos o mail, que generan incidencias.
Fuente: ORSNA
Cuadro 2 –Composición de incidencias.
Explotador
Atención al pasajero
Instal. Aeroportuarias
Medio Ambiente
Seguridad (priv.)
Servicios Comerciales
Tasas Aeroportuarias
Sub total
Lineas Aereas
Otros (AFIP, CNRT, Aduana, PSA, etc.)
Sub total
Año
2008
63
719
6
45
828
79
1.740
423
153
576
2007
108
870
24
45
914
100
2.061
743
185
928
28
Anexo 2- Descargo del ORSNA
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
Anexo 3 – Análisis del descargo del ORSNA
El organismo auditado formuló sus consideraciones al proyecto de informe
trasladado en vista, por Nota ORSNA Nº 911/09 (27/11/09), cuyos términos se analizan en el
presente Anexo.
4.1 Deficiencia Detectada (Resol. AGN Nº 194/05): La gestión del ORSNA en su relación con el
concesionario exhibió una tendencia a la disminución de las exigencias de fiscalización y fallas en el
control del servicio concesionado. (A los efectos del presente Informe de Seguimiento se han tomado
en cuenta únicamente los comentarios formulados en la Resol.194/05 respecto a la Base de Datos
Prestadores).
Recomendación Actual: Instrumentar las acciones conducentes a mantener actualizada la Base de
Datos Prestadores.
El auditado señala que en razón del nuevo enfoque de control que impuso el Decreto Nº 1799/07,
se impulsó la modificación de la Resol.ORSNA Nº 63/01 por la Nº 17/09, debiendo reformular
completamente el módulo Prestadores que, según reconoce, nunca tuvo funcionamiento pleno.
No obstante el dictado de la citada Resol.ORSNA Nº 17/09, la recomendación actual adquiere
plena vigencia hasta tanto se conforme y actualice la herramienta informática que el organismo
decida instrumentar.
Cabe aclarar que los archivos Excel que menciona el auditado fueron relevados por esta auditoría,
pero no puede considerárselos como una base de datos propiamente dicha.
Por lo expuesto, no se puede dar por subsanada la observación, manteniéndose la
Recomendación Actual.
4.2 Deficiencia Detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no cumplió con la normativa dictada
para el control de los precios.
Recomendación Actual: Arbitrar los medios tendientes a mantener el nivel precio-calidad de los
servicios y fortalecer la relación con el usuario.
Señala el auditado que el Proyecto de Informe en la página 8, hace referencia a un primer
“Informe comparativo de precios por servicios no aeronáuticos” de la Gerencia de diciembre de 2008,
lo que no implica que el ORSNA no haya realizado con anterioridad a esa fecha relevamientos de
precios de una serie de productos integrantes de una canasta básica. Sostiene también, que salvo
excepciones en algunos productos, la comparación ha demostrado que los precios en los aeropuertos
son similares a los encontrados en comercios por lo que la recomendación efectuada, en lo referente a
41
los precios, no se condice con la realidad aeroportuaria y su comparación con los centros
comerciales destacados de las ciudades a las que sirven.
Sin embargo, de la propia información emanada del auditado (Informe Comparativo…de
Diciembre de 2008 ) puede extraerse que los precios promedio en Ezeiza y Córdoba en el rubro
Gastronomía oscilan entre un 13% y 35% más caros que en las respectivas ciudades adyacentes.
El responde finaliza señalando :[…] compartiendo la preocupación de la AGN, ya está en
desarrollo el Módulo Precios del SIGESTO, el cual se estima servirá no solo como base de datos
histórica sino como herramienta de gestión que permita realizar análisis mas amplios y complejos
sobre este tema.
En la aerostación EZEIZA el PROMEDIO
del precio de:
En la aerostación CORDOBA el
PROMEDIO del precio de:
más cara que en
la ciudad de Córdoba
Agua mineral
32%
Café
33%
Ídem
Café doble
19%
Ídem
Té
35%
Ídem
Tostado
33%
Ídem
Porción de torta
26%
Ídem
Más cara que en la
ciudad de Bs. As.
Gaseosa mediana
16%
Agua mineral
13%
ídem
Café
22%
ídem
Café doble
17%
ídem
Té
18%
ídem
Tostado
27%
ídem
Porción de torta
16%
ídem
El desarrollo del módulo precios del SIGESTO fue consignado en el Proyecto de Informe,
entendiendo que se trata de una herramienta de difusión, cuya eficacia aún no puede determinarse.
Consiguientemente, no se puede dar por subsanada la observación. Corresponde mantener
la
Recomendación Actual.
4.3 Deficiencia Detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no exigió el cumplimiento del artículo
6.3.2. del Contrato de Concesión (Dec.163/98)31.
Recomendación actual: Arbitrar las acciones conducentes a evitar o minimizar los conflictos que
pudieren generarse como consecuencia de la intervención posterior del Organismo, velando por la
igualdad, equidad y equilibrio de trato entre los distintos Prestadores.
En primer lugar, es oportuno señalar que habiéndose modificado el artº6.3.2 del Contrato, la
observación formulada en la Resol.AGN 194/05 deviene abstracta.
La deficiencia detectada en la Resol. AGN Nº 194/05 refiere al dictado de la Resolución
ORSNA Nº 23/01 que eximió al Concesionario de informar al ORSNA, los cánones que cobraba a sus
prestadores, contrariamente a lo establecido en el Contrato (Decreto Nº163/98, Cláusula 6.3.2).
31
42
Analizando el responde del auditado en relación a la situación actual, se señala que desde el
punto de vista regulatorio el dictado de las Resol. ORSNA Nº63/04 y Nº 17/09 coadyuvan a revertir
la deficiencia detectada en la Resol.AGN Nº 194/05, advirtiéndose que en razón de la fecha en que se
dictó la última, no fue posible constatar su implementación y eficacia, lo que será incluido para su
análisis en una futura auditoría.
Respecto a la opinión del auditado en cuanto a que la recomendación efectuada en esta
oportunidad ha quedado superada, ya que la temática está expresamente contemplada en la Resolución
ORSNA N° 19/09 "Condiciones Generales de Contratación a Suscribir entre AA SA y los Prestadores
de Bienes y Servicios Comerciales en los Aeropuertos del Grupo "A" del SNA", los resultados de su
aplicación serán verificados en futuras auditorías por cuanto fue dictada también en el transcurso de
las tareas de campo (marzo/09). Cabe señalar, que el ORSNA informa en esta oportunidad que se
encuentra en estudio el recurso que presentó el Concesionario contra la Resol. ORSNA Nº19/09.
A raíz del responde se ha eliminado la Recomendación Actual.
Asimismo, se ha agregado en el Comentario la referencia a la normativa que define los principios,
objetivos y funciones del Órgano de Control sobre el tema en desarrollo.
4.4 Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no aprobó el Modelo de Contrato con
Prestadores.
Con el dictado de la Resol. ORSNA Nº19/09 ha quedado regularizado lo observado
oportunamente. En el responde el Organismo informa que el Concesionario ha recurrido dicha
resolución.
4.5 Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): No se obtuvieron evidencias de que el ORSNA
lleve un registro detallado de las inspecciones que realiza y que las efectuadas respondan a una
programación.
Recomendación actual: Incorporar al SIGESTO en forma oportuna la planificación anual de las
inspecciones integrales y registrar las ejecutadas.
El auditado expresa que coincide en general con las conclusiones de la auditoría en lo
concerniente a las actuaciones sobre el Proceso de Inspecciones, adelantando que se irán
incorporando al sistema SIGESTO los archivos, registros y módulos aún no implementados. Respecto
a la Planificación Anual 2009 manifiesta haber receptado la recomendación AGN subsanando lo
observado.
Consiguientemente se da por parcialmente subsanada la observación, correspondiendo mantener la
Recomendación Actual, quedando pendiente para futuras auditorías la realización de las
verificaciones pertinentes.
43
4.6 Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): De la Encuesta y de los Reclamos/quejas
surge que el ORSNA no ha logrado imponer su presencia, lo que dificulta el acceso de los usuarios a
hacer conocer sus necesidades y prioridades en lo referente a la prestación de los servicios.
Recomendación actual: El ORSNA deberá evaluar la factibilidad de incorporar a los indicadores de
calidad, algún índice que permita medir la presencia del Organismo ante los usuarios.
El Proyecto de Informe advierte que teniendo en cuenta que desde 2004 no se han realizado las
encuestas anuales (u otros métodos de medición) que en forma directa ilustren sobre el grado de
conocimiento que tienen los usuarios sobre la presencia del ORSNA, se ha considerado la forma en
que éstos canalizan las quejas para analizar si se ha subsanado la observación realizada
oportunamente.
En su responde el ORSNA destaca los métodos/mecanismos de acercamiento a los usuarios que
emplea (vgr.folletería), sin exhibir
los resultados que demuestren su eficacia. Se insiste en la
recomendación, en el sentido de incorporar a los indicadores de calidad uno que permita medir la
presencia del Organismo entre los usuarios. Consiguientemente, corresponde mantener la
Recomendación Actual.
4.7
Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no ha implementado medidas
correctivas en algunos servicios que muestran elevada insatisfacción de los usuarios.
Recomendación actual: Se remite a la Recomendación 4.2 (Arbitrar los medios tendientes a
mantener el nivel precio-calidad de los servicios y fortalecer la relación con el usuario)
El auditado manifiesta que actualmente las medidas correctivas en servicios se implementan de
acuerdo con el Manual de Procedimientos de Calidad de Servicio. El Manual, aprobado por
Resolución ORSNA Nº 109 del 22/12/08, fue dictado en virtud del Acuerdo suscripto con la SIGEN
en el marco del “Programa de Regulación del Ambiente de Control de los Organismos y Entidades
comprendidas en la Ley 24.156” aprobado por Resolución SIGEN Nº 114/04 a fin de establecer un
adecuado sistema de control interno, normalizando las funciones de los Departamentos que integran
la Gerencia de Regulación Económica Financiera y Control de Calidad, particularmente en lo
referente a esta última función32. Asimismo, el objetivo del instrumento está referido a la atención y
control de calidad “en pos de la fijación de estándares aeroportuarios”, para lo cual implementa la
Resol.46/08, que aprobó el Programa de medición de los factores de calidad y servicio en los
aeropuertos del sistema. Tratándose de un Manual de control interno las “Salidas de Información”
32
La Resolución 109/08 –dictada en el transcurso de las tareas de campo- fue citada en el Proyecto de
Informe.
44
(v.gr. correctivas) son las notas dirigidas directamente al explotador o al Superior dentro de la
organización.
El responde no se corresponde en rigor con lo observado. Consiguientemente, no se puede dar por
subsanada la observación, manteniéndose la Recomendación Actual.
Cabe aclarar que respecto a esta observación ha modificado la redacción, haciendo mención a los
contenidos de la Resol.109/08.
4.8 Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no efectuó en tiempo las encuestas
anuales a pasajeros y a operadores incumpliendo con lo previsto en el Anexo 4 punto B del Contrato
de Concesión. La demora en realizarlas privó a la concesión de un instrumento tendiente a proteger al
usuario.
Recomendación Actual: Gestionar la efectivización de la Encuesta Anual a pasajeros y operadores o
técnicas similares, utilizando con rigor la metodología más adecuada para obtener una
información de calidad que permita conocer la percepción de los usuarios sobre las condiciones de
los servicios, sus preferencias y expectativas.
En el responde el auditado nos informa la decisión -con fecha cierta noviembre/09-, de llevar a
cabo una Encuesta de Satisfacción de Usuarios a través de áreas competentes que alcanzará, en una
primera instancia, 6 aeropuertos de mayor tránsito. Ello, por cuanto el Acta Acuerdo de
Renegociación eliminó la obligación del Concesionario de financiarla.
Cabe señalar que la obligación de efectuar una encuesta anual a pasajeros a costo y cargo del
Concesionario que surgía del Contrato de Concesión tenía plena vigencia durante la renegociación,
dentro de las obligaciones de las concesionarias (cfr. Resol. ME Nº 308/03, Art.2º -reglamentaria de la
Ley 25.561-, y Ley 25790).
Tratándose de hechos posteriores al Informe, la subsanación de la observación realizada
oportunamente será verificada en oportunidad de futuras auditorías. Se mantiene la Recomendación
Actual.
4.9. Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): No se ha receptado la recomendación del
Defensor de Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires de aplicar un mayor fraccionamiento a la tarifa de
estacionamiento en Aeroparque. A su vez, la regulación sobre el fraccionamiento no asegura el
principio de exigir la aplicación de tarifas menores posibles.
Recomendación actual: Se reitera la Recomendación realizada en Informe anterior.
La Recomendación en cuestión propugna implementar en el Aeroparque el sistema de
fraccionamiento del estacionamiento de la ciudad de Buenos Aires (cada 10’ y no cada 30’).
45
El ORSNA responde que las medidas adoptadas sobre este tema (ante la pérdida del comprobante
por parte del usuario cobrar únicamente el tiempo real de estacionamiento, eliminación de las
leyendas sobre una eximición de responsabilidad del Concesionario como garagista, monitoreo
constante y estudios comparativos periódicos de las tarifas) han sido las necesarias y sus resultados
positivos se ven reflejados en la opinión de los usuarios.
Conforme lo expresado por el auditado respecto a la inaplicabilidad de la Ley CABA 136 en el
ámbito del Aeroparque, se deja sin efecto la Observación 4.9 y su Recomendación.
4.10. Deficiencia Detectada (Resol. AGN Nº 194/05): La oferta de los servicios de confitería no asegura
que los precios sean justos, razonables y competitivos.
Recomendación actual: Determinar los estándares de calidad de servicio de alimentos y bebidas
que respondan a los niveles de servicio de la categoría de los aeropuertos.
En el responde, el ORSNA señala que tanto el PROGRAMA DE MEDICION DE ESTANDARES
DE CALIDAD DE SERVICIO y la ENCUESTA DE SATISFACCION DE USUARIOS que se está
llevando a cabo actualmente, tienen como uno de sus objetivos la determinación de los estándares de
calidad de servicio. Si bien se trata de actos que vienen a receptar la recomendación, resultan en
hechos posteriores a la fecha del informe, por lo que su eficacia será verificada en futuras auditorías,
manteniéndose la Recomendación Actual.
No obstante, se señala que en razón de lo expresado en el presente Informe, se da por subsanada
la Observación formulada oportunamente por la Resol. AGN Nº 194/05.
4.11. Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no ejerció la facultad de oponerse a la
asignación de espacio otorgada a Global Exchange S.A. no obstante reconocer que ésta hace uso de la
ventaja de mercado que le ofrece su ubicación. Tampoco verificó la colocación de carteles indicadores
que aseguren el derecho a la información de que gozan los usuarios.
Recomendación actual: Disponer la reubicación de los locales de venta y cambio de divisas en los
aeropuertos, de manera que se encuentren próximas y a la vista entre sí, tal como lo ordenara la
Resolución ORSNA Nº 19/04, en su artículo 2.
En el responde se señala que el ORSNA dispuso en dos oportunidades el cierre y reubicación de
los locales de venta de divisas del prestador Global Exchange, entendiendo que se refiere al dictado
de las Resoluciones Nº 19/04; y Nº 60/05. La Resol. 19/04 ordenaba a AA2000 dos acciones
diferentes: instalar carteles indicando las entidades que realizan cambio de divisas (art.1º); y reubicar
en 30 días los stands en las proximidades del que ocupa el Banco de la Nación Argentina (art.2º); la
Resol. ORSNA Nº 60/05 rechaza el recurso de reconsideración interpuesto por AA2000 contra el art.
46
2º de la Resol. Nº19/04, posponiendo por 30 días la reubicación del stand de Global Exchange S.A.
(que ocupaba en el hall de equipajes de la Terminal A del Aeropuerto Internacional de Ezeiza) en las
proximidades del ocupado por el Banco de la Nación Argentina en el área estéril. Asimismo, se
resolvió modificar la cartelería y evaluar la eficacia de los nuevos modelos de carteles.
A raíz de una presentación del Banco Central ante la Comisión Nacional de Defensa de la
Competencia (CNDC), ésta inició una investigación que culminó recomendando rever la localización
de las casas de cambio que operan en el aeropuerto Internacional M.Pistarini en un espacio físico
común de modo que tengan las mismas oportunidades de ofrecer sus servicios, y agregar asimismo,
cartelería (para todas las casas de cambio). Entre los fundamentos señala que la disimilitud en las
localizaciones de las diferentes casas de cambio respecto a posiciones privilegiadas de visibilidad y
acceso, determinaría que aún continúen validándose spread considerablemente más elevados entre el
tipo de cambio comprador y vendedor en una de las casas de cambio mejor localizadas físicamente.
Ahora bien, en esta oportunidad el ORSNA nos informa del dictado de la Resol.29/09
(19/05/2009) -posterior al cierre de las tareas de auditoría- disponiendo “el traslado y cierre de los
stands mencionados en el Art. 2° de la Resolución ORSNA N° 19/04", medida que motivó un recurso
del Concesionario, aún en estudio.
Expresa que “asimismo, significó que el Prestador desarrollara una nueva política de
comercialización que incluye, entre otras cuestiones, incluso la posibilidad de la devolución de los
importes comercializados en cualquiera de las sucursales en caso de no estar conforme el usuario y
por un plazo de hasta 15 días”; situación que produce, sin duda, incomodidad a pasajeros y turistas.
Finaliza el responde señalando que la recomendación no resulta oportuna, estando previsto que
conjuntamente con la CNDC las áreas dedicadas al cambio de divisas sean reubicadas en el nuevo
Proyecto para el Aeropuerto de EZEIZA, actualmente en ejecución.
Independientemente que la Resol. ORSNA 29/09 es un hecho posterior a la auditoría, al momento
de desarrollar la tarea de campo la recomendación formulada en la Resol. AGN Nº 194/05, no se
encontraba subsanada por lo que se sostiene la misma.
4.12.
Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): El ORSNA no ha desarrollado procedimientos
propios para disponer de la información sobre los ingresos comerciales de la Concesionaria.
Recomendación actual: Acelerar la implementación de los procedimientos de auditoría de los
ingresos comerciales declarados por el Concesionario.
En el responde se señala que la recomendación ya se encuentra superada a raíz de la normativa
dictada, en referencia al MANUAL DE CONTROL DE INGRESOS NO AERONAUTICOS aprobado
por la Resol.ORSNA Nº 59/09, con posterioridad a las tareas de auditoría.
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Si bien normativamente la observación realizada en la Resol.Nº194/05 ha quedado subsanada, su
implementación y eficacia deberá ser objeto de verificación en futuras auditorias, insistiéndose en la
Recomendación Actual.
4.13. Deficiencia detectada (Resol. AGN Nº 194/05): La cesión fiduciaria de los derechos de cobro
realizada por AA2000 sin el previo consentimiento del ORSNA y del Poder Ejecutivo Nacional viola
lo dispuesto en el Numeral 26 del Contrato de Concesión. Sin embargo no se intimó a la
Concesionaria a regularizar la situación (conf. Numeral 23 del Contrato de Concesión) ni se
instrumentaron acciones para preservar los derechos del Estado Concedente, no obstante el carácter
de acreedor del Estado Nacional y de reconocer que el fideicomiso afectaría la Concesión.
La respuesta del ORSNA coincide con el comentario efectuado en el Proyecto de Informe,
entendiéndose que ha quedado regularizada la observación formulada en la Resol.AGN Nº194/05.
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