1998_032info.pdf

BUENOS AIRES, 23 de febrero de 1998
VISTA la Actuación n° 00100/96, del registro de la Auditoría General de la
Nación y,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 85 de la Constitución Nacional pone a cargo de la Auditoría
General de la Nación el control externo de la administración pública nacional,
cualquiera fuera su modalidad de organización.
Que en cumplimiento del mandato constitucional y lo concordantemente
dispuesto por el artículo 118 inciso b) de la ley 24.156, se realizó un Examen Especial
sobre Contratos de Obras Pública, en jurisdicción de la DIRECCION NACIONAL DE
VIALIDAD, respecto de las obras: Ruta Nacional N° 18, Provincia de Entre Ríos y Ruta
Nacional N° 16, Provincia de Salta. Las tareas de campo se desarrollaron en la Sede
Central del Organismo Auditado desde el 2 de Mayo hasta el 15 de noviembre de 1996.
Que las mencionadas tareas de relevamiento fueron concluidas de forma
satisfactoria.
Que dicho informe fue puesto en conocimiento del organismo auditado, el que ha
formulado consideraciones que no modifican el contenido del mismo.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Control del Sector Público Nacional No Financiero.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su Sesión del día 22/12/97 prestó
conformidad al informe de que se trata.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la representación
del órgano.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1°.- Aprobar el Examen Especial sobre Contratos de Obras Públicas
efectuado en jurisdicción de la Dirección Nacional de Vialidad, producido por la
Gerencia General de Control del Sector Público Nacional No Financiero, que obra a
fs.50/60 de la Actuación N°00100/96.
ARTICULO 2°.- Poner en conocimiento del titular de la Dirección Nacional de Vialidad,
del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y de la Sindicatura General de
la Nación el informe aludido en el artículo precedente.
ARTICULO 3°.- Regístrese, cumuníquese a la COMISION PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCION N°
32 /98.
INFORME ESPECIAL DE AUDITORIA DE CONTRATOS DE OBRA PUBLICA
REALIZADO EN JURISDICCIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE
VIALIDAD.
Al señor Administrador General de
la Dirección Nacional de Vialidad
Ing. Guillermo Manuel CABANA
Diagonal Julio A. Roca 738 2º Piso.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118, Inciso “g”, de la Ley
24.156, la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen especial
de Contratos de Obra Pública en el ámbito de la DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD con
el objeto que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETO DE LA AUDITORIA.
Análisis de actuaciones relacionadas con la ejecución de Contratos de Obra
Pública Vial correspondientes al Ejercicio 1994.
2.- ALCANCE DEL EXAMEN.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución Nro. 145/93-AGN-,
dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.
En razón de su significatividad económica y grado de avance, se seleccionaron los
contratos correspondientes a las siguientes obras:
A- Expte. Nro. 0311/93-DNV- Ruta Nacional Nro. 18 -Provincia de Entre Ríos-.
B- Expte. Nro. 0399/93-DNV- Ruta Nacional Nro. 16 -Provincia de Salta-.
Las tareas propias del objeto de examen se desarrollaron entre el 2 de mayo y el
15 de Noviembre de 1.996, en la Sede Central del Organismo Auditado.
El alcance de las tareas determinadas en el marco de la presente auditoría se ha
visto limitado por la dificultad de acceder a la totalidad de la documentación que integra la
muestra en análisis por hallarse en trámite interno de la repartición.
Conforme con la labor desarrollada se efectúan las siguientes observaciones:
3.- ACLARACIONES PREVIAS.
Del presente informe se ha dado traslado al organismo auditado, que ha hecho
conocer su parecer.
Al respecto, cabe consignar que si bien expresa sus comentarios, no altera el
alcance de las observaciones formuladas.
4.- OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES.
Registración de Actuaciones.
4.1.- El seguimiento de las actuaciones administrativas refleja una deficiencia en
el sistema de registraciones. En efecto, cada etapa de la totalidad de actuaciones de una misma
obra, da lugar a un número de expediente distinto, circunstancia que dificulta relacionarlos entre
sí, a partir de un único dato básico -expediente madre o principal-.
Opinión del Organismo
La Dirección Nacional prevé la migración del actual sistema central de
computación a uno de arquitectura abierta, más la implementación de nuevos sistemas
operativos en el orden administrativo, contable y técnico, por cuanto se toma debida nota de la
recomendación efectuada para su inclusión.
Recomendación.
4.1.1.- La Repartición debería contar con un sistema de registraciones que permita
obtener a partir de una misma numeración todas las actuaciones relacionadas con una misma
obra.
Publicación de Llamado.
4.2.- Los errores de publicación inciden en los niveles de concurrencia al llamado,
distorsionando las condiciones de la licitación.
El cumplimiento defectuoso del requisito de la publicidad puede producir la
nulidad absoluta del acto por vicio de forma.
Opinión del Organismo
Con posterioridad al período observado, se han arbitrado las medidas necesarias
para garantizar que las constancias de las publicaciones queden incorporadas a cada actuación
individual.Recomendación.
4.2.1.- En los procesos de licitación deberían extremarse los recaudos a fin de
evitar errores de publicación en los avisos para el llamado a Concurso. El principio de
publicidad, junto con el de igualdad y el de libre concurrencia constituyen los pilares
fundamentales que dan sentido y sustento al instituto de la Licitación Pública.
Modificaciones de Obra.
4.3.- En los contratos analizados, las causas que dieron origen a las respectivas
modificaciones de obra se encuentran relacionadas con deficiencias en los estudios previos del
proyecto de licitación o desactualización de los mismos.
Opinión del Organismo
La presente modificación de obra tuvo su origen en la necesidad de adaptar el
proyecto a las reales necesidades que se presentaron al momento de ejecución de la obra.
En el Expte. N° 311/93 los estudios fueron concluidos en febrero de 1993 y la
iniciación de la obra tuvo lugar en febrero de 1994, habiéndose producido en dicho lapso un
incremento de tránsito del 16%, lo cual supera las previsiones de crecimiento que habitualmente
se consideran en los proyectos. Este incremento de tránsito se ubica en un orden de valores
entre 5 y 6 veces superior a la tasa de crecimiento normal.
Esta situación combinada con un clima riguroso desde el punto de vista vial por
sus niveles elevados de precipitaciones hizo que se alteraran las cantidades de obras previstas.
Recomendación.
4.3.1.- Los llamados a licitación deben efectuarse sobre la base de proyectos
definitivos, adecuados y debidamente sustentados en informes técnicos actualizados, a fin de
disminuir las posibilidades de modificaciones de obra y variaciones presupuestarias. En estos
casos, de constatarse deficiencias de proyecto o procedimiento que signifiquen un perjuicio a la
Administración, deberán iniciarse las actuaciones sumariales tendientes a deslindar
responsabilidades.
La información real, actualizada y sistematizada del estado de la red vial debería
constituir un aspecto esencial en la confección de planes y programas y en la elaboración de
proyectos adecuados y completos.
Control del Proyecto.
4.4.- Los errores y deficiencias en la documentación que integra el proyecto de la
licitación, demuestran un nivel de control y revisión insuficiente por parte de las áreas técnicas
responsables de la supervisión de los mismos.
Recomendación.
4.4.1.- Deberían reforzarse los aspectos relacionados con el control de los
proyectos de licitación a cargo de las áreas responsables.
Control de Calidad.
4.5.- La exigencia establecida en los Pliegos de Condiciones Generales y
Particulares para la Licitación de Obras Viales de 1.993, respecto a la obligación del contratista
de efectuar el autocontrol de las obras mediante declaración expresa de calidad -en oportunidad
de concluir cualquier etapa de trabajo medible-, introduce un margen de incertidumbre en
relación con la responsabilidad que en las funciones de control y aprobación de las obras
compete a la Dirección Nacional de Vialidad.
Opinión del Organismo
La exigencia establecida en el Pliego de Bases y Condiciones respecto a la
obligación del contratista de realizar el autocontrol de los trabajos mediante declaración
expresa de calidad, no determinan una disminución de las facultades de la supervisión en cada
etapa de ejecución de las obras.
Recomendación.
4.5.1.- La obligación de efectuar una declaración expresa de calidad (autocontrol),
exigida al contratista en oportunidad de concluir cualquier etapa de trabajo medible, nunca
debería interpretarse como una transferencia de las facultades de supervisión que, en todos los
casos, corresponde a la administración comitente de las obras. La instancia de control debe ser
independiente de la instancia de ejecución.
Funciones del Supervisor de Obra.
4.6.- Los mencionados Pliegos de Bases y Condiciones introducen la figura del
Supervisor de Obra sin efectuarse ninguna mención respecto del Inspector de Obra. En tal
sentido no puede inferirse del texto de estos Pliegos si la figura del Inspector es reemplazada por
la del Supervisor; si las funciones del Inspector son ejercidas total o parcialmente por el
Supervisor; si se complementan o se excluyen; si se trata en fin del ejercicio de diferentes tipos
de controles.
En este último caso correspondería determinar quién ejerce las funciones de
inspección de obra previstas en la Estructura Orgánica del Ente. Las funciones del Supervisor
aparecen definidas genéricamente en los Pliegos y no fueron contempladas en la mencionada
Estructura. La importancia de estas definiciones estriba en la estrecha relación que guarda la
determinación de quién y en qué forma ejerce el control de obra, con el rol asignado a la DNV. a
partir del Programa de Reconversión Vial.
Opinión del Organismo
Respecto del supervisor de obra, corresponde destacar que los mismos cumplen
tareas ejecutivas, pero no constituyen funciones en términos de estructura orgánica.
Estas tareas se encuentran reglamentadas por disposiciones internas y por los
pliegos de cada obra en particular.
Recomendación.
4.6.1.- La Estructura Orgánica de la DNV. debería contemplar las funciones
específicas atribuidas al Supervisor como el profesional designado por el comitente para
representarlo en la obra según los Pliegos BIRF Por otra parte, en el caso de que el Inspector y el
Supervisor desempeñen distintas funciones, sería necesario precisar el alcance y la delimitación
en la responsabilidad que a cada uno de estos funcionarios le compete en el control de las obras.
5.- ANÁLISIS DE ACTUACIONES.5.1.-Expediente Nro. 0311/93-DNV-. Ruta Nacional Nro. 18. Provincia de Entre Ríos.
Tramo: Arroyo Moreyra- Villaguay. Sección: Km. 95-Km. 123.
5.1.1.- Referencias Generales:
CARACTERÍSTICAS - TIPO DE OBRA
LICITACIÓN PUBLICA Nº 2184/93-AGPRESUPUESTO OFICIAL
FINANCIACIÓN DE LA OBRA
ADJUDICACIÓN
EMPRESA CONTRATISTA
MONTO DEL CONTRATO ORIGINAL
PLAZO DE EJECUCIÓN
FECHA DE REPLANTEO
VENCIMIENTO PLAZO ORIGINAL DE CONTRATO
1era. MODIFICACIÓN DE OBRA Expte. Nº 5.284/94-DNVMONTO CONTRACTUAL -1ª MODIFICACIÓN DE OBRAVENCIMIENTO PLAZO DE CONTRATO 1ª MODIFICACIÓN
FINALIZACIÓN REAL DE LOS TRABAJOS
PLAZO DE GARANTÍA
Bacheo y Refuerzo de la Calzada en una longitud de 28 Km..
Fecha de Apertura: 31-08-93. Sede Central.
$ 2.500.000.Porcentaje de Financiación BIRF 47 %.; Fondo Tesoro Nac. 53%.
Resolución Nro. 1.952/93-AG- del 29-10-93.
VIALCO S.A.
$ 3.237.879,85.- (+ 29,52 %).
10 Meses.
07-01-94.
07-11-94.
$ 642.110,73.- (+ 19,83 %) Resol. Nro. 1.728/94-AG- del 04-10-94.
$ 3.879.990,58.07-12-94.
30-11-94.
6 Meses.
5.1.2.- Comentarios y Observaciones:
Como resultado de las tareas desarrolladas, se señalan las siguientes
observaciones:
5.1.2.1. Presupuesto de la Obra.
La oferta seleccionada superó en un 29,52% el valor del Presupuesto Oficial
establecido en la Resolución Nro. 52/93-DNV- que autorizó el llamado a licitación de las obras.
La modificación posterior de los trabajos, aprobada por Resolución Nro.
1.728/94-DNV- significó un aumento del 19,83% respecto del precio de contrato y de un 55,20%
de incremento con relación al Presupuesto Oficial.
En tal sentido, corresponde señalar que la Comisión de Estudio de Costos al
efectuar la evaluación final de los ítem fundamentales que integran el proyecto, consideró
elevado el precio unitario cotizado por la firma adjudicataria para los Item 2, 4 y 5.
Lo expuesto se señala teniendo en cuenta que, como consecuencia de la citada
modificación de obra, los mencionados ítems sufrieron además, un incremento en su volumen
del 7,08%, del 55,71% y del 14,57% respectivamente.
Dichos Ítems representan -incluyendo los valores de la Modificación- un 72,98%
del monto total de la Obra.
5.1.2.2. Modificación de Obra.
De acuerdo con los informes emitidos por las áreas técnicas de la Repartición, la
necesidad de introducir modificaciones de obra se originó como consecuencia del desgaste
producido en el camino “...fundamentalmente durante el tiempo transcurrido entre la realización
de los estudios de proyecto en Febrero de 1993 y el comienzo de las tareas en Febrero de
1994...”
El organismo justificó el origen de las modificaciones propuestas, expresando que
las condiciones existentes en oportunidad de ejecutarse los trabajos habrían variado respecto a
las vigentes al momento de confeccionarse el proyecto. Sin embargo esta circunstancia pone de
manifiesto que al efectuarse el llamado a licitación el proyecto de obra no se encontraba
debidamente actualizado.
5.1.2.3. Control de Calidad.
En relación a la exigencia establecida en el Pliego de Condiciones respecto a la
obligación del contratista de realizar el autocontrol de los trabajos mediante declaración expresa
de calidad, correspondería efectuar las siguientes consideraciones:
a) La responsabilidad de ejecutar los trabajos contratados de acuerdo con las
reglas del arte, se encuentra contenida en el Régimen Legal de Obras Públicas, sin perjuicio de
cualquier otra declaración expresa de calidad que en particular se exija al contratista.
En ese orden, cabe recordar que la responsabilidad en la ejecución de las obras
también ha sido contemplada en los pliegos de condiciones que no incluyen la referida exigencia
de autocontrol.
b) Correspondería considerar en cambio, si estas exigencias de autocontrol
determinan una disminución de las facultades de supervisión que en cada etapa de ejecución de
las obras corresponde a la Dirección Nacional de Vialidad.
5.1.2.4. Supervisión de Obra:
No puede inferirse del texto de los pliegos que rigen la contratación de obras
financiadas con crédito externo BIRF, si la figura del Inspector es reemplazada por la del
Supervisor; si las funciones del Inspector son ejercidas total o parcialmente por el Supervisor; si
se complementan o se excluyen; o si se trata en fin, del ejercicio de distintos tipos de controles.
En el caso de este último supuesto, correspondería determinar quién ejerce las
funciones de inspección de obra previstas en la Estructura Orgánica de la Entidad, pues si bien
las funciones asignadas al Supervisor de Obra aparecen definidas genéricamente en los pliegos
de condiciones particulares, las mismas no han sido contempladas en el texto expreso de la
mencionada Estructura.
La importancia de ambas definiciones estriba en la estrecha relación que guarda la
determinación de quién y en qué forma ejerce el control de las obras, de acuerdo con el rol
asignado a la DNV a partir del Programa de Reconversión Funcional del Ente Vial.
5.2.- Expediente Nro. 399/93-DNV- Ruta Nacional Nro. 16. Provincia de Salta. Tramo: El
Tunal-Empalme Ruta Nacional Nro. 9/34. Sección: El Bordo-Empalme Ruta Nacional
Nro. 9/34.5.2.1.- Referencias Generales:
CARACTERÍSTICAS -TIPO DE OBRA
Construcción de Obras Básicas. Obras de Arte Menores. Construcción
de Puentes s/ el Aº Las Tipas y s/ las Vías del FFCC Gral. M. Belgrano.
Ejecución de Carpeta con Mezcla Bituminosa Tipo Concreto Asfáltico
en una extensión aproximada de 16.179,04 mts.
LICITACIÓN PUBLICA Nro. 2.144/93-AGFecha de Apertura 29-07-93. Sede Casa Central.
PRESUPUESTO OFICIAL
$ 4.070.000,00.FINANCIACIÓN DE LA OBRA
Fondo del Tesoro de la Nación 100%.
ADJUDICACIÓN
Resolución Nro. 1.603/93-AGFIRMA CONTRATISTA
COPAM S.A. – NOROESTE CONSTRUCCIONES S.A. -UTEMONTO DEL CONTRATO ORIGINAL
$ 4.638.727,61.- (+ 13,97%)
PLAZO DE EJECUCIÓN
12 meses.
FECHA DE REPLANTEO
08-11-93.
VENCIMIENTO PLAZO ORIGINAL DE CONTRATO
08-11-94.
1er. MODIFICACIÓN DE OBRA Expte. Nro. 8.510/94-DNV$ 409.789,13 (+ 8,83%) Resol. Nro. 273/95-AG- del 08-03-95.
MONTO CONTRACTUAL -1ª MODIFICACIÓN DE OBRA$ 5.048.516,74.VENCIMIENTO PLAZO DE CONTRATO 1ª MODIFICACIÓN 08-03-95. (Ampliación del Plazo 4 Meses).
2da. MODIFICACIÓN DE OBRA -Expte.Nro. 3.755/95-DNV$ 171.558,13.- (+ 3,39 %) Resol. Nro. 313/95-AG- del 11-10-95.
MONTO CONTRACTUAL -2ª MODIFICACIÓN$ 5.220.074,87.VENCIMIENTO PLAZO DE CONTRATO -2ª MODIFICACIÓN- 08-07-95.
FINALIZACIÓN REAL DE LOS TRABAJOS
08-07-95
PLAZO DE GARANTÍA
6 Meses.
5.2.2.- Comentarios y Observaciones.
5.2.2.1. Publicación del Llamado:
a) En los antecedentes de la licitación, no existen constancias de que se haya
efectuado la publicación del aviso ordenado para el llamado a licitación en la Provincia de Salta.
Tampoco existen constancias de la publicación de un aviso notable en cuatro diarios de la
Capital Federal.
b) En el Expediente Nro. 399/93 sólo se acompaña una fotocopia simple del aviso
correspondiente a la Licitación Nro. 2.144/93, sin indicar el lugar, ni el medio en que se efectuó
la publicación.
c) La Nota de la División Licitaciones y Compras, que ordena efectuar la
publicación del llamado a concurso, carece de fecha y firma.
d) La publicación del Llamado a Licitación, en el Boletín Oficial, se efectuó el 15
de Junio de 1993, con anterioridad a la Resolución Nro. 047-DNV- del 21 de Julio de 1.993 -que
aprobó el Proyecto, Presupuesto Oficial y el Llamado a Licitación- contraviniendo lo dispuesto
por el Artículo 4º de la Ley de Obra Pública.
e) El Presupuesto Oficial consignado en el aviso de publicación se fijó en $
2.500.000,00; diferenciándose del establecido en la mencionada Resolución Nro. 047/93 que lo
fijó en $ 4.070.000,00.
5.2.2.2. El Proyecto:
a) Las deficiencias de proyecto relacionadas con el desconocimiento de
características topográficas y geográficas del terreno, ubicación de elementos de infraestructura y
equipos existentes en el lugar de emplazamiento de la obra, cálculo erróneo de los volúmenes
correspondientes a movimiento de suelos, indefinición de los perfiles tipo de obra para taludes y
contrataludes, etc., se originan en la mayoría de los casos como consecuencia de un inadecuado
estudio de los antecedentes previos al llamado a licitación o desconocimiento de las
características reales en que se encontraba la obra.
La identificación de las condiciones y propiedades particulares de los suelos, su
topografía, composición, estabilidad, etc., deberían hallarse actualizadas y formando parte de los
estudios de antecedentes previos a la licitación, a fin de adoptar una solución técnica adecuada a
las necesidades de la obra.
En opinión del Organismo auditado, debe destacarse que la obra vial está por su
misma naturaleza y por su extensión sujeta a una gran heterogeneidad. En efecto, el principal
material de que se ejecuta es el suelo, es decir, el terreno natural, elemento heterogéneo por
naturaleza y las soluciones adoptadas son tomando parámetros medios de los mismos.
Otro incremento de movimiento de suelo, obedeció a la falla imprevisible de una
represa que no pertenece a esta obra, provocando la inundación de la zona e ingresando agua
al camino produciendo socavaciones, necesitándose en consecuencia una mayor cantidad de
suelo que la considerada en oportunidad de efectuarse el proyecto original para sus
reparaciones.
La situación se agrava en caminos a media ladera o en cortes profundos donde
resulta sumamente oneroso ejecutar estudios detallados de los materiales en profundidad.
b) No existen constancias de que la firma contratista haya advertido en
oportunidad de presentar su propuesta o de suscribir el Acta de Replanteo, la necesidad de
ejecutar las obras que dieron lugar a la modificación del proyecto.
En tal sentido el Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares para la
ejecución de Obras Viales de 1.993, que rige la presente licitación, establece que “...la
presentación de una propuesta implica que el oferente ha visitado y examinado el emplazamiento
de las obras y los alrededores para obtener por sí mismo, bajo su propia responsabilidad y bajo
su propio riesgo, toda la información que pudiera ser necesaria para preparar la oferta y suscribir
un contrato para la construcción de las obras...”.
5.2.2.3. Modificaciones de Obra:
a- En oportunidad de aprobarse la Primera Modificación de Obra, el Organismo
no incluyó los trabajos correspondientes al cambio de ángulo de Taludes y Contrataludes a fin de
evitar los derrumbes producidos entre las progresivas 1.100 y 1.650, oportunamente denunciados
por personal superior de la IV Región y el jefe de Zona de la Gerencia de Obras y Servicios
Viales en su visita a las obras.
Ello se señala considerando que los ítems que integran las mencionadas tareas aprobadas como segunda modificación de obra- fueron también incrementados en oportunidad
de ejecutarse la primera modificación de los trabajos. Los antecedentes relevados no exponen las
razones que justifican esta omisión no obstante el riesgo que supone la existencia de los
derrumbes producidos sobre la calzada, advertido también en el Informe Nro. 1.007/95 de la
Gerencia de Obras y Servicios Viales.
b- El análisis de los antecedentes relevados permite determinar que ninguna de las
causas que dieron origen a la modificación del proyecto revestiría el carácter de imprevisible,
sino que responden a un conocimiento parcial de las condiciones reales en que se encontraban las
obras:
-Inadecuación, inexistencia o desactualización de estudios previos a la confección
del proyecto.
-Inadecuada revisión y control por parte las dependencias responsables, tanto de la
documentación que integra el proyecto de la licitación, como de las condiciones de las obras al
momento de licitar.
c- Corresponde asimismo hacer referencia a la demora con que fueron aprobadas
las respectivas modificaciones de obra y su relación con las distintas etapas de la misma.
-La Resolución Nro. 273-DNV- que autoriza la Primera Modificación de Obra se
firmó el 8 de Marzo de 1.995 y la fecha prevista en la misma para la finalización de los trabajos
fue establecida para ese mismo día.
-En el caso de la Segunda Modificación de Obra, la Resolución 0313-DNV-,
firmada el 11 de Octubre de 1.995, establecía como plazo de finalización de los trabajos el día 8
de julio de 1.995.
Buenos Aires, 21 de noviembre de 1997.